■李珍剛 古桂琴

隨著國家治理現(xiàn)代化的推進(jìn)，以精準(zhǔn)化為導(dǎo)向的清單式治理在中國公共領(lǐng)域逐步興起。清單式治理在中國公共領(lǐng)域興起有其必然的邏輯，呈現(xiàn)出鮮明的實(shí)踐特征。清單式治理的運(yùn)用，對于豐富國家治理體系內(nèi)容、提升國家治理能力、增強(qiáng)國家治理效能具有重要的意義。當(dāng)下，清單式治理作為一種新的公共管理方式，還有較大的發(fā)展空間，需要從推進(jìn)清單公開、完善法治體系、強(qiáng)化與簡政放權(quán)互動(dòng)、跨部門協(xié)同機(jī)制化、評(píng)估監(jiān)管體制化等方面把握其發(fā)展趨勢并探索其規(guī)律，以使清單式治理能夠在公共領(lǐng)域更有效地發(fā)揮作用。

一、問題提出

黨的十八大以來，中國公共領(lǐng)域逐步形成了利用各種清單規(guī)范和引導(dǎo)治理過程的趨勢。黨的十九屆四中全會(huì)通過的決定中多處提出清單治理要求，強(qiáng)調(diào)繼續(xù)實(shí)行政府權(quán)責(zé)清單制度，全面實(shí)施市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，健全外商投資準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理制度。這意味著在我國公共領(lǐng)域清單式治理日益成為推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性制度工具，發(fā)揮著越來越重要的作用。

清單式治理的概念起源于企業(yè)管理，其基本做法是采用清單形式把復(fù)雜的事務(wù)逐項(xiàng)列出來使之簡單化，以便有條理地、系統(tǒng)地解決問題。這是一種實(shí)用的解決問題的方式，不僅運(yùn)用于企業(yè)領(lǐng)域，在公共領(lǐng)域也得到廣泛采用。因?yàn)楝F(xiàn)代社會(huì)越來越復(fù)雜，其復(fù)雜性已經(jīng)超出人們的控制能力范圍，為避免錯(cuò)誤發(fā)生，無論是在醫(yī)療、金融、商業(yè)、行政等哪個(gè)領(lǐng)域，都需要實(shí)現(xiàn)清單革命，按照清單革命的原則行事。［1］（P60）與企業(yè)中施行的清單管理不同，公共領(lǐng)域推進(jìn)清單制的要義在于強(qiáng)調(diào)與社會(huì)治理、政府職能轉(zhuǎn)變相適應(yīng)，提升公共部門運(yùn)行的效率和公共服務(wù)的水平。清單式治理是實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)“可視化”，規(guī)范和約束公共行政權(quán)的一種有效機(jī)制。

近年來，清單式治理在中國公共領(lǐng)域的實(shí)踐探索日益引起學(xué)界的關(guān)注，并形成了一些研究成果。學(xué)者們主要從清單式治理的性質(zhì)、法理、類型、存在問題、改善途徑等角度進(jìn)行研究，認(rèn)為清單式治理是促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、規(guī)范政府權(quán)責(zé)有效的治理技術(shù)工具［2］（P55-63），清單式治理體現(xiàn)著法治行政和簡政放權(quán)的理念。［3］（P82-86）因此，以法治精神來看待清單式治理是必然的選擇［4］（P179-186）。由于中國各省情況不同、權(quán)力分散及“因需施政”等現(xiàn)象的存在［5］（P75-81、P94），各地方公共部門在權(quán)力清單的公開時(shí)間、推行方式等方面存在差異［6］（P80-94）。從清單式治理功用角度看，權(quán)力清單和責(zé)任清單主要指向政府部門，負(fù)面清單主要指向市場主體［7］（P39-41），清單式治理是厘清政府與市場、社會(huì)邊界的有效途徑和實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力運(yùn)行“可視化”的基礎(chǔ)性工程［8］（P48-57）。責(zé)任清單體現(xiàn)著治理的法治邏輯［9］（P34-39），應(yīng)以法治原則為導(dǎo)向完善責(zé)任清單制度［10］（P55-59）；負(fù)面清單首先是被應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的，其在公共領(lǐng)域的逐步推開將為發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用提供更大空間。［11］（P156）在這一過程中，公眾參與也是推動(dòng)這場政府“自我革命”的原動(dòng)力。［12］（P100-106）值得注意的是，清單式治理在公共領(lǐng)域?qū)嵤┻^程中也存在著一系列問題，如各地方政府部門制定的權(quán)責(zé)清單存在標(biāo)準(zhǔn)不一、規(guī)范不夠、缺項(xiàng)增項(xiàng)等問題［13］（P6-9），中國在體制機(jī)制、市場監(jiān)管、政府協(xié)調(diào)等方面存在阻礙清單式治理推行的因素。［7］（P39-41）因此，為保持清單治理的時(shí)效性與穩(wěn)定性，需要從具體問題情境和制度場域出發(fā)建立完善高效的清單動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。［14］（P70-72）清單式治理在越來越多的公共領(lǐng)域顯示出其強(qiáng)大的功用，未來清單式治理需在以政府為中心的實(shí)踐機(jī)制基礎(chǔ)上，逐步建立以市場和社會(huì)治理規(guī)律為機(jī)制調(diào)適的路徑導(dǎo)向，建立起一個(gè)統(tǒng)合和解釋各類清單的整體性框架。［15］（P73-80）

