周瑾

摘要：社區(qū)作為社會(huì)治理基本單元，是眾多工作的立足點(diǎn)，對(duì)于消防工作而言，管理單位易，規(guī)范社區(qū)難。社區(qū)具有其獨(dú)特政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化特征，如何精準(zhǔn)認(rèn)識(shí)社區(qū)，調(diào)動(dòng)各類(lèi)資源，改進(jìn)社區(qū)消防工作對(duì)于推進(jìn)消防工作社會(huì)化具有十分重要的意義。

關(guān)鍵詞：社區(qū);消防工作;物業(yè)管理

在城市化進(jìn)程中，隨著房產(chǎn)所有權(quán)的多樣化，社區(qū)被重新賦予社會(huì)意義，當(dāng)前，人們常提的城市綜合治理“網(wǎng)格化”就是以社區(qū)為基本單元。對(duì)消防工作而言，如何抓好社區(qū)消防安全同樣具有基礎(chǔ)性意義。

1 社區(qū)的基本類(lèi)型

近四十年來(lái)，中國(guó)致力于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，基本建立了以公有制為主體的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，多元經(jīng)濟(jì)因素影響著社區(qū)存在形態(tài)。從經(jīng)濟(jì)社會(huì)特征不同，社區(qū)主要分為三種類(lèi)型：

1.1單位制社區(qū)

一部分主要是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代由機(jī)關(guān)團(tuán)體事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)包攬建成的社區(qū)，原建筑物所有權(quán)屬于國(guó)家，居民依據(jù)身份根據(jù)分配享有居住權(quán)，后來(lái)房改時(shí)基本已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)樗接蟹慨a(chǎn)，二是前些年有的機(jī)關(guān)團(tuán)體事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)在政策允許范圍內(nèi)采取自建或商業(yè)開(kāi)發(fā)模式建立的社區(qū)，有的社區(qū)土地使用權(quán)歸單位所有，有的社區(qū)則完全為居民業(yè)主所有，但社區(qū)居民仍具有單位屬性[1]。這類(lèi)社區(qū)管理形式比較復(fù)雜，主要有三種情況，①有的老社區(qū)因單位破產(chǎn)、重組或房改等原因，已經(jīng)無(wú)人管理，無(wú)錢(qián)維護(hù);②有的社區(qū)完全由單位負(fù)責(zé)，具有濃厚的單位福利性質(zhì)，有人管、有錢(qián)管;③有的社區(qū)則完全商品化，社區(qū)建成后全部按市場(chǎng)運(yùn)作，等同于商品房社區(qū)。

1.2“村改居”社區(qū)

“村改居”社區(qū)又俗稱(chēng)聯(lián)建房社區(qū)，主要是在城市化進(jìn)程中，城區(qū)附近的農(nóng)村集體土地通過(guò)征收調(diào)整為國(guó)有土地，進(jìn)行商業(yè)開(kāi)發(fā)，農(nóng)民基本變成市民，農(nóng)村村民委員會(huì)變?yōu)榫用裎瘑T會(huì)，有的農(nóng)民即使保留農(nóng)民戶籍，但因農(nóng)村實(shí)際已無(wú)土地成為事實(shí)上的“城市戶口”，征收土地時(shí)，國(guó)家一般劃撥一定土地給農(nóng)民集體建房居住，農(nóng)民自建或聯(lián)合起來(lái)建房形成集中居住的社區(qū)，改變了以往分散的居住模式，這種社區(qū)違章建筑較多，往往存在“私房”改公共建筑使用情形。這種社區(qū)管理較難，從公共事務(wù)管理上來(lái)說(shuō)，存在村委會(huì)或居民會(huì)出面組織，但因無(wú)固定公共設(shè)施維保資金來(lái)源，公共事務(wù)管理常變得較為混亂。

1.3商品房社區(qū)

