陳榮昌

（湖南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙，410082）

網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容治理是營(yíng)造清朗網(wǎng)絡(luò)空間的重要手段。在技術(shù)發(fā)展與網(wǎng)民規(guī)模效應(yīng)交互影響下，網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生成周期短、傳播速度快、規(guī)模海量化等特點(diǎn)加劇了治理難度，而不良信息內(nèi)容在污染網(wǎng)絡(luò)生態(tài)時(shí)也對(duì)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)了威脅，推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容治理成為社會(huì)基本共識(shí)。在全面依法治國(guó)新時(shí)代，作為“衡量一個(gè)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要標(biāo)準(zhǔn)”①俞可平.中國(guó)的治理改革（1978-2018）[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2018（03）：48-59。，法治是網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容治理轉(zhuǎn)型的必然路向，有必要將網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容治理相關(guān)問題納入法治框架，探尋其法治化路徑。文章從探析網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容治理法治化的理論蘊(yùn)涵著手，結(jié)合當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容治理法治化面臨的現(xiàn)實(shí)困境探討其現(xiàn)實(shí)路徑。

一、網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容治理法治化的理論蘊(yùn)涵

網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容是型構(gòu)網(wǎng)絡(luò)空間的基本元素，其內(nèi)涵豐富、外延廣泛，涵蓋網(wǎng)絡(luò)空間各類主體上傳、存儲(chǔ)和傳播的各類信息；也包括網(wǎng)絡(luò)游戲、網(wǎng)絡(luò)文學(xué)、網(wǎng)絡(luò)音樂等網(wǎng)絡(luò)文化產(chǎn)品承載的價(jià)值內(nèi)容②劉少華，陳榮昌.互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容監(jiān)管執(zhí)法的難題及其破解[J].中國(guó)行政管理，2018（12）：25-30。。在虛擬性與去中心化并存的網(wǎng)絡(luò)空間，基于各類主體對(duì)話交流、資訊分享、利益表達(dá)等需求而生成的信息內(nèi)容規(guī)模龐大、樣態(tài)繁多，單一的政府主體在治理網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容時(shí)面臨技術(shù)壁壘、成本高企等困局，使多主體協(xié)同共治成為推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容治理的重要選擇，法治化則為規(guī)范多主體治理行為和均衡多元價(jià)值取向提供了可能選擇，也是全面依法治國(guó)新時(shí)代網(wǎng)絡(luò)治理轉(zhuǎn)型的基本路向。一般而言，網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容治理法治化就是以法律明晰各類主體權(quán)責(zé)利關(guān)系，用法治要求規(guī)范各類治理行為，使網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容治理依據(jù)、主體、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、方式、觀念、機(jī)制等的創(chuàng)設(shè)與運(yùn)行合乎法治要義。

法治化是網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容治理轉(zhuǎn)型的必然路向。新時(shí)代網(wǎng)絡(luò)治理具有“明顯的本土性”③徐亞清，于水，姜?jiǎng)P宜.新時(shí)代網(wǎng)絡(luò)治理的歷史緣起與話語(yǔ)轉(zhuǎn)向[J].中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）學(xué)報(bào)，2019（02）：110-118。，治理現(xiàn)代化與全面依法治國(guó)構(gòu)成國(guó)家發(fā)展的基本語(yǔ)境，網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容治理因此必須達(dá)至法律規(guī)則明確、法律關(guān)系明晰、體制順暢與機(jī)制高效的法治要求，以治理法治化驅(qū)動(dòng)實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化。與此同時(shí)，實(shí)現(xiàn)治理法治化也是因應(yīng)網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容治理新特征的基本選擇。當(dāng)前，技術(shù)賦能所肇致的國(guó)家分權(quán)實(shí)踐使社會(huì)轉(zhuǎn)型逐漸加快，網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容治理越來(lái)越“強(qiáng)調(diào)從傳統(tǒng)的行政管理向公私伙伴關(guān)系和治理網(wǎng)絡(luò)的轉(zhuǎn)變”①宋華琳.論政府規(guī)制中的合作治理[J].政治與法律，2016（08）：14-23。。治理的主體多元性凸顯，由此觸發(fā)的多主體法律關(guān)系變動(dòng)已引發(fā)新的法律變革，亟需以法治方式厘清多主體在治理中的權(quán)責(zé)利關(guān)系，使之契合法治需求。此外，治理的復(fù)雜性也使得法治成為固化治理效能的重要手段。由于使網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容具有生成周期短、傳播速度快、跨界性強(qiáng)等特點(diǎn)，而網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容由各種各樣的主體基于各異動(dòng)機(jī)創(chuàng)設(shè)、傳播、使用和管理，其背后隱含的多元價(jià)值偏好與利益訴求放大了多主體博弈風(fēng)險(xiǎn)，而信息技術(shù)的顛覆性迭代升級(jí)進(jìn)一步強(qiáng)化了網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容治理情境的復(fù)雜性，如何回應(yīng)多樣態(tài)主體博弈和技術(shù)發(fā)展引發(fā)的治理問題，也需發(fā)揮法治具有的穩(wěn)定性和長(zhǎng)效性優(yōu)勢(shì)，用法治手段化解問題、解決問題，從此意義而言，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容治理法治化具有必然性。

