張震 姚展鵬 田斯琪

[摘 要]在中央-地方二層行政組織結(jié)構(gòu)下，中央基于“權(quán)利-信息-系統(tǒng)”三要素構(gòu)建的政務(wù)信息資源共享推進(jìn)機(jī)制在地方遇到了推進(jìn)不足、推進(jìn)不均和推進(jìn)不暢的困境。要建立“動(dòng)力-資源-控制”三維地方政府間信息資源共享推進(jìn)機(jī)制框架。地方政策引導(dǎo)在動(dòng)力維度中發(fā)揮主要作用，人力資源是最重要的推進(jìn)資源，完善的監(jiān)督體系、明確的監(jiān)督對(duì)象和嚴(yán)格的問責(zé)機(jī)制是主要的控制手段。出臺(tái)地方性政策、加強(qiáng)信息人員培訓(xùn)、完善政治激勵(lì)和問責(zé)機(jī)制更有利于地方政府間信息資源的共享。

[關(guān)鍵詞]電子政務(wù);地方政府;信息資源;信息資源共享;推進(jìn)機(jī)制

中圖分類號(hào)：D63?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A?文章編號(hào)：1008-410X（2020）01-0061-09

一、問題的提出

在國家信息技術(shù)和服務(wù)型政府建設(shè)目標(biāo)推動(dòng)下，政府基于互聯(lián)網(wǎng)提供政務(wù)服務(wù)已成為常態(tài)。隨著電子政務(wù)的深化應(yīng)用，政府信息資源共享問題成為制約政府提高互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)能力的瓶頸。中央政府從技術(shù)、政策、制度、管理等多方面多角度構(gòu)建信息公開、公共數(shù)據(jù)、增值開發(fā)、信息交換四種數(shù)據(jù)共享模式[1]，并從主體、介體、客體三個(gè)維度明晰共享模式的推進(jìn)機(jī)制。在中央-地方二層行政組織結(jié)構(gòu)下，中央通過高位推動(dòng)、逐級(jí)發(fā)包和晉升錦標(biāo)賽等模式來控制自上而下的政策執(zhí)行[2]，但壓力層層疊加、被組織性和動(dòng)員與運(yùn)動(dòng)的模式共性忽視地方政府的個(gè)性，影響信息共享模式實(shí)施過程中的理性建構(gòu)和自組織[3]，進(jìn)而導(dǎo)致地方在政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)推進(jìn)不足、推進(jìn)不均和推進(jìn)不暢的問題。因此，研究適合我國國情的地方政府間信息資源共享推進(jìn)機(jī)制，對(duì)促進(jìn)政務(wù)信息數(shù)據(jù)共享，提高跨層級(jí)跨政府跨部門協(xié)作能力，完善電子政務(wù)服務(wù)體系有現(xiàn)實(shí)意義。

從學(xué)界研究來看，推進(jìn)機(jī)制的構(gòu)建包括三個(gè)層面：第一層面的推進(jìn)即從經(jīng)濟(jì)人假設(shè)出發(fā)，利用交易費(fèi)用、博弈論等分析主體行為;第二層面的推進(jìn)即從信息管理的角度，借助知識(shí)鏈、數(shù)據(jù)描述、元數(shù)據(jù)等分類管理信息;第三層面的推進(jìn)即從行政管理角度出發(fā)，利用績效評(píng)估、協(xié)同治理、整體性治理等理論研究共享實(shí)現(xiàn)。學(xué)界在研究中未區(qū)分中央政府和地方政府在認(rèn)知、資源和控制等方面的差異，因此，針對(duì)地方政府間信息共享推進(jìn)機(jī)制的探索具有理論和學(xué)術(shù)價(jià)值。

地方政府間信息資源共享的推進(jìn)機(jī)制作為研究對(duì)象，在內(nèi)容上涉及“地方政府層級(jí)與層級(jí)間縱向共享”和“地方政府部門與部門間橫向共享”兩個(gè)方面，要在這兩種“條條”和“塊塊”間實(shí)施信息共享模式，就必須依據(jù)中央要求、學(xué)界研究和地方特點(diǎn)，構(gòu)建契合地方政府的推進(jìn)維度，從中挖掘影響推進(jìn)機(jī)制的重要因子，提出具備科學(xué)性、合理性和可行性的完善建議。

二、綜述：地方政府間信息資源共享推進(jìn)的研究依據(jù)