主要指完全由房地產(chǎn)商成片開(kāi)發(fā)的，具有一定規(guī)模，配套設(shè)施相對(duì)發(fā)達(dá)，供城市居民居住的居民區(qū)，它的形成和發(fā)展極大地促進(jìn)了城市的進(jìn)步和人們生活的改善。這類(lèi)社區(qū)管理一般比較規(guī)范，從管理組織角度說(shuō)，一般建立業(yè)主委員會(huì)自治，通過(guò)聘請(qǐng)物業(yè)管理公司管理維護(hù)衛(wèi)生安全等公共事務(wù)。從管理資金來(lái)源角度說(shuō)，配套設(shè)施維護(hù)可以動(dòng)用物業(yè)維修資金，日常管理則可以依法向業(yè)主收取一定的物業(yè)管理費(fèi)。

2 社區(qū)消防安全現(xiàn)狀

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展，邵陽(yáng)市城區(qū)集中新建成投入使用大量社區(qū)（樓盤(pán)），但由于管理有待提高，均不同程度的存在各種消防安全隱患，主要表現(xiàn)為：

2.1消防安全責(zé)任人、管理人不明確

50%以上沒(méi)有明確消防安全管理人，僅30%通過(guò)合同或協(xié)議商定物業(yè)管理公司代管日常消防安全，但是法律責(zé)任和義務(wù)并不清晰。

2.2消防設(shè)施、器材未保持完好有效

高層居住建筑或綜合樓，基本設(shè)有火災(zāi)自動(dòng)報(bào)警系統(tǒng)或噴水滅火系統(tǒng)，剛通過(guò)消防驗(yàn)收后的一段時(shí)間基本能保持完好有效，但時(shí)間稍長(zhǎng)，因未進(jìn)行有效的維護(hù)和保養(yǎng)，有的樓盤(pán)的消防設(shè)施、器材就會(huì)逐漸損壞，約40%的社區(qū)消防設(shè)施存在各類(lèi)故障。

2.3消防安全制度不完善，落實(shí)不徹底

部分單位明確了管理人和日常巡查要求，但未及時(shí)組織實(shí)施，約80%的社區(qū)未組織自動(dòng)消防設(shè)施年度檢測(cè)。

2.4消防安全意識(shí)薄弱

社區(qū)居民消防安全意識(shí)薄弱，消防車(chē)通道被堵塞、消火栓被挪用等情形時(shí)有發(fā)生，70%以上居民不清楚社區(qū)內(nèi)有哪些消防設(shè)施、器材，45%以上居民不清楚如何處理火災(zāi)事故。

3 “多元存在而不治”是導(dǎo)致社區(qū)消防安全問(wèn)題叢生的原因

總的來(lái)說(shuō)，當(dāng)前社區(qū)消防工作機(jī)制尚不健全。

3.1消防監(jiān)管乏力

根據(jù)《消防法》、《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》和《機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位消防安全管理規(guī)定》，機(jī)關(guān)、團(tuán)體和企事業(yè)單位為公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)日常監(jiān)督重點(diǎn)，為此，各地相應(yīng)出臺(tái)了界定消防安全重點(diǎn)單位的文件，比如2013年湖南省修訂了《湖南省消防安全重點(diǎn)單位界定標(biāo)準(zhǔn)》，社區(qū)不屬于監(jiān)督檢查重點(diǎn)。從法律角度而言，作為居民住宅小區(qū)的社區(qū)屬于公安派出所消防監(jiān)督檢查范圍，面對(duì)數(shù)量日益增長(zhǎng)的社區(qū)，任務(wù)繁重且警力有限的公安派出所難以做到全面排查。

3.2日常管理缺位

《消防法》第十八條規(guī)定，社區(qū)物業(yè)管理公司應(yīng)當(dāng)對(duì)管理區(qū)域內(nèi)在共用消防設(shè)施進(jìn)行維護(hù)管理，提供安全防范服務(wù)[2]。但是根據(jù)《合同法》和《物業(yè)管理?xiàng)l例》，物業(yè)管理公司無(wú)論是前期與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司簽訂的服務(wù)協(xié)議，還是后來(lái)與業(yè)主委員會(huì)簽訂的協(xié)議，均應(yīng)只對(duì)合同約定范圍內(nèi)的條款履約，即權(quán)責(zé)一致，若物業(yè)服務(wù)協(xié)議不包括消防管理方面的內(nèi)容，則物業(yè)管理公司不得越權(quán)管理。即使物業(yè)服務(wù)協(xié)議合同包含了日常消防管理?xiàng)l款，物業(yè)管理公司也僅對(duì)條款約定內(nèi)容負(fù)責(zé)。約60%包含了日常消防服務(wù)內(nèi)容。

