林一民 林巧文 關旭

摘? ?要：我國農(nóng)地集體所有、家庭承包經(jīng)營并實行所有權、承包權、經(jīng)營權“三權分置”，這種特殊的產(chǎn)權安排決定了農(nóng)地經(jīng)營權抵押具有同私有產(chǎn)權抵押不同的經(jīng)濟效果。通過我國各地的經(jīng)營權抵押試點發(fā)現(xiàn)，這種抵押存在抵押物價值較低、處置難度大、金融機構積極性不高、對政府依賴性較大等問題，在一定程度上存在“產(chǎn)權空轉”的現(xiàn)象。面對這些問題，核心是要加強制度供給，做實經(jīng)營權的經(jīng)濟價值，并在推進抵押物處置和交易方面實現(xiàn)突破。加快健全土地經(jīng)營權交易市場和建立抵押經(jīng)營權收儲平臺，是當前最為迫切的任務。

關鍵詞：農(nóng)地經(jīng)營權抵押;農(nóng)地制度創(chuàng)新;農(nóng)村土地制度改革

中圖分類號：F320.2? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：1003-7543（2020）01-0123-10

產(chǎn)權是一種行為規(guī)范和經(jīng)濟權利。農(nóng)地抵押權是農(nóng)地權利束的重要內容，承擔著拓寬農(nóng)業(yè)經(jīng)營者融資渠道、促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的重要使命。通過對有關地區(qū)農(nóng)地經(jīng)營權抵押的研究和分析，發(fā)現(xiàn)仍存在不少亟待破解的難題，需要進一步加強制度創(chuàng)新和政策創(chuàng)設，以更好推進這項工作。

一、農(nóng)地抵押的理論分析

近年來，盡管國家出臺了一系列政策支持農(nóng)村金融發(fā)展，但受農(nóng)業(yè)高風險、低回報等弱質性特征影響，“貸款難”問題一直沒有得到有效解決，成為困擾農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的突出難題。據(jù)中國人民銀行發(fā)布的《2018年金融機構貸款投向統(tǒng)計報告》顯示①，2018年全國農(nóng)業(yè)貸款余額達3.94萬億元，不到全部貸款余額的3%，而當年第一產(chǎn)業(yè)增加值占國內生產(chǎn)總值的比重為7.2%，表明金融對農(nóng)業(yè)的支持力度遠低于農(nóng)業(yè)對國民經(jīng)濟的貢獻;從增速來看，2018年農(nóng)業(yè)貸款余額增速僅為1.8%，比2017年下降3.9個百分點，比全部貸款增速低11.7個百分點，進一步凸顯農(nóng)業(yè)貸款難的嚴峻形勢。據(jù)中國社會科學院發(fā)布的報告測算，我國“三農(nóng)”金融的缺口約為3.05萬億元，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營造成很大制約[1]。農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心課題組2016年的一項調查顯示，近60%的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體沒有獲得過正規(guī)金融機構的信貸支持，很多主體不得不借助民間借貸緩解資金不足問題②。

在導致農(nóng)業(yè)貸款難的諸多因素中，承貸主體缺乏有效的抵押擔保物是一個重要原因。換言之，農(nóng)村有效抵押資產(chǎn)缺乏與金融機構基于資產(chǎn)抵押的信貸供給之間的矛盾，形成了農(nóng)村金融的制度僵局。對農(nóng)業(yè)經(jīng)營者來講，其擁有的最重要、最有價值的資產(chǎn)可能就是土地。然而，自國家對農(nóng)村土地實行承包經(jīng)營以來的很長一個時期，《農(nóng)村土地承包法》《物權法》《擔保法》等有關法律都規(guī)定，農(nóng)地承包經(jīng)營權是不能抵押貸款的，農(nóng)業(yè)經(jīng)營者雖然在土地上進行了大量投入，但資產(chǎn)并不能轉化為資本。秘魯經(jīng)濟學家德·索托在探究第三世界國家為何長期處于“布羅代爾鐘罩”時，發(fā)現(xiàn)第三世界國家大多數(shù)資產(chǎn)只是僵化的資本，而要解決這一問題，必須變革產(chǎn)權制度，將資產(chǎn)轉化為活躍的資本并加以使用，這種正規(guī)所有權制度帶來的效應也被稱為“德·索托效應”[2]。