地方政府間信息資源共享推進(jìn)機(jī)制的構(gòu)建，應(yīng)當(dāng)依據(jù)中央政府推進(jìn)信息共享的機(jī)制，吸收學(xué)界研究信息共享推進(jìn)的重要成果，結(jié)合地方政府推進(jìn)信息資源共享的共性困境，提出符合中央要求且契合地方實(shí)際的推進(jìn)維度。中央政府信息資源共享的推進(jìn)機(jī)制由權(quán)利分配、信息分類和系統(tǒng)整合三個(gè)維度構(gòu)成，三個(gè)維度間是主體-客體-機(jī)制的關(guān)系，國家發(fā)展改革委是眾多主體中的主導(dǎo)者，涉及決策、執(zhí)行、監(jiān)督三種權(quán)利;政務(wù)信息資源作為客體，按照資源屬性、涉密屬性、共享屬性、層級(jí)屬性等標(biāo)準(zhǔn)被分類管理;系統(tǒng)整合作為介體支撐信息共享的最終實(shí)現(xiàn)，一般按照內(nèi)外聯(lián)動(dòng)、點(diǎn)面結(jié)合、上下協(xié)同的要求進(jìn)行整合。以中央“權(quán)利-信息-系統(tǒng)”三要素框架為基礎(chǔ)，學(xué)界從經(jīng)濟(jì)人假設(shè)、信息管理、行政管理三個(gè)角度出發(fā)，構(gòu)建“利益-標(biāo)準(zhǔn)-保障”三維協(xié)同要素，提出政治利益是最主要的推進(jìn)動(dòng)力，信息標(biāo)準(zhǔn)的建立是共享的前提和基礎(chǔ)，設(shè)立試點(diǎn)、領(lǐng)導(dǎo)支持、簽訂協(xié)議等是共享的重要保障。在地方政府的推進(jìn)過程中，認(rèn)知缺陷導(dǎo)致共享模式在地方推進(jìn)不足，資源制約導(dǎo)致共享模式在地方推進(jìn)不均，控制缺位導(dǎo)致共享模式在地方推進(jìn)不暢，上述研究成果是推進(jìn)機(jī)制構(gòu)建的重要依據(jù)。

（一）中央：“權(quán)利分配-信息分類-系統(tǒng)整合”整體推進(jìn)

我國的行政組織可分為中央行政組織和地方行政組織兩大層次，中央層次即中央人民政府，地方層次即地方行政組織，地方一級(jí)層次又被劃分為四級(jí)制、三級(jí)制、兩級(jí)制、一級(jí)制四種類型。政府信息資源共享按照組織層次可以分為同級(jí)跨部門橫向共享和上下級(jí)跨層級(jí)縱向共享。在我國逐級(jí)管理體制下，中央政府構(gòu)建的跨部門（國務(wù)院各部門間）、跨地區(qū)（省、自治區(qū)、直轄市政府間）、跨層級(jí)（中央層次和地方層次間）信息共享推進(jìn)機(jī)制對(duì)地方政府有直接指導(dǎo)意義。通過梳理中央政府有關(guān)政務(wù)信息資源共享的政策文本，可以勾勒出中央政府政務(wù)信息資源共享的推進(jìn)機(jī)制（見表1）。

中央政府從權(quán)利分配、信息分類和系統(tǒng)整合三個(gè)維度構(gòu)建政務(wù)信息系統(tǒng)互聯(lián)和公共數(shù)據(jù)共享的推進(jìn)機(jī)制，各維度間是主體-客體-機(jī)制的關(guān)系。從推進(jìn)主體看，政府信息資源共享工作需要各主體間的有效合作，這種有效合作的實(shí)現(xiàn)主要在于主體地位的界定以及參與秩序的確立，而主體地位和參與秩序又依賴于權(quán)利的分配。在中央政府推進(jìn)機(jī)制的構(gòu)建中，權(quán)利被分為決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，分配給國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、各政務(wù)部門、各地方政府（市級(jí)以上）、聯(lián)席會(huì)議等主體。其中，國家發(fā)展改革委在三權(quán)中均有涉及，屬于主導(dǎo)者;國務(wù)院各政務(wù)部門和各地方政府（市級(jí)以上）主要是執(zhí)行權(quán)，屬于參與者;財(cái)政部、國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室和聯(lián)席會(huì)議負(fù)責(zé)監(jiān)督協(xié)調(diào)，屬于保障者。從推進(jìn)客體看，政務(wù)信息資源作為共享的出發(fā)點(diǎn)，按照資源屬性、是否涉密、共享方式等標(biāo)準(zhǔn)分為類、項(xiàng)、目、細(xì)目四級(jí)，成為政務(wù)信息資源共享、業(yè)務(wù)協(xié)同和數(shù)據(jù)開放的基礎(chǔ)。從推進(jìn)介體看，政府信息資源共享的實(shí)現(xiàn)，需要通過一定的方式和載體。相對(duì)于主體關(guān)系到信息的輸入，介體則關(guān)系到信息的輸出。換言之，介體維度的構(gòu)建關(guān)系到信息資源共享的最終提供[4]。

（二）學(xué)界：“利益-標(biāo)準(zhǔn)-保障”三要素協(xié)同推進(jìn)

協(xié)同治理為地方政府間信息資源共享提供強(qiáng)有力的理論支撐。在中央政府信息資源共享的推進(jìn)過程中，政府為調(diào)節(jié)“權(quán)利-信息-系統(tǒng)”三要素而采取系列協(xié)同行為，如加快共享進(jìn)度的發(fā)展改革委主導(dǎo)、提高共享保障的財(cái)政協(xié)調(diào)、以協(xié)調(diào)部門利益和督促省級(jí)政府為目的的聯(lián)席會(huì)議、自上而下推進(jìn)和自下而上反響的信息資源目錄編制等。以中央“權(quán)利-信息-系統(tǒng)”三要素框架為基礎(chǔ)，學(xué)界從經(jīng)濟(jì)人假設(shè)、信息管理、行政管理三個(gè)角度出發(fā)，構(gòu)建“利益-標(biāo)準(zhǔn)-保障”三維協(xié)同要素（見表2）。

