趙冠男

面對新型冠狀病毒肺炎（以下簡稱“新冠”）重大疫情，習(xí)近平總書記明確要求“在法治軌道上統(tǒng)籌推進(jìn)各項防控工作，全面提高依法防控、依法治理能力”[1]。在此次疫情防控過程中，我國的公共衛(wèi)生體制暴露出了諸多的問題：“公共衛(wèi)生法治體系有待完善，重大疫情防控相關(guān)立法和配套制度不夠完備，重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制有待完善，相關(guān)應(yīng)急預(yù)案的操作性和針對性有待增強(qiáng)?！盵2]鑒此，有必要對我國公共衛(wèi)生、疫情防控、傳染病防治和突發(fā)事件應(yīng)對等相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行考察，解決其中的突出問題，進(jìn)而完善我國的重大疫情防控法治體系。

一、我國重大疫情防控法治體系概述

我國現(xiàn)行法律法規(guī)體系中與“新冠”疫情防控相關(guān)的，主要包括傳染病防治和突發(fā)事件應(yīng)對這兩方面的內(nèi)容。

（一）傳染病防治法制體系

《傳染病防治法》系我國傳染病防治的基本法律，于1989年9月1日生效實施，后又分別于2004年和2013年作了修改。其中，在總結(jié)2003年抗擊“非典”疫情實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，2004年修訂版《傳染病防治法》從傳染病防控的法律機(jī)制、制度建設(shè)、管理理念以及權(quán)益保障等方面推動了我國傳染病防控法律制度的創(chuàng)新和完善；[3]2013年修訂版《傳染病防治法》則進(jìn)一步完善了傳染病防控措施的調(diào)整制度。

為貫徹落實《傳染病防治法》的有關(guān)規(guī)定，國務(wù)院于1991年頒行《傳染病防治法實施辦法》。2004年《傳染病防治法》修訂之后，國務(wù)院相繼公布了《艾滋病防治條例》和《重大動物疫情應(yīng)急條例》等配套行政法規(guī)。此外，各地立法機(jī)關(guān)與地方政府先后制定了40多部地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，衛(wèi)生、教育、農(nóng)業(yè)和質(zhì)檢等行政部門也制定了各類標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)定和制度?？傮w而言，不論是從“法律→行政法規(guī)→部門規(guī)章→地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章”的規(guī)范層級角度，還是從“法律、法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定”的規(guī)范形式方面，都可以說我國已經(jīng)建立起了全面的傳染病防治法制體系，從制度上能夠有效保證傳染病防治工作的依法運(yùn)行。

（二）突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法制體系

2003年5月9日，在全國奮力抗擊“非典”疫情之際，國務(wù)院公布了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，把突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理納入法治化管理軌道。[4]該條例圍繞公共衛(wèi)生事件與應(yīng)急機(jī)制兩個核心問題，從指揮體制、應(yīng)急預(yù)案、疫情監(jiān)測、疫情報告和應(yīng)急措施等方面作了較為全面的規(guī)定。[5]以《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》（于2006年1月8日發(fā)布）、《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》（于2006年2月26日發(fā)布）和《國家突發(fā)公共事件醫(yī)療衛(wèi)生救援應(yīng)急預(yù)案》（于2006年2月26日發(fā)布）等系列規(guī)范性文件為代表，我國政府從“指導(dǎo)和規(guī)范突發(fā)應(yīng)急處置工作的各類應(yīng)急預(yù)案和工作規(guī)范”“提高應(yīng)急處置能力的各類管理辦法和工作指南”和“為落實各項措施而印發(fā)的衛(wèi)生應(yīng)急工作要點”三個方面，全面加強(qiáng)了突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法制建設(shè)。[6]但各類應(yīng)急預(yù)案的規(guī)定雖然較為全面，卻也存在規(guī)定過于松散且規(guī)范層級較低的問題。

2007年11月1日，《突發(fā)事件應(yīng)對法》正式施行，該法將各類突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制及其相關(guān)規(guī)定予以整合，并就突發(fā)事件應(yīng)對的體制、機(jī)制、措施、監(jiān)測、預(yù)警和處置等內(nèi)容作出了系統(tǒng)規(guī)定。[7]此后，《關(guān)于認(rèn)真貫徹實施突發(fā)事件應(yīng)對法的通知》（于2007年11月7日發(fā)布）、《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》（于2013年10月25日頒行）、《國家突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)運(yùn)行管理辦法（試行）》（于2015年6月30日頒行）和《突發(fā)事件衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案管理辦法》（于2017年6月9日頒行）等規(guī)范性文件進(jìn)一步將突發(fā)事件應(yīng)對機(jī)制的具體內(nèi)容落實、細(xì)化。

