川江

縣城一頭連著大城市，一頭連著廣袤鄉(xiāng)村，是融合城鄉(xiāng)發(fā)展要素的重要樞紐?？h城城鎮(zhèn)化是破局當(dāng)前疫情引發(fā)的經(jīng)濟(jì)困局、進(jìn)入發(fā)展新空間的重要途徑。那么，應(yīng)如何有效開(kāi)展縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)工作？相關(guān)權(quán)威人士及專家學(xué)者紛紛建言獻(xiàn)策。

基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短強(qiáng)弱

“當(dāng)前最為緊迫的是適應(yīng)常態(tài)化疫情防控需求，優(yōu)先支持公共衛(wèi)生防控救治設(shè)施、醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施建設(shè)。”國(guó)家發(fā)展改革委規(guī)劃司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示。抓緊落實(shí)《公共衛(wèi)生防控救治能力建設(shè)方案》，加強(qiáng)公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高平戰(zhàn)結(jié)合能力；抓緊落實(shí)《醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施能力建設(shè)實(shí)施方案》，健全醫(yī)療廢物收集轉(zhuǎn)運(yùn)處置體系，防止疾病傳播。同時(shí)，有序推進(jìn)公共服務(wù)設(shè)施提標(biāo)擴(kuò)面、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施提級(jí)擴(kuò)能、市政公用設(shè)施提檔升級(jí)、產(chǎn)業(yè)培育設(shè)施提質(zhì)增效。

公共設(shè)施落后、配套設(shè)施不齊、缺乏物業(yè)管理是老舊小區(qū)城市發(fā)展的重要短板。專家學(xué)者普遍認(rèn)為，縣城城鎮(zhèn)化強(qiáng)弱項(xiàng)、補(bǔ)短板不應(yīng)忽視老舊城區(qū)改造。

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，經(jīng)過(guò)摸底測(cè)算，需要改造的2000年以前建成的老舊小區(qū)大概有30億平方米，今年計(jì)劃改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)3.9萬(wàn)個(gè)，涉及居民700萬(wàn)戶。

“我們?cè)诳偭可弦呀?jīng)基本解決住房短缺問(wèn)題，但老百姓的住房條件還有很大的提升空間，2000年以前建設(shè)的住房大約占到總量的一半?！眹?guó)務(wù)院發(fā)展研究中心市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)鄧郁松說(shuō)，老舊小區(qū)改造不僅事關(guān)民生，而且也能挖掘出巨大的內(nèi)需潛力。城市居民各項(xiàng)生活需求很大，但基層社區(qū)公共服務(wù)供給相對(duì)不足，老舊小區(qū)改造能夠增加大量的社區(qū)公共服務(wù)產(chǎn)品供給，在更好地滿足居民需求、擴(kuò)大消費(fèi)的同時(shí)優(yōu)化城市發(fā)展基礎(chǔ)。

鄧郁松強(qiáng)調(diào)：“老舊小區(qū)改造不僅是硬件設(shè)施的改造，還包括公共服務(wù)的提升，是一項(xiàng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革?！?/p>

項(xiàng)目資金從哪里來(lái)

縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)項(xiàng)目的資金從哪里來(lái)？這成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。

我國(guó)縣城基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系建設(shè)主要由縣和縣級(jí)市自身推動(dòng)，資金來(lái)源的大頭是財(cái)政資金。近年來(lái)，由于縣城房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)比較活躍，土地出讓金也水漲船高。中國(guó)社科院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員陳耀表示，大部分縣城的財(cái)力不足以支撐城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板所需資金。我國(guó)的縣域，除了百?gòu)?qiáng)縣等少數(shù)縣的財(cái)政實(shí)力相對(duì)好一些之外，絕大部分的縣都是“吃飯財(cái)政”。財(cái)政的相當(dāng)一部分支出是財(cái)政供養(yǎng)人員支出，教育領(lǐng)域的財(cái)政負(fù)擔(dān)也比較重，完全靠當(dāng)?shù)氐牧α坑行┳浇笠?jiàn)肘。

有專家建議，縣城城鎮(zhèn)化公益性項(xiàng)目要加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。和大城市一樣，不少縣城也有城投公司，但由于種種原因，獲得銀行授信以及發(fā)債都很困難，而通過(guò)其他途徑融資的成本比較高，同樣不能支撐補(bǔ)短板所需資金。陳耀建議，對(duì)于縣城公益性項(xiàng)目建設(shè)，要根據(jù)當(dāng)?shù)氐呢?cái)力，加大上一級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。

“補(bǔ)短板其中很大部分是上一級(jí)的轉(zhuǎn)移支付，包括市級(jí)、省級(jí)，甚至中央一級(jí)；對(duì)于非省直管縣，要靠市、縣兩級(jí)給予一定支持；西部縣城則需要中央財(cái)政加大支持力度。”陳耀說(shuō)。