在“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)的前提下，利益成為最主要的推進(jìn)動(dòng)力，利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制中的各方都尋求政治和經(jīng)濟(jì)利益的相對(duì)最大化[5]，不同共享主體對(duì)利益的需求不同，在上下級(jí)政府間，權(quán)利、權(quán)威、聲譽(yù)、支持等政治利益要素成為信息共享的主導(dǎo)因素，而對(duì)政府關(guān)鍵政治人的有效激勵(lì)是均衡政治利益的有效途徑[6];在同級(jí)政府跨部門間，信息資源共享作為一種產(chǎn)權(quán)交易存在高昂的交易費(fèi)用，選擇適當(dāng)?shù)某兄Z機(jī)制（行為鎖定、授權(quán)、信譽(yù)）可以降低交易費(fèi)用[7]。在信息管理的視角下，政府信息資源按照公共物品理論可分為純公共信息和準(zhǔn)公共信息，準(zhǔn)公共信息按照競爭性可分為弱競爭信息和強(qiáng)競爭信息[8];政府信息資源按照生命周期可分為收集、描述、管理和利用四個(gè)階段[9];此外，政策支持、法律保障、體系完整和語義化方面的工作對(duì)信息管理必不可少[10]。在行政管理視角下，推進(jìn)信息資源跨部門共享的因素有領(lǐng)導(dǎo)和管理層的支持、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的責(zé)任感、設(shè)立試點(diǎn)、示范、推廣、正式協(xié)定和共同政策等[11];推進(jìn)信息資源跨層級(jí)共享的因素有強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)支持、簽訂協(xié)議、線上線下的數(shù)據(jù)驗(yàn)證等[12]。

（三）地方：“推進(jìn)不足-推進(jìn)不均-推進(jìn)不暢”共性困境

1.推進(jìn)不足。認(rèn)知缺陷導(dǎo)致共享模式在地方政府推進(jìn)不足。在電子政務(wù)廣泛應(yīng)用的今天，仍有不少地方政府部門沒有自己的信息數(shù)據(jù)庫或是處于有而不用的狀態(tài)。究其原因，一是思想觀念落后。地方政府的人才流動(dòng)性較弱，很多年都是同一套領(lǐng)導(dǎo)班子，平均年齡偏大，導(dǎo)致整個(gè)部門的思想觀念很難順應(yīng)時(shí)代潮流，不少部門領(lǐng)導(dǎo)還受傳統(tǒng)行政管理觀念的束縛，認(rèn)為自己的主要職能是對(duì)社會(huì)的管理和控制，而不是以“為人民服務(wù)”為自己的價(jià)值追求，在這種“家長制”觀念的引領(lǐng)下，政府或部門領(lǐng)導(dǎo)對(duì)電子政務(wù)的發(fā)展視而不見、漠不關(guān)心。二是沒有專人負(fù)責(zé)管理。在國家和上級(jí)政府的倡導(dǎo)和要求下，許多部門投入大量成本建設(shè)本部門的辦公系統(tǒng)和信息數(shù)據(jù)庫，但建設(shè)好的系統(tǒng)沒多久就處于荒廢狀態(tài)。因?yàn)樾畔⒌臅r(shí)效性較強(qiáng)，如果沒有專人負(fù)責(zé)，系統(tǒng)很快會(huì)因無法滿足使用需求而被放棄。三是外部壓力小，內(nèi)部動(dòng)力弱。地方上的環(huán)境相對(duì)安逸，與外界的接觸面過小，一般活動(dòng)范圍都是在本地，甚至是在本行業(yè)本部門，很難感受到來自外界電子政務(wù)的壓力，雖然地方政府或上級(jí)部門對(duì)信息化水平也有考核指標(biāo)，但因沒有問責(zé)機(jī)制而形同虛設(shè)。

同時(shí)，部門內(nèi)部工作人員都有行為慣性，對(duì)新的工作方式有排斥心理，因循守舊，內(nèi)部動(dòng)力弱。

2.推進(jìn)不均。資源制約導(dǎo)致共享模式在地方政府推進(jìn)不均。地方電子政務(wù)建設(shè)的推動(dòng)力量與政府所在地的區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段和部門所有的資源稟賦密切相關(guān)。發(fā)達(dá)地區(qū)與不發(fā)達(dá)地區(qū)間信息共享能力的差距顯而易見。目前地方政府部門或自建系統(tǒng)，或延用上級(jí)部門開發(fā)的內(nèi)部系統(tǒng)，沒有統(tǒng)一有效的信息交換平臺(tái)，信息共享模式在推進(jìn)時(shí)困難重重。目前信息共享推進(jìn)比較順利的是交管局、教育局這些資源稟賦較好的部門，但共享的成本也比較高，如為減少貧困學(xué)生的認(rèn)定手續(xù)，扶貧系統(tǒng)每年都會(huì)與教育部的學(xué)籍信息進(jìn)行比對(duì)，對(duì)比的結(jié)果均需要標(biāo)注，供“雨露計(jì)劃”補(bǔ)助發(fā)放參考。這種完全依靠各職能部門的數(shù)據(jù)平臺(tái)，不僅造成部門間重復(fù)建設(shè)的資源浪費(fèi)，而且加大了共享的成本?！皸l塊分割”的管理體制下，地方政府形成“縱強(qiáng)橫弱”的信息資源配置格局，即政府部門在上下級(jí)之間有很好的信息共享機(jī)制，但橫向的跨部門信息資源共享機(jī)制很少，出現(xiàn)一個(gè)個(gè)各自為政的“信息孤島”和大量獨(dú)立的條狀信息共享模式，但在橫向上，這些政府部門各自行使職能，相互之間沒有建立任何信息交換機(jī)制。究其癥結(jié)，主要是跨部門的信息共享平臺(tái)建設(shè)存在資金、人力等資源制約，導(dǎo)致政府間和部門間信息共享模式推進(jìn)不充分不均勻。

