《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》明確規(guī)定了新時代背景下行政執(zhí)法應(yīng)當重新進行梳理和整合，學界將這樣的整合稱為大行政執(zhí)法。那么，如何解讀大行政執(zhí)法，這是一個首先要從理論層面解決的問題。大行政執(zhí)法意味著職能統(tǒng)一、事態(tài)定性、人員定編、行為定量和結(jié)果定責。大行政執(zhí)法在新的歷史時代下將給行政法治注入新的活力，它能促進程序統(tǒng)一、治理簡約、職能協(xié)調(diào)、行政給付。大行政執(zhí)法的構(gòu)造是一個長期任務(wù)，而且是一個深層次的理論和實踐問題。為了使大行政執(zhí)法能夠沿著科學化和理性化的軌道發(fā)展，必須考慮下列因素：行政職能的目標分解與綜合，行政組織與行政行為的法治對應(yīng)，行政執(zhí)法與社會自治的銜接，行政執(zhí)法的嚴格法治化。

《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》指出：“改革和理順市場監(jiān)管體制，整合監(jiān)管職能，加強監(jiān)管協(xié)同，形成市場監(jiān)管合力。深化行政執(zhí)法體制改革，統(tǒng)籌配置行政處罰職能和執(zhí)法資源，相對集中行政處罰權(quán)，整合精簡執(zhí)法隊伍，解決多頭多層重復執(zhí)法問題。一個部門設(shè)有多支執(zhí)法隊伍的，原則上整合為一支隊伍。推動整合同一領(lǐng)域或相近領(lǐng)域執(zhí)法隊伍，實行綜合設(shè)置。減少執(zhí)法層級，推動執(zhí)法力量下沉。完善執(zhí)法程序，嚴格執(zhí)法責任，加強執(zhí)法監(jiān)督，做到嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法?！雹倜鞔_規(guī)定了新時代背景下行政執(zhí)法應(yīng)當重新進行梳理和整合，學界將這樣的整合稱為大行政執(zhí)法。各地根據(jù)國務(wù)院相關(guān)機構(gòu)改革的決定將行政執(zhí)法整合為若干范疇，如經(jīng)濟調(diào)節(jié)的范疇、市場監(jiān)管的范疇、社會管理的范疇、公共服務(wù)的范疇和生態(tài)環(huán)境保護的范疇等。其中每一范疇都整合了若干個傳統(tǒng)職能部門的職能②?？梢哉f，大行政執(zhí)法已經(jīng)由理論層面變成了行政法治中實實在在的機制。那么，大行政執(zhí)法究竟應(yīng)當如何解讀，它有什么樣的科學內(nèi)涵，如何對其進行法治促進，如何對其在新時代背景下進行內(nèi)容構(gòu)造等問題，都需要從理論上先探討。正是基于這樣的考慮，筆者撰就本文，擬對大行政執(zhí)法的相關(guān)理論和實踐問題進行探討。

一、大行政執(zhí)法的概念及時代背景

所謂大行政執(zhí)法是指通過一定的法治機制將較為分散的碎片化的執(zhí)法狀況予以整合，形成職能相對集中、功能相對齊全、成規(guī)模的行政執(zhí)法格局。大行政執(zhí)法應(yīng)當有下列本質(zhì)屬性：

一是體系性。大行政執(zhí)法是一個總的體系。我國在2002年出臺了相對集中行政處罰權(quán)的相關(guān)規(guī)定，通過相對集中行政處罰權(quán)，將若干行政機構(gòu)的職能予以相對集中，使它們集中于一個統(tǒng)一的體系化的行政機構(gòu)之下。以城市管理為例，就集中了城管、工商、稅務(wù)、公安、文化等行政機構(gòu)的職能。2002年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的第63號文件規(guī)定：“在城市管理領(lǐng)域可以集中行使的行政處罰權(quán)，主要包括：市容環(huán)境衛(wèi)生管理、規(guī)劃管理、城市綠化管理、市政管理、環(huán)境保護管理等方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的全部或者部分行政處罰權(quán)……?！雹弁ㄟ^這樣的集中，使原來尚未體系化的行政執(zhí)法有了新的體系構(gòu)造。大行政執(zhí)法存在于新時代的行政機構(gòu)體系之下，它是新時代機構(gòu)體系的支系統(tǒng)或者分系統(tǒng)，而同時構(gòu)成每一個大行政執(zhí)法的范疇本身也是成體系的。這是大行政執(zhí)法的第一個本質(zhì)屬性。

二是結(jié)構(gòu)性。行政執(zhí)法尚未有嚴格的、專門的法律規(guī)范予以調(diào)整，各地方結(jié)合地方實踐，構(gòu)建了有關(guān)行政執(zhí)法的地方性法規(guī)或者政府規(guī)章④。這些存在于地方的行政執(zhí)法淵源對行政執(zhí)法做了一定的構(gòu)型，這些構(gòu)型是以行政行為為核心的，如行政執(zhí)法的主體、行政執(zhí)法的方式、行政執(zhí)法的程序等。對于一個行政行為而言，它是相對完整的，但將行政執(zhí)法作為一個完整的事務(wù)來看，目前的構(gòu)型是缺乏結(jié)構(gòu)性的。而大行政執(zhí)法的概念則使得行政執(zhí)法呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)性的狀態(tài)。具體而論，在一個大范疇的行政執(zhí)法中，構(gòu)成了不同板塊甚至不同的層級，這樣的板塊和層級就使得大行政執(zhí)法更加有序。

三是統(tǒng)一性。大行政執(zhí)法由若干板塊構(gòu)成，由若干分部類構(gòu)成，由若干機構(gòu)及其職能構(gòu)成。它們共同存在于被整合的行政執(zhí)法范疇之中。毫無疑問，大行政執(zhí)法與傳統(tǒng)行政執(zhí)法相比有了更大的多元性和多樣性。然而，這樣的多元性和多樣性則存在于一個統(tǒng)一的目標之下，存在于一個支系統(tǒng)或者分系統(tǒng)之中，它們共同支持該支系統(tǒng)或分系統(tǒng)。說到底，大行政執(zhí)法內(nèi)部的多元性和多樣性更多體現(xiàn)的是職能的統(tǒng)一、行為方式上的統(tǒng)一和行為結(jié)果上的統(tǒng)一等。

四是標準性。法治發(fā)達國家在公職人員行為的構(gòu)造中強調(diào)標準化，例如要求同一個職位要有統(tǒng)一的權(quán)力、統(tǒng)一的義務(wù)、統(tǒng)一的行為方式、統(tǒng)一的測評標準等，“而每個技術(shù)指標都有相應(yīng)的量化標準，每一個量化標準都是一個參數(shù)。一般來講，一國公務(wù)員職位分類的技術(shù)參數(shù)越標準、越規(guī)范，該國公務(wù)員的職位分類就越科學”［1］(P331)。隨著行政機構(gòu)體系的完善，原來存在于公共職位中的這種標準化被泛化到整個行政機構(gòu)之中、整個行政系統(tǒng)的職能之中。例如，相同的行政機構(gòu)應(yīng)當有相同的標準，相同的行政機構(gòu)在統(tǒng)一標準的規(guī)定下應(yīng)當有相同或者相近的職能、任務(wù)、行為方式和行為結(jié)果等。大行政執(zhí)法所要求的就是在該系統(tǒng)中的每一個機構(gòu)都有較為標準的行為方式，例如，以文化執(zhí)法這個大范疇為例，其中所包含的文化執(zhí)法、教育執(zhí)法、新聞傳播執(zhí)法等都有著相同的標準。它大大提升了行政執(zhí)法的科學性和可預期性。