產(chǎn)權是一種行為規(guī)范和經(jīng)濟權利，它包括多方面的內容，是一個權利束，其中最重要的是所有權，及其衍生的使用權、處置權、收益權和轉讓權等，它的作用是規(guī)范人與人之間的關系?，F(xiàn)代經(jīng)濟學高度重視產(chǎn)權的重要性，如科斯在1959年的《聯(lián)邦通訊委員會》中強調，權利的界定是市場交易的本質前提，沒有市場，價格機制就無法發(fā)揮作用，外部性也就不可避免。就農(nóng)地產(chǎn)權來看，一般來講，其固定存在且難以毀壞的特性，使其成為金融機構甄別潛在借款人和降低借款人在信貸交易過程中的逆向選擇、道德風險行為的理想抵押品。國外一般實行農(nóng)地私有制，農(nóng)地所有權歸個人占有，但即使在這種產(chǎn)權制度安排下，農(nóng)地產(chǎn)權制度的信貸市場供給效應在理論和經(jīng)驗層面的研究仍沒有形成廣泛的共識。一種觀點認為，精確記錄且可轉讓的農(nóng)地產(chǎn)權和有利于土地低成本流轉的制度安排能對金融市場的發(fā)展作出重要貢獻，穩(wěn)定的地權使得銀行更愿意接受土地作為抵押品。有學者在關于泰國、洪都拉斯等發(fā)展中國家的經(jīng)驗研究中發(fā)現(xiàn)農(nóng)地抵押制度能夠提高農(nóng)戶信貸的可得性，農(nóng)地產(chǎn)權制度和抵押制度改革對農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體信貸獲取產(chǎn)生了顯著的正效應[3-4]。另一種觀點截然不同，認為改革農(nóng)地產(chǎn)權和抵押制度既不是提高農(nóng)戶貸款可得性的必要條件，也不是充分條件，特別是農(nóng)地規(guī)模較小、農(nóng)地抵押價值低以及抵押流程的交易成本過大時，銀行并不愿意接受農(nóng)地作為抵押品，而這些特征在很多發(fā)展中國家普遍存在。學者們通過對印度、洪都拉斯、尼加拉瓜等國的經(jīng)驗分析，也印證了農(nóng)地所有權改革并未提高農(nóng)戶信貸獲取能力的結論[5-6]。

國外普遍實行農(nóng)地私有產(chǎn)權，而我國農(nóng)村土地實行農(nóng)村集體所有、家庭承包經(jīng)營的基本制度，這種產(chǎn)權結構相比國外的農(nóng)地制度安排更為復雜，尤其是我國農(nóng)村土地還兼具特殊的經(jīng)濟和社會屬性，導致關于農(nóng)地抵押的爭論更大。持否定觀點的學者認為，土地是我國農(nóng)民安身立命的重要資源，承擔著重要的社會保障功能。如果將土地進行抵押，一旦農(nóng)民不能按時還款，農(nóng)民就可能喪失土地、失去基本生活保障，這將對農(nóng)村社會穩(wěn)定和國家治理產(chǎn)生不利影響[7-8];還有學者認為土地流轉不規(guī)范、處置成本高、金融交易成本高，不宜貿然推行土地承包經(jīng)營權抵押[9]。持肯定觀點的學者則認為，抵押擔保權是農(nóng)地的一項基本權能，通過還權賦能，有助于拓寬農(nóng)業(yè)經(jīng)營者融資渠道，促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代化;農(nóng)地抵押是美國、法國、日本等發(fā)達國家的普遍做法，能夠為金融機構向農(nóng)村供給資金提供可操作的途徑，有助于引導金融資本向農(nóng)村轉移，建立具有可持續(xù)性的農(nóng)村政策金融制度[10-11]。2008年黨的十七屆三中全會以后，國家政策逐步明確允許土地承包經(jīng)營權抵押，此后理論界則重點圍繞如何開展好農(nóng)地抵押貸款進行了大量的實證性研究，分析農(nóng)地抵押存在的突出問題，并提出了相關政策建議。

二、我國農(nóng)地經(jīng)營權抵押的政策演進

我國的改革始于農(nóng)村，自20世紀80年代初中央明確家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以來，農(nóng)村土地一直沿用的是所有權和承包經(jīng)營權“兩權分置”的方式，即集體占有所有權，農(nóng)戶占有承包經(jīng)營權。當時農(nóng)戶主要經(jīng)營自家承包的耕地，承包戶和經(jīng)營戶合二為一。在這種情況下，農(nóng)業(yè)收入是農(nóng)民的最主要收入，土地承擔著重要的社會保障功能，因此有關法律規(guī)定承包經(jīng)營權不能抵押，以防止農(nóng)民的失地風險。