二、網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容治理法治化的現(xiàn)實(shí)困境

（一）法治規(guī)則體系不健全

一是法律法規(guī)體系存在瑕疵。從結(jié)構(gòu)來(lái)看，雖然一套涵蓋法律、行政法規(guī)和規(guī)章各個(gè)層級(jí)，貫穿刑法和行政法等網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容各個(gè)領(lǐng)域的法律體系基本形成②支振鋒.網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)與互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容治理的法治化[J].改革，2018（01）：44-46。。但結(jié)構(gòu)科學(xué)、框架完整的信息內(nèi)容治理法律法規(guī)體系還有完善空間，這具體表現(xiàn)在沒有專門統(tǒng)一的法律對(duì)多主體的權(quán)利與義務(wù)問題進(jìn)行規(guī)定，相關(guān)要求分散于各種行政法規(guī)和部門規(guī)章中，立法碎片化較為嚴(yán)重。從內(nèi)容來(lái)看，一些法律規(guī)定存在內(nèi)容滯后問題，如當(dāng)前個(gè)人信息權(quán)、被遺忘權(quán)等新型權(quán)利大量出現(xiàn)，但現(xiàn)有法律規(guī)定變革有限，確權(quán)進(jìn)程較慢，放大了權(quán)利侵害風(fēng)險(xiǎn)；在禁止性信息內(nèi)容規(guī)定上，《互聯(lián)網(wǎng)文化管理暫行規(guī)定》未對(duì)上位階的《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》第十五條第七款的色情、兇殺、恐怖等禁止性內(nèi)容充分吸收，而是出現(xiàn)了內(nèi)容遺漏，使不同法規(guī)面臨諧適難題。

二是網(wǎng)絡(luò)軟法生態(tài)發(fā)育不足。網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容治理“超越了傳統(tǒng)的公私法劃分界限，不但注重多主體間的協(xié)作與配合，更強(qiáng)調(diào)多淵源規(guī)則間的互動(dòng)與融合”③季衛(wèi)華.合作治理視域下社團(tuán)規(guī)章的主要效力及其實(shí)施機(jī)制[J].河北法學(xué)，2016（03）：111-120。，國(guó)家硬法與軟法都可為治理提供依據(jù)。但目前信息內(nèi)容細(xì)分領(lǐng)域的軟法在數(shù)量、效力和質(zhì)量上面臨系列難題，未形成科學(xué)的軟法體系，比較典型的主要有《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)自律公約》《文明上網(wǎng)自律公約》和《互聯(lián)網(wǎng)站禁止傳播淫穢、色情等不良信息自律規(guī)范》等，由于其缺乏必要的約束機(jī)制，這些軟法的實(shí)施效力并不理想，有些僅停留于宣示層面，與國(guó)家硬法銜接不暢，實(shí)際功效未充分釋放。

（二）法律關(guān)系界定不明晰

一是不同主體權(quán)力劃分面臨問題。治理推進(jìn)使網(wǎng)絡(luò)空間權(quán)力渠道增容，政府的權(quán)力壟斷局面面臨挑戰(zhàn)，而網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展和普及為多主體權(quán)力分享“提供一個(gè)新的平臺(tái)，國(guó)家和社會(huì)在這個(gè)平臺(tái)上競(jìng)逐權(quán)力”④鄭永年.技術(shù)賦權(quán)：中國(guó)的互聯(lián)網(wǎng)、國(guó)家與社會(huì)[M].北京：東方出版社，2013：22。。在實(shí)踐中，微博、微信等信息內(nèi)容服務(wù)平臺(tái)具有規(guī)則制定、行為管制、數(shù)據(jù)控制和爭(zhēng)議處置權(quán)力。但法治實(shí)踐與社會(huì)發(fā)展存在時(shí)滯張力，現(xiàn)有規(guī)定對(duì)公私主體之間的權(quán)力配置和劃分問題關(guān)注不夠，沒有從法律層面明確不同性質(zhì)主體的權(quán)力邊界，如政府公權(quán)力與網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)權(quán)力邊界如何劃分，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)權(quán)力在何種情形以何種方式授權(quán)并實(shí)施監(jiān)督等問題還缺乏法治的系統(tǒng)回應(yīng)，公私主體之間權(quán)力劃分不暢可能引發(fā)不同主體權(quán)力博弈，最終損及公共利益。

