焦思穎

日前，自然資源部會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《關(guān)于設施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問題的通知》（簡稱《通知》）。2019年12月19日，自然資源部召開媒體座談會，自然資源部耕地保護監(jiān)督司司長劉明松和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部種植業(yè)管理司司長潘文博對《通知》進行了解讀。

記者：《通知》出臺基于怎樣的背景和考量？

劉明松：為適應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要，近年來，原國土資源部會同原農(nóng)業(yè)部先后兩次制定下發(fā)設施農(nóng)業(yè)用地文件，在用地地類劃分、用地規(guī)模等方面明確支持政策，促進了設施農(nóng)業(yè)發(fā)展。近年來，隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平不斷提升，農(nóng)業(yè)新的生產(chǎn)經(jīng)營方式不斷涌現(xiàn)，規(guī)模經(jīng)營水平和生態(tài)環(huán)境要求不斷提高，用地出現(xiàn)新情況新需求、面臨新形勢新要求。設施生產(chǎn)中栽培的作物種類和種植方式日益多樣化，生產(chǎn)的組織化、規(guī)?；潭炔粩嗵岣?，對設施用地提出新需求。隨著家庭農(nóng)場、養(yǎng)殖小區(qū)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式的興起和推廣，畜禽養(yǎng)殖的規(guī)?；壤粩嗵岣?，對設施用地提出新需求，原有政策需要，不斷改進完善。

此外，從前一時期“大棚房”問題專項清理整治看，不少地方存在以設施農(nóng)業(yè)為名實質(zhì)改變土地性質(zhì)、違法違規(guī)占用耕地、建設與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無關(guān)設施問題，一定程度上反映出政策有漏洞、監(jiān)管有欠缺，有的政策規(guī)定需要體現(xiàn)差別化要求。為防止“大棚房”問題反彈，認真貫徹習近平總書記重要指示精神，落實李克強總理等中央領(lǐng)導同志的指示要求，需要研究改進設施農(nóng)業(yè)用地政策，建立長效機制，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)健康發(fā)展。同時，原有的政策管理文件也已到有效期，需要出臺新的文件繼續(xù)支撐設施農(nóng)業(yè)發(fā)展。

在此背景下，自然資源部同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部出臺了《通知》。在起草過程中，兩部進行了深入細致的調(diào)查研究，特別注意簡明、符合實際、好操作。

一是設施農(nóng)業(yè)用地情形復雜，國家把住總體規(guī)定，地方細化管理要求。從調(diào)研情況看，我國區(qū)域差異大、設施農(nóng)業(yè)種類繁多，用地形態(tài)各異。因此，國家層面難以對各地用地情況逐一作出規(guī)定，主要是從宏觀層面把握大的原則，進行宏觀管控，具體要求由地方根據(jù)實際進行細化。

二是概念明晰，把握政策著力點。《通知》不再對作物種植和畜禽與水產(chǎn)養(yǎng)殖中，哪些是生產(chǎn)設施，哪些是附屬設施和配套設施進行細分，而是以設施建設是否破壞耕地耕作層為問題實質(zhì)和衡量標準，明確哪些設施可以使用耕地和永久基本農(nóng)田，哪些不能?？紤]種植類和養(yǎng)殖類的生產(chǎn)功能與用地情形不同，在允許使用永久基本農(nóng)田上，差別化作出規(guī)定。

三是把握各級行權(quán)能力，合理劃分各項事權(quán)。根據(jù)行政層級，明確各級職責。市、縣自然資源部門會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負責設施農(nóng)業(yè)用地日常管理，包括檢查執(zhí)法。國家、省級自然資源部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門除制定政策外，要加強設施農(nóng)業(yè)用地監(jiān)管。

記者：在原有政策基礎(chǔ)上，《通知》在哪些方面作了改進突破？

劉明松：在原有用地管理方式、使用耕地等支持政策基礎(chǔ)上，《通知》從5方面作出改進。

一是設施農(nóng)業(yè)用地納入農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整范圍。設施農(nóng)業(yè)包括作物種植設施（含規(guī)?；筇锓N植配建的設施）和畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖設施，可以使用一般耕地，不需辦理建設用地審批手續(xù)，不需落實耕地占補平衡。

