編譯 方陵生

2019年9月，美國(guó)國(guó)際戰(zhàn)略研究中心（CSIS）發(fā)布《戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代的研究合作》報(bào)告。報(bào)告概述了中國(guó)的研發(fā)投入、高等教育、人才流動(dòng)現(xiàn)狀，中美在人工智能、量子信息科學(xué)、生物技術(shù)、半導(dǎo)體等敏感研究領(lǐng)域的實(shí)力對(duì)比，美國(guó)政府審查外國(guó)研究人員的具體行動(dòng)，加強(qiáng)審查的風(fēng)險(xiǎn)以及關(guān)于平衡開放性和安全性的建議。

40年前，吉米?卡特（Jimmy Carter）總統(tǒng)和中國(guó)具有崇高威望的卓越領(lǐng)導(dǎo)人鄧小平簽署了第一份《中美科技合作協(xié)議》，促進(jìn)了兩國(guó)之間的科學(xué)交流，開啟了一個(gè)強(qiáng)勁的雙邊研究合作時(shí)代。然而今天，華盛頓越來越擔(dān)心，某些方面的科技合作會(huì)對(duì)美國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家安全構(gòu)成威脅，戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代的研究合作已成為中美關(guān)系的最新焦點(diǎn)。

盡管美國(guó)在冷戰(zhàn)期間也曾對(duì)技術(shù)“泄露”給蘇聯(lián)表示過類似的擔(dān)憂，但如今來自中國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)在范圍上和復(fù)雜程度上都與之前有所不同。美國(guó)高級(jí)情報(bào)官員最近將中國(guó)研究生和在美國(guó)大學(xué)和實(shí)驗(yàn)室的中國(guó)研究人員定性為“竊取創(chuàng)新成果的社會(huì)手段”的一部分。作為回應(yīng)，國(guó)會(huì)議員和政府官員提議對(duì)外國(guó)公民進(jìn)入美國(guó)進(jìn)行科學(xué)研究實(shí)行更嚴(yán)格的控制，包括實(shí)施更嚴(yán)格的簽證要求，限制外國(guó)公民參與大學(xué)、國(guó)家實(shí)驗(yàn)室和私營(yíng)公司的研究等。

但同時(shí)，美國(guó)的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)在很大程度上必須依賴于外國(guó)研究人員以及與外國(guó)研究機(jī)構(gòu)的合作。正如《國(guó)家安全決策189號(hào)指令》（NSDD-189）中所述的那樣：“發(fā)展美國(guó)的科技實(shí)力需要一個(gè)有利于創(chuàng)新的研究環(huán)境，一個(gè)思想自由交流成為至關(guān)重要組成部分的研究環(huán)境。”用麻省理工學(xué)院院長(zhǎng)拉斐爾?雷夫（L.Rafael Reif）的話來說：“如果我們對(duì)雄心勃勃的中國(guó)所做出的一切回應(yīng)只是試圖關(guān)上我們所有的大門，我想，最終只能導(dǎo)致庸碌無為。”

在提出知識(shí)產(chǎn)權(quán)（IP）保護(hù)、研究誠(chéng)信和國(guó)家安全方面擔(dān)憂的同時(shí)，報(bào)告也強(qiáng)調(diào)了與外國(guó)開展研究合作的戰(zhàn)略重要性。美國(guó)政府機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)與大學(xué)和國(guó)家實(shí)驗(yàn)室在以下幾個(gè)方面的合作：執(zhí)行現(xiàn)有的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)政策；宣傳并實(shí)行資料公開和利益沖突的相關(guān)措施；確保遵循包括保密性在內(nèi)的同行評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)。通過這些方面的合作，保持美國(guó)吸引頂尖人才的能力，包括為外國(guó)研究人員維持一個(gè)友好的環(huán)境。要讓美國(guó)研究人員有接觸到全球最優(yōu)秀的人才和頂尖研究領(lǐng)域的更多機(jī)會(huì)，與國(guó)際科學(xué)家開展廣泛的合作是很有必要的，因?yàn)槊绹?guó)并非在所有研究領(lǐng)域內(nèi)都是無可爭(zhēng)議的全球領(lǐng)先者?？紤]到全球競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)實(shí)，任何政策回應(yīng)都應(yīng)該考慮到第三方國(guó)家的政策和做法，并與美國(guó)的盟友和合作伙伴保持協(xié)調(diào)行動(dòng)。