學(xué)界從不同角度對清單式治理問題進(jìn)行了研究，形成了不少有益的成果。清單式治理是近年來中國公共領(lǐng)域出現(xiàn)的一個(gè)新現(xiàn)象，正在對中國公共管理產(chǎn)生重大的影響，被視為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。［16］（P38-51）隨著形勢的發(fā)展變化，清單式治理不斷向縱深推進(jìn)，并展現(xiàn)出不同的形態(tài)，需要進(jìn)行深入的研究。本文嘗試立足于清單式治理在中國公共領(lǐng)域興起的理論與實(shí)踐情境，厘清清單式治理在中國公共領(lǐng)域的興起和發(fā)展及其背后所蘊(yùn)含的治理轉(zhuǎn)型邏輯和契機(jī)，并構(gòu)建起一個(gè)理解中國清單式治理從興起、發(fā)展現(xiàn)狀到未來趨勢的分析框架，以助于進(jìn)一步把握中國公共管理領(lǐng)域清單式治理的演進(jìn)規(guī)律。

二、清單式治理在中國公共領(lǐng)域興起的必然邏輯

近年來，中國公共領(lǐng)域?yàn)槭裁磁d起了清單式治理？探究其中的緣由，可以從中國公共領(lǐng)域變革的基本趨勢去理解其發(fā)展的內(nèi)在邏輯。

（一）公共領(lǐng)域清單式治理是中國全面深化改革的要求

黨的十八屆三中全會(huì)提出，全面深化改革的總目標(biāo)是發(fā)展和完善中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須更加注重改革的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性。黨的十九屆四中全會(huì)更是將全面深化改革和國家治理現(xiàn)代化推向一個(gè)新的高度，為公共部門治理提出了新任務(wù)新要求。清單式治理，可以把公共部門治理內(nèi)容清單化，明確公共部門的職責(zé)邊界，形成治理內(nèi)容體系，優(yōu)化治理方式，特別是精簡和優(yōu)化行政審批，便于掌握和操作，明確國家治理現(xiàn)代化的影響因素，構(gòu)建起相互關(guān)系的邏輯框架，擺脫往昔治理過程中的某種模糊性。這既是完善和優(yōu)化治理體系的要求，也是提升治理能力的基本路徑?；诖?，國家提出在公共部門逐步推行權(quán)力清單制度。清單制度包含多種清單形式，從公共管理主體權(quán)利義務(wù)角度分，有權(quán)力清單、責(zé)任清單；從公共管理領(lǐng)域性質(zhì)分，有正面清單和負(fù)面清單。清單式治理成為一種重要的治理工具，有助于政府職能轉(zhuǎn)變與創(chuàng)新治理方式的有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的建構(gòu)。

（二）經(jīng)濟(jì)下行壓力下公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革驅(qū)動(dòng)清單式治理在公共領(lǐng)域的運(yùn)用

近年來，中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，國際金融危機(jī)影響持續(xù)，貿(mào)易保護(hù)主義和單邊主義盛行，世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景不確定性、不穩(wěn)定性增加，國內(nèi)面臨供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的壓力和提高經(jīng)濟(jì)質(zhì)量的需求。多維度的條件約束既為公共領(lǐng)域改革提出了挑戰(zhàn)，也提供了改革的機(jī)遇。在諸多制度創(chuàng)新中，清單式治理脫穎而出。清單式治理可以成為公共部門深化放管服改革的有效切入點(diǎn)，也可以成為公共部門深化公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一個(gè)有效推進(jìn)器。清單式治理啟發(fā)人們關(guān)注分類管理，梳理管理的痛點(diǎn)、難點(diǎn)、堵點(diǎn)，去掉繁文縟節(jié)，降低公共服務(wù)成本，補(bǔ)上公共領(lǐng)域的短板，明確管理的方向、流程、方式方法，從而為市場經(jīng)濟(jì)注入活力和動(dòng)力。

（三）清單式治理是對中國新發(fā)展理念的現(xiàn)實(shí)回應(yīng)

黨的十八屆五中全會(huì)提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念。這五大發(fā)展理念對中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有戰(zhàn)略性指導(dǎo)價(jià)值，自然在公共領(lǐng)域應(yīng)充分體現(xiàn)其內(nèi)在的價(jià)值。清單式治理是公共領(lǐng)域體現(xiàn)新發(fā)展理念的重要方式，也是公共管理的一種探索和創(chuàng)新，有助于公共管理環(huán)節(jié)的有效銜接和各項(xiàng)管理活動(dòng)的協(xié)調(diào)互動(dòng)，營造和諧的管理生態(tài)，為組織發(fā)展賦予動(dòng)能，實(shí)現(xiàn)管理要素和管理價(jià)值的分享和共享，激發(fā)勞動(dòng)、知識(shí)、技術(shù)、管理、資本這些市場要素的活力，創(chuàng)造更多的社會(huì)財(cái)富惠及人民。由此可見，清單式治理與新發(fā)展理念具有內(nèi)在的契合性，是新發(fā)展理念在公共管理領(lǐng)域的必要延展，也是公共管理趨于系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的體現(xiàn)。