中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心研究部研究員馬慶斌表示，公益性項(xiàng)目也要細(xì)分，有的可以用發(fā)債的方式融資?！肮嫘皂?xiàng)目有一定的收益，但市場(chǎng)資本和社會(huì)資本對(duì)此不太感興趣，雖然風(fēng)險(xiǎn)不大，但投資長(zhǎng)、收益低。當(dāng)收益率達(dá)不到社會(huì)資本預(yù)期時(shí)，可以采用發(fā)債的方式，比如地方專項(xiàng)債或抗疫特別國(guó)債?！?/p>

馬慶斌建議：“前期當(dāng)社會(huì)資本收益還看不清楚的時(shí)候，政府要發(fā)揮作用，比如用開(kāi)發(fā)性金融、專項(xiàng)企業(yè)債券等社會(huì)化方式，以財(cái)政資金為引導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施投資基金，再逐步采取PPP或者BOT等多元化的方式，讓社會(huì)資本有序進(jìn)入?！?/p>

對(duì)于資金來(lái)源的問(wèn)題，國(guó)家發(fā)改委的思路是——統(tǒng)籌發(fā)揮政府和市場(chǎng)“兩只手”的作用，區(qū)分公益性、準(zhǔn)公益性和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，合理設(shè)計(jì)資金保障方式，既拓寬財(cái)政資金投入渠道，又調(diào)動(dòng)金融資本和工商資本投入的積極性?！?/p>

具體可以從兩方面獲得項(xiàng)目資金：

一是加大財(cái)政資金支持力度。堅(jiān)持“資金跟著項(xiàng)目走”，落實(shí)政府投資重點(diǎn)支持“兩新一重”建設(shè)的要求，針對(duì)縣城公益性固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，設(shè)計(jì)多元化的財(cái)政性資金投入保障機(jī)制?？h城公益性項(xiàng)目主要通過(guò)地方政府財(cái)政資金予以投入，符合條件的縣城公益性項(xiàng)目可通過(guò)中央預(yù)算內(nèi)投資予以適當(dāng)支持。對(duì)于其中有一定收益但難以商業(yè)化合規(guī)融資、確需舉債的縣城公益性項(xiàng)目，除上述資金支持渠道外，還可通過(guò)安排地方政府專項(xiàng)債券、抗疫特別國(guó)債予以支持。

二是吸引社會(huì)資本投入。針對(duì)縣城準(zhǔn)公益性及經(jīng)營(yíng)性固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，設(shè)計(jì)市場(chǎng)化的金融資本與工商資本聯(lián)動(dòng)投入機(jī)制。對(duì)于符合條件的大中型準(zhǔn)公益性及經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，可通過(guò)健全政銀企對(duì)接機(jī)制，利用開(kāi)發(fā)性政策性商業(yè)性金融、國(guó)家城鄉(xiāng)融合發(fā)展基金予以融資支持。對(duì)于符合條件的縣城智慧化改造、產(chǎn)業(yè)平臺(tái)配套設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域項(xiàng)目，可通過(guò)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)專項(xiàng)企業(yè)債券予以融資支持。規(guī)范有序推廣PPP模式，激發(fā)民間投資參與投入的積極性。

工作時(shí)序如何安排

縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)的工作時(shí)序如何安排？國(guó)家發(fā)改委的部署是——將依據(jù)全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃及各省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃，立足各地區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)和要素條件，建立分區(qū)分類推進(jìn)建設(shè)的支持引導(dǎo)機(jī)制。優(yōu)先支持東部地區(qū)基礎(chǔ)較好縣城建設(shè)，率先實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。有序支持中西部和東北城鎮(zhèn)化地區(qū)縣城（含邊境地區(qū)重點(diǎn)縣城）建設(shè)，加快增強(qiáng)人口經(jīng)濟(jì)承載能力。合理引導(dǎo)中西部和東北農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣城建設(shè)，提高對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的保障能力。

“在此基礎(chǔ)上，為加快形成投資效益、盡快形成實(shí)物工作量，并強(qiáng)化典型引路、發(fā)揮頭雁效應(yīng)，我們將會(huì)同各地區(qū)以發(fā)展基礎(chǔ)扎實(shí)、財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)、政府債務(wù)率較低為基本要求，在120個(gè)縣及縣級(jí)市開(kāi)展示范工作。”國(guó)家發(fā)展改革委規(guī)劃司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，“對(duì)于這些示范縣及縣級(jí)市將加大中央財(cái)政性資金等政策支持力度，支持其圍繞縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)項(xiàng)目范疇，建設(shè)示范性項(xiàng)目，創(chuàng)新資金投入方式與運(yùn)營(yíng)模式，并以現(xiàn)場(chǎng)會(huì)、典型案例推介等方式推廣好的經(jīng)驗(yàn)和做法?！?/p>