可見，由2003年發(fā)展至今，圍繞突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對這一問題，《突發(fā)事件應(yīng)對法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》和《突發(fā)事件衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案管理辦法》等系列規(guī)范性文件的頒行，實現(xiàn)了突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對“有法可依”的基本目標(biāo)。其中，《突發(fā)事件應(yīng)對法》屬于突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對中的“基本法”“一般法”；以之為核心和依據(jù)，條例、預(yù)案和辦法等規(guī)范性文件的制定，更為具體和全面地規(guī)定了突發(fā)公共衛(wèi)生事件所應(yīng)對的程序、方法、措施和責(zé)任等重要事項，屬于突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對中的“下位法”“特別法”。

（三）“新冠”疫情防控之依法運(yùn)作

在此次“新冠”疫情防控的關(guān)鍵時期，“中央全面依法治國委員會第三次會議”審議通過了《中央全面依法治國委員會關(guān)于依法防控新型冠狀病毒感染肺炎疫情、切實保障人民群眾生命健康安全的意見》。該《意見》提出了“依法防控”的目標(biāo)、強(qiáng)調(diào)了“法治思維”與“法治方式”，要求遵循“法治化軌道”，這些政策要求有效保障了“新冠”疫情防控的依法運(yùn)作。在立法維度，針對濫食野生動物的陋習(xí)與疫情暴發(fā)之間存在的關(guān)系，全國人大常委會通過了《關(guān)于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習(xí)、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》，結(jié)合《野生動物保護(hù)法》《畜牧法》及其他有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，全面依法懲處針對野生動物的獵捕、交易和食用等行為。在司法維度，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部和司法部共同頒布了《關(guān)于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見》，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部和海關(guān)總署共同頒布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國境衛(wèi)生檢疫工作，依法懲治妨害國境衛(wèi)生檢疫違法犯罪的意見》，這一系列的司法解釋的頒行，為疫情防控的司法實踐提供了詳盡、可行的規(guī)范指引。此外，最高人民法院、最高人民檢察院還多批次地發(fā)布了妨害“新冠”疫情防控的犯罪典型案例，這進(jìn)一步有針對性地提供了具體的類案裁判規(guī)則。

可見，在總結(jié)2003年抗擊“非典”疫情的有效經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，以2004年《傳染病防治法》的修改和2007年《突發(fā)事件應(yīng)對法》的頒行為標(biāo)志，我國針對傳染病防治和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對已經(jīng)建立了較為全面的規(guī)范體系，先后所頒行的法律、法規(guī)和規(guī)章等各級各類規(guī)范性文件，在總體上能夠為重大疫情防控提供有效的指引與規(guī)制。從“法制”到“法治”，這從根本上意味著治國方略上的歷史性轉(zhuǎn)型。[8]總體觀之，在抗擊“新冠”疫情過程中，法治路徑、法治思維和法治方法等法治要素在指導(dǎo)思想、立法工作和司法實踐中的體現(xiàn)與落實，有效保障了疫情防控工作在法治化軌道上的運(yùn)行。

二、現(xiàn)行重大疫情防控法治體系中的突出問題

“新冠”疫情暴發(fā)以來，我國現(xiàn)行傳染病防治和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法治體系暴露出以下亟待解決的突出問題：

（一）傳染病防治之相關(guān)規(guī)定有待完善

1.《傳染病防治法》存在漏洞。

其一，根據(jù)《傳染病防治法》第四條之規(guī)定，國家衛(wèi)健委發(fā)布了2020年第1號公告，將新冠納入《傳染病防治法》規(guī)定的乙類傳染病，并采取甲類傳染病的預(yù)防和控制措施。[9]在此背景下，根據(jù)《傳染病防治法》第三十九條的規(guī)定，對新冠病人、病原攜帶者可予以隔離治療；對疑似病人在指定場所單獨(dú)隔離治療；對其密切接觸者在指定場所進(jìn)行醫(yī)學(xué)觀察和采取預(yù)防措施；對于新冠確診和疑似病人，如其拒絕或擅自脫離隔離治療的，可以采取強(qiáng)制隔離治療措施。據(jù)此，對于實際中大量存在的“密切接觸者”拒絕隔離觀察的行為，卻不能依法采取強(qiáng)制隔離措施，而只能采用“軟性”的醫(yī)學(xué)觀察和預(yù)防手段，在此情況下，新冠病毒有著繼續(xù)傳播的巨大危險。