3.推進(jìn)不暢?？刂迫蔽粚?dǎo)致共享模式在地方政府推進(jìn)不暢。政策制度決定信息共享模式的存在與否，而監(jiān)督考核決定信息共享模式的推進(jìn)速度。雖然地方政府已經(jīng)存在一些信息共享模式，但大部分是出于特定需求而整合少數(shù)幾個(gè)部門信息形成，如住房、醫(yī)療和教育的“三保障”大數(shù)據(jù)平臺(tái)。因?yàn)闆]有配套的制度保障，信息資源在跨層次、跨部門共享時(shí)，相互之間沒有信任和控制，地方政府或部門領(lǐng)導(dǎo)會(huì)基于風(fēng)險(xiǎn)考慮，選擇把本可以共享的信息都封閉起來。基于此，地方政府必須出臺(tái)詳細(xì)的規(guī)則制度，就各層級(jí)政府或各部門信息共享的權(quán)利、義務(wù)、標(biāo)準(zhǔn)、流程等進(jìn)行說明和規(guī)范，為地方政府間信息資源共享掃除安全和信任障礙，建立完善的控制保障機(jī)制，尤其要在省、市層面進(jìn)行整體規(guī)劃，鼓勵(lì)共享、保護(hù)共享。綜上，地方政府間信息共享推進(jìn)過程中的控制機(jī)制缺位主要表現(xiàn)在監(jiān)督機(jī)制疲軟、評(píng)估機(jī)制不健全和責(zé)任追究機(jī)制不完善三個(gè)方面。

三、分析：“動(dòng)力-資源-控制”三維地方政府間信息資源共享推進(jìn)機(jī)制框架

按照推進(jìn)機(jī)制的構(gòu)建依據(jù)，地方政府間信息資源共享應(yīng)充分考慮發(fā)展改革委主導(dǎo)下不同主體的合作，共享信息的分門別類以及各系統(tǒng)的整合，同時(shí)著重解決領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)知、人才保障、監(jiān)督考核三方面的問題?；诖?，構(gòu)建“動(dòng)力-資源-控制”三維地方政府間信息資源共享推進(jìn)機(jī)制框架。

（一）設(shè)計(jì)：地方政府間信息資源共享的推進(jìn)維度和推進(jìn)要素

中央政府推進(jìn)信息資源共享是通過主體間的合作、共享目錄的編制和信息系統(tǒng)的整合來實(shí)現(xiàn)信息資源跨部門、跨層級(jí)、跨地區(qū)的共享?；诖耍瑢W(xué)界構(gòu)建“利益協(xié)調(diào)-標(biāo)準(zhǔn)建構(gòu)-整合保障”的協(xié)同推進(jìn)要素。與中央政府和學(xué)界理想相比，地方政府在推進(jìn)信息資源共享方面存在認(rèn)知缺陷，缺乏共享的主動(dòng)性，屬于動(dòng)力維度;在政策執(zhí)行方面缺乏相應(yīng)的資金和編制，屬于資源維度;在保障方面缺乏監(jiān)督問責(zé)和考核，屬于控制維度。

在分析總結(jié)地方政府特性基礎(chǔ)上，構(gòu)建地方政府間信息資源共享的推進(jìn)維度“動(dòng)力-資源-控制”，參考中央政府政務(wù)信息資源共享的推進(jìn)機(jī)制和學(xué)界研究信息資源共享推進(jìn)的要素，構(gòu)建影響地方政府間信息資源共享模式推進(jìn)的二級(jí)要素。動(dòng)力維度中涉及國家驅(qū)動(dòng)、地方引導(dǎo)、部門推動(dòng)、公眾要求、內(nèi)在需求、外在需求六個(gè)因素;資源維度中涉及領(lǐng)導(dǎo)、法律、條例、政策、人力、資金、硬件七個(gè)因素;控制維度中涉及監(jiān)督、公開、評(píng)估、問責(zé)、對(duì)象五個(gè)因素（見表3）。

（二）驗(yàn)證：全國扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)在LL縣的推進(jìn)過程