上列四個方面刻畫了大行政執(zhí)法在新的歷史條件下的新命題和新特征。那么，大行政執(zhí)法它的產(chǎn)生究竟有哪些時代背景呢？筆者認為下列諸方面是促成大行政執(zhí)法產(chǎn)生的時代背景。

法治社會化背景。我國在依法治國的頂層設(shè)計中提出了法治國家、法治政府和法治社會的概念，將法治中國的基本范疇框定在這三個有機聯(lián)系的范疇之中，尤其法治社會概念的提出具有非常重要的理論和實踐價值。一定意義上講，法治國家和法治政府是以法治社會為前提的，是以法治社會為基礎(chǔ)的。我們構(gòu)建法治國家和法治政府，一個重要目的就是促成法治的社會化。當然，法治社會與法治的社會化還不能夠同日而語。所謂法治的社會化是指整個法治過程要與社會機制融為一體，要對社會系統(tǒng)進行開放，不能形成法治機制與社會機制之間的對立和“兩張皮”的現(xiàn)象，法治與社會及其文化是一個有機統(tǒng)一體。有學者就指出：“法律體現(xiàn)著重要的文化預設(shè)，而且法律對社會的某些重大影響也依賴于此。當然，這些預設(shè)在不同法律領(lǐng)域中的強度和意義有所差異，其中涉及的問題包括：法律與人們看待其身處的社會的方式之間的關(guān)系、法律與人們接受的基本價值之間的關(guān)系、法律與人們解釋日常生活所呈現(xiàn)出來的經(jīng)驗素材的方式之間的關(guān)系，等等?！保?］(P25)法治的社會化在黨的十九大報告中有諸多新的內(nèi)容，例如，十九大報告強調(diào)在國家治理中必須給社會自治留下足夠的空間。即是說，法治的調(diào)整范圍是有一定限度的，有些方面的調(diào)整機制和方式要留給社會，通過存在于社會中的相關(guān)機制進行調(diào)控。例如通過鄉(xiāng)規(guī)民約、團體章程、行業(yè)規(guī)則等進行調(diào)控。法治的社會化與大行政執(zhí)法有著千絲萬縷的聯(lián)系，之所以這樣說是因為法治的社會化是傳統(tǒng)的政府職能的劃分已經(jīng)有所阻滯，至少可以說，這些職能的劃分是十分相對的而不是絕對的，這才為執(zhí)法職能的整合留下了余地，反過來說，它促成了執(zhí)法職能的整合?？偠灾ㄖ紊鐣c大行政執(zhí)法有著非常深刻的邏輯關(guān)系，沒有法治社會化的大背景，就很難產(chǎn)生大行政執(zhí)法的概念。

機構(gòu)改革背景。黨的十九大以后，中共中央在機構(gòu)改革方面出臺了非常重要的舉措。我們知道，我國的機構(gòu)改革自改革開放以來就一直處于進行時，每過幾年我們都會對黨和國家的相關(guān)機構(gòu)尤其行政機構(gòu)進行大的調(diào)整和改革，每一次的改革都有新的內(nèi)容和新的舉措⑤。而黨的十九大以后的改革則是非常深刻的，這次改革是以新時代為背景的，它是在新的社會矛盾的基礎(chǔ)上所進行的改革，是在對新時代黨和政府的職能重新定位后所做的改革。正如2018年中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》所規(guī)定的：“在新的歷史起點上深化黨和國家機構(gòu)改革……堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào)，堅持正確改革方向，堅持以人民為中心，堅持全面依法治國，以加強黨的全面領(lǐng)導為統(tǒng)領(lǐng)，以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導向，以推進黨和國家機構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點，改革機構(gòu)設(shè)置，優(yōu)化職能配置，深化轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風，提高效率效能，積極構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行高效的黨和國家機構(gòu)職能體系，為決勝全面建成小康社會、開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢提供有力制度保障?！雹捱@次的機構(gòu)改革和歷次機構(gòu)改革相比，有一個明顯特征，就是對政府職能在新的歷史條件下的優(yōu)化。它強調(diào)行政職能中的宏觀調(diào)控，強調(diào)行政過程中的簡政放權(quán)，強調(diào)行政體制中的市場監(jiān)管和執(zhí)法構(gòu)造，強調(diào)政府的公共服務(wù)，強調(diào)強化事中和事后的監(jiān)管。當然最為重要的是強調(diào)行政過程中行政效率的提升。這些深刻的改革方略都必然要影響到行政過程的末端即行政執(zhí)法。傳統(tǒng)的行政執(zhí)法與宏觀調(diào)控、與行政效率、與簡政放權(quán)等都存在著一定的不契合性。毫無疑問，較為分散的行政執(zhí)法沒有形成合理的行政執(zhí)法機制是這次機構(gòu)改革要解決的重點問題之一。大行政執(zhí)法概念的提出便是順理成章的，它是這次機構(gòu)改革的題中之義。如果說這次改革是要讓行政過程的末端與公眾的訴求相契合的話，只有大行政執(zhí)法才能將二者予以統(tǒng)一。換言之，大行政執(zhí)法就像一個扁擔，一頭擔著政府的職能，另一頭則擔著社會系統(tǒng)的運作。這是大行政執(zhí)法產(chǎn)生的第二個背景。

程序簡約背景。程序在行政法中的地位是人們關(guān)注的熱點問題，在有些國家行政程序法是行政法的代名詞，例如美國聯(lián)邦行政程序法就足以代表美國行政法的主要內(nèi)容。有學者就指出：“美國狹義的行政法概念和歐洲大陸國家的行政法概念完全不同。歐洲大陸國家的行政法概念，同時包括行政程序法和實體法，外部行政法和內(nèi)部行政法。美國狹義的行政法概念，排除了實體行政法和內(nèi)部行政法?！保?］(P38-43)我國行政法治如何對待程序一直就是一個缺乏深刻認識的問題。一部分學者認為，行政程序在行政法中具有較高乃至最高的地位，這部分學者是以羅爾斯的程序正義為理論基礎(chǔ)的，也是以我國法治中長期以來重實體、輕程序為前提的⑦。另一部分學者則認為，程序在行政法中僅僅處于第二性的地位，它應(yīng)當以效率為前提。程序沒有獨立價值，它的價值判定必須依賴于效率判定。近年來，隨著我國行政六法的出臺，在行政法治實踐中大多數(shù)執(zhí)法人員過分看重行政程序，有的甚至沉迷于行政程序之中，行政執(zhí)法中的程序濫用等并不少見。然而，十九大報告強調(diào)程序簡約，當然早在2016年李克強就講道：“煩苛管制必然導致停滯與貧困，簡約治理則帶來繁榮與富裕?！雹噙@個論斷在十九大報告中得到了認可。所以十九大提出了簡約治理和程序簡約的新判斷。行政程序與行政執(zhí)法有著難以割舍的關(guān)系，或者可以說行政程序必須通過行政執(zhí)法予以體現(xiàn)，或者可以說行政執(zhí)法必須有行政程序的支持和支撐。深而論之，程序簡約的新的理念必然要求行政執(zhí)法有新的邏輯選擇。大行政執(zhí)法使行政執(zhí)法中的個別化、具體化乃至碎片化予以統(tǒng)一，這就使得程序必然有所簡約。由此可見，程序簡約是大行政執(zhí)法產(chǎn)生的另一個時代背景。