進入21世紀以來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快，農(nóng)民的收入來源逐步多元化，農(nóng)民對土地的依賴在逐步降低，現(xiàn)實中激活土地資本屬性的要求越來越迫切，政策研究領域和實際工作部門要求賦予農(nóng)地抵押貸款權能的呼聲也越來越高。在這一背景下，關于農(nóng)地抵押的政策規(guī)定呈現(xiàn)逐步松動的趨勢。2008年黨的十七屆三中全會提出，完善土地承包經(jīng)營權權能，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權。在這一政策指引下，一些地方開展了土地承包經(jīng)營權抵押擔保的探索實踐，取得了一些積極的成效。2013年黨的十八屆三中全會進一步提出，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系并長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農(nóng)民承包經(jīng)營權抵押、擔保權能。盡管在政策上明確了承包經(jīng)營權可以抵押擔保的問題，但在農(nóng)地“兩權分置”的制度設計下，現(xiàn)實中無法回避因處置風險而導致農(nóng)民喪失土地的擔憂[8]，迫切要求進一步創(chuàng)新農(nóng)地制度。2016年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于完善農(nóng)村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》，明確將土地承包經(jīng)營權分為承包權和經(jīng)營權，實行農(nóng)村土地所有權、承包權、經(jīng)營權分置并行，強調要落實集體所有權、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權、放活土地經(jīng)營權，充分發(fā)揮“三權”的各自功能和整體效用，形成層次分明、結構合理、平等保護的格局?！叭龣喾种谩笔且驊r(nóng)地承包權主體和經(jīng)營權分離的現(xiàn)實問題而推出的，把經(jīng)營權單列出來，主要目的是為了保護新型經(jīng)營主體的土地權益，其背后是改善融資條件、促進土地流轉、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營、推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的政策考量。從農(nóng)地“兩權分置”到“三權分置”，被認為是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的自我完善，有利于明晰土地產(chǎn)權關系和促進土地資源合理利用，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后農(nóng)村改革的又一重大制度創(chuàng)新[12]。這樣一來，農(nóng)地抵押的標的物就不再是承包經(jīng)營權，而是經(jīng)營權，農(nóng)戶承包權就可以得到保證，從而解決了農(nóng)民失地的擔憂。農(nóng)村土地“三權分置”形成了農(nóng)地抵押的邏輯起點，在這一制度框架的指引下，國家穩(wěn)步開展試點，為面上推廣積累了經(jīng)驗。

除了政策上對“三權分置”予以明確外，在法律上也取得了重大突破。2018年12月，十三屆全國人大常委會第七次會議決定對《農(nóng)村土地承包法》作出修改，在第二章第五節(jié)專門對土地經(jīng)營權作出了規(guī)定，特別是在第四十七條明確提出：承包方可以用承包地的土地經(jīng)營權向金融機構融資擔保，并向發(fā)包方備案;受讓方通過流轉取得的土地經(jīng)營權，經(jīng)承包方書面同意并向發(fā)包方備案，可以向金融機構融資擔保?？梢哉f，《農(nóng)村土地承包法》修改后，農(nóng)村承包土地經(jīng)營權抵押貸款的法律障礙基本消除。

三、我國農(nóng)地經(jīng)營權抵押的試點探索與典型模式

自2016年國家推行農(nóng)地經(jīng)營權抵押試點以來，試點地區(qū)進行了積極的探索實踐。

（一）試點總體情況

2015年8月，國務院下發(fā)《關于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權和農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款試點的指導意見》，提出要以落實農(nóng)村土地的用益物權、賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利為出發(fā)點，穩(wěn)妥推進“兩權”抵押貸款業(yè)務，有效盤活農(nóng)村資源、資金、資產(chǎn)，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中長期和規(guī)?；?jīng)營的資金投入。2015年底，十二屆全國人大常委會第十八次會議通過《關于授權國務院在北京市大興區(qū)等232個試點縣（市、區(qū)）、天津市薊縣等59個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域分別暫時調整實施有關法律規(guī)定的決定》，賦予北京市大興區(qū)等232個試點縣（市、區(qū)）農(nóng)村承包土地經(jīng)營權抵押權能。2016年3月，中國人民銀行等五部門下發(fā)《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權抵押貸款試點暫行辦法》，農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款進入實際操作階段。

試點以來，試點地區(qū)加大工作力度，推動開展經(jīng)營權價值評估、完善貸款風險補償和緩釋機制、探索市場化抵押物處置機制，努力暢通承包土地經(jīng)營權融資鏈條。有關金融機構積極參與，創(chuàng)設以農(nóng)地經(jīng)營權為抵押物的金融產(chǎn)品，完善相關金融服務，并對績效評價、資源配置、信貸授權等作出專門安排，推動試點工作提質增量擴面。農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款試點3年多來，進展總體順利，也取得了積極的成效。據(jù)國務院向全國人大的專題報告顯示，到2018年9月底，試點地區(qū)已有1193家金融機構開辦農(nóng)地抵押貸款業(yè)務，貸款余額達520億元，累計發(fā)放貸款964億元。通過推行農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款，進一步盤活了農(nóng)村資源資產(chǎn)，緩解了“三農(nóng)”領域融資難、融資貴問題，支持了農(nóng)戶增收致富[13]。據(jù)在浙江麗水的典型調查發(fā)現(xiàn)，獲得土地經(jīng)營權抵押貸款的戶均資金缺口比未申請的降低了7.2萬元，表明土地經(jīng)營權抵押貸款對緩解資金壓力、解決融資難問題起到了一定的促進作用;同時，獲得土地經(jīng)營權抵押貸款的經(jīng)營主體戶均流轉面積從5.53公頃提升到8.8公頃，表明土地經(jīng)營權抵押對農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營也起到了促進作用[14]。