據(jù)國(guó)家發(fā)改委介紹，120個(gè)示范縣及縣級(jí)市的基本情況如下：一是從數(shù)量上看，示范縣及縣級(jí)市數(shù)量為120個(gè)，占全國(guó)縣及縣級(jí)市（1881個(gè)）的6%。二是從結(jié)構(gòu)上看，在示范名單中，縣的數(shù)量占2/3，縣級(jí)市數(shù)量占1/3。三是從分布上看，長(zhǎng)江三角洲區(qū)域、粵港澳大灣區(qū)等東部地區(qū)縣城58個(gè)，中部地區(qū)縣城31個(gè)，占示范數(shù)量的74%，其中湖北、浙江、江蘇、廣東、福建、山東各10個(gè)；西部和東北地區(qū)有條件縣城31個(gè)，其中邊境城市5個(gè)。四是從區(qū)位上看，中心城市周邊和有關(guān)省份初步編制完成的9個(gè)都市圈規(guī)劃內(nèi)的縣城為81個(gè)，占示范數(shù)量的68%。

“縣級(jí)政府綜合債務(wù)率預(yù)警縣及縣級(jí)市一概不納入此次縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)的試點(diǎn)?！眹?guó)家發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)。

讓產(chǎn)業(yè)融合城鄉(xiāng)要素

市縣政府應(yīng)如何謀劃縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)的工作？

“產(chǎn)業(yè)是城市發(fā)展的最大推動(dòng)力，也是融合城鄉(xiāng)發(fā)展要素的樞紐，市縣政府應(yīng)抓住縣城城鎮(zhèn)化機(jī)遇大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)?！标愐f(shuō)。縣城在招商引資發(fā)展平臺(tái)經(jīng)濟(jì)方面擁有明顯優(yōu)勢(shì)，發(fā)展的空間比較大，像園區(qū)建設(shè)方面，有一些縣甚至有國(guó)家級(jí)的園區(qū)，園區(qū)的平臺(tái)也在建設(shè)，空間也在擴(kuò)大。再者就是環(huán)境的容量還是比較大的，承載的產(chǎn)業(yè)可選擇的范圍也比較寬。從絕大多數(shù)城市的城鎮(zhèn)化歷程看，產(chǎn)業(yè)是城市發(fā)展的支撐和最大推動(dòng)力。由于大城市輻射帶動(dòng)以及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的加速，我國(guó)一些區(qū)位條件較好、交通便利的縣城，近年來(lái)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)不斷成長(zhǎng)壯大。

中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心研究部研究員馬慶斌認(rèn)為，縣城產(chǎn)業(yè)定位要多樣化。我國(guó)1800多個(gè)縣和縣級(jí)市的發(fā)展條件與階段差別較大，以園區(qū)經(jīng)濟(jì)為代表的平臺(tái)經(jīng)濟(jì)并不適合所有縣城，很多縣城的產(chǎn)業(yè)定位應(yīng)該是城鄉(xiāng)要素樞紐。

“比如邊境地區(qū)，或者農(nóng)業(yè)地區(qū)，甚至是生態(tài)保護(hù)區(qū)、牧區(qū)、農(nóng)牧區(qū)，這些縣更多還是要發(fā)揮城鄉(xiāng)接合部的作用，對(duì)農(nóng)村、周邊的城鎮(zhèn)起到商品、物流以及其他一些公共服務(wù)方面的樞紐作用、綜合配套作用，包括管理的作用?！瘪R慶斌說(shuō)。

對(duì)于如何發(fā)展產(chǎn)業(yè)，國(guó)家發(fā)改委的總體部署是：“各地區(qū)要綜合考慮發(fā)展需求、資金保障、財(cái)務(wù)平衡及收益狀況，本著‘缺什么補(bǔ)什么的原則，堅(jiān)持靶向發(fā)力、精準(zhǔn)施策，分階段、有步驟地滾動(dòng)謀劃設(shè)計(jì)不同性質(zhì)的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，成熟一批、實(shí)施一批?！笔锌h政府要著重從兩方面進(jìn)行謀劃：一是著眼保障縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)正常運(yùn)行，加快謀劃一批完善縣城基本功能、無(wú)償滿足公共需要的公益性項(xiàng)目，以及有一定收益但難以商業(yè)化合規(guī)融資的公益性項(xiàng)目；二是著眼釋放政府投資乘數(shù)效應(yīng)，科學(xué)謀劃一批具備一定市場(chǎng)化運(yùn)作條件的準(zhǔn)公益性項(xiàng)目；探索通過(guò)盤(pán)活存量資產(chǎn)、挖掘土地潛在價(jià)值等方式，推動(dòng)公益性、準(zhǔn)公益性與其他有經(jīng)濟(jì)效益的建設(shè)內(nèi)容合理搭配，謀劃一批現(xiàn)金流健康的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。