執(zhí)法重構(gòu)背景。上列背景是大行政執(zhí)法產(chǎn)生的間接背景，即是說，它們間接地促成了大行政執(zhí)法及其概念的形成。從相對直接的層面上看，執(zhí)法重構(gòu)才是大行政執(zhí)法產(chǎn)生的最為實在的背景。1996年出臺的《行政處罰法》在第16條留了一個有關(guān)行政執(zhí)法重構(gòu)的空間，這便是相對集中行政處罰權(quán)概念的出現(xiàn)⑨。正如上述，2002年國務(wù)院專門出臺了相對集中行政處罰權(quán)的規(guī)范性文件，這實質(zhì)上是對行政執(zhí)法的首次重構(gòu)。此后，國家在不同層面上要求行政執(zhí)法和行政功能高度契合，要求行政執(zhí)法能夠支撐行政系統(tǒng)的目標定位。而存在于執(zhí)法實踐中的非理性執(zhí)法得到了學界和實務(wù)部門的普遍詬病，如碎片化執(zhí)法、選擇性執(zhí)法、釣魚執(zhí)法等等。這些非理性執(zhí)法的存在都與執(zhí)法本身缺乏統(tǒng)一的規(guī)制和統(tǒng)一的整合有關(guān)，這才促使諸多地方通過地方立法來對行政執(zhí)法進行重構(gòu)。例如《湖南省行政程序規(guī)定》關(guān)于行政執(zhí)法就有這樣的新構(gòu)型：“縣級以上人民政府根據(jù)行政管理的需要，可以組織相關(guān)行政機關(guān)聯(lián)合執(zhí)法。聯(lián)合執(zhí)法中的行政執(zhí)法決定，由參加聯(lián)合執(zhí)法的行政機關(guān)在各自的職權(quán)范圍內(nèi)依法作出，并承擔相應(yīng)的法律責任?！雹膺@次機構(gòu)改革首先對機構(gòu)的職能進行定位，其次對組織的機構(gòu)和構(gòu)型規(guī)模進行處理，其中也涉及有關(guān)行政執(zhí)法的問題。例如，《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》 規(guī)定：“一個部門設(shè)有多支執(zhí)法隊伍的原則上整合為一支隊伍?！边@是比較典型的對行政執(zhí)法重構(gòu)的要求。正是這個直接背景促成了大行政執(zhí)法概念的產(chǎn)生。

二、大行政執(zhí)法的科學內(nèi)涵

就一個行政執(zhí)法過程和行為而論，學者們將其合理內(nèi)涵界定為下列方面：

一是主體，就是實施該行為的行政主體。在我國它可以是行政機關(guān)也可以是法律法規(guī)授權(quán)的組織。主體的規(guī)范化是行政執(zhí)法的關(guān)鍵要素，也是行政執(zhí)法科學化的基本要求。

二是方式，即通過什么樣的方式和方法實施行政執(zhí)法。這其中與行政執(zhí)法采用的手段有關(guān)。例如，《行政處罰法》在一般程序中就賦予了行政處罰執(zhí)法機關(guān)調(diào)查和取證的手段。

三是過程，行政執(zhí)法由若干環(huán)節(jié)構(gòu)成，而且每一個環(huán)節(jié)之間都應(yīng)當保證它的有序性和邏輯關(guān)系。有學者就對行政執(zhí)法的過程作過這樣的評價：“行政執(zhí)法的主要內(nèi)容是行政主體依法辦事，直接影響或直接涉及個人、組織的權(quán)利義務(wù)。它大致可分為兩類：一是行政主體依法作出決定，采取措施，直接影響個人、組織的權(quán)利義務(wù)；二是通過各種形式，對個人、組織是否依法正當行使權(quán)力和履行義務(wù)的情況進行監(jiān)督檢查。”［4］(P161)

四是后果，一個行政執(zhí)法無論對行政主體還是行政相對人都要產(chǎn)生一定的法律后果，人們將這些后果稱為行政執(zhí)法的約束力和強制力。毫無疑問，盡管行政執(zhí)法是由行政主體實施的，但它是公權(quán)力的體現(xiàn)，它應(yīng)當具有法律上的公信力和其他效力。

行政執(zhí)法的上列合理內(nèi)涵或者科學內(nèi)涵還不能夠替代大行政執(zhí)法的科學內(nèi)涵，二者是不同的法律語境。換言之，大行政執(zhí)法的科學內(nèi)涵超越了行政執(zhí)法行為的科學內(nèi)涵。筆者試將這些科學內(nèi)涵揭示于下列方面：

（一）職能統(tǒng)一的科學內(nèi)涵

大行政執(zhí)法我們之所以稱之為大，是因為它取代了傳統(tǒng)的小范圍和小內(nèi)涵的行政執(zhí)法。在小內(nèi)涵的行政執(zhí)法之中，常常只有一個行政機關(guān)。該行政機關(guān)的職能是清晰的，它的職能或者通過組織法予以規(guī)定，或者通過它所執(zhí)行的部門法予以規(guī)定?。而大行政執(zhí)法則有若干機構(gòu)同時存在，如以城管執(zhí)法為例，其中就包括了城管、工商、公安、文化等相對較小的行政機關(guān)。這就使得一個大行政執(zhí)法之中可能存在了若干不同的行政職能。這些不同的行政職能之間究竟是什么關(guān)系呢？它們是相互沖突或是相對支持的，這都需要有深刻的認知。大行政執(zhí)法中的大并不僅僅是將若干職能集中在一起，而是要將若干職能予以統(tǒng)一，使它們不存在矛盾、不存在沖突、不存在不和諧。大行政執(zhí)法職能統(tǒng)一是其科學性的最主要的體現(xiàn)，傳統(tǒng)的碎片化的行政職能就違反了執(zhí)法中的科學性。本來是一個相似或者相同的職能，而由若干行政機關(guān)來承擔，這反倒使相關(guān)的職能發(fā)生了沖突和不一致。因此必須強調(diào)，大行政執(zhí)法中的職能是統(tǒng)一的，是一體化的。

（二）事態(tài)定性的科學內(nèi)涵

行政機構(gòu)及其職能的存在究竟決定于什么？長期以來，我國的行政實在法和行政法學理論沒有給出一個合理的歸納。諸多行政機構(gòu)的設(shè)置由于受歷史原因或者其他方面因素的影響，常常是因人設(shè)事。即是說，這些主觀的、人為的因素決定了某一行政機構(gòu)的存在，而不是客觀事態(tài)決定了行政機構(gòu)的存在。即是說，由于某一方面行政事務(wù)或者行政對象的存在便決定了該行政機構(gòu)的存在。這本來是一個常識性的問題，是一個不需要進行科學論證的問題，但是長期以來，我們在行政機構(gòu)的設(shè)置上卻違反了這個原則，或者因人設(shè)事或者對事態(tài)沒有做出科學的分類。例如前些年就有某市在市級層面和區(qū)縣層面都成立了一個“饅頭辦”，一方面饅頭是不可以成為行政管理中的一個事態(tài)的，它可以被歸類于食品之中，另一方面，即便是一個客觀的行政事態(tài)，是否要在區(qū)縣兩級都存在這樣的機構(gòu)??這雖然是一個地方出現(xiàn)的情形，但它從一個側(cè)面證明了行政執(zhí)法中因人設(shè)事、事態(tài)不清的狀況。大行政執(zhí)法存在的基礎(chǔ)便是客觀的行政事態(tài)，就是某一范疇的客觀的行政事務(wù)和行政管理對象，決定了這一領(lǐng)域的執(zhí)法。這是大行政執(zhí)法科學性的又一個內(nèi)涵，而且是非常重要和帶有識別性的內(nèi)涵。