二是不同主體責(zé)任界定存在難題。在信息技術(shù)顛覆性迭代引發(fā)社會(huì)全方位深度變革時(shí)，國(guó)家面臨復(fù)雜而嚴(yán)峻的治理形勢(shì)，“不得不放棄直接作用于私人的傳統(tǒng)方式，轉(zhuǎn)而將私人所依附的組織和符號(hào)作為控管對(duì)象，并在此基礎(chǔ)上放任組織和符號(hào)對(duì)其成員的控管”⑤唐清利.公權(quán)與私權(quán)共治的法律機(jī)制[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2016（11）：111-128+207-208。。實(shí)踐中，國(guó)家通過(guò)出臺(tái)法律法規(guī)將相應(yīng)責(zé)任賦予提供信息內(nèi)容服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，由其承擔(dān)相應(yīng)治理任務(wù)，但這種單方賦予的國(guó)家義務(wù)面臨公法責(zé)任私人化轉(zhuǎn)移的質(zhì)疑，且公私部門不同主體責(zé)任界定也并不完全科學(xué)合理，這種結(jié)果最終投射于網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)并引發(fā)其內(nèi)部責(zé)任框架失衡，使之可能出于規(guī)避法律責(zé)任而忽視用戶權(quán)利保障的責(zé)任履行，形成平臺(tái)責(zé)任結(jié)構(gòu)差序格局。

三是用戶權(quán)利保障被邊緣化。多主體協(xié)同共治的優(yōu)勢(shì)在于整合分散的個(gè)性化訴求，而失衡的權(quán)力分配格局與不同主體之間及其內(nèi)部存在的畸形責(zé)任架構(gòu)使網(wǎng)絡(luò)權(quán)力主體在保障用戶權(quán)利過(guò)程中存在兩種互異面向，其“既可以促進(jìn)多元主體信息共享和協(xié)同合作，促進(jìn)網(wǎng)民等私權(quán)利主體的權(quán)利彰顯，也可以通過(guò)設(shè)置技術(shù)壁壘剝奪其權(quán)利的實(shí)現(xiàn)”①梅夏英，楊曉娜.自媒體平臺(tái)網(wǎng)絡(luò)權(quán)力的形成及規(guī)范路徑——基于對(duì)網(wǎng)絡(luò)言論自由影響的分析[J].河北法學(xué)，2017（01）：36-47。。由于技術(shù)壁壘的存在，網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容服務(wù)的可替代性不足，用戶在與網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)對(duì)峙時(shí)面臨話語(yǔ)失衡和不對(duì)稱劣勢(shì)，即使是對(duì)于網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)制定的明顯侵犯用戶權(quán)利的條款協(xié)議，用戶為了享有其服務(wù)也只能被迫接受，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)在規(guī)則創(chuàng)制和議程設(shè)置中占據(jù)絕對(duì)主動(dòng)權(quán)，權(quán)利救濟(jì)闕如成為常態(tài)。此外，當(dāng)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)未按要求對(duì)禁止性信息內(nèi)容及時(shí)處置往往面臨“查處、關(guān)停等關(guān)乎企業(yè)生存的高強(qiáng)度負(fù)激勵(lì)”②于洋，馬婷婷.政企發(fā)包：雙重約束下的互聯(lián)網(wǎng)治理模式——基于互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容治理的研究[J].公共管理學(xué)報(bào)，2018（03）：117-128+159。，這種情形進(jìn)一步倒逼網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)從嚴(yán)管制用戶言論，服從政府要求，即使其行為損及用戶權(quán)益。

（三）治理機(jī)制法治鑲嵌有限

一是政府監(jiān)管體制機(jī)制不完善。網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容治理中的政府是“權(quán)力的馴服者、公眾能力的建設(shè)者、敞開大門的傾聽者和實(shí)現(xiàn)合意的推動(dòng)者”③戚建剛，郭永良.合作治理背景下行政機(jī)關(guān)法律角色之定位[J].江漢論壇，2014（05）：91-96。，其監(jiān)管體制機(jī)制設(shè)計(jì)是否合乎公平正義、權(quán)責(zé)一致等法治要求對(duì)實(shí)現(xiàn)治理法治化具有重要影響，政府在治理中應(yīng)努力扮演“主導(dǎo)者、協(xié)調(diào)者、服務(wù)者和監(jiān)督者角色”④許鑫.西方國(guó)家網(wǎng)絡(luò)治理經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我國(guó)的啟示[J].電子政務(wù)，2018（12）：45-53。。從行政監(jiān)管體制來(lái)看，雖然我國(guó)將網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容管理職責(zé)歸口集中于各級(jí)網(wǎng)信辦，但管理分散的局面并未因此消除，文化行政部門、公安部門、國(guó)家安全部門、廣電新聞部門等在信息內(nèi)容監(jiān)管執(zhí)法中仍發(fā)揮相應(yīng)作用，各類主體權(quán)責(zé)劃分未完全理順，監(jiān)管實(shí)踐還面臨體制障礙。