此外，美國(guó)只有重視國(guó)內(nèi)的人力資本投資才能保持其在全球的科技領(lǐng)先地位，美國(guó)應(yīng)重視科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)（STEM）領(lǐng)域內(nèi)的人才資源，吸引并留住更多STEM領(lǐng)域的女性和少數(shù)族裔人才，并為外國(guó)學(xué)生完成學(xué)業(yè)后留在美國(guó)拓展途徑。

中國(guó)成為創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)者的戰(zhàn)略

過去十年里，在習(xí)主席提出創(chuàng)新是“發(fā)展的第一動(dòng)力”和“建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略基礎(chǔ)”的政策指引下，中國(guó)正逐漸從“世界工廠”轉(zhuǎn)變?yōu)槭澜珙I(lǐng)先的科技創(chuàng)新強(qiáng)國(guó)。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，中國(guó)在研發(fā)、人力資本和進(jìn)一步融入國(guó)際科學(xué)界方面投入了大量資金。

增加研發(fā)資金是中國(guó)科技發(fā)展的基礎(chǔ)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）的統(tǒng)計(jì)資料，中國(guó)研發(fā)支出占GDP的比例從1991年的0.7%（28億美元）增加到了2017年的2.2%（2 630億美元），同期美國(guó)研發(fā)支出從占GDP的2.6%（1 610億美元）增加到2.8%（5 420億美元）。美國(guó)在基礎(chǔ)研究（經(jīng)合組織將短期內(nèi)沒有具體商業(yè)應(yīng)用的基礎(chǔ)研究定義為“主要為獲取新知識(shí)而進(jìn)行的實(shí)驗(yàn)或理論工作”）方面仍然保持著相當(dāng)大的優(yōu)勢(shì)，美國(guó)2017年的基礎(chǔ)研發(fā)支出占GDP的0.5%，而中國(guó)只占0.1%。但美國(guó)的聯(lián)邦研發(fā)支出——最大的基礎(chǔ)研究資金來源——已從1960年占GDP的1.6%下降到2017年的0.6%。

在增加研發(fā)資金的同時(shí)，中國(guó)加大了培訓(xùn)國(guó)內(nèi)外STEM領(lǐng)域研究人員的力度。中國(guó)每年有超過740萬的學(xué)生獲得學(xué)士學(xué)位，其中35%集中于科技領(lǐng)域，相比之下，這一比例在美國(guó)大學(xué)生中只占18%。2016年，中國(guó)授予STEM本科學(xué)位的人數(shù)為250萬人，相比之下，美國(guó)STEM學(xué)位獲得者人數(shù)估計(jì)只有70萬人。2017年，美國(guó)獲STEM博士學(xué)位者為32 359人，中國(guó)為32 700人。但美國(guó)STEM博士獲得者中的1/3以上為臨時(shí)簽證持有者，凸顯了美國(guó)在科技研究方面對(duì)外國(guó)學(xué)生的依賴。

今天，中國(guó)是美國(guó)最大的留學(xué)生來源國(guó)，美國(guó)是中國(guó)留學(xué)生的主要留學(xué)目的地，中國(guó)占了美國(guó)留學(xué)生總數(shù)的1/3，是第二大留學(xué)生來源國(guó)印度的兩倍多。據(jù)非營(yíng)利組織國(guó)際教育協(xié)會(huì)估計(jì)，2017—2018年有363 341名中國(guó)公民在美國(guó)高等教育機(jī)構(gòu)就讀，其中130 843人為研究生，與1999—2000年相比增長(zhǎng)了近7倍，當(dāng)時(shí)中國(guó)共輸送了54 466名學(xué)生。2017年，中國(guó)在美博士生的93%集中于科學(xué)和工程領(lǐng)域，占美國(guó)所有STEM博士生的16%。

許多外國(guó)博士生選擇畢業(yè)后留在美國(guó)，提高了科學(xué)與工程（S&E）領(lǐng)域內(nèi)高等教育人才的比例。美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)（NSF）的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，從2011 年至 2017 年，擁有臨時(shí)簽證的博士學(xué)位獲得者的平均“留美率”（stay rate，即獲得博士學(xué)位后有繼續(xù)留在美國(guó)意向者的比例）為71.5%，來自中國(guó)擁有臨時(shí)簽證的博士學(xué)位獲得者的留美率為81.9%。2017年的數(shù)據(jù)顯示這一比率還略有增加。