（三）人員定編的科學內(nèi)涵

行政主體既是一個學理概念又是一個法律概念，學者們將其界定為：“造成行政目的行政實行之任務(wù)。行政權(quán)之執(zhí)行者，我們可稱之為行政主體，主要靠公法人，包括各級行政機關(guān)來執(zhí)行（中央政府或地方自治團體之行政機關(guān)）——這可納入公法社團的概念之中。此外，也可以由公共機構(gòu)與公法財團來執(zhí)行。除了公法人外，法律亦可委托私人來執(zhí)行?！保?］(P137)由此可見，行政主體是將行政系統(tǒng)中相關(guān)的構(gòu)成要素作了人格化的處理。一個行政主體具有相應(yīng)的法律人格，它集中了行政機構(gòu)中的若干的元素，例如行政執(zhí)法中的公職人員等。具體地講，行政執(zhí)法或者實施行政執(zhí)法的行政機構(gòu)都是由人員構(gòu)成的，這些人員它是單個的個體，這些個體如何處理與人格化的行政主體的關(guān)系、與人格化的行政機構(gòu)的關(guān)系便是一個帶有很高技術(shù)含量的問題。傳統(tǒng)的行政執(zhí)法往往簡單地由一個具有行政主體資格的機構(gòu)或者組織去完成，而不考慮該組織中人員的構(gòu)成。行政處罰法的出臺在一定程度上改變了這種格局，因為行政處罰法要求實施行政處罰的公職人員應(yīng)當掛牌執(zhí)法，甚至應(yīng)當有相應(yīng)的登記制度。大行政執(zhí)法將行政機構(gòu)中的構(gòu)成人員做了新的定位，這些人員就是行政機構(gòu)中的編制問題，它們內(nèi)部在年齡上應(yīng)當保持什么樣的關(guān)系，在職位的高低問題上應(yīng)當保持什么樣的關(guān)系，在專業(yè)知識上應(yīng)當保持什么樣的關(guān)系等，都是編制要解決的問題。大行政執(zhí)法強調(diào)人員定編就是要使每一個行政主體不單單對外具有正當?shù)姆扇烁?，對?nèi)也有強有力的法治素養(yǎng)和技術(shù)素養(yǎng)。

（四）行為定量的科學內(nèi)涵

有學者曾提出行政行為“具體規(guī)律性”理論：“行政行為是具體地形成私人的權(quán)利義務(wù)或法律地位或者確定其范圍的行為。因為行政行為是基于法律規(guī)定規(guī)范具體的事實或法律關(guān)系的行為，所以政令、省令的制定等抽象地規(guī)定權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的行為不是行政行為。但是，像道路通行禁令那樣，盡管是以不特定多數(shù)人為對象的行為，但屬于對具體的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容以及法律地位作出規(guī)定的行為仍然認為具有行政行為的性質(zhì)。這種行政行為被稱為一般處分?！保?］(P114-115)所謂行政行為定量化，是指行政主體所實施的行政行為不應(yīng)當是抽象的，而應(yīng)當是具體的。這些行政行為可以進行科學分類，可以進行數(shù)量統(tǒng)計，可以進行嚴格的具有數(shù)據(jù)化的測評等。傳統(tǒng)行政執(zhí)法在行為定量化方面存在非常大的缺陷，人們普遍認為我國行政系統(tǒng)在執(zhí)法中享有的自由裁量權(quán)過大，這個論斷是相對科學的，也正因為這一點，諸多地方都制定了調(diào)整行政自由裁量權(quán)的政府規(guī)章，有些地方就將原來較寬泛的行政處罰中的裁量作分段化處理。如行政拘留依照行政處罰法的規(guī)定是1日以上、15日以下的幅度，而諸多地方將其分成三個段位：1-5日為一段，6-10日為一段，11-15日為一段。這種段位上的劃分既控制了自由裁量權(quán)，又對行政行為做了嚴格的定量。大行政執(zhí)法不完全追求抽象的大，它在定量方面是非常講究的?！吨泄仓醒腙P(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》就對大行政執(zhí)法的定量化有這樣的規(guī)定：“創(chuàng)新監(jiān)管方式，全面推進‘雙隨機、一公開’和‘互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管’，加快推進政府監(jiān)管信息共享，切實提高透明度，加強對涉及人民生命財產(chǎn)安全領(lǐng)域的監(jiān)管，主動服務(wù)新技術(shù)新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式發(fā)展，提高監(jiān)管執(zhí)法效能。加強信用體系建設(shè)，健全信用監(jiān)管，加大信息公開力度，加快市場主體信用信息平臺建設(shè)，發(fā)揮同行業(yè)和社會監(jiān)督作用。”

（五）結(jié)果定責的科學內(nèi)涵

行政執(zhí)法中的錯誤或者不當究竟如何承擔法律責任，向來就是不明確的。盡管一些地方在行政執(zhí)法的有關(guān)規(guī)范中強調(diào)了錯誤的行政執(zhí)法要由相關(guān)的行政主體或者公職人員承擔法律責任，而且也構(gòu)建了相應(yīng)的行政問責制。但從總體上看，我國行政執(zhí)法的問責存在非常大的漏洞，甚至可以說諸多錯誤的行政執(zhí)法并沒有配套的問責機制。我們知道，行政執(zhí)法的正確與否在行政法治實踐中決定于行政相對人對該執(zhí)法行為的訴求和相關(guān)的法律審查，一個執(zhí)法行為如果被提起行政復議或者行政訴訟，而審查機關(guān)判定該行政執(zhí)法錯誤，只有在這種情形下行政執(zhí)法才會被追究法律責任，反之行政執(zhí)法則沒有追究法律責任的機制。我們知道，以環(huán)保領(lǐng)域的行政執(zhí)法為例，存在著大量錯誤的環(huán)保執(zhí)法行為，而他們又有多少被追究了責任呢？可以說，其中絕大多數(shù)是游離于法律之外的。大行政執(zhí)法的制度構(gòu)造則改變了這種格局，大行政執(zhí)法是對執(zhí)法體制的規(guī)范化構(gòu)造，它使整個行政執(zhí)法存在于一個機制之下。一個執(zhí)法行為不僅僅存在于執(zhí)法主體和相對人之間，而且也存在于整個法治的監(jiān)控體系之中，這就必然會使錯誤的行政執(zhí)法得到問責。

三、大行政執(zhí)法的行政法治促進

大行政執(zhí)法的構(gòu)建是新時代行政法治改革的一個嘗試。由于大行政執(zhí)法存在于黨和國家機構(gòu)改革的大背景之下，所以它應(yīng)當和此次機構(gòu)改革的法治原則相契合。

一是要契合黨的領(lǐng)導的原則。憲法修正案將黨的領(lǐng)導由序言部分提升到正文部分，并將黨的領(lǐng)導定位為社會主義制度最本質(zhì)的特征。大行政執(zhí)法的構(gòu)造要以黨的領(lǐng)導作為大原則，在有些方面，行政機構(gòu)甚至要和黨的機構(gòu)合署辦公。這是大行政執(zhí)法構(gòu)造的原則，又是一個思路。