3.3居民參與度低

當(dāng)前，很多社區(qū)存在私家車(chē)占用消防車(chē)道、挪用消防設(shè)施器材的問(wèn)題。為提升社區(qū)主體——居民的消防安全意識(shí)。近年來(lái)，邵陽(yáng)市開(kāi)展了“創(chuàng)建消防安全示范社區(qū)”活動(dòng)，印發(fā)了60余萬(wàn)份資料，深入社區(qū)廣泛宣傳消防知識(shí)，一些活動(dòng)在許多社區(qū)遇冷，有的社區(qū)居民事不關(guān)己，有的社區(qū)居民略知一二，不愿意被“打擾”。

綜合而言，在社區(qū)消防安全管理方面，社區(qū)主體—業(yè)主委員會(huì)常面臨能力不足的問(wèn)題，無(wú)法有效解決“消防安全”的問(wèn)題;居民委員會(huì)作為政府行政管理體制的延伸，無(wú)論從法律上還是實(shí)際中也無(wú)法解決眾多小區(qū)內(nèi)涉及到經(jīng)費(fèi)、人力和物力的“消防安全”問(wèn)題，其主要作用是檢查、指導(dǎo);公安派出所作為消防監(jiān)督管理的最基層一級(jí)，有法定責(zé)任對(duì)社區(qū)消防安全進(jìn)行檢查，最關(guān)鍵問(wèn)題是即使檢查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，這些問(wèn)題該如何處理，法定程序是：警告、500元以下罰款、拘留、移交當(dāng)?shù)叵谰仍畽C(jī)構(gòu)處理、督促社區(qū)管理者整改，事實(shí)上，因社區(qū)缺乏明確的責(zé)任人和管理人，法定措施常常難以落實(shí)。于是，因機(jī)制不健全，社區(qū)消防安全本應(yīng)“多元共治”，實(shí)際上卻陷入“管理真空”。

4 物業(yè)化管理是實(shí)現(xiàn)社區(qū)消防安全可持續(xù)發(fā)展可能之路

數(shù)量眾多的物業(yè)管理企業(yè)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的產(chǎn)物，是現(xiàn)代社會(huì)分工走向科技化、專(zhuān)業(yè)化、精細(xì)化的必然產(chǎn)物。

4.1物業(yè)管理能破解社區(qū)消防“多元不治”的困境

業(yè)主數(shù)量多、社區(qū)情況復(fù)雜。如前文分析，居民委員會(huì)、公安派出所、業(yè)主委員會(huì)等主體難以成為社區(qū)消防安全實(shí)際管理者，而物業(yè)管理公司恰好可以充當(dāng)這個(gè)角色[3]。每個(gè)社區(qū)中，物業(yè)管理公司是全天候、全環(huán)境職守的。能夠按法律法規(guī)要求，落實(shí)每日巡查、定期演練等工作，成為社區(qū)消防安全實(shí)際治理主體。

4.2物業(yè)管理企業(yè)具有專(zhuān)業(yè)化特征

在提供社區(qū)消防安全服務(wù)方面，物業(yè)管理公司最大優(yōu)勢(shì)就是：管理隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化。物業(yè)管理公司是經(jīng)法定程序成立的正規(guī)企業(yè)，只有達(dá)到一定財(cái)力、人力標(biāo)準(zhǔn)的才具備資格，其主要職能就是為物業(yè)為業(yè)主提供服務(wù)，這種服務(wù)不應(yīng)只包括治安管理、公共衛(wèi)生、綠化管理等項(xiàng)目，完全可以拓展到消防安全管理服務(wù)方面。當(dāng)然，目前，一些物業(yè)管理公司還沒(méi)有充分挖掘其在社區(qū)消防安全服務(wù)的潛力。