盡管中國(guó)博士學(xué)位獲得者的留美率為歷史最高，但中國(guó)政府已加大了吸引中國(guó)學(xué)者回國(guó)和吸引外國(guó)（非中國(guó)籍）頂尖研究人員的力度。例如，中央政府的人才旗艦計(jì)劃通過減少科研人員來華的行政障礙，為科技專業(yè)人員提供了一系列的激勵(lì)措施，包括初創(chuàng)項(xiàng)目啟動(dòng)獎(jiǎng)金、安置補(bǔ)償金、住房和伙食費(fèi)補(bǔ)貼、醫(yī)療保險(xiǎn)，以及對(duì)配偶和子女的照顧政策等。中國(guó)官方媒體稱，這個(gè)計(jì)劃自啟動(dòng)以來已經(jīng)為中國(guó)吸引了4萬多人才。最重要的是，與美國(guó)大多數(shù)相應(yīng)政策相比，這些項(xiàng)目為更多人員提供了更多研究資助機(jī)會(huì)。中國(guó)國(guó)家級(jí)以下的一些項(xiàng)目，如深圳和杭州的人才項(xiàng)目，作為國(guó)家人才吸引政策的補(bǔ)充，通過具體的項(xiàng)目直接吸引了大量專業(yè)對(duì)口人才。

伴隨著中國(guó)在研發(fā)和人力資本方面的投資力度，美國(guó)和中國(guó)研究機(jī)構(gòu)的融合也是前所未有的。1979年簽署第一份中美科學(xué)技術(shù)合作雙邊協(xié)議之時(shí)，中美科學(xué)家共同撰寫的論文僅有3篇，到2012年，這一數(shù)字激增到了20 371篇。根據(jù)美國(guó)國(guó)家科學(xué)委員會(huì)2018年發(fā)布的科學(xué)與工程指標(biāo)統(tǒng)計(jì)資料，2016年中國(guó)在國(guó)際上發(fā)表的論文中有近一半（46.1%）是與美國(guó)作者合著的，在國(guó)際合著出版物中中國(guó)占了22.9%，緊隨其后的是英國(guó)（13.4%）、德國(guó)（11.2%）和加拿大（10.2%）。美國(guó)和中國(guó)之間合作的增多符合全球科學(xué)領(lǐng)域加大跨境合作的總體趨勢(shì)。但數(shù)據(jù)同時(shí)顯示，中國(guó)比其他任何一個(gè)國(guó)家都更依賴與其他國(guó)家的雙邊合作。

有幾個(gè)因素解釋了中美科學(xué)界高度融合的原因。美國(guó)和中國(guó)的大學(xué)一直名列全球頂尖大學(xué)之列，包括在中國(guó)創(chuàng)新目標(biāo)中占有重要地位并在工程和計(jì)算機(jī)科學(xué)等領(lǐng)域內(nèi)都有建樹的一些大學(xué)。此外，中國(guó)龐大的人口規(guī)模及其對(duì)STEM教育的重視，培養(yǎng)了一批研究人員，有效地彌補(bǔ)了美國(guó)STEM畢業(yè)生的缺乏。

雖然到目前為止，中美兩國(guó)科學(xué)界開展了許多富有成效的合作，但美國(guó)政府資助機(jī)構(gòu)、執(zhí)法部門和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)也發(fā)現(xiàn)了一些挑戰(zhàn)中美關(guān)系的行為，一些不道德甚至非法的活動(dòng)，包括中國(guó)研究人員隱瞞與中國(guó)政府的聯(lián)系，違反同行審查程序，甚至直接竊取知識(shí)產(chǎn)權(quán)。美國(guó)大學(xué)以及政策制定者面臨兩方面的挑戰(zhàn)：首先，如何識(shí)別違反法律或研究及倫理標(biāo)準(zhǔn)的行為，特別是當(dāng)這些行為威脅到國(guó)家安全時(shí)；第二，如何在保持美國(guó)全球創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)地位的同時(shí)應(yīng)對(duì)這類風(fēng)險(xiǎn)，如何保持美國(guó)科技企業(yè)的開放性，如何保持美國(guó)對(duì)外國(guó)研究人員的吸引力。