二是以人民為中心的原則。我國早在2004年的《全面推進依法行政實施綱要》中就強調(diào)行政法治中的人民本位?，強調(diào)以人為本是行政執(zhí)法的追求和歸宿。而新的機構(gòu)改革將以人民為中心作為大的法治原則確立下來，大行政執(zhí)法要在構(gòu)型中充分考慮以人民為中心的地位，充分考慮以人為本的價值定向。

三是優(yōu)化協(xié)同的原則。大行政執(zhí)法面臨著對一系列利益關(guān)系的重新洗牌和重新定位，它是伴隨著陣痛的，它必然會使一些行政機構(gòu)有所失，而另一些行政機構(gòu)有所得。只有樹立大局意識、樹協(xié)同意識，大行政執(zhí)法才能夠很好地構(gòu)建。

四是全面依法治國的原則。大行政執(zhí)法的核心在行政法治方面，然而大行政執(zhí)法存在于我國法治的大環(huán)境中。它將法治國家與法治社會有機銜接，是法治中國建設(shè)中行政法治功能的體現(xiàn)。大行政執(zhí)法按照上列原則構(gòu)建，同時，它最主要的功能、最主要的價值是對行政法治的促進。

那么大行政執(zhí)法在新的歷史時代下，如何給行政法治注入活力？筆者認為，主要體現(xiàn)在下列方面：

（一）促進程序統(tǒng)一

行政行為是指行政機關(guān)作為行政主體所作出的各種行為，導致行政行為發(fā)生的過程，謂之行政程序。此種行政程序的意義是廣義的。若行政程序僅是指特定行政行為之發(fā)生過程，則是屬于狹義的行政程序。行政程序法所說之行政程序，則是指較廣義的行政程序［7］(P131)。由此可見，行政程序無論如何在行政法中也是不可缺失的。然而我國的行政程序法與行政法治的總體狀況相比則存在著一定的滯后性，我們在行政程序立法方面走的是分散立法的道路，就是針對行政行為的狀況制定行政程序法。如：針對行政許可行為制定了《行政許可法》，針對行政處罰行為制定了《行政處罰法》，針對行政強制行為制定了《行政強制法》。這三個法律只解決了三個行政行為的程序問題，而沒有解決其他問題。學者們一致呼吁我國要制定統(tǒng)一的行政程序法，就是通過一個統(tǒng)一的行政程序法，將所有行政行為統(tǒng)一起來。但因為這樣那樣的原因，我國統(tǒng)一的行政程序法尚未出臺。那么如何解決行政執(zhí)法中程序的統(tǒng)一性？大行政執(zhí)法就是一個很好的選擇。換言之，在相對分散的行政執(zhí)法中，由于行政程序的不健全，使得不同的行政執(zhí)法受制于不同的行政程序，甚至同一行政執(zhí)法也常常按照不同的程序規(guī)則進行操作，這實際上是導致問題執(zhí)法的誘因。而大行政執(zhí)法則將分散的執(zhí)法程序予以統(tǒng)一，至少在一個較大范疇的行政執(zhí)法中，它的程序是統(tǒng)一的。如在文化領(lǐng)域的行政執(zhí)法就可以通過大文化執(zhí)法的概念和范疇將原來諸種執(zhí)法領(lǐng)域的程序作統(tǒng)一的處理。在我國行政程序制度尚不完善的情形下，大行政執(zhí)法促進了行政程序的統(tǒng)一，這對新時代行政法治的制度構(gòu)建意義重大。同時，它也提醒我們制定統(tǒng)一的行政程序法刻不容緩。因為目前的大行政執(zhí)法將行政執(zhí)法分成了五六個范疇和序列，我們可以保證一個范疇中程序的統(tǒng)一，但不一定能保證五六個范疇中所有行政程序的統(tǒng)一。所以，大行政執(zhí)法對程序統(tǒng)一的促進既有價值同時又留下了諸多思考的空間。

（二）促進治理簡約

十九大報告對簡約治理作了進一步的強調(diào)，我國長期以來在對社會的治理中采用的是管理模式，而非治理模式。在管理模式之下，高權(quán)行政主導了治理過程。中共十八屆三中全會用社會治理的概念取代了社會管理的概念，這個取代對行政法治而論具有革命性價值，因為它使社會治理更加公平、更加多元。十九大在對簡約治理的要求中延續(xù)了十八屆三中全會有關(guān)社會治理的精神，而且又有諸多新的內(nèi)容，如強調(diào)進一步控制行政壟斷。因為我們知道，行政壟斷使社會治理所走的是繁瑣化的道路而不是簡約化的道路，如強調(diào)通過負面清單進行社會治理。所謂負面清單，就是政府行政系統(tǒng)將公眾不可以做的事情或者通過申請需要做的事情列舉出來，而尚未列舉的事情都屬于公眾自由權(quán)的空間。這就是我們經(jīng)常說的法無禁止皆可為。還如機構(gòu)精簡，十九大關(guān)于機構(gòu)改革的一個核心內(nèi)容就是要進一步精簡機構(gòu)。更重要的是，十九大提出了程序簡化，要求行政系統(tǒng)在行政執(zhí)法中盡可能使程序更加簡單，這些都是簡約治理的新內(nèi)涵。大行政執(zhí)法大大減少了執(zhí)法擾民，減少了執(zhí)法的絕對數(shù)，進而也減少了行政主體為行政相對人過度設(shè)定義務(wù)的狀態(tài)。同時大行政執(zhí)法將行政程序作了集中化處理，必然使行政執(zhí)法的運作過程更加簡單、更加契合公眾的訴求。這是大行政執(zhí)法法治促進的核心內(nèi)容之一，同時，我們要以此為出發(fā)點，讓大行政執(zhí)法在簡約治理中更加能夠操作，使相關(guān)的治理方略落到實處。

（三）促進職能協(xié)調(diào)

行政系統(tǒng)之中存在兩種職能劃分的路徑。一個是縱向劃分，就是不同層級行政機構(gòu)之間有關(guān)職能的劃分，該劃分在行政法學中被稱為垂直劃分。由于上下級行政機構(gòu)所履行的職能不同，該劃分要求行政機構(gòu)的設(shè)置不能夠強調(diào)上下對口。即是說，不能夠存在上級有一個什么樣的行政機構(gòu)，下級必然對應(yīng)一個什么樣的行政機構(gòu)。上面我們講到的市區(qū)兩級都存在“饅頭辦”的情形就違背了這個原理。另一個是橫向劃分，就是平行機構(gòu)之間職能的劃分。平行機構(gòu)之間職能的劃分要求相同的職能要整合在同一機構(gòu)之中。毫無疑問，我國目前所設(shè)計的大行政執(zhí)法的若干方面就很好地集中了不同機構(gòu)的職能，如城管、文化、食品衛(wèi)生執(zhí)法、農(nóng)村農(nóng)業(yè)執(zhí)法等均集中了若干職能。這實際上科學地處理了平行機構(gòu)之間的關(guān)系，職能的整合與協(xié)調(diào)一定意義上講，是大行政執(zhí)法的關(guān)鍵。上面已經(jīng)指出，我國綜合執(zhí)法就是以整合職能為核心的，例如：通過文化領(lǐng)域的綜合執(zhí)法，我們整合了文化領(lǐng)域若干行政職能；通過城市管理綜合執(zhí)法，我們整合了城市管理若干行政職能。大行政執(zhí)法促進職能協(xié)調(diào)是一個長期戰(zhàn)略，換言之，它不是一個一蹴而就的問題。目前我國所構(gòu)型的若干大型職能執(zhí)法范疇還處于嘗試階段，因為我國行政系統(tǒng)中的職能劃分有數(shù)十個?［8］(P5-13)，這數(shù)十個職能是否能夠讓五六個職能或七八個職能予以統(tǒng)一是需要進一步探討的問題，也是今后在構(gòu)建大行政執(zhí)法中需要處理的問題。