其二，針對此次“戰(zhàn)疫”過程中出現(xiàn)的妨害疫情防控行為，《傳染病防治法》第七十三條僅針對“飲用水供水單位”“消毒產(chǎn)品生產(chǎn)單位”和“生物制品生產(chǎn)單位”等主體規(guī)定了相應(yīng)的行政責(zé)任，但對于新冠肺炎病人、疑似患者及其密切接觸者所實施的妨害傳染病防治的行為，特別是對于實際中屢屢出現(xiàn)的抗拒疫情防控行為，卻未規(guī)定任何法律后果。而我國《刑法》第三百三十條規(guī)定的妨害傳染病防治罪的罪狀中所列舉的四種行為方式，則完全沿襲自《傳染病防治法》的有關(guān)規(guī)定。因此，對于抗拒新冠防疫措施的行為亦無追究其刑事責(zé)任的法律依據(jù)。

其三，全國人大常委會《關(guān)于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習(xí)、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》中明確指出：“全面禁止和懲治非法野生動物交易行為，革除濫食野生動物的陋習(xí)，維護(hù)生物安全和生態(tài)安全，有效防范重大公共衛(wèi)生風(fēng)險，切實保障人民群眾生命健康安全，加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)人與自然和諧共生?！钡鶕?jù)《傳染病防治法》第七十五條的規(guī)定，對于未經(jīng)檢疫銷售與傳染病傳播有關(guān)的野生動物的，只能由畜牧獸醫(yī)行政部門責(zé)令停止違法行為，并依法給予行政處罰?？梢?，過于輕緩的處罰手段不利于打擊野味市場，由此隱藏著重大疫情暴發(fā)的巨大風(fēng)險。

2.傳染病防治配套規(guī)定亟待更新。

其一，1989年《傳染病防治法》頒行之后，國務(wù)院于1991年批準(zhǔn)發(fā)布的《傳染病防治法實施辦法》就傳染病防治工作作出了更為細(xì)化的規(guī)定。此后，《傳染病防治法》雖于2004年和2013年又作了兩次修訂，但該《辦法》并未適時地作出修改，其關(guān)于傳染病防治、疫情報告和疫情防控等方面的規(guī)定已經(jīng)完全無法滿足現(xiàn)實的需求。例如，2004年《傳染病防治法》第四條第一款新增規(guī)定：“對乙類傳染病中傳染性非典型肺炎、炭疽中的肺炭疽和人感染高致病性禽流感，采取本法所稱甲類傳染病的預(yù)防、控制措施。其他乙類傳染病和突發(fā)原因不明的傳染病需要采取本法所稱甲類傳染病的預(yù)防、控制措施的，由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門及時報經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后予以公布、實施?！边@一條款為新冠疫情的防控提供了切實的規(guī)范依據(jù)，但《傳染病防治法實施辦法》中卻并無相關(guān)的規(guī)定。