農(nóng)地經(jīng)營權抵押產(chǎn)品運行具有如下特征：一是貸款期限一般比較短，如吉林省洮南市四家金融機構農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款期限全部為1年，安徽省阜陽市潁泉農(nóng)商銀行全部為中短期流動資金貸款[15-16];二是貸款客戶存在明顯的規(guī)模偏好，貸款主要發(fā)放給規(guī)模經(jīng)營主體，如武漢市明確將土地經(jīng)營權抵押貸款對象瞄準為通過流轉獲得土地經(jīng)營權的規(guī)模經(jīng)營主體，潁泉農(nóng)商銀行發(fā)放給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款占全部貸款的86%[16-17];三是試點推進不均衡，如浙江嵊州、麗水貸款余額分別達3.1億元、6.6億元，江蘇泗洪貸款余額達3.5億元，進展比較順利，而吉林榆樹進展相對緩慢，2017年和2018年上半年都沒有新增貸款，進展不平衡的問題還比較突出[14，18-20]。

（二）典型模式分析

在政策指引下，各地都開展了豐富多樣的探索實踐，形成了不同類型的融資模式。學者們從不同角度，對農(nóng)地抵押模式進行了研究和歸納。李偉偉等根據(jù)具體抵押形式不同，將農(nóng)地抵押分為向金融機構直接抵押和通過擔保公司等間接抵押兩種模式[21]?；莴I波根據(jù)農(nóng)地融資中介機構的不同，將農(nóng)地抵押劃分為“農(nóng)戶+地方政府+金融機構”“農(nóng)戶+村民委員會+金融機構”“農(nóng)戶+土地協(xié)會+金融機構”“農(nóng)戶+農(nóng)民合作社+金融機構”四種模式[22]。程郁、王賓圍繞農(nóng)地抵押所采取的聯(lián)合信用保證措施，將融資模式分為“信用+抵押”“保證+抵押”“反擔保+抵押”“信托+抵押”“土地證券化+抵押”等五種模式[23]。本文在大量調研和參考相關文獻的基礎上，嘗試從金融機構風險控制機制設計視角來對試點地區(qū)農(nóng)地經(jīng)營權抵押融資模式進行歸納和概括?？傮w來看，試點地區(qū)農(nóng)地抵押貸款模式可以分為四種。

1.單一土地經(jīng)營權抵押模式

單一土地經(jīng)營權抵押模式的特點是以承包土地的經(jīng)營權作為抵押標的物，金融機構通過評估經(jīng)營權的價值發(fā)放貸款。這種模式比較直觀，賦予了土地經(jīng)營權與土地、房地產(chǎn)等資產(chǎn)同樣的抵押擔保權能，直接將農(nóng)民手中的資產(chǎn)轉化為了資本。但應該看到，這種模式的缺陷也非常明顯，存在手續(xù)繁瑣、融資額度低、風險敞口大等問題。以吉林省榆樹市為例，當?shù)剞r(nóng)村承包土地經(jīng)營權評估價值基本等于土地流轉價格，抵押比例按70%折合，每公頃土地僅可申請2000～4000元貸款，額度很小。此外，金融機構還規(guī)定了很嚴格的準入條件和繁瑣的貸款流程，農(nóng)戶很難完全達到標準。從實際效果看，比起聯(lián)保貸款、“直補保”貸款等手續(xù)簡便高效的貸款模式，農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款對農(nóng)戶的吸引力明顯不足，處于一種供需雙方積極性都不高的尷尬境地。據(jù)當?shù)厝嗣胥y行統(tǒng)計，到2018年6月末累計發(fā)放396筆農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款，累計發(fā)放金額2239萬元，平均每筆僅5.7萬元。其中，2015年和2016年分別發(fā)放了316筆1134萬元、80筆1105萬元，2017年和2018年上半年沒有發(fā)放新增貸款，實際上這種貸款產(chǎn)品在榆樹市已基本處于停擺狀態(tài)[16]。特別是對資金需求比較強烈的規(guī)模經(jīng)營主體，由于多是合同一年一簽、租金一年一付①[24- 25]，流轉土地第二年的經(jīng)營權具有很大的不確定性，經(jīng)營權實際上已經(jīng)喪失抵押價值，金融機構本質上對規(guī)模主體發(fā)放的是信用貸款，存在很大的風險敞口。如江蘇省泗洪縣純農(nóng)地抵押貸款的發(fā)放對象基本為普通農(nóng)戶小額貸款，而這種小額貸款可以基于農(nóng)戶自身信用覆蓋，這種做法也被認為是建立在響應政策號召、獲得政策紅利的基礎上，因此不具有實際上的市場化意義[19]。