（四）清單式治理是公共領(lǐng)域管理精準(zhǔn)化發(fā)展的需要

隨著經(jīng)濟(jì)全球化、世界多極化、社會(huì)信息化、文化多元化的發(fā)展，公共領(lǐng)域呈現(xiàn)復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性和不確定性的發(fā)展態(tài)勢。面對這種趨勢，公共管理需要對公共領(lǐng)域的問題和服務(wù)對象、服務(wù)需求進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別和精準(zhǔn)服務(wù)，好鋼用在刀刃上，以有限的資源解決特別需要解決的問題。長期以來，中國公共服務(wù)領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)一性，存在著粗放、缺失、分散、混亂、適應(yīng)性差、規(guī)格低、差異性大等問題。［17］（P245-246）而清單式治理具有科學(xué)性、規(guī)范性、精密性的特征，可以有效克服公共服務(wù)領(lǐng)域中的這些問題，提升公共服務(wù)的質(zhì)量和水平。同時(shí)，社會(huì)信息化的發(fā)展也為清單式治理提供了技術(shù)支撐。公共領(lǐng)域信息化需要建構(gòu)數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)信息互聯(lián)網(wǎng)化，其前提是必須將公共領(lǐng)域的服務(wù)對象、服務(wù)事項(xiàng)、服務(wù)方式、服務(wù)責(zé)任等進(jìn)行歸類整理，實(shí)現(xiàn)有序化、清單化和集成化。如今，大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)為此提出了現(xiàn)實(shí)需求，也提供了現(xiàn)實(shí)可能［18］。

從宏觀上看，清單式治理在中國公共領(lǐng)域的興起與發(fā)展是一場治理方式上的深層次變革，是進(jìn)一步深化改革的助推器，既可以為各級(jí)公共部門提供規(guī)范和指南，又可以提供激勵(lì)和活力，明晰政府、市場、社會(huì)、公民個(gè)人多個(gè)層面、多個(gè)維度的關(guān)系架構(gòu)，為公共服務(wù)高效運(yùn)行提供流程和通道，因而成為公共領(lǐng)域治理可供選擇的創(chuàng)新工具。

三、公共領(lǐng)域清單式治理的實(shí)踐特征

經(jīng)過多年的實(shí)踐探索，清單式治理已成為中國公共領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)有效治理的重要工具。在公共領(lǐng)域中引入清單式治理，可以框定公共部門的服務(wù)職責(zé)和標(biāo)準(zhǔn)，為公眾監(jiān)督公共服務(wù)行為提供有效的通道。在新形勢下，清單式治理為中國公共部門深化公共管理改革，提高公共服務(wù)效率提供了一條新的實(shí)踐路徑。

（一）清單式治理經(jīng)歷從初步探索到國家推開的漸進(jìn)過程

清單的概念在中國公共領(lǐng)域得到廣泛運(yùn)用是近些年來的事情，但從歷史上看，中國公共領(lǐng)域治理并非完全沒有清單的理念。無論是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的計(jì)劃安排還是市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期的市場政策，都蘊(yùn)含著清單式治理的邏輯，如公共領(lǐng)域任務(wù)的分解、管理目標(biāo)的細(xì)分等都隱含有清單式治理的意蘊(yùn)。

從實(shí)踐上看，中國公共領(lǐng)域引入清單式治理受到兩個(gè)方面的重要影響。一是國家開放的影響。中國加入世界貿(mào)易組織議定書中，有多處規(guī)定了服務(wù)貿(mào)易、貨物貿(mào)易、技術(shù)貿(mào)易以及管理組織機(jī)構(gòu)的清單內(nèi)容，這應(yīng)該說是中國公共領(lǐng)域廣泛接受清單概念的開始。二是地方治理的實(shí)踐。河北省2005年發(fā)布《關(guān)于開展推進(jìn)行政權(quán)力公開透明運(yùn)行試點(diǎn)工作的意見》，該文件旨在理清、明晰每個(gè)單位、每個(gè)職位的權(quán)力，已帶有清單式治理的性質(zhì)。之后，多地政府相繼開始推進(jìn)清單式治理，清單的概念逐漸進(jìn)入政府的文件中。在國際貿(mào)易實(shí)踐和地方探索的基礎(chǔ)上，中央開始出臺(tái)措施對清單式治理予以明確和規(guī)范。2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要建立公平開放透明的市場規(guī)則，實(shí)行統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度，在制定負(fù)面清單基礎(chǔ)上，各類市場主體可依法平等進(jìn)入清單之外領(lǐng)域，探索對外商投資實(shí)行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單的管理模式，推行地方各級(jí)政府部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程。自此，清單式治理模式在全國范圍內(nèi)推開，逐漸形成中央頂層設(shè)計(jì)和地方探索創(chuàng)新互動(dòng)的新格局。

從國家層面看，在各個(gè)地方清單式治理推進(jìn)過程中，國家頂層相應(yīng)的制度建設(shè)也循序展開?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》要求推行政府權(quán)力清單制度，各級(jí)政府及其部門依據(jù)權(quán)力清單，向社會(huì)全面公開政府職能、法律依據(jù)、實(shí)施主體、職責(zé)權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等。在此基礎(chǔ)上，國務(wù)院制定部門權(quán)力和責(zé)任清單編制試點(diǎn)方案，指導(dǎo)地方政府部門權(quán)力清單制度的推進(jìn)，要求把推行政府部門權(quán)力和責(zé)任清單制度上升到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)、深化行政體制改革，建設(shè)法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府和服務(wù)型政府的高度去認(rèn)識(shí)，積極推進(jìn)清單式治理。