二是網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)行為監(jiān)督機(jī)制不健全。治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型為網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)參與網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容治理提供了機(jī)會(huì)和渠道，并由此產(chǎn)生了政府公權(quán)力向網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等非政府主體讓渡、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)承擔(dān)相應(yīng)治理責(zé)任的現(xiàn)象。網(wǎng)絡(luò)空間的公共領(lǐng)域?qū)傩允咕W(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等主體實(shí)施的治理行為亦具公共效應(yīng)，需以類同于國(guó)家公權(quán)力的方式監(jiān)督規(guī)制，嵌入法治價(jià)值的權(quán)力監(jiān)督、權(quán)責(zé)一致、公開民主等要素。然而，現(xiàn)階段我國(guó)在網(wǎng)絡(luò)空間對(duì)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的賦權(quán)和壓責(zé)行為還處于粗糙放任狀態(tài)，對(duì)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)在治理過(guò)程中的行為選擇與效果評(píng)估還未形成完善的監(jiān)督機(jī)制體系。

三是多主體協(xié)同共治機(jī)制系統(tǒng)化不足。網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容治理具有的主體多元性與法治所追崇的民主參與價(jià)值天然契合，都要求各類主體在平等的基礎(chǔ)上充分交流、溝通和協(xié)作，以此構(gòu)筑信息互聯(lián)互通的協(xié)同共治格局。然而，由于傳統(tǒng)國(guó)家行政管理模式衍生的路徑依賴，公私主體在治理網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容中的民主互動(dòng)和信息共享并未達(dá)至理想樣態(tài)，政社之間、政市之間、社市之間及其相應(yīng)主體內(nèi)部之間的信息共享、交流溝通、角色分工和合作共治機(jī)制未能實(shí)現(xiàn)精細(xì)化的系統(tǒng)設(shè)計(jì)和普遍化的全面構(gòu)建，各主體間的聯(lián)系僅停留于簡(jiǎn)單的物理聯(lián)結(jié)而非深度化學(xué)融合，多主體協(xié)同共治機(jī)制體系網(wǎng)絡(luò)化、系統(tǒng)化不足，共治機(jī)制效能還未達(dá)至帕累托最優(yōu)。

（四）網(wǎng)絡(luò)法治生態(tài)建設(shè)不足

網(wǎng)絡(luò)空間是網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容治理的基本場(chǎng)域，良好的網(wǎng)絡(luò)法治生態(tài)為塑造合乎法治要求的治理行為提供了重要?jiǎng)恿?，但現(xiàn)階段網(wǎng)絡(luò)法治生態(tài)建設(shè)相對(duì)不足，網(wǎng)絡(luò)法治觀念和各類主體法治素能與推動(dòng)治理法治轉(zhuǎn)型有一定差距。

一是網(wǎng)絡(luò)法治觀念轉(zhuǎn)型不到位。一些主體在治理主體認(rèn)知、對(duì)象界定和立法價(jià)值導(dǎo)向上存在的錯(cuò)誤思想在異化信息內(nèi)容治理觀念結(jié)構(gòu)的同時(shí)背離了法治的基本要義。首先，在治理主體認(rèn)知上，政府萬(wàn)能主義思想仍然存在?，F(xiàn)實(shí)空間長(zhǎng)期以來(lái)形塑的政府治理壟斷已催生路徑依賴，其慣性被投射到網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容治理中，影響了非政府主體的成長(zhǎng)發(fā)育，繼而縮減推進(jìn)法治所能聚合的各類資源，一定程度扭曲治理資源配置結(jié)構(gòu)。其次，在治理對(duì)象界定上，表層治理思維根深蒂固。治理只局限于在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和傳輸通道中的可視化信息內(nèi)容，未深入代碼與算法層面約束生成違法違規(guī)信息內(nèi)容的技術(shù)框架，并構(gòu)建相應(yīng)規(guī)制體系。須知代碼和算法是信息內(nèi)容生成與傳播的技術(shù)支撐，忽視對(duì)技術(shù)的治理可能產(chǎn)生治標(biāo)不治本的后果。最后，在立法價(jià)值導(dǎo)向上，法律工具主義思想還有生存空間。一些立法實(shí)踐的管制色彩較為濃厚，對(duì)公民權(quán)利保障和互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)促進(jìn)等問題考量不多，與治理推崇的利益整合存在一定偏差。

二是各類主體法治素能有限。政府是治理網(wǎng)絡(luò)生態(tài)的重要主體，但其治理能力相對(duì)有限，在信息內(nèi)容監(jiān)管執(zhí)法中存在人力不足、財(cái)力有限、技術(shù)裝備不優(yōu)等問題，再加之部分官員法治素養(yǎng)相對(duì)不高，對(duì)于不當(dāng)言論或信息內(nèi)容，常易陷入“一封了之”“一抓了之”的怪圈，這些問題對(duì)政府引領(lǐng)信息內(nèi)容治理法治轉(zhuǎn)型帶來(lái)了掣肘。與此同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)在治理中具有內(nèi)容審查、屏蔽、刪除、封號(hào)等多種權(quán)力，但其天然的逐利動(dòng)機(jī)并未因其承載公共權(quán)力的讓渡而消弭，部分網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)法治素能不高，存在選擇性治理風(fēng)險(xiǎn)，既有可能出于法律責(zé)任規(guī)避嚴(yán)控平臺(tái)信息內(nèi)容而侵犯用戶言論自由，也有可能在商業(yè)利益驅(qū)使下放任違法違規(guī)信息內(nèi)容在平臺(tái)生成與傳播。