誰(shuí)將成為高科技領(lǐng)導(dǎo)者

保護(hù)研究的敏感領(lǐng)域需要對(duì)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境進(jìn)行準(zhǔn)確的評(píng)估。2019年信息技術(shù)與創(chuàng)新基金會(huì)的一份報(bào)告認(rèn)為，雖然中國(guó)在一些重要的科學(xué)和工程創(chuàng)新方面仍然落后，但它正在迎頭趕上。美國(guó)經(jīng)濟(jì)安全審查委員會(huì)（USCC）對(duì)中國(guó)高科技發(fā)展的評(píng)估報(bào)告表示，中國(guó)在所有高科技領(lǐng)域都取得了進(jìn)展。很多技術(shù)能夠軍民兩用，這加劇了美方的擔(dān)憂，如果中國(guó)首先開發(fā)這些技術(shù)，美國(guó)軍方將在以下領(lǐng)域內(nèi)失去技術(shù)優(yōu)勢(shì)。

人工智能（AI）中國(guó)計(jì)劃到2030年成為全球人工智能的領(lǐng)導(dǎo)者，目前中國(guó)擁有世界20%的數(shù)據(jù)量，預(yù)計(jì)到2030年將增加到30%。艾倫人工智能研究所發(fā)現(xiàn)，中國(guó)發(fā)表的人工智能方面的論文超過了美國(guó)。如果這種趨勢(shì)繼續(xù)發(fā)展下去，2020年最常引用的10%的論文中，中國(guó)將超過美國(guó)；2025年最常引用的1%的論文中，中國(guó)也將超過美國(guó)。中國(guó)正在擴(kuò)大人工智能人才基地，而美國(guó)的目標(biāo)仍然是頂尖研究人員。

量子信息科學(xué)量子霸權(quán)預(yù)計(jì)將帶來軍事上和商業(yè)上的優(yōu)勢(shì)。中國(guó)目前在量子研究方面落后于美國(guó)，但憑借積極的國(guó)家投資和快速的專利申請(qǐng)程序，中國(guó)將可能成為世界量子研究的領(lǐng)導(dǎo)者。

高性能計(jì)算十多年來，美國(guó)和中國(guó)一直在爭(zhēng)奪超級(jí)計(jì)算技術(shù)的霸主地位。世界上最快的10臺(tái)超級(jí)計(jì)算機(jī)中有5臺(tái)在美國(guó)，而中國(guó)只有兩臺(tái)。然而，中國(guó)此前聲稱擁有世界上最快的超級(jí)計(jì)算機(jī)（天河二號(hào)），擁有更多的超級(jí)計(jì)算機(jī)，并有望于2020年開發(fā)出世界上第一臺(tái)百萬兆級(jí)的計(jì)算機(jī)，其每秒運(yùn)算能力達(dá)百萬的三次方，這比美國(guó)和日本預(yù)計(jì)在2021年實(shí)現(xiàn)的速度更快。

生物技術(shù)根據(jù)USCC 2017年的報(bào)告，美國(guó)生物技術(shù)研究和創(chuàng)新仍然領(lǐng)先于中國(guó)。為縮小這一差距，中國(guó)將生物領(lǐng)域列為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，并將其列為“2025中國(guó)制造”和“十三五規(guī)劃”的優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域。

機(jī)器人USCC的報(bào)告指出，日本和德國(guó)是工業(yè)機(jī)器人的全球領(lǐng)先者，美國(guó)是外科手術(shù)機(jī)器人和協(xié)作機(jī)器人的領(lǐng)先者。中國(guó)正在迅速擴(kuò)大其在機(jī)器人制造領(lǐng)域內(nèi)的能力，迅速崛起成為世界上最大的機(jī)器人市場(chǎng)。2016年，中國(guó)每1萬名制造業(yè)員工平均擁有68個(gè)機(jī)器人，而全球平均為74個(gè)，美國(guó)為189個(gè)。

納米技術(shù)通過國(guó)家納米技術(shù)計(jì)劃，美國(guó)政府自2001年以來已經(jīng)花費(fèi)了230多億美元開發(fā)納米技術(shù)，使美國(guó)成為全球領(lǐng)導(dǎo)者。雖然中國(guó)在納米技術(shù)商業(yè)化方面落后于美國(guó)，但已成為納米技術(shù)出版物數(shù)量增長(zhǎng)最快的國(guó)家。

