文 / 周蘭萍 孟 奕

一、疫后基礎(chǔ)設(shè)施投融資將迎來新發(fā)展

面對疫情對全國經(jīng)濟(jì)帶來的影響，2 月26 日，中央提出盡最大力量把疫情造成的經(jīng)濟(jì)損失奪回來，確保實(shí)現(xiàn)全年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)。與此同時(shí)，全國16 個(gè)省市發(fā)布了總投資額高達(dá)37 萬億的重點(diǎn)項(xiàng)目投資計(jì)劃清單。但與以往依靠加大基建投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的做法不同的是，本輪基建熱潮背后有著更為深刻的政策內(nèi)涵，我國長期以來穩(wěn)步發(fā)展的基建市場也將迎來新的發(fā)展格局。

（一）既要“雪中送炭”，也要“有的放矢”

從近期國家經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神來看，實(shí)施積極的財(cái)政政策已成為對沖疫情帶來的經(jīng)濟(jì)負(fù)面影響以及補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域薄弱環(huán)節(jié)的迫切需求。同時(shí)，面對疫情給企業(yè)生產(chǎn)帶來困難、造成財(cái)政增收壓力的局面，也必須加大財(cái)政支出，繼續(xù)研究出臺(tái)階段性的減稅降費(fèi)措施來緩解企業(yè)經(jīng)營困難。在總結(jié)此次疫情所暴露的我國基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的不足基礎(chǔ)上，相信未來的財(cái)政政策也將聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)地區(qū)，對新基建（5G 基建、新能源汽車充電樁、大數(shù)據(jù)中心等）、民生（醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、應(yīng)急防控等）、精準(zhǔn)扶貧、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)等重點(diǎn)領(lǐng)域以及受疫情影響較大和脫貧攻堅(jiān)任務(wù)艱巨的重點(diǎn)地區(qū)給予傾斜支持。

（二）求“量”更要求“質(zhì)”

不同于2008 年四萬億投資刺激計(jì)劃，財(cái)政部劉昆部長明確指出，“單純靠擴(kuò)大財(cái)政支出規(guī)模來實(shí)施積極的財(cái)政政策行不通，必須向內(nèi)挖潛，堅(jiān)持優(yōu)化結(jié)構(gòu)、盤活存量、用好增量”。可見，此次疫情后的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇計(jì)劃，國家在保持合理財(cái)政支出強(qiáng)度的基礎(chǔ)上，將會(huì)更加強(qiáng)調(diào)財(cái)政政策的提質(zhì)增效，提高政策和資金的指向性、精準(zhǔn)性和有效性，確保財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的可持續(xù)性。且在財(cái)政增收壓力加劇的情形下，各地方政府堅(jiān)持量入為出，從嚴(yán)控制新增項(xiàng)目支出，大力壓縮不必要的一般性支出從而加大重點(diǎn)領(lǐng)域的保障力度將成為未來的常態(tài)。同時(shí)，加大存量資金和資產(chǎn)盤活力度，通過全面實(shí)施預(yù)算績效管理，提高資金使用效益也將成為化解地方政府債務(wù)，推動(dòng)供給側(cè)改革的重要方式。

二、當(dāng)前我國基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制存在的薄弱環(huán)節(jié)

從近期召開的政治局會(huì)議明確提出加快推動(dòng)建設(shè)一批重大項(xiàng)目的要求來看，國家在宏觀政策上以加大基建投資來穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增速的傾向已十分明顯。但是，此次疫情不僅暴露出我國在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的不足，也反映出當(dāng)前我國在基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制上仍存在一定的薄弱環(huán)節(jié)，如果不能采取相應(yīng)的規(guī)范管理措施，則可能會(huì)阻礙新一輪積極財(cái)政政策的有效實(shí)施，也會(huì)影響社會(huì)資本參與基建投資的可持續(xù)性。