三、網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容治理法治化的路徑選擇

（一）構(gòu)建縝密完善規(guī)則體系

一要加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作，構(gòu)筑科學(xué)完善的法律法規(guī)體系?！胺傻慕槿肽軌?qū)W(wǎng)絡(luò)數(shù)字技術(shù)主導(dǎo)的虛擬時(shí)空起到引領(lǐng)和歸化作用”①高全喜.協(xié)商民主、數(shù)字網(wǎng)絡(luò)社會(huì)與合作治理[J].上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)（法治論叢），2019（01）：113-119。。針對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的結(jié)構(gòu)性、內(nèi)容性和協(xié)同性困境，要加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作，構(gòu)建科學(xué)完善而又縝密系統(tǒng)的法制體系。首先，進(jìn)行綜合性專門立法實(shí)踐，研究制定《互聯(lián)網(wǎng)文化和信息法》作為治理信息內(nèi)容的專門法律，將目前分散于網(wǎng)絡(luò)新聞、網(wǎng)絡(luò)播放和網(wǎng)絡(luò)游戲等細(xì)分領(lǐng)域的規(guī)定納入專門法律，形成以《網(wǎng)絡(luò)安全法》為基礎(chǔ)、專門法律為支撐、細(xì)分領(lǐng)域行政法規(guī)和部門規(guī)章為補(bǔ)充的網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容治理規(guī)則體系。其次，積極推動(dòng)法律變革，強(qiáng)化法律內(nèi)容整合，提升法律規(guī)定的時(shí)代性與諧適性，及時(shí)研判網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展新態(tài)勢(shì)帶來(lái)的法律變革，將相關(guān)網(wǎng)絡(luò)新型權(quán)利及時(shí)納入公民權(quán)利體系，強(qiáng)化法律風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防控，未雨綢繆地對(duì)相關(guān)技術(shù)變革問題進(jìn)行法治解讀。對(duì)于不同法律規(guī)定之間的內(nèi)容沖突、矛盾與銜接不暢問題，可在國(guó)家層面組建專門工作小組，建立常態(tài)性法律內(nèi)容審查機(jī)制，對(duì)不同層次、領(lǐng)域和部門的法律規(guī)定內(nèi)容進(jìn)行梳理整合，立改刪廢并舉，及時(shí)消除法律內(nèi)容性問題。最后，增強(qiáng)法律規(guī)定之間的協(xié)同配套，構(gòu)建協(xié)同性法律體系，對(duì)于法律規(guī)定的較為抽象的內(nèi)容與制度配套要求，應(yīng)在行政法規(guī)和部門規(guī)章中及時(shí)予以具象呈現(xiàn)，確保上位法律規(guī)定的可執(zhí)行性。針對(duì)目前法律法規(guī)對(duì)色情、淫穢、暴力和低俗等信息內(nèi)容的抽象性規(guī)定，可由國(guó)家網(wǎng)信辦牽頭，廣泛征集各方意見建立統(tǒng)一、具體和明確的違法違規(guī)信息內(nèi)容評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)體系，為網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容治理提供標(biāo)準(zhǔn)框范。

二要重視網(wǎng)絡(luò)軟法建設(shè)，搭建軟法硬法協(xié)同共治體系。軟法硬法協(xié)同共治是現(xiàn)代社會(huì)治理的大勢(shì)所趨②陳驚天，耿振善.互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代呼喚軟法硬法的協(xié)同治理——專訪羅豪才教授[J].人民法治，2015（12）：5-7。。網(wǎng)絡(luò)軟法形式多樣，制定主體多元，在網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容治理中，要特別注重網(wǎng)絡(luò)行業(yè)組織、網(wǎng)絡(luò)企業(yè)及平臺(tái)專業(yè)優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮，尊重其在網(wǎng)絡(luò)軟法制定和實(shí)施過(guò)程中的作用，積極引導(dǎo)其依法自治、自律、自管，通過(guò)出臺(tái)《網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容治理各方自律公約》專門性軟法，并在各細(xì)分領(lǐng)域形成規(guī)模合理、結(jié)構(gòu)完善、內(nèi)容正確的網(wǎng)絡(luò)軟法體系，為治理提供第一道法治防線。對(duì)于軟法實(shí)施效力不足的問題，要?jiǎng)?chuàng)新完善懲戒機(jī)制建設(shè)，健全信用監(jiān)管體系，提升治理主體違規(guī)違約成本；對(duì)于軟法的質(zhì)量問題，要建立網(wǎng)絡(luò)軟法合法性審查機(jī)制，明確軟法備案程序，及時(shí)修正和刪除不合法、不合理內(nèi)容，確保軟法與硬法的內(nèi)在一致性，保障其他主體合法權(quán)利。此外，也需建立健全軟法硬法轉(zhuǎn)換與對(duì)接機(jī)制，促進(jìn)軟法與硬法的內(nèi)容融通，形成網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容軟法硬法協(xié)同共治體系，夯實(shí)治理法治基礎(chǔ)。