二是對一些設施使用永久基本農(nóng)田作出規(guī)定。對于作物種植中一些設施建設破壞耕地耕作層、又難以避讓永久基本農(nóng)田的，養(yǎng)殖設施中涉及少量永久基本農(nóng)田確實難以避讓的，在補劃同等數(shù)量、質(zhì)量永久基本農(nóng)田前提下，允許使用永久基本農(nóng)田，同時也確保永久基本農(nóng)田不減少。

三是用地規(guī)模實行差別化政策。國家層面不再對用地規(guī)模作出統(tǒng)一規(guī)定，由各省（區(qū)、市）自然資源主部門會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門根據(jù)生產(chǎn)規(guī)模和建設標準合理確定用地規(guī)模，體現(xiàn)各地差別化政策。需要強調(diào)的是，為了鞏固“大棚房”問題專項清理整治成果，保持政策銜接，《通知》明確“看護房”繼續(xù)執(zhí)行“大棚房”整治整改標準。

四是允許養(yǎng)殖設施建設多層建筑。從節(jié)約資源、集約經(jīng)營出發(fā)，《通知》明確養(yǎng)殖設施允許建設多層建筑。但各地在實施中，建多層養(yǎng)殖設施一定要注意符合相關(guān)規(guī)劃、建設安全等要求。

五是簡化用地取得方式。設施農(nóng)業(yè)用地不需要審批，設施農(nóng)業(yè)經(jīng)營者與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織就用地事宜協(xié)商一致后即可動工建設，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或經(jīng)營者向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府定期匯總情況后匯交至縣級自然資源部門。涉及使用并補劃永久基本農(nóng)田的，須事先經(jīng)縣級自然資源部門同意后方可動工建設，始終堅持嚴格的永久基本農(nóng)田保護制度。

記者：《通知》對促進設施農(nóng)業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展有什么積極意義？

潘文博：設施農(nóng)業(yè)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要組成部分，促進設施農(nóng)業(yè)發(fā)展是推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要任務。近年來，我國設施農(nóng)業(yè)快速發(fā)展，為有效保障蔬菜、肉蛋奶等農(nóng)產(chǎn)品季節(jié)性均衡供應，增加農(nóng)民收入，改善城鄉(xiāng)居民生活發(fā)揮了重要的作用。但是，還存在整體發(fā)展水平不高，機械化、自動化、智能化和標準化程度較低;科技創(chuàng)新能力弱，生物技術(shù)、工程信息和信息技術(shù)的集成運用不夠等問題。

2010年、2014年，原國土資源部會同原農(nóng)業(yè)部制定印發(fā)了兩個文件，為支持和促進設施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用?！锻ㄖ愤m應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展新需求，從3個方面作出改進。

一是有利于滿足設施農(nóng)業(yè)多樣化用地需求。隨著傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)功能的拓展和設施農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的提高，用地需求發(fā)生了很大變化，現(xiàn)有政策難以滿足設施農(nóng)業(yè)發(fā)展需要?！锻ㄖ返挠“l(fā)實施有利于延長產(chǎn)業(yè)鏈，提高產(chǎn)業(yè)效益，促進設施農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

二是有利于進一步調(diào)動各地發(fā)展設施農(nóng)業(yè)的積極性?！锻ㄖ愤M一步明確了政策界限，簡化了用地取得方式，有助于提振各類經(jīng)營主體發(fā)展設施農(nóng)業(yè)的積極性。

三是有利于設施農(nóng)業(yè)新技術(shù)、新裝備的推廣應用。近年來，設施新技術(shù)、新裝備不斷涌現(xiàn)。耕種收等環(huán)節(jié)的新型農(nóng)機裝備應用，水肥一體化等新型栽培技術(shù)應用，物聯(lián)網(wǎng)等信息化手段應用都需要相應的設施農(nóng)業(yè)用地支持?！锻ㄖ酚欣诩涌焱七M新技術(shù)、新裝備的推廣應用，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，提升設施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)整體競爭力。