（四）促進行政給付

行政法治的發(fā)展經(jīng)歷過若干歷史變遷，也形成了諸種不同的模式。如控權(quán)模式、管理模式、平衡模式、參與模式等等?。當今行政法治究竟進入了哪一個歷史階段，采用何種模式，學界有不同的認知。有學者認為當代行政法治進入了契約模式，就是在行政法中引入了私法的相關(guān)原理。2016年我國諸多政府部門都制定了公私合作的規(guī)范性文件或者政府規(guī)章，這被視為我國全面進入了契約化的行政法治時代。契約時代的理論背景被學者們描述為：“現(xiàn)代行政所使用的手法與傳統(tǒng)法律學的前提大相徑庭。這并不是單純地僅僅依靠新的手法即可整理出來結(jié)論的。一方面伴隨著傳統(tǒng)手法的變遷，另一方面是新的活動形式的出現(xiàn)，而且，與其說，交換的可能性在這兩者之間得到廣泛的認可，毋寧說，所發(fā)現(xiàn)的乃是此種意義上的復合型變化。”［9］(P5)也有學者認為，我國當下正處于參與行政的行政法治階段，這個階段的特征主要是公眾可以有機地參與到行政決策中來、參與到行政執(zhí)法中來。我國有關(guān)行政法文件的制定也規(guī)定了廣泛的公眾參與制度。上列關(guān)于我國行政法治及其模式或者所處歷史階段的表述都有一定的道理，它都較為合理地揭示了我國行政法治的狀況。

但是，十九大報告所體現(xiàn)的行政法治精神則超越了上列理論認知，筆者將新時代的行政法治精神表述為給付精神，如果在行政法治中，那就是行政給付。一方面新的社會矛盾要求政府必須在充分發(fā)展、平衡發(fā)展中大做文章，政府為了充分發(fā)展和平衡發(fā)展就必須對社會有所付出。另一方面，十九大報告明確強調(diào)新時代的政府是服務(wù)型政府，“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)督方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”［10］(P39)，這是對新時代政府行政系統(tǒng)的新定位，而且提出了一系列有關(guān)服務(wù)的具體要求，如公共就業(yè)服務(wù)、社會救助服務(wù)、農(nóng)村服務(wù)、社區(qū)服務(wù)、老年人關(guān)愛服務(wù)等等。這都刻畫了一個深刻的命題，那就是行政法治進入了給付行政的時代。那么，大行政執(zhí)法與給付行政是否存在必然關(guān)系？回答是肯定的。在機構(gòu)改革的方案中明確規(guī)定要完善公共服務(wù)體制,要求行政主體尤其政府職能部門把工作重心放在服務(wù)上：“政府職能部門要把工作重心從單純注重本行業(yè)本系統(tǒng)公共事業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)向更多創(chuàng)造公平機會和公正環(huán)境，促進公共資源向基層延伸、向農(nóng)村覆蓋、向邊遠地區(qū)和生活困難群眾傾斜，促進全社會受益機會和權(quán)利均等。加強和優(yōu)化政府在社會保障、教育文化、法律服務(wù)、衛(wèi)生健康、醫(yī)療保障等方面的職能，更好保障和改善民生。推動教育、文化、法律、衛(wèi)生、體育、健康、養(yǎng)老等公共服務(wù)提供主體多元化、提供方式多樣化。”這個規(guī)定是對大行政執(zhí)法的要求。事實上，大行政執(zhí)法與行政相對人的利益有著天然的聯(lián)系。目前我們所構(gòu)造的幾個大行政執(zhí)法的范疇幾乎都與公共服務(wù)有關(guān)，從今后大行政執(zhí)法的路徑看，如何促進行政給付仍然是必須考慮的問題。

四、大行政執(zhí)法的構(gòu)造進路

行政執(zhí)法無疑是行政法治的核心問題之一，該問題既應(yīng)當成為行政法治解決的核心問題，也應(yīng)當引起行政法學界的普遍關(guān)注。但是，我國在上列兩個方面都存在一定的滯后性。就行政法治實踐而論，對行政執(zhí)法的規(guī)制是不到位的。上面已經(jīng)指出，我國中央層面上的行政法規(guī)范尚沒有專門的有關(guān)行政執(zhí)法的典則。換言之，中央層面有關(guān)行政執(zhí)法的規(guī)制還處于真空地帶，目前規(guī)范行政執(zhí)法的典則大多存在于地方層面上，如《湖北省行政執(zhí)法條例》《湖南省行政執(zhí)法條例》等。地方有關(guān)行政執(zhí)法的規(guī)范大多選擇的是管理模式，就是用行政管理的邏輯來設(shè)計行政執(zhí)法制度，充分凸顯了行政高權(quán)在行政執(zhí)法中的地位。制度的缺失以及制度的非理性才導致了我國行政執(zhí)法中的諸多亂象，例如我們上面所提到的分散執(zhí)法、碎片化執(zhí)法、選擇執(zhí)法、釣魚執(zhí)法等等?。就學界而論，我國行政法教科書基本上沒有專門的行政執(zhí)法的章節(jié)。諸多學者把行政執(zhí)法與行政行為相等同，也有學者將行政執(zhí)法與行政程序相等同，這實質(zhì)上都是理論認知上的偏差。因為行政執(zhí)法的概念遠遠大于行政行為的概念，行政行為僅僅存在于行政執(zhí)法之中而已。而行政程序是行政法的一種形態(tài)，它與行政執(zhí)法是有關(guān)聯(lián)的，但與行政執(zhí)法并不能夠同日而語。由此可見無論法治實踐層面還是學理層面，行政執(zhí)法都是相對滯后的，這非常不利于大行政執(zhí)法的構(gòu)造。毫無疑問，《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》將大行政執(zhí)法作為新時代行政執(zhí)法制度構(gòu)建的基本目標，這便提醒我們，大行政執(zhí)法的構(gòu)造是一個長期的任務(wù)，而且是一個深層次的理論和實踐問題。為了使大行政執(zhí)法能夠沿著科學化和理性化的軌道發(fā)展，筆者提出下列構(gòu)造進路：