2.追加抵押模式

相比單一土地經(jīng)營權抵押模式，多元抵押實際上就是采取組合擔保方式，將農(nóng)戶占有的其他財產(chǎn)權一并進行抵押，進而可以解決土地經(jīng)營權價值不足、融資額度小、金融機構和農(nóng)戶積極性不高等問題。在實踐中，這種模式比較普遍。如黑龍江省克山縣開創(chuàng)了包括農(nóng)村承包土地經(jīng)營權、預期收益權、農(nóng)民財產(chǎn)權和集體機動地擔保抵押貸款的“四權結合”抵押模式，將“一權”擴展為“四權”，有效解決了農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體缺乏抵押擔保物的問題。截至2017年底，克山縣農(nóng)村信用合作社等8家金融機構累計辦理四權抵押貸款17.3億元，其中土地經(jīng)營權抵押貸款11.2億元，可以說成效還是比較明顯的[26]。浙江省嵊州市實行以農(nóng)業(yè)經(jīng)營者私有房產(chǎn)、汽車或農(nóng)機設備等固定資產(chǎn)追加抵押，探索出“農(nóng)地經(jīng)營權+X”的多元化組合擔保模式，到2017年8月末，嵊州市農(nóng)村承包土地經(jīng)營權抵押貸款余額達2.98億元，其中以“農(nóng)地經(jīng)營權+X”多樣化組合擔保方式發(fā)放的貸款余額為0.97億元，占比達46.7%[18]。

3.第三方擔保模式

由于土地經(jīng)營權的評估價值不高且處置受限，在現(xiàn)實中金融機構要求承貸主體追加擔保的方式還比較普遍。追加擔保主要有兩種：一種是保證擔保，如黑龍江省綏濱縣推出“農(nóng)戶互保+經(jīng)營權抵押貸款”“農(nóng)戶聯(lián)保+經(jīng)營權抵押貸款”等保證擔保方式;再如寧夏回族自治區(qū)平羅縣同心土地協(xié)會，農(nóng)戶以自家承包土地總面積2/5的經(jīng)營權入股，每公頃地原則上按不高于44 776元的標準作價;協(xié)會會員在向金融機構申請貸款時，選擇至少3名會員作為擔保人，申請貸款人與協(xié)會和擔保人簽訂土地經(jīng)營權抵押協(xié)議，規(guī)定如果貸款到期不能償還，將其入股的經(jīng)營權轉讓給為其擔保并進行清償?shù)臅T，或由協(xié)會進行轉讓處置，其本質是抵押貸款、保證貸款和信用貸款的結合[26，21]。另一種是擔保公司或保險公司擔保的模式。如浙江省嵊州市引入嵊州三農(nóng)投資擔保有限公司、中國人民財產(chǎn)保險股份有限公司等第三方風險分擔機構，由借款人支付擔保（保險）費，并將土地經(jīng)營權反擔保給擔保（保險）公司，第三方風險共擔機構為土地經(jīng)營權抵押貸款實施擔保，銀行和第三方共擔機構按約定比例共同承擔貸款風險[18]。在實踐中，很多試點地區(qū)采取的都是這種模式，其優(yōu)點是在第三方擔保下大大降低了銀行面臨的信用風險，提高了金融機構的積極性;而且通過反擔保方式將農(nóng)地經(jīng)營權抵押給更加專業(yè)的第三方土地融資平臺，有助于規(guī)范和激活農(nóng)村土地流轉市場，便于農(nóng)地價值有效變現(xiàn)，形成農(nóng)村土地市場與金融市場的良性循環(huán)。

4.風險補償模式

風險補償模式將風險控制的著眼點放到貸后風險處置上，典型的做法是由政府建立土地經(jīng)營權抵押風險補償基金，如果農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款不能按期收回，則由風險補償基金進行代償，以此來化解金融機構可能面臨的信用風險。這種模式在試點初期被較大范圍采用，客觀上起到了提高金融機構開辦農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款業(yè)務積極性的作用。然而，在實際運作中該模式最大的問題就是由政府對風險進行兜底，使得土地經(jīng)營權抵押喪失了市場化運作的本質內涵，同時風險事件還會給財政帶來較大的負擔，并有可能出現(xiàn)套取風險補償金的情況。此后，政府主導的風險補償基金就與擔保公司、保險公司和銀行共同承擔金融風險，特別是國家嚴格地方政府債務管理以后，地方政府只能以出資額為限承擔有限責任，這樣就避免了政府兜底帶來的無限責任問題。如山東省棗莊市財政出資1億元成立風險補償金，承貸主體發(fā)生違約后損失由基金和金融機構按8∶2的比例分擔。還有一些地方將銀行、擔保（保險）公司和風險補償基金聯(lián)合在一起，建立“銀政擔”“銀政保”風險分擔機制，進一步落實了各個主體的責任[17]。四種模式的優(yōu)缺點如表1所示。