國(guó)家發(fā)展改革委規(guī)劃司有關(guān)負(fù)責(zé)人還強(qiáng)調(diào)，市縣級(jí)人民政府在項(xiàng)

目謀劃、儲(chǔ)備、實(shí)施的過(guò)程中，需要注意避免五類問(wèn)題：一是嚴(yán)防地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)持盡力而為、量力而行，審慎論證項(xiàng)目的可行性，優(yōu)選項(xiàng)目，精準(zhǔn)補(bǔ)短板，不留后遺癥；二是嚴(yán)防“大水漫灌”，確保精準(zhǔn)投資、提高投資效益；三是嚴(yán)防“半拉子工程”，確保項(xiàng)目資金來(lái)源可靠、規(guī)模充足；四是嚴(yán)防“大拆大建”，鼓勵(lì)優(yōu)先采取改擴(kuò)建方式，必要時(shí)采取新建遷建方式；五是嚴(yán)防“貪大求洋”，落實(shí)適用、經(jīng)濟(jì)、綠色、美觀的新時(shí)期建筑方針，優(yōu)化建筑設(shè)計(jì)和風(fēng)貌管理。

補(bǔ)齊人才短板釋放市場(chǎng)活力就地城鎮(zhèn)化

“縣城城鎮(zhèn)化應(yīng)盡全力補(bǔ)齊人才短板?！边@是陳耀的觀點(diǎn)。對(duì)于縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的最大困難，陳耀認(rèn)為是人才短板。近年來(lái)，縣城技術(shù)型、技能型人才回流明顯，但創(chuàng)新型、管理型人才缺口較大。

陳耀說(shuō)：“現(xiàn)在高學(xué)歷人才到縣城這一級(jí)的比例還是非常小，碩士、博士一般都很少，有些基本上沒(méi)有。優(yōu)秀人才一般都是縣里面自己培養(yǎng)起來(lái)的，也會(huì)被市里、省里挖走，所以縣城人才是非常短缺的。”

馬慶斌認(rèn)為，需要加快推動(dòng)公共服務(wù)均等化進(jìn)程，才能讓縣城留住人才。他舉例說(shuō)：“比如前段時(shí)間我們?nèi)ヒ粋€(gè)中部地區(qū)的縣城調(diào)研，他們高薪聘請(qǐng)了一位醫(yī)生到他們縣醫(yī)院工作，但是干了半年醫(yī)生就辭職了。管理的理念是一方面原因，另一方面則是病人還是跑到大城市去了，他的手術(shù)量跟不上，技術(shù)退化得很快。這需要考慮衛(wèi)生體制上怎么分療診治，怎么讓更多的病人愿意在縣城治病而不是紛紛跑到大城市去?！?/p>

“釋放市場(chǎng)主體活力，也是縣城城鎮(zhèn)化必須要注意的地方?！瘪R慶斌說(shuō)。他去過(guò)全國(guó)的很多地方調(diào)研，只要是發(fā)展快的地方，都是管理機(jī)制比較活的地方，或者說(shuō)放管服改革比較好的地方。馬慶斌還認(rèn)為，縣城也要講營(yíng)商環(huán)境，也要講法治化管理，也就是政府和企業(yè)之間能不能更好地按照市場(chǎng)化和法治化原則，更好地處理關(guān)系。

專家學(xué)者還認(rèn)為，“海鹽的就地城鎮(zhèn)化樣本”也值得市縣政府參考。就地城鎮(zhèn)化，是當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化的主要發(fā)展模式之一，也是踐行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措。

近年來(lái)，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景下，海鹽縣以深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革為切入點(diǎn)，通過(guò)“確權(quán)”“賦能”“同待遇”，探索出一條中國(guó)東部沿海較發(fā)達(dá)地區(qū)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的有效路徑，逐步形成了鄉(xiāng)村振興與城鎮(zhèn)化融合推進(jìn)的就地城鎮(zhèn)化“海鹽樣本”，既就地實(shí)現(xiàn)了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村生活向現(xiàn)代城鎮(zhèn)化社會(huì)的轉(zhuǎn)型，又避免了異地城鎮(zhèn)化過(guò)程中的各種“城市病”與“農(nóng)村空心化”等一系列社會(huì)矛盾，獲得了全國(guó)各地的廣泛關(guān)注，被新華社稱為“海鹽的就地城鎮(zhèn)化樣本”。