從地方來看，各個(gè)地方結(jié)合國務(wù)院發(fā)布新一輪促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變方案，對現(xiàn)有的行政權(quán)力進(jìn)行全面梳理，制定并公布部門權(quán)力清單。關(guān)于各地進(jìn)行清單式治理的實(shí)踐探索，比較有代表性的是安徽省在全國率先將權(quán)力和責(zé)任兩大清單結(jié)合，使之協(xié)同發(fā)揮作用，并實(shí)現(xiàn)省市縣鄉(xiāng)四級(jí)政府權(quán)責(zé)清單全覆蓋。有些地方雖然起步較晚，但對上級(jí)部門在清單式治理方面的政策規(guī)定能夠迅速跟進(jìn)。如廣西南寧市人民政府雖在2015年才以“兩張清單”的形式分別公布權(quán)力清單和責(zé)任清單，但在中央和自治區(qū)推行“兩單融合”政策之后，2017年就對權(quán)力清單和責(zé)任清單進(jìn)行“兩單融合”，修訂形成新的“權(quán)責(zé)清單”，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)一致①。

經(jīng)過多年的實(shí)踐，從中央到地方，權(quán)責(zé)清單、負(fù)面清單全部被引入公共領(lǐng)域，尤其是一些負(fù)面清單被納入國家法律的層面，如2019年全國人大通過的《外商投資法》等。在法律框架下，清單式治理有了更強(qiáng)的約束力。

（二）清單式治理為厘清政府與市場、社會(huì)之間的關(guān)系開辟了新路徑

政府、市場和社會(huì)之間關(guān)系問題，是公共管理領(lǐng)域的基本問題。公共領(lǐng)域的治理，始終將主要面對政府、市場和社會(huì)三個(gè)方面復(fù)雜關(guān)系的處理。處理這三者間的關(guān)系，可以從多種角度展開。一種重要的方法是，對政府職能進(jìn)行科學(xué)定位，以此為基礎(chǔ)去厘清政府與市場、政府與社會(huì)、市場與社會(huì)之間的關(guān)系。在這一過程中，清單式治理可以扮演手術(shù)刀式的職能解剖工具，從政府職能切入，層層入深，對公共部門職能、權(quán)力、責(zé)任進(jìn)行全方位的梳理，然后再拓展到與政府相連接的市場和社會(huì)。這樣，從更廣的空間和更深的層次厘清政府、市場與社會(huì)三者之間的職能邊界及其相關(guān)關(guān)系，以政府為核心、以市場和社會(huì)為延伸的職能體系就可以建立起來。明確政府自身的權(quán)力與職責(zé)，理順政府與市場和社會(huì)之間的關(guān)系，可以構(gòu)筑起職能邊界清晰、各部門之間分工明確、依法運(yùn)轉(zhuǎn)的政府職能體系。有效推動(dòng)政府簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，減少政府部門對各類市場和社會(huì)主體不必要的干預(yù)，防止政府公共部門“缺位”“錯(cuò)位”和“越位”情況的發(fā)生，促進(jìn)政府“做減法”，推動(dòng)市場和社會(huì)“做加法”，降低制度性交易成本，激發(fā)市場和社會(huì)活力，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，發(fā)揮基層社會(huì)在公共治理中的基礎(chǔ)性作用，使政府部門的治理更加彰顯出科學(xué)性。這有助于形成公共管理的領(lǐng)域特色和地方特色，反過來充實(shí)豐富清單式治理的內(nèi)容。

（三）清單式治理促進(jìn)公共管理標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和可操作性的發(fā)展

與公共部門以往的治理模式相比，清單式治理繼承了原有治理模式改善公共部門管理績效的目標(biāo)追求，但清單式治理對標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、操作性有著更高的要求。就價(jià)值取向而言，清單式治理不失為一個(gè)處理復(fù)雜社會(huì)事務(wù)的較為規(guī)范的工具和手段。它通過對所要處理事務(wù)的流程進(jìn)行分析，針對流程中的具體內(nèi)容進(jìn)行逐條羅列，形成公共事務(wù)處理的細(xì)化、量化清單，體現(xiàn)出對科學(xué)性的價(jià)值追求。從治理過程來說，清單式治理使公共部門的治理目標(biāo)更加清楚明確，流程更為簡明易懂，操作更為規(guī)范流暢。清單式治理既強(qiáng)調(diào)事務(wù)的全貌，又關(guān)注具體細(xì)節(jié)。清單式治理涵蓋以往治理模式中治理的內(nèi)涵，同時(shí)它還凸顯著“清單”本身的內(nèi)容與價(jià)值。在清單式治理模式下，需要對治理的依據(jù)、行使主體、客體、資源、事項(xiàng)和權(quán)責(zé)構(gòu)成及其邊界等諸多要素進(jìn)行詳細(xì)統(tǒng)計(jì)和全面厘清，以清單形式明確列示出來，從而形成權(quán)責(zé)明晰、事項(xiàng)確定的目錄清單并向社會(huì)公布，實(shí)現(xiàn)管理的公開透明，體現(xiàn)出管理的科學(xué)性、公開性和公正性價(jià)值。