四、我國農(nóng)地經(jīng)營權抵押的現(xiàn)實困境

總的來看，盡管試點地區(qū)探索出了農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款的一些經(jīng)驗做法，也取得了一些積極成效，但仍存在不少困難和問題，亟待加以破解。

（一）允許經(jīng)營權抵押和不允許農(nóng)民失地存在邏輯悖論

一方面，目前的法律和相關政策明確規(guī)定，允許土地經(jīng)營權抵押，當借款人出現(xiàn)違約后，銀行應通過處置抵押的經(jīng)營權，來緩釋自身的信用風險。另一方面，農(nóng)地除財產(chǎn)屬性外，還具有社會屬性、社保屬性乃至政治屬性，因此對農(nóng)地經(jīng)營權的處置還不簡單是經(jīng)濟問題，更是社會問題和政治問題。在2018年底國務院向全國人大常委會所作的總結報告中就明確提出，“要高度關注試點業(yè)務可能產(chǎn)生的風險，加強對金融機構的指導，堅決杜絕‘兩權抵押物處置可能導致的農(nóng)民失地、失房、失去生活保障等社會問題”[13]。在這種情況下，就出現(xiàn)了農(nóng)村承包土地經(jīng)營權抵押存在抵押物的不可剝奪性和銀行對抵押權實現(xiàn)要求的矛盾[11]。據(jù)調研了解，當前試點地區(qū)農(nóng)業(yè)主體在經(jīng)營難以維系真正發(fā)生貸款違約問題時，銀行在眾多承包戶的壓力下無法通過對經(jīng)營權的再流轉行使其抵押權，更不可能對于抵押物走司法拍賣程序，往往只能借助政府的力量來協(xié)調解決，如政府風險補償基金兜底等方式?？梢哉f，這種邏輯悖論是制約農(nóng)村承包土地經(jīng)營權抵押的主要原因。

（二）農(nóng)地抵押權的價值并不高

農(nóng)地經(jīng)營權的抵押價值是影響這項業(yè)務開展的重要因素。我國的國情是人多地少，戶均耕地約0.67公頃。目前，銀行對土地經(jīng)營權的價值評估一般按照土地流轉費用再乘以折扣比率（40%～70%）來測算。據(jù)經(jīng)濟日報社調研組的調查數(shù)據(jù)顯示，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體轉入土地時支付的平均租金為12 257元/公頃[26]。按這個價格測算，平均下來農(nóng)地經(jīng)營權一年的抵押價值僅為5000～6000元，抵押的價值實際上很低。即使將經(jīng)營權抵押期限放寬到2023年，全部抵押價值也就是兩三萬元，比農(nóng)村小額信貸的額度還要少。因此，可以認為，對于全國大部分地區(qū)的自有承包戶來講，農(nóng)地經(jīng)營權抵押的現(xiàn)實意義并不是很大。相比承包權和經(jīng)營權合一的自有耕地承包戶，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體通過流轉土地，承包期和經(jīng)營權是分離的，這類主體一般經(jīng)營規(guī)模比較大，對融資需求也更加迫切。當前龍頭企業(yè)的平均經(jīng)營耕地規(guī)模為52.2公頃，家庭農(nóng)場的平均經(jīng)營耕地規(guī)模為11.8公頃[27]，這些主體在流轉土地及耕地整理中投入了較多的資金，因此對激活流轉耕地的資本屬性的愿望也最為強烈。由于經(jīng)營規(guī)模較大，經(jīng)營權抵押價值也比較可觀。測算下來，龍頭企業(yè)每年流轉土地的經(jīng)營權評估價值為35萬～45萬元，家庭農(nóng)場也可以達到8萬～11萬元，如果再算上流轉的期限因素，這筆資金對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展經(jīng)營就能起到促進作用。然而，在現(xiàn)實中對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體抵押土地經(jīng)營權也往往存在一個問題，那就是雖然新型經(jīng)營主體與承包戶簽訂了一定年限的土地流轉協(xié)議，但流轉費用基本上都是一年一付，實際上在付完流轉費以后，經(jīng)營權才真正遷移到新型經(jīng)營主體一方，對以后幾年的經(jīng)營權，雖然簽訂了協(xié)議，到由于還沒有支付流轉費，只能認為是債權，這種“經(jīng)營權”實際上并沒有任何抵押的價值[24，28]。因為一旦出現(xiàn)經(jīng)營不善和貸款違約，無法支付承包戶的流轉費后，一種情況是經(jīng)營權重新回到承包農(nóng)戶手中，銀行的債權懸空;另一種情況是銀行來補充農(nóng)戶的利益，然后再處置經(jīng)營權，這樣對銀行來講也是不利的。因此，在土地流轉費一年一付情況下，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體去抵押經(jīng)營權，實際上是一種經(jīng)營權的空轉，沒有實質性地抵押。