基于中央政府推進(jìn)信息共享的機(jī)制、學(xué)界研究信息共享推進(jìn)的要素和地方政府推進(jìn)共享的共性困境構(gòu)建的地方政府間信息資源共享推進(jìn)的理論架構(gòu)，對(duì)地方實(shí)踐有理論層面的指導(dǎo)意義。但從理論到實(shí)踐并不能直接生搬硬套，還需要結(jié)合實(shí)踐案例，回答動(dòng)力維度如何增強(qiáng)共享意愿，資源維度如何建設(shè)管理共享平臺(tái)，控制維度如何保障共享實(shí)現(xiàn)等問題，即實(shí)現(xiàn)從一般到具體，從理論到實(shí)踐的推進(jìn)機(jī)制構(gòu)建。

我們選取“全國扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)”在LL縣的推進(jìn)作為典型案例進(jìn)行分析?！叭珖鲐氶_發(fā)信息系統(tǒng)”在全國各地方政府均有使用，擁有良好的物理設(shè)施和專門的管理機(jī)構(gòu)。從典型性上看，該系統(tǒng)的建設(shè)需要打通部門間的信息壁壘，實(shí)現(xiàn)跨部門、跨地域的扶貧開發(fā)信息共享和業(yè)務(wù)銜接。如農(nóng)村人居環(huán)境信息的錄入需要和縣住建局、水利局、環(huán)保局等多部門進(jìn)行業(yè)務(wù)銜接，金融精準(zhǔn)扶貧需要和相關(guān)金融機(jī)構(gòu)建立正常的數(shù)據(jù)交換機(jī)制，教育精準(zhǔn)扶貧必須要把系統(tǒng)內(nèi)建檔立卡戶子女相關(guān)信息與教育部門共享。此外，“全國扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)”精準(zhǔn)識(shí)別貧困戶時(shí)要看其是否購買小轎車或商品房，為防止個(gè)別投機(jī)者在縣域外購買登記，該系統(tǒng)還必須打破地區(qū)間的“信息孤島”，實(shí)現(xiàn)政府與政府間的信息共享。

“全國扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)”在LL縣推進(jìn)的過程中遇到諸多困難和阻力。本研究采用多種方式來搜集數(shù)據(jù)，包括半結(jié)構(gòu)訪談、檔案等，訪談盡量涵蓋案例內(nèi)涉及的各共享主體的負(fù)責(zé)人員，并以滾雪球、由被訪談?wù)咄扑]的方式，擴(kuò)大樣本規(guī)模。訪談表是在預(yù)備調(diào)查之后設(shè)計(jì)出來的，正式訪談表涵蓋各種封閉與開放的題項(xiàng)，包括“全國扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)”研發(fā)出來后在地方上的推進(jìn)過程、該系統(tǒng)使用情況及與其他部門數(shù)據(jù)共享情況、該系統(tǒng)與其他政府或部門進(jìn)行信息共享的困境和障礙，共享模式的推進(jìn)需要從哪些方面努力或改進(jìn)等。在檔案方面，收集包括開會(huì)筆記、部門文件、系統(tǒng)手冊等資料。同時(shí)，透過檔案數(shù)據(jù)來與訪談數(shù)據(jù)互相核驗(yàn)，以提升數(shù)據(jù)的信度和效度。

1.動(dòng)力維度的推進(jìn)機(jī)制。地方引導(dǎo)在動(dòng)力維度中發(fā)揮主要作用?！叭珖鲐氶_發(fā)信息系統(tǒng)”是由國家精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧政策驅(qū)動(dòng)，為提高扶貧信息化水平而開發(fā)的（國家驅(qū)動(dòng)），在地方政府層面的推進(jìn)開始并不順利，該系統(tǒng)需要為每個(gè)貧困戶建立及時(shí)更新、動(dòng)態(tài)監(jiān)測的數(shù)字化檔案（內(nèi)在需求），但“各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門并沒有當(dāng)回事”，數(shù)據(jù)的采集和輸入錯(cuò)誤百出，數(shù)據(jù)的跨部門共享困難重重?；诖?，縣政府明確“全國扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)”的管理主體——

“扶貧辦”（部門推動(dòng)），就該系統(tǒng)的推進(jìn)出臺(tái)單獨(dú)的政策文件，“出來紅頭文件，代表著這個(gè)事情不能馬虎”（地方引導(dǎo)），各鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門配合的積極性明顯提高（外在需求）。同時(shí)按照制度規(guī)定，縣扶貧辦每月組織不少于1次的培訓(xùn)，通過6個(gè)月的高強(qiáng)度培訓(xùn)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門負(fù)責(zé)人對(duì)“全國扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)”由排斥轉(zhuǎn)為認(rèn)同，“大家的認(rèn)識(shí)上來了，工作就好開展了”（共享認(rèn)同）。

同時(shí)，省級(jí)政府、市級(jí)層面每年組織不少于3次的培訓(xùn)，提高縣級(jí)層面的認(rèn)知高度。在數(shù)據(jù)采集和輸入方面，信息的準(zhǔn)確率明顯提升。在跨部門信息共享方面，“全國扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)”實(shí)現(xiàn)了與教體局、民政局、住建局、交通局、衛(wèi)計(jì)局、財(cái)政局、農(nóng)機(jī)局、殘聯(lián)、工商局等9個(gè)部門的信息交換和業(yè)務(wù)銜接。