與以往的治理模式相比，清單式治理還意味著治理手段與機(jī)制的改革。清單式治理不僅從內(nèi)容、流程、活動(dòng)范圍等方面對公共部門的治理提出新要求，而且還需要從職能體系的角度對公共領(lǐng)域進(jìn)行改革。清單式治理進(jìn)一步明確公共部門的權(quán)限職責(zé)，借鑒管理信息系統(tǒng)中的要點(diǎn)和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的理論，詳細(xì)羅列出各項(xiàng)管理內(nèi)容，并明確控制的要點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上，制訂出執(zhí)行的“時(shí)間表”和遵循的“路線圖”，公共部門在履行任務(wù)時(shí)可以按清單逐項(xiàng)實(shí)施，評(píng)估考核時(shí)按清單逐條比對。這一動(dòng)態(tài)的流程，使公共管理各方均能較容易地掌握事務(wù)處理的動(dòng)態(tài)化進(jìn)展情況，也便于在治理過程中進(jìn)行部門間的分工與協(xié)作。如2019年，廣西壯族自治區(qū)針對各地各行業(yè)權(quán)責(zé)清單事項(xiàng)名稱、編碼等不夠規(guī)范統(tǒng)一這一問題，對各行業(yè)領(lǐng)域市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)權(quán)責(zé)清單具體事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范，編制行業(yè)權(quán)責(zé)清單規(guī)范化通用目錄，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)事項(xiàng)在全區(qū)范圍內(nèi)的無差異實(shí)施。這為今后實(shí)現(xiàn)全區(qū)政務(wù)數(shù)據(jù)匯聚“一網(wǎng)通辦”，對接錄入國家政務(wù)信息服務(wù)平臺(tái)，從而實(shí)現(xiàn)信息互聯(lián)互通、共享發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。［19］

（四）清單式治理在公共領(lǐng)域拓展出更多實(shí)踐的場域

清單式治理在中國公共領(lǐng)域的興起與發(fā)展對于公共部門尤其是政府來講是一場治理方式上深層次的變革，是進(jìn)一步深化改革的助推器。從清單式治理的指向來講，權(quán)力清單和責(zé)任清單主要指向政府部門，體現(xiàn)了政府治理的法治邏輯，負(fù)面清單主要指向市場主體，其要義是“法無禁止即可為”［20］（P6-9），賦予市場主體更多的主動(dòng)權(quán)，有助于鼓勵(lì)各類市場主體創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。［21］（P31-34）縱觀現(xiàn)階段清單式治理在中國公共領(lǐng)域創(chuàng)新與拓展的情況，這幾種清單類型均已突破了以上原有指向的限制，已在政府、市場和社會(huì)治理中聯(lián)合構(gòu)建起了越來越多的實(shí)踐場域，并且通過地方的不斷實(shí)踐和創(chuàng)新，拓展出越來越多的治理工具。如：在政府治理方面，有公共服務(wù)清單、行政事業(yè)性收費(fèi)清單、政府購買服務(wù)清單、廉政清單、政務(wù)公開清單；在社會(huì)治理方面，有社區(qū)自治清單、社區(qū)事務(wù)準(zhǔn)入清單；在市場治理方面，有市場準(zhǔn)入負(fù)面清單、外商準(zhǔn)入負(fù)面清單、工業(yè)投資負(fù)面清單。此外，由于政府治理在中國社會(huì)有著巨大影響力，清單式治理在社會(huì)中產(chǎn)生了規(guī)范的示范效應(yīng)，不僅市場組織還有社會(huì)組織也更為重視以清單式治理方式去處理所面臨的問題。因此，清單式治理基于政府的實(shí)踐，但已經(jīng)不局限于政府，而是形成了以政府實(shí)踐機(jī)制為基礎(chǔ)，以市場和社會(huì)的治理為廣闊延伸空間的治理工具的創(chuàng)新實(shí)踐。

四、公共領(lǐng)域清單式治理的空間拓展

清單式治理是中國治理領(lǐng)域的一種制度創(chuàng)新，這種創(chuàng)新契合了當(dāng)前社會(huì)治理中的種種制度需求，也回應(yīng)了社會(huì)治理中治理主體邊界不清以及治理目標(biāo)模糊等問題。從實(shí)踐來看，公共部門在清單式治理實(shí)踐方面已累積起一定的經(jīng)驗(yàn)。但是，我們也應(yīng)該看到，清單式治理在中國公共領(lǐng)域的推行尚處于初步階段，加之公共領(lǐng)域涉及面更廣［22］（P49），因此在中國公共領(lǐng)域推進(jìn)清單式治理還有向縱深拓展的空間。