（三）農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款的內生動力不足

從調研及各地試點情況看，農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款的供給方和需求方的積極性并不高，更多表現(xiàn)為政府在主導和推動，其內生動力還沒有形成。究其原因，從借款人角度來看，農(nóng)地經(jīng)營權抵押存在評估價值低、貸款期限短、金融機構手續(xù)復雜、審批時間長等劣勢，該模式還不能完全適應農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的需要;從銀行角度來看，農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款金額小、成本高，特別是抵押物處置難度大、風險高，金融機構存在明顯的“不愿貸、不敢貸”問題。可以認為，在供需雙方積極性都不高的情況下，政府不得不扮演起交易撮合以及風險補償角色以推動農(nóng)地經(jīng)營權抵押試點，內生市場化機制未能發(fā)揮根本性作用。

五、我國農(nóng)地經(jīng)營權抵押的完善建議

通過調研及對試點地區(qū)推進情況的分析，本文對農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款有以下判斷：第一，應充分肯定有關法律及政策賦予農(nóng)民承包土地經(jīng)營權抵押貸款權能這一重大制度創(chuàng)新。允許農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款是完善農(nóng)地權能的重要舉措，是把農(nóng)民資產(chǎn)變?yōu)橘Y本的有效方式，也是拓寬農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資渠道的可行路徑。隨著配套措施的逐步完善，未來農(nóng)地經(jīng)營權承包的“德·索托效應”將進一步顯現(xiàn)。第二，在我國的國情和農(nóng)情下，農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款在解決農(nóng)民“貸款難”問題上只能發(fā)揮有限的作用。受農(nóng)地規(guī)模、經(jīng)營權期限以及流轉費支付方式等因素影響，農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款往往更適合在一些耕地面積比較大或價值比較高的區(qū)域開展，對我國大部分地區(qū)適用性還不強。因此，我們可以將農(nóng)地經(jīng)營權抵押作為解決農(nóng)民融資難的一種方式，起到拓寬農(nóng)戶特別是規(guī)模戶等新型經(jīng)營主體融資渠道的作用，至于其能不能在解決農(nóng)村貸款難方面發(fā)揮根本性的作用，還需要視后續(xù)的配套政策和推進情況來進一步觀察。第三，在目前試點地區(qū)開展的農(nóng)地經(jīng)營權抵押中，農(nóng)地經(jīng)營權大多并未發(fā)揮核心作用。如前所述，由于農(nóng)地的特殊性以及經(jīng)營權的處置難題，在實踐中，農(nóng)地經(jīng)營權實際上很難發(fā)揮第二還款來源的作用，即使通過擔保機構反擔保，經(jīng)營權也很難處置。這里認為，在實際經(jīng)營權抵押貸款項目中，經(jīng)營權起到的更多是一種補充增信作用或附加作用。換言之，如果沒有附加經(jīng)營權抵押，金融機構仍舊會發(fā)放貸款。因此，可以認為，農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款是一種“為了抵押而抵押”的行為，離經(jīng)營權真正發(fā)揮作用還有較大的差距。第四，進一步做好農(nóng)地經(jīng)營權抵押，需要進行系統(tǒng)的制度設計。總的來看，當前農(nóng)地經(jīng)營權抵押主要是在政府的推動下作了一些初步的探索，距離市場化的內生性發(fā)展還有很長的路要走。在法律法規(guī)、配套政策、支持措施、金融基礎設施建設等方面要進行綜合考慮。推進農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款，要切實防控好風險，既要防控承貸主體的經(jīng)營風險，又要防控承包農(nóng)戶的失地風險，還要防控金融機構的信用風險和政府財政兜底的風險。因此，推進農(nóng)地經(jīng)營權抵押要循序漸進，不能操之過急。

我國農(nóng)村土地產(chǎn)權關系的復雜性、土地經(jīng)營的分散性以及土地產(chǎn)權交易的受限性，決定了我國農(nóng)村土地產(chǎn)權抵押貸款的發(fā)展不能完全依靠市場機制來實現(xiàn)，而現(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)的弱質性以及農(nóng)地所承載的多重基本保障功能，也要求對農(nóng)村土地產(chǎn)權抵押貸款的發(fā)展進行系統(tǒng)化的政策支持和引導[11]。具體而言，要從如下五方面著手：