記者：各地如何落實《通知》規(guī)定，需要注意什么問題？

劉明松：《通知》下發(fā)后，政策落實是關(guān)鍵，各地要抓緊做好落實。

一是省級制定具體實施辦法。按照《通知》要求，省級自然資源部門要會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，根據(jù)設施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實際，制定實施辦法，細化用地范圍、明確用地規(guī)模、細化用地取得程序。在制定實施辦法時，應注意與以往政策的銜接，妥善處理好已建和在建設施問題，確保政策平穩(wěn)過渡。

二是市、縣做好具體實施。市、縣自然資源部門會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，要把服務設施農(nóng)業(yè)用地當作重要任務，切實做好日常管理。要把握好設施建設是否破壞耕地耕作層、是否符合允許使用永久基本農(nóng)田條件等情況，確保符合實際。使用永久基本農(nóng)田破壞耕地耕作層需要補劃的，要嚴格落實補劃。要指導督促鄉(xiāng)級政府及時匯交設施農(nóng)業(yè)用地信息，并按要求做好設施農(nóng)業(yè)用地上圖入庫工作。

三是部、省級強化用地監(jiān)管。自然資源部將建立設施農(nóng)業(yè)用地監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)，要求各地將用地信息在監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)中上圖入庫。部、省級自然資源部門將充分利用現(xiàn)代科技手段，開展核實監(jiān)督、實地檢查，及時發(fā)現(xiàn)糾正違法違規(guī)，確保農(nóng)地農(nóng)用。

記者：“大棚房”問題專項清理整治與印發(fā)《通知》有什么關(guān)系？

潘文博：按照黨中央、國務院部署要求，2018年8月以來，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部會同有關(guān)部門單位，開展“大棚房”問題專項清理整治，全面排查，摸清底數(shù)，堅決整治整改，嚴格執(zhí)法問責，嚴守耕地保護紅線，堅決遏制農(nóng)地非農(nóng)化。

專項行動有力堵住了以設施農(nóng)業(yè)為名違法違規(guī)用地行為的“后門”。在堵住“后門”的同時還要開好“正門”，要給地方和經(jīng)營主體以明確的政策信號，引導設施農(nóng)業(yè)規(guī)范發(fā)展?！锻ㄖ返钠鸩萁Y(jié)合了各地各方面的用地需求，征求了基層部門和經(jīng)營主體意見，綜合考慮各方因素。一是保持了政策的連續(xù)性。既保留了2010年、2014年文件中行之有效的政策，也延續(xù)了“大棚房”專項整治的一些舉措。二是保障合理的用地需求。充分考慮了種植、養(yǎng)殖等不同設施生產(chǎn)形式，產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后等生產(chǎn)環(huán)節(jié)，一般耕地、永久基本農(nóng)田等不同用地類型需要，對直接用于設施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和直接服務于設施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的合理需求，提供了全方位政策保障。三是保護設施農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展良好勢頭?！锻ㄖ窂暮暧^管控方面提出用地管理的原則要求，在用地規(guī)模、建設標準等方面留出政策空間，利于各地根據(jù)實際制定具體實施辦法，激發(fā)設施農(nóng)業(yè)內(nèi)部潛力，保持良好發(fā)展勢頭。

各地在制定具體實施辦法時，既要立足于促進設施農(nóng)業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展，也要嚴守政策界限，嚴防“大棚房”問題反彈，不能突破兩條底線。一是必須是直接用于或直接服務于設施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設施。二是不得改變設施的性質(zhì)和用途，特別是不能用于改建住宅、私家莊園、別墅，不能用于餐飲、娛樂等經(jīng)營性用途。同時，要合理確定用地規(guī)模和建設標準，既要考慮政策間的銜接性、連續(xù)性，也要考慮相鄰區(qū)域間的一致性、協(xié)調(diào)性，確保農(nóng)地農(nóng)用、農(nóng)棚農(nóng)用。（摘編自2019年12月20日《中國自然資源報》1版）