（一）清單內(nèi)容：公開度需增加

清單式治理是一種涉及多方主體的治理方式，要使多方參與協(xié)同治理，通常需要對清單內(nèi)容在一定范圍內(nèi)公開，以便公眾獲得知情權(quán)并參與其中。就目前來看，清單內(nèi)容的公開度并不盡然。這首先表現(xiàn)在清單內(nèi)容公開不夠詳細(xì)，一些公共部門在公開清單內(nèi)容方面，存在僅公開大致的清單內(nèi)容，而對清單的具體細(xì)節(jié)則較少進(jìn)行解釋和說明，對一些權(quán)力清單存在歸類不清楚的情況也沒有進(jìn)行具體解釋，而是一股腦地歸入“其他清單事項(xiàng)”。再就是關(guān)鍵內(nèi)容公開度不足。部分公共部門僅從服從上級(jí)部門要求這一角度出發(fā)，對清單的內(nèi)容進(jìn)行有選擇的公開，這導(dǎo)致部分關(guān)鍵清單內(nèi)容公開度不足。一些政府部門對外公開的清單內(nèi)容以行政許可、行政處罰、公共服務(wù)購買、行政征收等內(nèi)容居多，但對于財(cái)政資金劃撥、行政決策等較為敏感的信息則有選擇地進(jìn)行公開或干脆不公開。此外，在清單式治理的具體實(shí)踐中，各地在清單公開的程度、載體和內(nèi)容方面也參差不齊。因此，清單內(nèi)容的公開性還需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

（二）運(yùn)行規(guī)范：制度體系需完善

在新時(shí)代，依法治國是中國的基本方略，法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體化建設(shè)是依法治國的原則性要求。從依法治國的角度審視，清單式治理還缺乏系統(tǒng)性宏觀政策和法律的支持。由于法律政策保障不足，公共領(lǐng)域清單式治理推行的重要性尚未得到足夠重視。從微觀層面來講，公共領(lǐng)域清單式治理的施行過程規(guī)范性有待提升，約束力不足。清單式治理只有具備充分的法律效力才能發(fā)揮其規(guī)范與約束作用。在中國公共領(lǐng)域，公共部門均強(qiáng)調(diào)對不遵守清單的行為要進(jìn)行追責(zé)和問責(zé)，但相配套的法律依據(jù)卻比較欠缺。目前，中國清單式治理的相關(guān)法律法規(guī)尚跟不上其在公共領(lǐng)域推行的步伐，清單式治理在許多公共部門只是停滯在按照上級(jí)的要求進(jìn)行羅列清單這個(gè)層面，尚缺乏相配套的法律依據(jù)。這種情況，會(huì)造成清單式治理對公共部門行為的約束力不強(qiáng)。實(shí)踐表明，由于法治的缺失，公共部門治理行為受到約束的效果并不樂觀，對公眾利益的實(shí)現(xiàn)也不能提供有效的法治保障［23］（P166-174），甚至使清單管理淪為公共部門內(nèi)部的執(zhí)行規(guī)則，對不按清單程序執(zhí)行的行為無法進(jìn)行追責(zé)，其效力會(huì)打折扣。因此，對于清單治理有效運(yùn)行來說，從體系上去建構(gòu)制度是必要的。

（三）治理機(jī)制：效率需提升

長期以來，受傳統(tǒng)管理機(jī)制的影響，中國公共部門習(xí)慣以計(jì)劃和命令的方式來進(jìn)行治理。這雖然能夠體現(xiàn)下級(jí)服從上級(jí)的組織規(guī)范，但也會(huì)形成下級(jí)依賴上級(jí)而忽視服務(wù)對象的傾向。近些年來，幾經(jīng)放管服改革，這種情況已有明顯的改善。盡管如此，公共部門的清單式治理在一定程度上還存在著治理主體與服務(wù)對象割裂開來，清單落實(shí)的“玻璃門”“旋轉(zhuǎn)門”，公共服務(wù)主體失去提高效率、提升服務(wù)質(zhì)量的原動(dòng)力，以及不作為、慢作為、亂作為等問題。從公共領(lǐng)域清單的制定和公布情況來看，這首先表現(xiàn)在清單任務(wù)化方面。有些部門僅把清單制定和公布作為一項(xiàng)任務(wù)來完成，制定并公布后就意味著“完成了這一任務(wù)”，而對清單是否真正得到執(zhí)行和落實(shí)，對清單執(zhí)行的監(jiān)管是否到位則較少關(guān)注，從而使清單式治理淪為“走過場”。

在清單制定環(huán)節(jié)，由于缺乏統(tǒng)一的清單編制規(guī)范，公共部門在制定清單時(shí)存在著標(biāo)準(zhǔn)不一、規(guī)范不夠、缺項(xiàng)增項(xiàng)等問題。［13］（P6-9）尤其是各部門之間存在交叉權(quán)力的行使和責(zé)任承擔(dān)主體模糊的情況下，難以用協(xié)調(diào)機(jī)制來實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的清單編制，這樣將不可避免影響到清單治理的效果。

在執(zhí)行清單環(huán)節(jié)，存在缺乏動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制的問題。清單相對穩(wěn)定雖然有利于治理的穩(wěn)定，但如果清單不符合實(shí)際或環(huán)境的變化而不及時(shí)調(diào)整內(nèi)容，必然無法有效回應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需求，從而影響到清單式治理實(shí)施的有效性，現(xiàn)實(shí)中這種情況不乏其例。由于傳統(tǒng)科層體制照章行事、本位主義等原因，公共部門在清單執(zhí)行過程中存在部門之間各自為政、上下級(jí)之間難以實(shí)現(xiàn)無縫銜接的碎片化現(xiàn)象，從而影響到清單治理的協(xié)同運(yùn)作。