2.資源維度的推進(jìn)機(jī)制。領(lǐng)導(dǎo)和人力在資源維度中發(fā)揮主要作用。“全國扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)”是國務(wù)院扶貧辦委托第三方公司研發(fā)，技術(shù)上的支持是由第三方開發(fā)商負(fù)責(zé)（硬件），按照政府部門間信息資源共享模式的分類，該系統(tǒng)屬于以特定需求或特定平臺(tái)帶動(dòng)多部門信息資源共享的模式[23]。按照涉及層級(jí)的劃分，該系統(tǒng)屬于條塊間信息共享模式。在自上而下的國家戰(zhàn)略驅(qū)動(dòng)下（法律），地方政府不需要負(fù)擔(dān)研發(fā)成本，全國一張網(wǎng)，極大地節(jié)約了資源，也為資源維度的推進(jìn)掃清阻礙。在地方政府的推進(jìn)過程中，設(shè)立統(tǒng)一管理推進(jìn)機(jī)構(gòu)——“扶貧辦”，出臺(tái)專門的“紅頭文件”（政策），配套運(yùn)行資金（資金），扶貧辦主任作為“全國扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)”的第一責(zé)任人（領(lǐng)導(dǎo)），增加1個(gè)編制，信息采集培訓(xùn)、整理、匯總、反饋與監(jiān)測等工作有專人負(fù)責(zé)（人力）。同時(shí)，扶貧辦內(nèi)部出臺(tái)專門的管理辦法（條例），以此為契機(jī)帶動(dòng)機(jī)關(guān)信息化建設(shè)，委托第三方公司開發(fā)“三保障”扶貧大數(shù)據(jù)平臺(tái)，以細(xì)化和彌補(bǔ)該系統(tǒng)無法實(shí)現(xiàn)的功能。

3.控制維度的推進(jìn)機(jī)制。完善的監(jiān)督體系、明確的監(jiān)督對(duì)象和嚴(yán)格的問責(zé)機(jī)制在控制維度中發(fā)揮主要作用?！叭珖鲐氶_發(fā)信息系統(tǒng)”在LL縣推進(jìn)之前，縣政府以聯(lián)合會(huì)議的形式構(gòu)筑信息資源共享的監(jiān)督體系（監(jiān)督），所有涉及的政府部門每年向聯(lián)合會(huì)議報(bào)告信息共享情況，接受聯(lián)合會(huì)議的監(jiān)督指導(dǎo)。完善的監(jiān)督體系使該系統(tǒng)在LL縣的推進(jìn)較為順利。信息共享的流程是由縣脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)導(dǎo)小組（設(shè)在扶貧辦）開具介紹信或部門領(lǐng)導(dǎo)間電話告知，扶貧辦和各部門成為監(jiān)督體系中明確的監(jiān)督對(duì)象。為確保信息質(zhì)量，聯(lián)合會(huì)議負(fù)責(zé)對(duì)“全國扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)”的使用錯(cuò)誤和數(shù)據(jù)采集質(zhì)量低的問題進(jìn)行問責(zé)，改變過去有激勵(lì)無問責(zé)的困境（問責(zé)）。在縣級(jí)政府的考核方面，考核主體是省扶貧辦，省扶貧辦每年對(duì)數(shù)據(jù)質(zhì)量做分析排名，排在后三位的縣會(huì)被約談。

四、路徑：三維結(jié)合協(xié)同推進(jìn)地方政府間信息資源共享

根據(jù)推進(jìn)機(jī)制的研究框架與案例分析驗(yàn)證的結(jié)果，從動(dòng)力維度出發(fā)，地方政府出臺(tái)相關(guān)政策是信息共享的重要驅(qū)動(dòng)力量，因此，建議地方政府結(jié)合當(dāng)?shù)匦畔⒒?，采取“試點(diǎn)-總結(jié)-修正-擴(kuò)散”的方式，提前做好信息共享規(guī)劃，同時(shí)加強(qiáng)技術(shù)培訓(xùn)、理念宣傳和外出學(xué)習(xí)，形成信息共享的內(nèi)生動(dòng)力。從保障維度出發(fā)，設(shè)立統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和專門的人力編制，引入高校、科研院所、行業(yè)公司等第三方力量，多措并舉提高信息共享的技術(shù)水平和管理人員的綜合素養(yǎng)。從控制維度出發(fā)，建立有效的行政監(jiān)督體系，明確信息共享工作的第一責(zé)任人，從工作效率的提升和人民群眾的滿意等角度制定督導(dǎo)重點(diǎn)，經(jīng)常性開展督導(dǎo)工作，完善政治激勵(lì)和問責(zé)措施，切實(shí)提高公務(wù)人員的積極性、主動(dòng)性和自覺性。

（一）動(dòng)力：地方政策引導(dǎo)和內(nèi)部宣傳學(xué)習(xí)雙輪驅(qū)動(dòng)