其二，1987年施行的《國境衛(wèi)生檢疫法》分別于2007年、2009年和2018年進(jìn)行了三次修改，但部分法律條文的內(nèi)容仍然過于陳舊。比如，根據(jù)該法第三條的規(guī)定，“檢疫傳染病”主要限于鼠疫、霍亂和黃熱病等少數(shù)幾類，并未涵括“其他乙類傳染病和突發(fā)原因不明的傳染病”在內(nèi)；另根據(jù)該法第二十條的規(guī)定，對于“逃避檢疫，向國境衛(wèi)生檢疫機(jī)關(guān)隱瞞真實情況的”，國境衛(wèi)生檢疫機(jī)關(guān)只能“給予警告或者罰款”，并無關(guān)于追究刑事責(zé)任的明確規(guī)定。目前，新冠疫情已經(jīng)出現(xiàn)了明顯的境外輸入趨向，針對妨害國境衛(wèi)生檢疫的行為，根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國境衛(wèi)生檢疫工作依法懲治妨害國境衛(wèi)生檢疫違法犯罪的意見》之規(guī)定：“檢疫傳染病染疫人或者染疫嫌疑人拒絕執(zhí)行海關(guān)依照國境衛(wèi)生檢疫法等法律法規(guī)提出的健康申報、體溫監(jiān)測、醫(yī)學(xué)巡查、流行病學(xué)調(diào)查、醫(yī)學(xué)排查、采樣等衛(wèi)生檢疫措施，或者隔離、留驗、就地診驗、轉(zhuǎn)診等衛(wèi)生處理措施的；檢疫傳染病染疫人或者染疫嫌疑人采取不如實填報健康申明卡等方式隱瞞疫情，或者偽造、涂改檢疫單、證等方式偽造情節(jié)的；其他拒絕執(zhí)行海關(guān)依照國境衛(wèi)生檢疫法等法律法規(guī)提出的檢疫措施的”，均可依照刑法第三百三十二條的規(guī)定，以妨害國境衛(wèi)生檢疫罪定罪處罰。但顯而易見的是，司法解釋的以上規(guī)定明顯缺乏《國境衛(wèi)生檢疫法》的法律支撐。

其三，1990年4月25日發(fā)布施行的《學(xué)校衛(wèi)生工作條例》至今未曾修改，其中涉及傳染病的預(yù)防和治療的規(guī)定過于籠統(tǒng)，操作性不強(qiáng)。比如，該條例第二十六條規(guī)定：“各級衛(wèi)生防疫站，對學(xué)校衛(wèi)生工作承擔(dān)下列任務(wù)：（一）實施學(xué)校衛(wèi)生監(jiān)測，掌握本地區(qū)學(xué)生生長發(fā)育和健康狀況，掌握學(xué)生常見病、傳染病、地方病動態(tài)；（二）制定學(xué)生常見病、傳染病、地方病的防治計劃；（三）對本地區(qū)學(xué)校衛(wèi)生工作進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)；（四）開展學(xué)校衛(wèi)生服務(wù)?！钡聦嵣希骷壭l(wèi)生防疫站的檢測和防疫措施存在缺位的情況，難以滿足教育部門和各類學(xué)校防控新冠疫情的現(xiàn)實需要。

（二）應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的舉措法治化程度不高

在應(yīng)對“新冠肺炎”疫情過程中，應(yīng)對突發(fā)事件的舉措暴露出法治化不足的短板。例如，在監(jiān)測預(yù)警方面，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第三十七條規(guī)定，應(yīng)建立全國統(tǒng)一的突發(fā)事件信息系統(tǒng)。信息發(fā)布的統(tǒng)一有利于防范謠傳和虛假信息，但信息來源的過度單一可能導(dǎo)致對非官方的多渠道預(yù)警機(jī)制的排斥，而且也忽略了對重大疫情的即時預(yù)警。在應(yīng)急處置方面，該法強(qiáng)調(diào)了各級政府的應(yīng)急處置決定權(quán)和主導(dǎo)權(quán)以及其他社會主體的配合服從義務(wù)，卻忽視了其他非政府單位或社會主體可能享有的處置權(quán)限。[10]更為重要的是，該法雖然區(qū)分了應(yīng)急狀態(tài)和緊急狀態(tài)，但在實踐中，實質(zhì)上發(fā)揮著突發(fā)事件應(yīng)急處理的基本規(guī)范作用的，卻是各級各地臨時緊急發(fā)布的應(yīng)急預(yù)案，有關(guān)法律法規(guī)明顯被邊緣化和虛置化。[11]可見，《突發(fā)事件應(yīng)對法》所針對的主要是常規(guī)性突發(fā)事件，對于“新冠”重大疫情之類的“非常規(guī)”突發(fā)公共衛(wèi)生事件，該法的規(guī)定并不完善。