在清單式治理的監(jiān)管環(huán)節(jié)，公共領(lǐng)域清單式治理效果的評(píng)估制度還需要完善與規(guī)范。從理論上說，清單式治理是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，需要閉環(huán)運(yùn)行。從實(shí)踐上看，對清單治理進(jìn)行績效評(píng)估還是一項(xiàng)薄弱環(huán)節(jié)，評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)、程序等還沒有形成成熟的模式?，F(xiàn)行的評(píng)估多在部門內(nèi)部獨(dú)立完成，很少引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，公眾和媒體的參與還比較有限。公眾和媒體參與是推動(dòng)政府清單式治理變革重要的動(dòng)力，而缺少公眾和媒體的參與與監(jiān)督，清單式治理在運(yùn)行上就有可能演變成公共部門內(nèi)部的“自我規(guī)范”，進(jìn)而失去動(dòng)力和方向。因此，清單治理機(jī)制還需要進(jìn)行優(yōu)化與改進(jìn)。

五、公共領(lǐng)域清單式治理的變革趨勢

清單式治理在中國公共領(lǐng)域的實(shí)踐中已顯示出了蓬勃的生命力和良好的發(fā)展?jié)摿?。隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)，清單式治理正展示出新的發(fā)展態(tài)勢。

（一）信息公開化

從理論上來說，清單式治理是中國公共領(lǐng)域推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的重要工具，其實(shí)質(zhì)在于借助清單式治理工具更好地滿足公共利益的需要。要想達(dá)到以上目的，需要深化清單的公開化，這是清單式治理推進(jìn)的必由之路。近年來，國家一再強(qiáng)調(diào)各類清單要及時(shí)向社會(huì)公開，通過在政府網(wǎng)站集中發(fā)布、開設(shè)反饋意見信箱、增加在線提交意見建議功能等方式，讓公眾了解清單式治理的實(shí)施情況，明確信息公開為常態(tài)，不公開為例外。這體現(xiàn)了國家對信息公開的重視，和對社會(huì)主義民主政治建設(shè)的信心與決心。在信息化時(shí)代，社會(huì)對信息公開化的要求會(huì)越來越高。為了順應(yīng)這一趨勢，中國公共領(lǐng)域要加大清單公布的力度，拓寬公開的范疇和內(nèi)容，明確權(quán)力清單和責(zé)任清單。在公開一級(jí)清單內(nèi)容的同時(shí)，也要公布具體的細(xì)節(jié)，配以清單事項(xiàng)說明和清單事項(xiàng)辦理流程圖。一些原來尚沒有歸類的清單項(xiàng)目，如“其他審批事項(xiàng)”，也要逐步予以歸類，使之歸屬更加明晰、確定。公共部門要善于利用各類網(wǎng)絡(luò)技術(shù)平臺(tái)的力量，如通過官微、官博及網(wǎng)絡(luò)直播等方式來拓寬與公眾溝通的渠道，及時(shí)向公眾傳達(dá)清單式治理的有關(guān)內(nèi)容與實(shí)施狀況，提升民眾參與的積極性，收集民意，聽取民聲，不斷提高清單式治理的民主化水平。

（二）法治體系完善化

習(xí)近平總書記指出，法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。全面推進(jìn)依法治國，是解決黨和國家事業(yè)發(fā)展面臨的一系列重大問題，是增強(qiáng)社會(huì)活力、促進(jìn)社會(huì)公平正義、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定、確保黨和國家長治久安的根本要求。［24］實(shí)現(xiàn)公共領(lǐng)域清單式治理的科學(xué)發(fā)展，同樣需要構(gòu)建科學(xué)的法治保障機(jī)制。公共部門實(shí)施清單式治理，是一種權(quán)力和責(zé)任的要約，要善用法治思維，盡可能運(yùn)用法治方式，將其納入法制軌道。擁有法治的規(guī)制和約束，可以增強(qiáng)清單式治理的合法性和公信力。這就要在國家層面上確立清單式治理的法律法規(guī)的保障，在地方層面細(xì)化治理清單制度，使清單式治理操作更加規(guī)范、權(quán)責(zé)邊界更加明確，從而促進(jìn)清單式治理常態(tài)化、規(guī)范化，依法推進(jìn)清單式治理，實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公眾的利益。

（三）權(quán)責(zé)明晰化

與以往的治理模式相比，清單式治理背后體現(xiàn)的是中國全面深化改革，發(fā)展和完善中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的價(jià)值追求，其所蘊(yùn)含的邏輯關(guān)系在于制約和規(guī)范公共部門的權(quán)力與責(zé)任，提高公共服務(wù)的效能。從總體上看，清單式治理已得到了公共部門的普遍重視，清單化治理機(jī)制已初步形成，各級(jí)政府及其職能部門按照權(quán)力清單和責(zé)任清單的要求，理順權(quán)責(zé)，把上下級(jí)的清單有機(jī)結(jié)合起來，顯現(xiàn)出了上下銜接、條塊相結(jié)合的特征。當(dāng)前，中國公共領(lǐng)域治理中的清單制日益呈現(xiàn)出向縱深方向發(fā)展及多元化發(fā)展的趨勢。清單式治理需要進(jìn)一步明確公共部門的權(quán)限職責(zé)，推動(dòng)簡政放權(quán)，在行政審批事項(xiàng)目錄、政府行政權(quán)力、專項(xiàng)資金管理、行政事業(yè)性收費(fèi)等方面建構(gòu)清單體系，在強(qiáng)化事中事后監(jiān)管、推進(jìn)監(jiān)管執(zhí)法體制改革、促進(jìn)社會(huì)組織健康發(fā)展、推行政府購買服務(wù)制度、推行政府績效管理，健全責(zé)任追究機(jī)制和深化地方政府機(jī)構(gòu)改革等方面形成政務(wù)服務(wù)框架，構(gòu)筑職能邊界清晰、各部門之間分工明確、依法運(yùn)轉(zhuǎn)的職能體系，進(jìn)一步回應(yīng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。