半導(dǎo)體美國(guó)半導(dǎo)體行業(yè)以占近一半的全球市場(chǎng)份額和占主導(dǎo)地位的研發(fā)資金份額引領(lǐng)世界。目前中國(guó)使用的半導(dǎo)體只有16%是國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的，而其中只有一半是由中國(guó)公司生產(chǎn)的。但中國(guó)計(jì)劃實(shí)現(xiàn)2020年使用的國(guó)產(chǎn)半導(dǎo)體占40%，2025年占70%的目標(biāo)。一家中國(guó)半導(dǎo)體研究公司認(rèn)為，中國(guó)在縮小與美國(guó)差距的努力中，仍然相差10年或20年。

美國(guó)政府的最近行動(dòng)

針對(duì)以上擔(dān)憂，美國(guó)政府做出了反應(yīng)，政府機(jī)構(gòu)在加強(qiáng)對(duì)外國(guó)研究人員的審查中采取了各種措施。盡管情報(bào)部門已經(jīng)率先向各個(gè)機(jī)構(gòu)和學(xué)術(shù)界通報(bào)了情況，但這些機(jī)構(gòu)的行動(dòng)似乎仍然缺乏協(xié)調(diào)。總體而言，這些行動(dòng)主要集中在四個(gè)方面：（1）改善機(jī)構(gòu)對(duì)現(xiàn)有信息資料公開要求的執(zhí)行情況；（2）堅(jiān)持同行評(píng)審的保密要求；（3）加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)；（4）對(duì)美國(guó)政府機(jī)構(gòu)研究人員參與外國(guó)招聘項(xiàng)目活動(dòng)進(jìn)行限制。

2018年8月，美國(guó)國(guó)立衛(wèi)生研究院（NIH）院長(zhǎng)弗朗西斯?柯林斯（Francis Collins）致信于約1萬個(gè)申請(qǐng)NIH資金的組織，信中提到對(duì)“外國(guó)對(duì)科研誠(chéng)信的影響”表示擔(dān)憂，包括：（1）未申明資金來源，包括來自外國(guó)政府的資金；（2）NIH支持的研究項(xiàng)目的知識(shí)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移，包括向其他國(guó)家的轉(zhuǎn)移；（3）機(jī)密信息共享，包括與外國(guó)實(shí)體機(jī)構(gòu)的信息共享。截至2019年5月，NIH已就這些問題直接聯(lián)系了61家機(jī)構(gòu)，違反NIH資助條款和條件的科學(xué)家被終止工作，并對(duì)NIH資助的資金進(jìn)行審查。2019年4月，馬里蘭州安德森癌癥研究中心在收到了NIH和聯(lián)邦調(diào)查局的簡(jiǎn)報(bào)后，解雇了兩名美國(guó)政府資助的科學(xué)家，這兩名科學(xué)家被指控未公開外國(guó)資金來源及開展與中國(guó)有關(guān)的研究。

其他資助機(jī)構(gòu)也已收緊了與其利益相關(guān)的政策。2019年3月，國(guó)防部宣布加強(qiáng)對(duì)從事國(guó)防部資助研究的人員的資金來源申明要求，包括列出所有資金來源和其他承諾。6月7日，能源部發(fā)布了一項(xiàng)通知，禁止雇員和承包商參與由指定“風(fēng)險(xiǎn)國(guó)家”資助的外國(guó)政府人才招聘計(jì)劃。

2019年5月，白宮科技政策辦公室（OSTP）通過國(guó)家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)環(huán)境研究聯(lián)合委員會(huì)（JCORE），舉“全政府”之力應(yīng)對(duì)美國(guó)學(xué)術(shù)界面臨的最緊迫挑戰(zhàn)。在JCORE的四個(gè)小組委員會(huì)中，安全研究小組委員會(huì)的宗旨是“保護(hù)美國(guó)研究人員免受不當(dāng)外國(guó)影響，在不損害價(jià)值觀和能力的同時(shí)，保持創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的開放性和完整性”。JCORE對(duì)聯(lián)邦各機(jī)構(gòu)提出了標(biāo)準(zhǔn)化和統(tǒng)一信息公開的要求，通過減少與確保研究完整性相關(guān)的行政負(fù)擔(dān)，可有助于解決學(xué)術(shù)界的一些擔(dān)憂。

政策過猶不及的風(fēng)險(xiǎn)