（一）政府融資渠道有限，社會(huì)資本獨(dú)木難支

雖然各地出臺(tái)的萬億級(jí)別的重點(diǎn)項(xiàng)目投資計(jì)劃已在釋放強(qiáng)有力的市場訊號(hào)，但是資金從哪里來的問題仍然擺在眼前。一方面，自2014 年起國家重點(diǎn)加強(qiáng)對地方政府債務(wù)管理以來，地方政府一直受制于投融資渠道狹窄的困境，雖然從2019 年起地方專項(xiàng)債規(guī)模開始擴(kuò)容，但如此龐大的基建投資需求僅靠政府是不可能實(shí)現(xiàn)的。另一方面，過去幾年通過PPP 等模式依靠高杠桿快速擴(kuò)張、并以工程利潤作為支撐參與基建投資的社會(huì)資本，在當(dāng)前金融監(jiān)管、PPP 市場收縮、企業(yè)去杠桿等多重因素作用下，也開始面臨重資產(chǎn)、高負(fù)債的投資困境。因此，當(dāng)前基建市場亟需拓寬投融資渠道為政府和社會(huì)資本解困。

（二）重點(diǎn)投資方向引導(dǎo)較少，財(cái)政績效考核管理有待進(jìn)一步加強(qiáng)

此次疫情已暴露出我國在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域尚有不少薄弱環(huán)節(jié)。此外，近年來我國整體投資增速放緩，特別是基建投資增速回落較多，一些重點(diǎn)領(lǐng)域和項(xiàng)目存在較大投資缺口。雖然在國家宏觀政策層面已意識(shí)到應(yīng)當(dāng)聚焦基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域中的不足，保持有效投資力度，促進(jìn)內(nèi)需擴(kuò)大和結(jié)構(gòu)調(diào)整，但從各地響應(yīng)情況來看仍存在一定滯后性，政府“大包大攬”的傳統(tǒng)觀念加上投資決策監(jiān)管機(jī)制和績效考核體系的部分缺失導(dǎo)致基建投資的效率并未顯著提高。

（三）融資成本偏高，收益和風(fēng)險(xiǎn)不匹配

基建項(xiàng)目多以公益性項(xiàng)目為主，因此普遍存在投資額大、合作周期長、收益率偏低等特征，高投入、低回報(bào)和漫長的投資回報(bào)期使得很多社會(huì)資本對參與基建投資項(xiàng)目望而卻步，也使得項(xiàng)目可融資性成為影響項(xiàng)目落地率的重要因素。對于使用者付費(fèi)類項(xiàng)目，由于我國長期以來缺少完善的服務(wù)定價(jià)機(jī)制，再加上市場需求不足等因素，往往會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目收益偏低，社會(huì)資本無力承擔(dān)全部的市場風(fēng)險(xiǎn)，該類項(xiàng)目往往也不受銀行等金融機(jī)構(gòu)的青睞。對于政府付費(fèi)或補(bǔ)貼類項(xiàng)目，由于缺乏完善的政府補(bǔ)貼調(diào)價(jià)和監(jiān)管制度，使得社會(huì)資本的收益亦存在不確定性，金融機(jī)構(gòu)往往要求提供額外的擔(dān)保增信措施，加劇了社會(huì)資本特別是民營企業(yè)的融資難度，也導(dǎo)致民營資本的融資成本居高不下。

（四）投融資環(huán)境有待進(jìn)一步改善，權(quán)利救濟(jì)渠道有限

吸引社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的項(xiàng)目投資，提高社會(huì)資本積極性，應(yīng)以構(gòu)建良好的投資環(huán)境為首要前提，但是當(dāng)前基礎(chǔ)設(shè)施投融資相關(guān)法律體系的不健全，都在一定程度上阻礙了基建市場的健康可持續(xù)性發(fā)展。2019 年底最高人民法院頒布《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》，將特許經(jīng)營協(xié)議和部分PPP 協(xié)議明確列入行政協(xié)議管轄范圍后，不少業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為可能會(huì)導(dǎo)致社會(huì)資本的權(quán)利救濟(jì)渠道進(jìn)一步受到限制，進(jìn)而挫傷民間資本參與基建投資的積極性，也不利于疫情影響下穩(wěn)投資、穩(wěn)增長、穩(wěn)預(yù)期等宏觀政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