（二）明晰多元主體法律關(guān)系

一要重構(gòu)不同主體權(quán)力邊界。權(quán)力配置決定網(wǎng)絡(luò)空間的性質(zhì)與形態(tài)①馮建華.網(wǎng)絡(luò)信息治理的特質(zhì)、挑戰(zhàn)及模式創(chuàng)新[J].中州學(xué)刊，2019（03）:162-168。。公共權(quán)力的轉(zhuǎn)移和讓渡重構(gòu)著網(wǎng)絡(luò)空間權(quán)力格局，而網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)權(quán)力的私有化趨向不僅放大權(quán)力運(yùn)行的失范風(fēng)險(xiǎn)，不同屬性權(quán)力的模糊化配置也使網(wǎng)絡(luò)空間權(quán)力博弈愈顯復(fù)雜。因此，對(duì)不同主體權(quán)力關(guān)系進(jìn)行建構(gòu)，第一步是要解決公私權(quán)力邊界問題，可以通過(guò)創(chuàng)建多主體網(wǎng)絡(luò)化權(quán)力清單制度，以權(quán)力清單形式全面列示不同主體治理權(quán)力，特別是準(zhǔn)確定義政府權(quán)力和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)權(quán)力在信息內(nèi)容治理中的權(quán)力樣態(tài)，明確不同權(quán)力的行使主體、范圍、手段和方式。與此同時(shí)，也需將權(quán)力清單實(shí)踐衍射至公私主體內(nèi)部的權(quán)力劃分之中，在政府各部門之間、不同網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)之間明確不同權(quán)力運(yùn)行邊界，形成結(jié)構(gòu)科學(xué)、秩序井然的權(quán)力配置格局。

二要重塑不同主體責(zé)任結(jié)構(gòu)。權(quán)責(zé)一致是法治的基本要義，治理所導(dǎo)致的分權(quán)實(shí)踐必然帶來(lái)責(zé)任框架的變動(dòng)，不同主體在治理中享有不同權(quán)力，也需承擔(dān)與之對(duì)應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)。對(duì)于政府責(zé)任框架的建立，要嚴(yán)格按照法律規(guī)定，積極履行法定職責(zé)，以責(zé)任清單形式明確不同部門治理責(zé)任，防范政府主體以不符規(guī)定的外包形式對(duì)其他主體轉(zhuǎn)移法定義務(wù)；對(duì)于網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的責(zé)任界定，要維持其所承擔(dān)的國(guó)家義務(wù)與用戶責(zé)任的均衡，防止兩者分化，并建立科學(xué)的責(zé)任清單，明確不同情形對(duì)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)追責(zé)的適用標(biāo)準(zhǔn)，防止追責(zé)工作無(wú)所適從；對(duì)于網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容行業(yè)組織的責(zé)任定性，要尊重和引導(dǎo)行業(yè)組織依法自治，明確不同行業(yè)組織制定行業(yè)規(guī)章、監(jiān)督成員自律等自治責(zé)任。這樣，形成多主體之間的差異化責(zé)任分解與共擔(dān)體系，實(shí)現(xiàn)治理責(zé)任結(jié)構(gòu)的科學(xué)性、合理性。

三要積極保障用戶合法權(quán)利。在各種權(quán)力面前，權(quán)力的作用對(duì)象往往缺乏議價(jià)資源和能力。因此，對(duì)于用戶在網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容治理中的話語(yǔ)低迷困境，要通過(guò)制度和機(jī)制創(chuàng)新保障用戶合法權(quán)利。一方面，要特別注重國(guó)家層面立法、司法和行政機(jī)關(guān)的統(tǒng)籌建設(shè)，通過(guò)法律確權(quán)與權(quán)利救濟(jì)機(jī)制建設(shè)為用戶維權(quán)提供公力救濟(jì)保障；另一方面，也要在優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等權(quán)力主體權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)的同時(shí)，在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)內(nèi)部建立和暢通申訴舉報(bào)等權(quán)利救濟(jì)渠道，使之抑制擴(kuò)權(quán)沖動(dòng)，自覺維護(hù)用戶合法權(quán)利。除此之外，需創(chuàng)新建立符合多主體協(xié)同共治的用戶權(quán)利保障網(wǎng)絡(luò)體系，如可在相應(yīng)領(lǐng)域建立涵蓋黨、人大、政府、法院、企業(yè)、行業(yè)組織和公民等多主體共同參與的第三方調(diào)解委員會(huì)作為用戶維權(quán)由私力保障向公力救濟(jì)的緩沖選擇，這不僅能夠有效紓解司法機(jī)關(guān)壓力，也能更高效維護(hù)用戶權(quán)利，更重要的是在維權(quán)過(guò)程中實(shí)現(xiàn)了多主體之間的對(duì)話與溝通，進(jìn)而提升治理水平。