第一，進一步完善相關制度安排。當前，新修訂的《農(nóng)村土地承包法》允許農(nóng)地承包方用承包地的經(jīng)營權或受讓方通過流轉取得的土地經(jīng)營權，來向金融機構抵押擔保。下一步，應繼續(xù)推動完善相關法律，重點是修訂《物權法》《擔保法》等法律，進一步明確農(nóng)地經(jīng)營權的融資擔保權能。同時，進一步深化農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作，根據(jù)最新的農(nóng)地“三權分置”改革精神，加緊研究在承包權和經(jīng)營權出現(xiàn)分離時對土地受讓方的經(jīng)營權進行登記頒證的相關工作，進一步做實農(nóng)地經(jīng)營權，同時保護好農(nóng)戶承包權和受讓方經(jīng)營權，真正把經(jīng)營權抵押納入規(guī)范化、制度化的框架。

第二，加緊研究第三輪土地承包期下的農(nóng)地經(jīng)營權抵押問題。中央提出，保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。按照中央要求，第三輪土地承包實行三十年不變。那么，第二輪承包如何與第三輪進行銜接，是原樣繼承還是小修小補，抑或推倒重來，目前的爭議還較大。就農(nóng)地經(jīng)營權抵押而言，更需要盡快明確相關政策，以利于延長抵押期限和提高抵押品價值，促進金融機構提供更多中長期信貸支持。

第三，著力加強農(nóng)地經(jīng)營權流轉交易市場建設。只有具備比較完善的農(nóng)地經(jīng)營權流轉交易市場，才能有效開展經(jīng)營權處置以及價值評估，才能把農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款業(yè)務做實。當前各地迫切需要加快推進這項工作。鑒于只有一定的交易量才能維持交易市場運轉，建議土地經(jīng)營權流轉交易市場最好以縣為單位進行，同時可以向下向上延展，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級建設流轉服務站點，在地市一級成立級別更高、單位交易面積更大的中心市場，切實發(fā)揮好交易市場的作用。借助市場的數(shù)據(jù)和信息資源，將市場打造成為金融機構提供信貸支持服務和不良資產(chǎn)處置的有效平臺，真正讓市場發(fā)揮作用。

第四，探索建立農(nóng)地經(jīng)營權收儲機制。建議在縣區(qū)或地市一級建立專門的農(nóng)地經(jīng)營權收儲平臺。一方面，流入承包戶土地經(jīng)營權，通過對土地進行專業(yè)化整理和建設，提升土地使用價值，再向外出租。另一方面，對銀行擬處置的抵押經(jīng)營權進行托底收儲，發(fā)揮資產(chǎn)管理公司的作用，打消銀行抵押經(jīng)營權處置難的后顧之憂。在建立收儲平臺的同時，研究謀劃專業(yè)政策性銀行與土地收儲平臺對接，向土地收儲平臺提供長期低成本的政策性資金，增強土地收儲平臺運作和經(jīng)營的可持續(xù)性。

第五，健全農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款風險共擔機制。在當前農(nóng)地經(jīng)營權市場還不健全以及抵押融資供需雙方積極性還不高的現(xiàn)實條件下，建議繼續(xù)發(fā)揮政府的推動作用，培育合格的承貸主體，探索有效的信貸模式，發(fā)揮好示范引領作用。建議重點探索銀政擔模式或銀證保模式，通過銀行、地方政府和擔保公司（保險公司）談判設定風險分擔比例，共同推動這項業(yè)務發(fā)展。在這個過程中，可以通過銀行信貸資金的注入以及政策項目資金的投入，不斷培育和打造競爭力較強的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，并促進這些經(jīng)營主體做大做強。同時，在銀行與農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體形成更強的互信關系后，政府可以適時退出，進而形成真正市場化意義下的農(nóng)地經(jīng)營權抵押擔保模式。

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The Realistic Predicament and System Innovation of the Mortgage of Rural Land Management Right in China

LIN Yi-min? LIN Qiao-wen? Guan Xu

Abstract： Chinas rural land is under collective ownership and contracted by families. The special arrangement of property rights determines that the mortgage of rural land management right has different economic effects than the mortgage of private property right. It is found that there are some problems in this kind of mortgage， such as low value of collateral， difficulty in disposal， low enthusiasm of financial institutions， great dependence on the government and so on. In the face of these problems， the core is to strengthen the system supply， realize the economic value of the management right， and achieve a breakthrough in promoting the disposal and transaction of collateral. It is the most urgent task to speed up the improvement of the land management right trading market and to establish the platform for the collection and storage of the mortgage management right.

Key words： mortgage of rural land management right; innovation of rural land system; reform of rural land system

（責任編輯：丁忠兵）

作者簡介：林一民，華中科技大學公共管理學院博士研究生;林巧文（通信作者），中國地質大學（武漢）經(jīng)濟管理學院副教授;關旭，華中科技大學管理學院教授、博士生導師。

①中國人民銀行官方網(wǎng)站，www.pbc.gov.cn/goutongjiaoliu/113456/113469/3752832/index.html.

②參見農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心課題組于2016年對黑龍江、河南、浙江三省農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體的2400多份典型調查。