（四）跨部門協(xié)同化

在中國公共領(lǐng)域清單式治理的現(xiàn)行制度框架和實(shí)踐中，公共部門是清單式治理的決策者，也是參與者和實(shí)施者。為了避免公共部門“各自為政”的情況，需要建立跨部門協(xié)同運(yùn)行機(jī)制，共同協(xié)商確定交叉權(quán)責(zé)事項(xiàng)的劃分，構(gòu)建以交互影響為基礎(chǔ)的協(xié)同治理的場域和機(jī)制。［25］（P93-96）從中國行政體系的縱向方面來講，要打通縱向聯(lián)通省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的清單式治理體系，構(gòu)建公共部門實(shí)施清單式治理的上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制。從橫向方面來講，要強(qiáng)調(diào)部門與部門之間的協(xié)調(diào)配合，通過整合、利用公共領(lǐng)域內(nèi)的現(xiàn)有資源以推進(jìn)各地、各部門間資源共享、共治。從不同區(qū)域的對接來講，要完善清單式治理工作機(jī)制，深度謀劃區(qū)域之間在清單式治理方面的對接，推進(jìn)區(qū)域間在協(xié)作方面的高質(zhì)量發(fā)展。同時(shí)，還要搭建統(tǒng)一的公共部門清單式治理信息共享平臺(tái)。公共部門要充分利用新媒體技術(shù)平臺(tái)，推進(jìn)清單式治理信息共享機(jī)制建設(shè)，促進(jìn)公共領(lǐng)域內(nèi)平臺(tái)間的聯(lián)系和部門之間的協(xié)作，提高清單式治理的實(shí)施效能與公共部門的服務(wù)質(zhì)量。

（五）監(jiān)管體制化

現(xiàn)代公共管理理論認(rèn)為，作為公共利益的維護(hù)者，公共管理者對于公共利益的認(rèn)定和選擇至關(guān)重要。公共部門要確保清單式治理的有效運(yùn)行，監(jiān)管是必不可少的環(huán)節(jié)，這就要建立起內(nèi)外互動(dòng)的監(jiān)管機(jī)制。目前，公共領(lǐng)域清單式治理的運(yùn)行受到的內(nèi)部監(jiān)督主要來自體制內(nèi)的監(jiān)督，這種體制內(nèi)監(jiān)督具有重要的作用。但是，清單式治理還需要來自外部的監(jiān)督。外部監(jiān)督的主體，一般包括公眾、媒體、民間組織、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)等。公共部門要重視外部監(jiān)督主體對清單式治理的看法與建議，收集外部監(jiān)督主體的反饋、意見及建議，總結(jié)并反思治理中的不足，把握考察清單與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的契合度，建構(gòu)監(jiān)管、評(píng)估與問責(zé)間的有機(jī)聯(lián)系，形成監(jiān)管結(jié)果與動(dòng)態(tài)調(diào)整的有機(jī)結(jié)合，按照簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的要求，定期更新清單信息，構(gòu)建清單式治理的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，更好地回應(yīng)治理對象的需求，增強(qiáng)公共領(lǐng)域清單式治理的民主性、科學(xué)性和有效性。

六、結(jié)語

近年來，在全面推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，清單式治理成為中國公共領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)治理制度創(chuàng)新的一種新嘗試。實(shí)踐表明，清單式治理對轉(zhuǎn)變政府職能、實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要的意義。盡管如此，中國公共領(lǐng)域清單式治理在推行過程中仍然存在一些問題。這些問題，有的是清單本身存在的問題，有的是公共部門缺乏對清單式治理實(shí)施的規(guī)范引起的，有的是中國公共領(lǐng)域新舊管理體制轉(zhuǎn)換過程造成的，有的是新體制未完善的結(jié)果。隨著清單式治理實(shí)踐的推進(jìn)，中國在公共領(lǐng)域治理方面存在的更多深層次的問題將會(huì)逐漸浮出水面。因此，公共部門需要及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決這些問題，以充分挖掘清單式治理的潛能，發(fā)揮清單式治理的作用。同時(shí)，也應(yīng)看到，清單式治理是中國公共領(lǐng)域眾多優(yōu)化社會(huì)治理制度創(chuàng)新治理工具中的一種。在公共領(lǐng)域治理實(shí)踐中，需要把清單式治理與其他治理工具配合使用。這樣，才能更有利于發(fā)揮具體制度間優(yōu)勢互補(bǔ)的效用，將中國公共領(lǐng)域治理制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，進(jìn)而促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

注釋：

①參見南寧市人民政府辦公室頒發(fā)的《關(guān)于推行南寧市人民政府部門權(quán)力清單和責(zé)任清單“兩單融合”的通知》（南府辦函〔2017〕139號(hào)）。