1.構(gòu)建地方政策驅(qū)動(dòng)機(jī)制。地方政府引導(dǎo)對(duì)共享模式推進(jìn)的影響程度較大。要激勵(lì)地方政府間和部門間共享信息資源的工作動(dòng)力，可以由地方政府出臺(tái)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、制度等相關(guān)政策進(jìn)行引導(dǎo)。地方政府間的政策引導(dǎo)必須由其上級(jí)政府出臺(tái)相應(yīng)政策，部門間的信息資源共享由同級(jí)的地方政府出臺(tái)政策引導(dǎo)。在出臺(tái)相關(guān)政策時(shí)，應(yīng)該認(rèn)識(shí)到目前地方政府還存在信息化水平低、電子政務(wù)觀念還沒有完全普及的現(xiàn)狀。信息化建設(shè)和信息資源共享不是一蹴而就的事情，應(yīng)該提前規(guī)劃，多舉并進(jìn)，穩(wěn)步推動(dòng)。地方政府應(yīng)仔細(xì)研究國家有關(guān)信息化建設(shè)的相關(guān)政策制度，使本地區(qū)電子政務(wù)建設(shè)規(guī)劃與國家戰(zhàn)略相銜接，同時(shí)要認(rèn)真調(diào)研了解各部門現(xiàn)狀，分析存在的問題，積極聽取各部門的建議，因地制宜制定出符合本地區(qū)的政策。政策制定出來以后，不宜馬上大范圍推行，先選取有代表性且不同類型的部門開展試點(diǎn)，經(jīng)過一段時(shí)間的試行以后，修正政策存在的問題。

2.轉(zhuǎn)變觀念形成內(nèi)生動(dòng)力。內(nèi)生動(dòng)力是共享模式持續(xù)推進(jìn)的重要保障。地方政府間信息資源共享存在政府共享觀念落后的問題。首先，地方政府應(yīng)加大宣傳引導(dǎo)，破除計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的管理型政府理念。令人民滿意的服務(wù)型政府要求政府提高信息的公開透明度，解決因部門重復(fù)工作、機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉而造成的行政效率低下的問題。地方政府間信息資源共享讓數(shù)據(jù)“多跑路”，群眾“少走路”，符合服務(wù)型政府建設(shè)的要求，所以必須加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，樹立初心意識(shí)、服務(wù)意識(shí)、數(shù)據(jù)意識(shí)。其次，舉辦形式多樣的學(xué)習(xí)體驗(yàn)活動(dòng)，建設(shè)一支高素質(zhì)的工作隊(duì)伍，轉(zhuǎn)變工作人員思想觀念，尤其是領(lǐng)導(dǎo)者的觀念，形成共享模式推進(jìn)的內(nèi)在動(dòng)力。最后，要深入群眾，多傾聽群眾對(duì)信息共享的訴求，暢通群眾建議的傳遞渠道，堅(jiān)持以人為中心的推進(jìn)原則。

（二）保障：統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)和加強(qiáng)人才選育雙管齊下

1.設(shè)立統(tǒng)一管理推進(jìn)機(jī)構(gòu)。地方政府間信息資源共享目前沒有統(tǒng)一的信息共享平臺(tái)，信息共享責(zé)任不清，主導(dǎo)機(jī)構(gòu)不明，原因在于“條塊分割”的行政結(jié)構(gòu)使得信息共享阻礙加大。領(lǐng)導(dǎo)支持和人力資源因素對(duì)共享模式推進(jìn)的影響程度較高。因此，地方政府間信息資源共享推進(jìn)必須設(shè)立管理推進(jìn)機(jī)構(gòu)。首先，條塊狀行政體制決定政府間與部門間是沒有信息共享渠道的，必須設(shè)立統(tǒng)一的推進(jìn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行利益協(xié)調(diào)，解決當(dāng)前各自為政，信息孤島的行政局面。其次，設(shè)立推進(jìn)機(jī)構(gòu)有利于培養(yǎng)一支高素質(zhì)的人才隊(duì)伍，提高人才的使用效率。最后，設(shè)立推進(jìn)機(jī)構(gòu)有利于集中力量建設(shè)統(tǒng)一的信息資源共享平臺(tái)。信息共享平臺(tái)建設(shè)涉及業(yè)務(wù)流程再造、信息維護(hù)、系統(tǒng)安全等諸多事項(xiàng)和成本投入，設(shè)立統(tǒng)一管理推進(jìn)機(jī)構(gòu)有助于維護(hù)系統(tǒng)安全和穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)信息資源的最大價(jià)值。綜上，地方政府應(yīng)成立管理機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)成員由各部門主管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，以上率下，統(tǒng)一管理，積極將信息技術(shù)應(yīng)用到服務(wù)型政府建設(shè)中去，實(shí)現(xiàn)地方政府間、部門間的信息資源共享。