盡管美國(guó)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和企業(yè)都對(duì)不準(zhǔn)確的信息公開和知識(shí)產(chǎn)權(quán)泄露表示擔(dān)憂，但他們同時(shí)也擔(dān)心，對(duì)外國(guó)研究合作的過度限制可能會(huì)危及美國(guó)在科學(xué)與工程領(lǐng)域內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)地位。對(duì)合作的限制，尤其是對(duì)與其他國(guó)家前沿領(lǐng)域的合作限制，可能會(huì)阻礙先進(jìn)技術(shù)的研究，導(dǎo)致頂尖人才流失到第三國(guó)，并引發(fā)與種族問題或仇外心理相關(guān)的各種抨擊。

美國(guó)不再像過去那樣在全球研究領(lǐng)域占據(jù)主導(dǎo)地位。美國(guó)在全球科學(xué)與工程領(lǐng)域的研究出版物中的份額已從2006年的24.4%下降到2016年的17.8%，而中國(guó)的份額同期從12.1%增長(zhǎng)到了18.6%。這段時(shí)期內(nèi)，跨境合作也有所增長(zhǎng)，全球范圍內(nèi)，科學(xué)與工程領(lǐng)域內(nèi)國(guó)際合作論文的比例在2006年到2016年之間從16.7%上升到了21.7%。美國(guó)研究人員的國(guó)際合作率從2006年的25%上升到了2016年的37%。對(duì)于國(guó)際合作的過度限制可能會(huì)限制美國(guó)科學(xué)家在尖端科學(xué)領(lǐng)域內(nèi)的研究，并限制對(duì)相關(guān)知識(shí)的獲取途徑。中國(guó)科學(xué)家警告說，美國(guó)新的研究限制將阻礙合作，并對(duì)中國(guó)在聯(lián)合項(xiàng)目中的融資構(gòu)成威脅。

考慮到最先進(jìn)研究的相互依賴性，人們擔(dān)心過度限制可能將會(huì)導(dǎo)致外國(guó)頂尖人才從美國(guó)流失。2018年6月，美國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)布指導(dǎo)意見稱，在一些敏感研究領(lǐng)域，中國(guó)研究生只能申請(qǐng)一年多次入境簽證，推翻了奧巴馬時(shí)代允許這些學(xué)生申請(qǐng)五年多次入境簽證的政策，因此一年后離開美國(guó)到其他地方之后希望再回來的學(xué)生必須重新獲得新的簽證。政策的改變，加上中美關(guān)系的降溫導(dǎo)致中國(guó)留學(xué)生流失。2019年3月，在美中國(guó)留學(xué)生人數(shù)同比下降2%，這是自2009年以來的首次下降。其他中國(guó)學(xué)生的可選目的地國(guó)家，包括英國(guó)、澳大利亞和加拿大，申請(qǐng)人數(shù)也因此有所上升。

嚴(yán)格控制的另一個(gè)潛在風(fēng)險(xiǎn)因素是由于不符合研究開放性原則，或管理繁瑣和成本昂貴等原因，導(dǎo)致科學(xué)家和工程師以及一些大學(xué)不愿意選擇或遵循聯(lián)邦政府指定的研究方向。

最后，對(duì)外國(guó)科研人員的過度限制和武斷政策激起了人們對(duì)仇外心理和種族定性的恐懼。據(jù)報(bào)道，美國(guó)聯(lián)邦調(diào)查局（FBI）曾以間諜罪逮捕了幾名中國(guó)科學(xué)家，但幾個(gè)月后又撤銷了這些指控。國(guó)會(huì)美國(guó)亞太裔核心小組主席、眾議員朱棣文（Judy Chu）曾表示，聯(lián)邦調(diào)查局的煽動(dòng)性言論令美國(guó)華裔感到焦慮，并增加了“美國(guó)華裔公民權(quán)受到損害”的風(fēng)險(xiǎn)。包括耶魯大學(xué)、哥倫比亞大學(xué)和斯坦福大學(xué)在內(nèi)的幾所美國(guó)頂尖大學(xué)都重申了他們對(duì)中國(guó)學(xué)生的支持。2019年6月25日，麻省理工學(xué)院校長(zhǎng)雷夫在給全校師生的公開信中敦促大學(xué)不要針對(duì)中國(guó)研究人員“制造毫無根據(jù)的懷疑和恐懼的有害氣氛”。

未來的發(fā)展方向

以下建議的宗旨是要在開放與保護(hù)國(guó)家安全中進(jìn)行平衡，并優(yōu)先考慮投資于國(guó)內(nèi)創(chuàng)新能力的需求。根據(jù)部分非保密信息披露，一小部分非法獲取敏感科學(xué)技術(shù)的外國(guó)研究人員構(gòu)成了真實(shí)的威脅。如果有新的信息表明存在更系統(tǒng)性的問題，政府、學(xué)術(shù)界和私營(yíng)部門將需要重新評(píng)估開放與安全之間的權(quán)衡。