（一）關(guān)于行政職能的目標分解與綜合

1911年美國行政管理學家泰勒首次出版了《科學管理原理》［11］(P38)一書，他在該書中創(chuàng)造了著名的目標分解和綜合的原理。所謂目標分解，就是在一個企業(yè)或者一個行政機構(gòu)要根據(jù)事態(tài)的性質(zhì)進行分類。如工人的操作有幾個動作，而在一個工程下有幾個操作，在一個操作中有多少個工序，一個企業(yè)應(yīng)當有幾個工程等等。要根據(jù)該企業(yè)的狀況進行目標的分解，然后再將分解的目標予以綜合。如讓同一的目標集中在統(tǒng)一的機構(gòu)之下，使一個機構(gòu)管目標相同的事。泰勒的目標分解和綜合的方法最早存在于企業(yè)之中，20世紀50年代，美國政府將泰勒在企業(yè)所使用的目標分解和綜合的原理運用到美國政府機構(gòu)的改革之中。它先確立一個行政機構(gòu)的總目標，再分成若干次目標，將次目標再分為子目標，將子目標再分為分目標。每一個目標都是由相應(yīng)的行政管理事態(tài)決定的，只要事態(tài)相同，就要存在于統(tǒng)一的目標之中。根據(jù)這樣的分解和綜合，將多余的行政目標或吸收、或剔除，通過這種改革使美國的行政機構(gòu)都有相應(yīng)的行政目標，而且使每個行政目標都有相應(yīng)的歸類。后來這成為行政機構(gòu)建立和改革中的一個基本原理，在法治發(fā)達國家被普遍運用。我國傳統(tǒng)行政執(zhí)法之所以存在諸多亂象，其從管理理論上講違反了目標分解和綜合的原理。以城管執(zhí)法為例，本來是同一個事情，結(jié)果有四五個職能機構(gòu)同時行使管理權(quán)。我們說行政綜合執(zhí)法實質(zhì)上就是對相關(guān)的職能進行例行化的處理。大行政執(zhí)法的理論前提就是目標的分解與綜合，換言之，我們應(yīng)當首先進行目標的分解與綜合，然后構(gòu)建大行政執(zhí)法的體制和機制。這是大行政執(zhí)法構(gòu)建的最基本的進路，也關(guān)系到我國此次機構(gòu)改革是否能夠成功。

（二）行政組織與行政行為的法治對應(yīng)

行政法的調(diào)整對象中有兩個有機聯(lián)系的部分。我國臺灣學者管歐將其概括為“體”和“用”，前者指的是行政法中的靜態(tài)方面，就是行政機構(gòu)體系以及公職人員的構(gòu)成；后者則指的是行政法的動態(tài)方面，就是行政過程和行政行為，既包括行政主體的行為方式，也包括公職人員的行為方式。行政法的功能定位必須圍繞上列兩個方面展開，行政法治中的邏輯構(gòu)造也應(yīng)當圍繞上列兩個方面展開。而且管歐認為上列兩個方面不能出現(xiàn)“兩張皮”的現(xiàn)象，他們是一個有機的統(tǒng)一體。這便提醒我們，在行政法中，行政組織和行政行為必須有所對應(yīng)，行政組織法和行政行為法也必須保持高度的銜接。然而，在我國行政法中給人一種頭重腳輕的感覺。即是說，我們的行政組織法要大大弱于行政行為法，行政組織法的法典只有少數(shù)幾個?，而行政行為法的法典則大量存在。我們要強調(diào)的是這些大量的行政行為法典促成了行政行為的亂象，而不是讓行政行為更加科學和合理。毫無疑問，行政執(zhí)法尤其大行政執(zhí)法必須保持“體”和“用”的統(tǒng)一，必須使行政組織和行政行為有正當?shù)倪壿嬯P(guān)系。行政組織法中規(guī)定的行政職權(quán)如何體現(xiàn)在行政行為法中，行政行為法中規(guī)定的行為方式如何與行政組織法中的行政主體對應(yīng)，都是需要從深層次解決的問題。大行政執(zhí)法的構(gòu)造必須將二者予以統(tǒng)一，而目前大行政執(zhí)法似乎忽視了行政組織方面，而將注意力都集中在行政行為方面，這是有所偏失的。我們要通過賦予行政主體法律人格的方式來定位它的行為，同時讓每一個行政行為都有確定的行政主體，這是大行政執(zhí)法構(gòu)造的技術(shù)層面的問題。

（三）行政執(zhí)法與社會自治的銜接

行政執(zhí)法是行政主體的功能，也是行政主體的行為方式，它存在于正式的行政機制之下，存在于行政法治的調(diào)控范圍之中。在當代社會機制之下，政府的行為越來越有限，尤其在20世紀70年代，美國發(fā)起了放松管制運動之后行政法治的空間就越來越萎縮［12］(P227)。有一些傳統(tǒng)上屬于行政系統(tǒng)的職能便游離了出去，歸入社會系統(tǒng)。這也出現(xiàn)了一個公法現(xiàn)象，就是軟法的出現(xiàn)。也就是說有些社會治理不是靠剛性的行政法來調(diào)控的，而是通過柔性的民間規(guī)則、技術(shù)規(guī)則進行調(diào)試的。我國在黨的十八屆四中全會有關(guān)依法治國的頂層設(shè)計中就強調(diào)：“發(fā)揮人民團體和社會組織在法治社會建設(shè)中的積極作用。建設(shè)健全社會組織參與社會事務(wù)、維護公共利益、救助困難群眾、幫教特殊人群、預防違法犯罪的機制和制度化渠道。支持行業(yè)協(xié)會商會類社會組織發(fā)揮行業(yè)自律和專業(yè)服務(wù)功能。發(fā)揮社會組織對其成員的行為導引、規(guī)則約束、權(quán)益維護作用。加強在華境外非政府組織管理、引導和監(jiān)督其依法開展活動?！保?3］(P28)這實質(zhì)上是對社會自治的認可，就是讓民間機制或者其他行政法之外的機制來調(diào)整社會關(guān)系，甚至在一些環(huán)節(jié)上，政府完全不要介入，就由社會系統(tǒng)自主進行決定。社會自治與行政執(zhí)法是兩個事物，但他們是有銜接關(guān)系的。因為我們知道，在法治的總的構(gòu)成中，法治政府和法治社會都存在于法治的大系統(tǒng)之中。從法治的調(diào)控來講，不能夠在這個社會機制中留下空白、留下真空。那么，大行政執(zhí)法和社會自治如何進行銜接便是大行政執(zhí)法中又一個不可忽視的內(nèi)容。我們注意到，目前我們在構(gòu)建大行政執(zhí)法體制時，或多或少考慮到社會因素，但是社會自治機制如何支持大行政執(zhí)法我們則沒有給予關(guān)注。在筆者看來，從社會治理的角度講，大行政執(zhí)法無疑起著主導作用，而社會自治作為一種輔助機制補充了大行政執(zhí)法。而且它的相關(guān)調(diào)控方式也可以被大行政執(zhí)法所吸收，例如軟法就可以被大行政執(zhí)法所吸收。

（四）行政執(zhí)法的嚴格法治化

目前我國大行政執(zhí)法的構(gòu)造只有極小一部分是通過正式的政府文件進行的，如2002年制定的相對集中行政處罰權(quán)的規(guī)范性文件，它是一個正式的政府文件，也可以視為行政法的一個淵源。它所構(gòu)造的大行政執(zhí)法主要在城市管理領(lǐng)域和文化執(zhí)法領(lǐng)域，即是說，它的調(diào)整范圍是極其有限的。目前我們所構(gòu)造的城市管理大行政執(zhí)法、交通運輸大行政執(zhí)法、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域大行政執(zhí)法、衛(wèi)生和計生領(lǐng)域大行政執(zhí)法、能源領(lǐng)域大行政執(zhí)法、文體廣播領(lǐng)域大行政執(zhí)法、市場監(jiān)管大行政執(zhí)法、公共衛(wèi)生大行政執(zhí)法等基本上都存在于政策層面上。這是就中央層面而論的。一些地方也根據(jù)地方實踐構(gòu)建了自己的大行政執(zhí)法領(lǐng)域，如貴州銅仁市等。毫無疑問，大行政執(zhí)法是這次黨和政府行政機構(gòu)改革的核心內(nèi)容之一，它是我國行政法治建設(shè)中的一個大動作，而對這樣的大動作，由政策調(diào)整是不可取的，由地方調(diào)整更是不可取的。基于此，筆者認為，大行政執(zhí)法必須走嚴格法治化的道路。這要求全國人大應(yīng)當出臺一個關(guān)于大行政執(zhí)法的行政法典則，如果目前全國人大制定這樣的法律還不成熟，便可以授權(quán)國務(wù)院制定一個相應(yīng)的行政法規(guī)，這是十分必要的。如果我們不在行政法規(guī)以上的上位法中對大行政執(zhí)法作出規(guī)范，那大行政執(zhí)法很可能又會成為新一輪行政執(zhí)法中的亂象。因為目前諸多地方所構(gòu)建的大行政執(zhí)法在范疇和內(nèi)容上都存在較大差別，所以走嚴格規(guī)范化的道路必須被提到議事日程上。