（三）民眾守法觀念仍顯不足

“新冠”疫情暴發(fā)初期，民眾對于“新冠”的危害認(rèn)識明顯不夠，由此導(dǎo)致民眾對于疫情防控措施的配合程度不高。這表明，《傳染病防治法》關(guān)于開展預(yù)防傳染病的宣傳教育的規(guī)定并未落實到位，傳染病防治宣傳工作有待加強(qiáng)和改進(jìn)。[12]在疫情防控過程中，恣意抗拒疫情防控措施，導(dǎo)致疫情擴(kuò)散的危險或?qū)嵑?，最終以妨害傳染病防治罪被定罪處刑的案件并不鮮見；重大疫情期間，妨害公務(wù)，尋釁滋事，生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品，非法經(jīng)營，詐騙，編造、故意傳播虛假信息，非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物等刑事案件亦大量出現(xiàn)。嚴(yán)峻的治安形勢說明，民眾的守法觀念有待加強(qiáng)，守法習(xí)慣有待養(yǎng)成。

三、重大疫情防控法治體系之完善的建議

筆者認(rèn)為，我們應(yīng)按照科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法和全民守法的“新十六字方針”的基本要求[13]，著力從以下幾方面完善我國的重大疫情防控法治體系：

（一）科學(xué)立法，修改傳染病防治法律法規(guī)

如前所述，重大疫情防控所涉及的諸多法律法規(guī)都存在不同程度的漏洞，這些法律法規(guī)的修改工作均應(yīng)被提上日程。例如，在《傳染病防治法》中，傳染病的分類方法與范圍調(diào)整，對于密切接觸者可以采取的觀察、隔離措施以及對于妨害傳染病防治行為的處罰措施等相關(guān)規(guī)定，均應(yīng)結(jié)合“新冠”疫情防控的實踐予以細(xì)化和修改。《國境衛(wèi)生檢疫法》應(yīng)將傳染病跨境傳播，特別是傳染病的境外輸入作為重點的規(guī)制對象，要有針對性地增加相關(guān)條款。《學(xué)校衛(wèi)生工作條例》應(yīng)增強(qiáng)其規(guī)定的具體性和實用性，以保障學(xué)校衛(wèi)生工作、傳染病防控和應(yīng)急事件處理等工作能真正地做到有法可依。《突發(fā)事件應(yīng)對法》的規(guī)定與“新冠”疫情防控的現(xiàn)實需要之間存在差距，對此，應(yīng)在中國特色社會主義法律體系下制定有關(guān)緊急狀態(tài)的基本法，完善非常規(guī)狀態(tài)下的各項具體機(jī)制，如政府有權(quán)采取的應(yīng)急處置、救援、預(yù)防和預(yù)警措施，應(yīng)急措施的財政經(jīng)費(fèi)保障，危機(jī)信息的管理，科學(xué)技術(shù)應(yīng)對，教育培訓(xùn)，物資保障，巨災(zāi)保險，災(zāi)后重建，災(zāi)難賠償，問責(zé)，司法訴訟和國際合作等各項機(jī)制。[14]

（二）依法行政，提高突發(fā)事件應(yīng)對的法治化水準(zhǔn)

在我國重大疫情防控的制度層面，《突發(fā)事件應(yīng)對法》以及有關(guān)法律法規(guī)與各地大量發(fā)布的應(yīng)急預(yù)案之間的關(guān)系有待理順。就二者矛盾之處，必須堅持法律法規(guī)相較于應(yīng)急預(yù)案處于優(yōu)先適用的地位。[15]同時，考慮到我國現(xiàn)行《突發(fā)事件應(yīng)對法》及其相關(guān)規(guī)范難以滿足重大疫情防控的緊迫需要，在新冠疫情防控過程中，也應(yīng)重視各級各地發(fā)布的應(yīng)急預(yù)案對于疫情防控發(fā)揮的實際指導(dǎo)和規(guī)制作用。從嚴(yán)格執(zhí)法和依法行政的角度來看，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化《突發(fā)事件應(yīng)對法》對于疫情應(yīng)對的約束和調(diào)整作用，嚴(yán)格劃定行政權(quán)的邊界，平衡權(quán)力行使與權(quán)利保障之間的關(guān)系。

（三）全民守法，形成戰(zhàn)疫合力

此次“新冠”疫情防控，既是一個公共衛(wèi)生事件，同時也是一次社會治理實踐?，F(xiàn)代法治作為西學(xué)東漸的舶來品，其在中國的真正建立取決于本土法治理念的培育與養(yǎng)成。[16]因此，民眾要真正做到知法守法，這一方面與普法宣傳的廣度和深度相關(guān)，另一方面也取決于民眾法治觀念的養(yǎng)成與提升。