三、疫后基礎(chǔ)設(shè)施投融資的規(guī)范治理建議

在當(dāng)前擴(kuò)大基建市場有效投資，倡導(dǎo)財(cái)政政策提質(zhì)增效的背景下，通過宏觀政策和法律規(guī)范的正向指引來加強(qiáng)國家對于基建投資項(xiàng)目的規(guī)范治理，將成為有效提高社會(huì)資本積極性，解決補(bǔ)短板穩(wěn)增長問題的重要手段。

（一）專項(xiàng)債+市場化運(yùn)作，打好政府引導(dǎo)和市場創(chuàng)新組合牌

在當(dāng)前疫情防控的關(guān)鍵階段，作為積極財(cái)政政策的重要抓手，地方政府專項(xiàng)債券在穩(wěn)增長方面作用凸顯，通過加快發(fā)行專項(xiàng)債券，擴(kuò)大專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模，能夠推動(dòng)在建工程項(xiàng)目和具備條件項(xiàng)目及早開工，帶動(dòng)擴(kuò)大有效投資。同時(shí)，為發(fā)揮市場化作用，借力社會(huì)資本在公共服務(wù)提質(zhì)增效上的能力優(yōu)勢，在現(xiàn)階段新增專項(xiàng)債規(guī)模的基礎(chǔ)上，未來應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大允許專項(xiàng)債資金作項(xiàng)目資本金、允許利用專項(xiàng)債開展市場化融資的項(xiàng)目范圍，同時(shí)鼓勵(lì)專項(xiàng)債與PPP 和政府購買服務(wù)等模式相結(jié)合，以最終實(shí)現(xiàn)基建投資的量效齊增。

（二）聚焦重點(diǎn)+盤活存量，助力基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)補(bǔ)短板

針對本次疫情已暴露的重點(diǎn)領(lǐng)域短板問題，應(yīng)當(dāng)更好地發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，鼓勵(lì)社會(huì)資本更多地投向短板領(lǐng)域。在具體措施上，首先，建議對短板領(lǐng)域項(xiàng)目在規(guī)劃審批、投融資、建設(shè)和運(yùn)營等方面給予適當(dāng)?shù)恼邇A斜，例如在分配地方政府專項(xiàng)債券規(guī)模、發(fā)行項(xiàng)目債券或開展資產(chǎn)證券化時(shí)，可優(yōu)先考慮這些領(lǐng)域的項(xiàng)目。其次，可通過TOT、ROT 等方式盤活存量資產(chǎn)，以存量帶增量，將回收資金優(yōu)先用于補(bǔ)短板項(xiàng)目建設(shè)，緩解當(dāng)前財(cái)政壓力。最后，地方政府可依托財(cái)政部PPP 項(xiàng)目綜合信息平臺(tái)或各省投資項(xiàng)目審批監(jiān)管平臺(tái)，建立和完善向社會(huì)資本推介補(bǔ)短板項(xiàng)目的長效機(jī)制，各地方政府不僅應(yīng)當(dāng)通過平臺(tái)主動(dòng)進(jìn)行項(xiàng)目推介，同時(shí)應(yīng)當(dāng)持續(xù)做好跟蹤調(diào)度和后續(xù)服務(wù)工作，保障項(xiàng)目順利推進(jìn)。