加強(qiáng)國(guó)內(nèi)STEM人才培養(yǎng)，留住國(guó)外科研人員。只有通過投資于研究和人力資本開發(fā)，美國(guó)才能保持其創(chuàng)新前沿的地位。相應(yīng)措施包括提高STEM在初等和中等教育中的位置，吸引并留住更多女性和少數(shù)族裔中的STEM人才，擴(kuò)大外國(guó)學(xué)生完成學(xué)位后留在美國(guó)的途徑，而不是依賴于讓人產(chǎn)生擔(dān)憂的資金來源。雖然具體的教育和移民政策不在本報(bào)告范圍內(nèi)，但它們都是美國(guó)創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)力的組成部分。

列出全球創(chuàng)新科技領(lǐng)導(dǎo)力清單。保護(hù)美國(guó)接觸尖端科學(xué)機(jī)會(huì)的政策需要對(duì)科研環(huán)境有一個(gè)全面的了解，政策制定者應(yīng)利用國(guó)家科學(xué)基金會(huì)正在進(jìn)行的一項(xiàng)研究確保為科技領(lǐng)導(dǎo)力定期評(píng)估提供資金。

對(duì)合作的限制僅限于那些對(duì)國(guó)家安全構(gòu)成明確威脅的領(lǐng)域。為與NSDD-189號(hào)指令保持一致，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)應(yīng)明確敏感項(xiàng)目的限制范圍，同時(shí)免除對(duì)基礎(chǔ)研究的嚴(yán)格控制。一般來說，注意力應(yīng)集中于從事軍事應(yīng)用研究的研究生和博士后研究人員，而不是本科生。如果無法接受的與研究相關(guān)的國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)存在，政策可能需要進(jìn)一步完善。

規(guī)范聯(lián)邦政府對(duì)研究機(jī)構(gòu)的政策指導(dǎo)。來自各個(gè)機(jī)構(gòu)的重疊法規(guī)增加了合規(guī)成本和復(fù)雜性。在JCORE計(jì)劃的基礎(chǔ)上，OSTP應(yīng)深化機(jī)構(gòu)間合作，為資助者和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)提供公共政策指導(dǎo)和最佳實(shí)踐。相應(yīng)的建議包括尊重正當(dāng)程序的監(jiān)督和執(zhí)行機(jī)制，并在可能的情況下對(duì)公眾保持透明和公開。應(yīng)定期審查這些政策，以確保它們能充分處理風(fēng)險(xiǎn)。

深化政府和非政府利益相關(guān)者之間的溝通。為這一復(fù)雜問題制定政策不僅需要聯(lián)邦機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)，而且需要學(xué)術(shù)界和私營(yíng)部門的合作。國(guó)會(huì)和政府應(yīng)重申其對(duì)科學(xué)顧問委員會(huì)的支持，如賈森國(guó)防咨詢小組和國(guó)家科學(xué)、工程與醫(yī)學(xué)院，并在政策制定過程中對(duì)這些組織和機(jī)構(gòu)進(jìn)行咨詢。

加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有政策的執(zhí)行力度?，F(xiàn)有的同行審查、信息披露和等級(jí)分類政策都有解決許多研究漏洞的潛力，但大學(xué)和研究機(jī)構(gòu)的執(zhí)行力仍然是一個(gè)問題。美國(guó)政府應(yīng)與產(chǎn)業(yè)界、學(xué)術(shù)協(xié)會(huì)和大學(xué)合作，梳理并宣傳最佳做法。違反知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和學(xué)術(shù)誠(chéng)信協(xié)議的行為應(yīng)該通過執(zhí)法行動(dòng)來處理，這可能需要為這些行動(dòng)提供額外資金，包括聯(lián)邦撥款。

在最受關(guān)注的領(lǐng)域內(nèi)與盟國(guó)和伙伴開展合作。如果不能解決學(xué)術(shù)誠(chéng)信和國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)的問題，單方面的做法有可能導(dǎo)致人才流失。深化信息和情報(bào)共享將有助于在可能需要限制的高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域內(nèi)爭(zhēng)取盟國(guó)和伙伴的合作與支持。