注釋：

①參見2018年2月28日中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第三次全體會議審議通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革決定》（人民出版社2018年版）。

②我國傳統(tǒng)行政職能的劃分是在計劃經(jīng)濟基礎(chǔ)上形成的，而且在劃分的過程中，我們參照了蘇聯(lián)的行政體制，沒有很好地對行政管理和行政價值的目標進行分解，這便使得諸多職能本身就存在重疊和交叉，而這使得改革只是不同的行政目標集中在不同的行政機構(gòu)之下。

③2002年8月22日國務(wù)院辦公廳第63號文件：《國務(wù)院關(guān)于進一步推進相對集中處罰權(quán)工作決定》。

④例如，湖北省人大常委會在1999年制定了《湖北省行政執(zhí)法條例》，河南省人大常委會在2016年制定了《河南行政執(zhí)法條例》，廣州市人民政府在2015年修正了《廣州市城市管理綜合管理細則》，湖南省在2008年制定的《湖南省行政程序規(guī)定》中專章對行政執(zhí)法程序作了規(guī)定。

⑤我國行政機構(gòu)的改革無論中央層面還是地方層面，都比較頻繁，但是，每一次的機構(gòu)改革都比較倉促，有關(guān)的調(diào)研和論證還不到位，這才在傳統(tǒng)上出現(xiàn)了改革、膨脹、再改革、再膨脹的惡性循環(huán)的狀態(tài)，這一次的改革，由于有我們對新時代社會矛盾的認知，所以相關(guān)的理論準備是比較充分的，但是，如果改革要取得較前更大的成就，則需要進一步的調(diào)研和論證。

⑥中共中央印發(fā)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》（人民出版社2018年版）。

⑦在我國學界，對我國長期以來的法治傳統(tǒng)有一個基本的認識，那就是我們在法治中過分看重了實體內(nèi)容而輕視了程序規(guī)則。然而近年來，似乎發(fā)生了一定的變化，一些行政主體和行政公職人員過分強調(diào)程序的重要性，有時為了追求程序的完美，甚至可以不作為。我們經(jīng)常所講到的懶政怠政，都是對程序和實體關(guān)系的顛倒。

⑧2016年5月9日，李克強總理在全國推進簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革電視電話會議上的講話。

⑨《行政處罰法》第16條規(guī)定：“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機關(guān)行使。”該條文雖然是對行政處罰相關(guān)機制的規(guī)定，但它涉及我國的行政管理體制，涉及行政執(zhí)法體制，從深層而論，它為行政執(zhí)法體制的改革開了先河。

⑩參見2008年4月湖南省人民政府常務(wù)會議通過的《湖南省行政程序規(guī)定》。

?我國行政職能的法律淵源存在于下列方面：一是《憲法》關(guān)于行政職能的規(guī)定，例如，我國憲法第89條規(guī)定國務(wù)院的行政職能，第101條規(guī)定了地方各級人民政府的職能；二是政府組織法，如《國務(wù)院組織法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》對我國各級人民政府的職能作了規(guī)定；三是部門行政管理法，至少涉及40多個領(lǐng)域，每一個領(lǐng)域都分布著諸多的行政法規(guī)范，而這些行政法規(guī)范對應(yīng)規(guī)定了行政系統(tǒng)的職能，如《土地管理法》，就規(guī)定了土地行政管理機關(guān)在土地行政管理中的職能等。

?在行政機構(gòu)設(shè)置中，有一個基本的原則，就是職能的非對口原則，即是說上級行政機關(guān)具有的職能下級行政機關(guān)則不一定有，職能的非對口要求在設(shè)置行政機構(gòu)時，中央和地方要有所區(qū)分，上級和下級要有所區(qū)分，嚴格講，各個層級都應(yīng)有所區(qū)分。而我國行政機構(gòu)設(shè)置中，層級對口是非常典型的，有些機構(gòu)中有設(shè)置，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)也有設(shè)置，這實質(zhì)上使機構(gòu)的職能必然有所重疊，必然沒有層級間的清晰關(guān)系，這也是造成我國行政執(zhí)法混亂的原因之一。

?2004年國務(wù)院頒布了《全面推進依法行政實施綱要》，該綱要規(guī)定：行政機關(guān)實施行政管理，應(yīng)當遵守法定時限，積極履行法定職責，提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，方便公民、法人和其他組織。

?根據(jù)2018年《國務(wù)院行政機構(gòu)改革方案》，我國的行政職能部門大體上包括外交、國防、發(fā)展和改革、教育、科學技術(shù)、工業(yè)和信息化、民族事務(wù)、公安、國家安全、民政、司法、財政、人力資源和社會保障、自然資源、生態(tài)環(huán)境、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運輸、水利、農(nóng)村農(nóng)業(yè)、商務(wù)、文化和旅游、衛(wèi)生健康、退役軍人事務(wù)、應(yīng)急管理等部門。

?事實上，行政法以及行政法治模式的認知在不同國家或者不同的學者有不同的認知進路。在美國，學者們就提出了利益代表模式、傳送帶模式、契約模式、尊嚴模式等。而在英國，學者們則提出了紅燈理論、黃燈理論和綠燈理論等。在歐洲一些國家，則認為行政法治包括管理模式、法律一體主義模式、監(jiān)督模式等。這些豐富的關(guān)于行政法或行政法治的認知進路，對我國行政法學的研究有非常好的啟迪作用。

?行政執(zhí)法是困擾我國行政法治最突出的問題，應(yīng)當說我國行政法體系已經(jīng)基本形成，而與之相比，行政執(zhí)法則存在較大的差距，這是由諸多因素造成的。例如，目前規(guī)范行政執(zhí)法的行政法基本上由地方制定，這從法律規(guī)制上講，是不具有權(quán)威性的。行政執(zhí)法人員的素質(zhì)、執(zhí)法環(huán)境、所涉及的利益關(guān)系等等，都是困擾行政執(zhí)法的誘因。

?近年來，在我國行政法學研究中，有關(guān)行政組織法的研究相當滯后，諸多學者將研究的重點集中在行政行為和行政程序、行政救濟之中。以當下流行的行政法教科書為例，很少有教科書對行政組織法、公務(wù)員法和行政編制法進行研究。而對行政行為，哪怕是一個很小的行政行為，常常開辟專章進行評鑒。與法治發(fā)達國家的法學研究相比，我們是有所缺失的。在日本、德國、法國等行政法的教科書中，都有行政組織法的專門內(nèi)容，這值得我們反思。