（三）金融扶持+減稅降費(fèi)，多渠道降低基建項(xiàng)目融資成本

為增加基建投資項(xiàng)目吸引力，增強(qiáng)項(xiàng)目的可融資性，各地政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況合理確定項(xiàng)目收益水平，并在社會(huì)資本融資過程中給予充分支持，建議繼續(xù)加強(qiáng)和完善基建投資項(xiàng)目融資支持政策，設(shè)立專門針對社會(huì)資本，特別是中小企業(yè)和民營企業(yè)參與基建投資項(xiàng)目的引導(dǎo)基金或?qū)ｍ?xiàng)補(bǔ)助資金，協(xié)助社會(huì)資本拓寬融資渠道，降低融資成本。同時(shí)，落實(shí)和完善關(guān)于基建投資項(xiàng)目的相關(guān)稅收政策，針對重要領(lǐng)域的基建投資項(xiàng)目制定增值稅、企業(yè)所得稅等稅種及行政事業(yè)性收費(fèi)的減免政策，降低社會(huì)資本實(shí)際稅費(fèi)成本，提高社會(huì)資本參與基建投資的積極性，進(jìn)一步激發(fā)市場活力、培育內(nèi)生動(dòng)力。

（四）預(yù)算管理+績效考核，實(shí)現(xiàn)真正基建項(xiàng)目管理提質(zhì)增效

為真正實(shí)現(xiàn)基建投資項(xiàng)目在投資決策和項(xiàng)目管理上的提質(zhì)增效，無論是前期政府預(yù)算管理還是政企合作項(xiàng)目中的過程管控都應(yīng)建立全方位、全過程、全覆蓋的績效管理體系。政府方應(yīng)當(dāng)優(yōu)化投資決策過程，將績效管理深度嵌入預(yù)算管理工作中，并根據(jù)績效評(píng)價(jià)結(jié)果，大力削減低效無效支出。由政府與社會(huì)資本共同設(shè)立項(xiàng)目中期評(píng)估和績效考核機(jī)制，通過第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)加強(qiáng)績效運(yùn)行監(jiān)控，在做好及時(shí)糾偏問題整改的基礎(chǔ)上，建立起鮮明的獎(jiǎng)優(yōu)罰劣激勵(lì)約束機(jī)制。

（五）信息公開+司法救濟(jì)，暢通社會(huì)資本權(quán)利保障通道

陽光是最好的防腐劑，也是優(yōu)化基建投資營商環(huán)境的有效手段，通過加快構(gòu)建政府投資項(xiàng)目信息公開機(jī)制和地方政府誠信監(jiān)管制度體系，將有利于培育誠信守約的政府行政文化，促進(jìn)地方政府誠信監(jiān)督良性軟環(huán)境的形成。同時(shí)，也呼吁相關(guān)司法機(jī)構(gòu)通過司法解釋答疑、審判指導(dǎo)意見或指導(dǎo)案例等方式，對已出臺(tái)的行政協(xié)議司法解釋予以澄清，明確涉及民事性質(zhì)的特許經(jīng)營協(xié)議和PPP 協(xié)議爭議允許通過約定仲裁或經(jīng)由民事訴訟途徑解決，以拓寬社會(huì)資本的權(quán)利救濟(jì)渠道，打造良性的、穩(wěn)定的、可預(yù)期的基建投資司法環(huán)境。

四、結(jié)語

由于受到經(jīng)濟(jì)增速放緩和疫情的影響，今年全國范圍內(nèi)的基建市場可能面臨新的拐點(diǎn)。在當(dāng)前國家采取積極財(cái)政政策、倡導(dǎo)基建市場有效投資的政策背景下，各地政府應(yīng)當(dāng)正視當(dāng)前投融資機(jī)制中所存在的短板與缺陷，通過創(chuàng)新型的投融資模式、針對性的政策引導(dǎo)、多樣化的金融工具、全過程的績效考核機(jī)制以及多渠道的權(quán)利保障機(jī)制真正實(shí)現(xiàn)基建項(xiàng)目投融資的規(guī)范治理和提質(zhì)增效。