4.3物業(yè)管理能促進(jìn)消防工作社會(huì)化

日常消防安全管理服務(wù)主要內(nèi)容有：一對(duì)消防設(shè)施器材進(jìn)行日常維護(hù)保養(yǎng)，二組織日常防火巡查，三開(kāi)展消防安全宣傳教育，二是組織居民開(kāi)展消防應(yīng)急疏散演練。就此而言，無(wú)論消防救援機(jī)構(gòu)、公安派出所、居民委員會(huì)或業(yè)主委員會(huì)，都沒(méi)有人力來(lái)實(shí)現(xiàn)這些日?，嵥榈墓ぷ鳎飿I(yè)管理公司恰恰能做到。而且，只要在物業(yè)管理行業(yè)全行業(yè)落實(shí)消防安全管理服務(wù)，不僅能提升物業(yè)管理行業(yè)的消防安全服務(wù)能力，而且也能充分發(fā)揮其點(diǎn)多面廣貼近群眾的特征，充分利用深入開(kāi)展“創(chuàng)建消防安全示范社區(qū)”活動(dòng)為契機(jī)，培養(yǎng)更多的社區(qū)消防安全管理“明白人”，推動(dòng)社區(qū)微型消防站100%實(shí)體化運(yùn)行，強(qiáng)化社會(huì)火災(zāi)“末端”防控進(jìn)一步遏制“小火亡人”，全面提升整個(gè)社會(huì)的消防安全水平。

4.4探索構(gòu)建物業(yè)管理企業(yè)消防安全管理累積計(jì)分體系

社區(qū)消防安全管理累積計(jì)分體系是指，消防救援機(jī)構(gòu)借助信息化手段，收集、記錄社區(qū)消防安全管理活動(dòng)的相關(guān)信息，通過(guò)對(duì)其合法性、合規(guī)性及有效性進(jìn)行量化評(píng)價(jià)計(jì)分，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)內(nèi)社會(huì)單位履行消防安全管理職責(zé)實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)管的消防監(jiān)督管理新機(jī)制。其核心是按照治理能力現(xiàn)代化、治理方式法治化、治理規(guī)則簡(jiǎn)約化的總要求，依法建立社會(huì)單位履行消防安全管理職責(zé)的內(nèi)容清單和科學(xué)合理的評(píng)價(jià)計(jì)分機(jī)制，通過(guò)采取規(guī)范引導(dǎo)、正向激勵(lì)和動(dòng)態(tài)追溯監(jiān)管等措施，激發(fā)社會(huì)單位落實(shí)消防安全主體責(zé)任的內(nèi)生動(dòng)力，為實(shí)現(xiàn)消防監(jiān)督管理模式由管物向管人、由重點(diǎn)監(jiān)管向轄區(qū)全域管理提供平臺(tái)基礎(chǔ)，為全面推行“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”提供必要補(bǔ)充監(jiān)管措施。充分利用信息化技術(shù)，構(gòu)建社區(qū)內(nèi)社會(huì)單位消防安全管理累積計(jì)分體系，是當(dāng)前消防監(jiān)督執(zhí)法領(lǐng)域落實(shí)“放管服”改革要求，創(chuàng)新消防監(jiān)督管理模式，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的有益探索。

4.5健全機(jī)制促進(jìn)物業(yè)消防管理良性發(fā)展

主要方向是：①明確物業(yè)管理企業(yè)必須提供消防安全管理服務(wù)，將消防管理服務(wù)作為物業(yè)管理企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入、等級(jí)評(píng)比的基本條件，增加消防設(shè)施維護(hù)管理人員職業(yè)資格要求和人員數(shù)量要求，明確物業(yè)服務(wù)企業(yè)在物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任;②明確消防設(shè)施器材維護(hù)保養(yǎng)費(fèi)用來(lái)源，確定物業(yè)維修資金作為消防設(shè)施維護(hù)保養(yǎng)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，嚴(yán)格審批使用程序，明確日常消防管理服務(wù)費(fèi)列入物業(yè)管理費(fèi)內(nèi)容;③明確物業(yè)管理公司法律權(quán)責(zé)，對(duì)于在合同范圍內(nèi)因日常消防管理服務(wù)不到位出現(xiàn)的消防違法行為，或?qū)е碌南腊踩[患，依法依規(guī)查處，對(duì)于非法定非合同內(nèi)容的其它情況采取相應(yīng)措施，確保權(quán)責(zé)一致，利益平衡。其次是要積極引導(dǎo)，開(kāi)展行業(yè)試點(diǎn)，盡量為物業(yè)管理公司提供消防安全服務(wù)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

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