2.提高信息人員綜合能力。參與者的責(zé)任、個(gè)人能力等人力因素是影響地方政府間信息共享模式推進(jìn)的重要因素。參與信息資源共享需要的不僅僅是技術(shù)型人才，更多的是綜合型管理型人才。人力因素具體而言包括參與者是否對(duì)共享項(xiàng)目有高度的責(zé)任心，對(duì)自己組織的信息需求和業(yè)務(wù)流程是否知曉，能否在政府間、各部門間的信息協(xié)同和利益協(xié)調(diào)中游刃有余。所以，具備高度責(zé)任心，良好的溝通能力、合作能力、協(xié)調(diào)能力是提高信息共享工作人員綜合能力的方向和重點(diǎn)。提高信息人員綜合能力要從育人、選人和用人三方面下功夫。首先，建立學(xué)習(xí)機(jī)制和競爭機(jī)制，充分給予工作人員學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，再擇優(yōu)選拔一批人員進(jìn)入人才儲(chǔ)備庫。其次，健全人才選拔機(jī)制，內(nèi)部提升和外部選聘相結(jié)合，外部可以專聘一批有信息資源管理能力的人才進(jìn)入工作隊(duì)伍，一方面彌補(bǔ)人力資源不足的問題，另一方面可以對(duì)內(nèi)部工作人員起到激勵(lì)和競爭作用，通過補(bǔ)入“新鮮血液”的方法來激活全體工作人員的學(xué)習(xí)動(dòng)力和工作熱情。最后，在用人方面要不拘一格，要充分發(fā)揮高校、科研院所、第三方公司等智庫的作用，充分發(fā)揮各方的優(yōu)勢，解決共享模式推進(jìn)的業(yè)務(wù)流程、機(jī)構(gòu)設(shè)置、成本補(bǔ)償?shù)雀鱾€(gè)模塊的問題。

（三）控制：行政監(jiān)督、責(zé)任到人和獎(jiǎng)罰有序三點(diǎn)著力

1.建立有效行政監(jiān)督體系。信息資源共享的最終目的是提高政府行政效率，更好地服務(wù)社會(huì)。建立有效的監(jiān)督體系有助于規(guī)范政府和各部門行為，提高政府間和部門間協(xié)同能力，更好地實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府建設(shè)目標(biāo)。在影響共享項(xiàng)目實(shí)效性的因素中，行政監(jiān)督的影響程度最高，可以建立以行政監(jiān)督為主，其他監(jiān)督為輔的監(jiān)督體系。行政監(jiān)督可以由上級(jí)部門監(jiān)督和本級(jí)部門專人監(jiān)督兩部分構(gòu)成。首先，上級(jí)部門應(yīng)該經(jīng)常性開展巡查、專查等不定時(shí)檢查，監(jiān)督的結(jié)果要納入相應(yīng)的考核。其次，本級(jí)部門要設(shè)置專人負(fù)責(zé)管理和推進(jìn)信息共享，設(shè)置專人負(fù)責(zé)監(jiān)督相關(guān)工作，監(jiān)督者可以為本部門主管領(lǐng)導(dǎo)，也可以為其他職務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)。社會(huì)監(jiān)督、人大監(jiān)督等其他監(jiān)督體系不可或缺，要積極進(jìn)行信息公開，廣泛聽取來自社會(huì)各界的建議，接受社會(huì)媒體的監(jiān)督。

2.明確監(jiān)督對(duì)象監(jiān)督內(nèi)容。信息共享方面有專人負(fù)責(zé)是影響控制實(shí)效性的重要因素，一方面可以為工作推進(jìn)提供人才保障，另一方面可以明確監(jiān)督對(duì)象。當(dāng)然，信息共享方面的工作也需要集體的努力，要明確各級(jí)的行政責(zé)任，更好地推進(jìn)信息共享工作。監(jiān)督內(nèi)容可以圍繞信息化程度、信息共享進(jìn)度、公眾滿意度和經(jīng)濟(jì)效益四個(gè)方面展開。政府信息化程度涉及門戶網(wǎng)站建設(shè)情況、數(shù)據(jù)資源使用情況、基礎(chǔ)設(shè)施投入情況等。信息共享進(jìn)度涉及信息共享的快捷性、共享信息的豐富性、共享信息的合理性、信息共享的高效性等。公眾滿意主要是公眾對(duì)政府互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)能力的滿意度，對(duì)政府服務(wù)的期望等。經(jīng)濟(jì)效益涉及成本投入情況，效益產(chǎn)出情況等?？傊鞔_監(jiān)督對(duì)象和監(jiān)督內(nèi)容需要當(dāng)?shù)卣块T根據(jù)共享項(xiàng)目推進(jìn)情況制定，使監(jiān)督有實(shí)效，共享模式有推進(jìn)，人民群眾能滿意。

3.完善政治激勵(lì)和問責(zé)措施。激勵(lì)和問責(zé)機(jī)制缺失是當(dāng)前地方政府間信息資源共享存在的困境之一。適當(dāng)?shù)募?lì)有助于信息共享模式推進(jìn)。當(dāng)前地方政府的激勵(lì)以上級(jí)政府激勵(lì)為主，但上級(jí)政府的激勵(lì)主要集中在信息化建設(shè)，而不是信息共享方面，各地方政府各部門在對(duì)比和競爭中為了獲得政治激勵(lì)，往往各自為政，加大了信息共享的成本。我國應(yīng)完善地方政府間信息資源共享的激勵(lì)措施，激勵(lì)的重點(diǎn)應(yīng)由信息化建設(shè)轉(zhuǎn)為信息化建設(shè)和信息共享兼顧。激勵(lì)的目的是為了提高地方政府和部門的工作動(dòng)力，問責(zé)的目的是解決地方政府和部門的不作為，一些地方政府或部門面對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的浪潮無動(dòng)于衷，

這種“懶政”的問題如不問責(zé)，長此以往會(huì)打消其他人的工作積極性。因此，完善政治激勵(lì)和問責(zé)機(jī)制對(duì)共享模式的推進(jìn)必不可少。

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責(zé)任編輯：陳文杰