（三）創(chuàng)新優(yōu)化治理機(jī)制

一要深化政府監(jiān)管體制機(jī)制改革。政府監(jiān)管是網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容治理的重要組成部分，要不斷深化監(jiān)管體制改革，理順政府部門內(nèi)部職責(zé)權(quán)關(guān)系，健全相應(yīng)監(jiān)管機(jī)制，多措并舉提升監(jiān)管能力。一要深化監(jiān)管體制改革，在堅(jiān)持分類治理基礎(chǔ)上，以大部制改革思維推進(jìn)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、優(yōu)化和整合，相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)，建立不同層級(jí)、部門權(quán)力和責(zé)任清單，廓清部門之間職權(quán)責(zé)關(guān)系，在政府內(nèi)部形成以網(wǎng)信辦為核心主體的網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容監(jiān)管體制，相對(duì)集中執(zhí)法資源；二是健全多部門執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制和跨地域協(xié)作機(jī)制，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)在政府內(nèi)部建立統(tǒng)一的監(jiān)管執(zhí)法信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)作平臺(tái)，推動(dòng)治理資源共享，促進(jìn)不同層級(jí)、不同單位和不同地域政府部門信息交流常態(tài)化、機(jī)制化，破除監(jiān)管執(zhí)法的部門與地域障礙，提升政府監(jiān)管能力。

二要強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)行為監(jiān)督機(jī)制建設(shè)。網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)是承接政府權(quán)力轉(zhuǎn)移的重要對(duì)象，需特別突出網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)行為監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，防止網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)私有邏輯凌駕于公共利益之上。權(quán)力是網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)行為實(shí)施的核心要件，因此，首先要“建立科學(xué)的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)權(quán)力授予機(jī)制，明確網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)權(quán)力必須要有法律明文規(guī)定方可授予”②郭漸強(qiáng)，陳榮昌.網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)權(quán)力治理：法治困境與現(xiàn)實(shí)出路[J].理論探索，2019（04）：116-122+128.，并在此基礎(chǔ)上要求網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)內(nèi)部建立完善的權(quán)力行使程序，在平臺(tái)決策中充分納入民主價(jià)值，確保平臺(tái)權(quán)力行使公開透明，自覺接受各方監(jiān)督。其次，主體的參與行為有其結(jié)果指向，要針對(duì)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)行為建立相應(yīng)效果評(píng)價(jià)機(jī)制，充分吸納各類主體共同組成治理評(píng)價(jià)委員會(huì)，將平臺(tái)在治理違法違規(guī)信息內(nèi)容過(guò)程中所采取的措施和最終結(jié)果納入效果評(píng)估，以此作為平臺(tái)授權(quán)、業(yè)務(wù)拓展和責(zé)任追究的重要依據(jù)。最后，要在以上機(jī)制建設(shè)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)行為追責(zé)機(jī)制，明確追責(zé)主體、對(duì)象、情形、程序和結(jié)果等要件，形成對(duì)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)參與治理的全周期監(jiān)督體系，防止平臺(tái)權(quán)力運(yùn)行脫域。

三要提升多主體協(xié)同共治機(jī)制系統(tǒng)化水平。由于政府在網(wǎng)絡(luò)治理中具有聯(lián)絡(luò)多方的地位與資源優(yōu)勢(shì)，因此要“建立中國(guó)特色的政府網(wǎng)絡(luò)治理的民意吸納模式”①闕天舒.網(wǎng)絡(luò)空間中的政府規(guī)制與善治：邏輯、機(jī)制與路徑選擇[J].當(dāng)代世界與社會(huì)主義，2018（04）：184-192。，充分發(fā)揮政府在構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容協(xié)同共治機(jī)制中的重要作用。具體來(lái)看，可利用先進(jìn)技術(shù)創(chuàng)建全國(guó)統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容治理平臺(tái)作為多主體共同參與治理的基礎(chǔ)平臺(tái)，構(gòu)建和暢通黨和政府與網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)企業(yè)、網(wǎng)絡(luò)行業(yè)組織、非政府組織、新聞媒體和網(wǎng)民等各類主體之間的對(duì)話交流機(jī)制，通過(guò)發(fā)揮政府作用，促進(jìn)各類主體之間的有效互動(dòng)，形成各類主體積極參與治理的協(xié)同共治格局，提升多主體協(xié)同共治機(jī)制體系的系統(tǒng)化水平，消除信息孤島，充分釋放各類主體獨(dú)特的治理優(yōu)勢(shì)。

（四）培育良好法治生態(tài)

一要推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)法治觀念轉(zhuǎn)型，引領(lǐng)治理實(shí)踐合乎法治要求。在治理主體認(rèn)知上，要破除政府萬(wàn)能主義思想，樹立多主體協(xié)同共治觀念，理性對(duì)待非政府主體參與治理實(shí)踐，破除對(duì)政府主體的依賴思維，尊重非政府主體依法自治、參與共治。在治理對(duì)象界定上，要由表層治理思維深入根本層面樹立算法和代碼治理思想，將清理違法違規(guī)信息內(nèi)容的治標(biāo)行動(dòng)向規(guī)制網(wǎng)絡(luò)空間代碼和算法的治本實(shí)踐轉(zhuǎn)型，標(biāo)本兼治，充分利用技術(shù)治理手段和工具提升治理效能。在立法價(jià)值導(dǎo)向上，網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容治理與公民言論自由、社會(huì)民主推進(jìn)和市場(chǎng)秩序維護(hù)密切相關(guān)，需破除法律工具主義思想，淡化立法管制色彩，樹立安全優(yōu)先、保障權(quán)利、產(chǎn)業(yè)促進(jìn)為基本原則的立法價(jià)值導(dǎo)向體系，平衡秩序、創(chuàng)新和權(quán)利保障三者關(guān)系。

二要提升各類主體法治素能，建設(shè)網(wǎng)絡(luò)空間法治文化。首先要提升政府主體法治素能，高度重視監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，完善監(jiān)管執(zhí)法人員教育培訓(xùn)制度，不斷提升監(jiān)管執(zhí)法人員法治素養(yǎng)和業(yè)務(wù)能力，加大財(cái)政投入，積極引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)，持續(xù)推進(jìn)制度創(chuàng)新，為治理能力建設(shè)提供人力、財(cái)力、技術(shù)和制度支撐。其次，要提升網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)相關(guān)人員法治素能，重視網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)內(nèi)部法治文化建設(shè)，建立具有針對(duì)性的常態(tài)化法治教育機(jī)制，將法治教育嵌入網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)各項(xiàng)管理制度，切實(shí)提升網(wǎng)絡(luò)企業(yè)負(fù)責(zé)人和工作人員法治意識(shí)和素養(yǎng)，并在此基礎(chǔ)上建立守法表彰制度，對(duì)守法經(jīng)營(yíng)的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和企業(yè)實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)，將其治理行為與其他業(yè)務(wù)申請(qǐng)或許可掛鉤，作為網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)相應(yīng)資質(zhì)評(píng)估的參考指標(biāo)。再次，要提升網(wǎng)民法治素能，創(chuàng)新普法方式和手段，充分利用案例報(bào)道、輿論討論等多形式普法活動(dòng)普及法治知識(shí)，增強(qiáng)網(wǎng)民在生產(chǎn)、傳播和使用信息內(nèi)容時(shí)的法治意識(shí)、維權(quán)能力以及與違法違規(guī)信息內(nèi)容進(jìn)行斗爭(zhēng)的自覺性。最后，要深化網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容供給側(cè)改革，大力建設(shè)網(wǎng)絡(luò)空間法治文化，堅(jiān)持“優(yōu)存量、強(qiáng)增量”的治理思路，在打擊現(xiàn)有違法違規(guī)信息內(nèi)容的同時(shí)，提升優(yōu)質(zhì)內(nèi)容供給速度與規(guī)模，充分利用網(wǎng)絡(luò)算法精準(zhǔn)推薦優(yōu)質(zhì)內(nèi)容，不斷優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，將社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入網(wǎng)絡(luò)法治文化建設(shè)，從源頭上引導(dǎo)和規(guī)范網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容的生產(chǎn)與傳播活動(dòng)，最終形成良幣驅(qū)逐劣幣基本態(tài)勢(shì)，為治理提供良好法治生態(tài)。

四、結(jié)語(yǔ)

在國(guó)家治理變遷和技術(shù)高速發(fā)展背景下，政府難以獨(dú)自應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的治理情境，多主體協(xié)同共治成為網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容治理的基本選擇。在治理實(shí)踐中，不僅要形成合力治理各類違法違規(guī)信息內(nèi)容，也需明確治理標(biāo)準(zhǔn)，準(zhǔn)確把握治理限度，平衡秩序、創(chuàng)新和權(quán)利保障三者關(guān)系，特別注意保障公民言論自由，防止形成寒蟬效應(yīng)阻礙社會(huì)主義民主政治建設(shè)?，F(xiàn)階段，網(wǎng)絡(luò)治理法治成為法治社會(huì)“新常態(tài)”②徐漢明.我國(guó)網(wǎng)絡(luò)法治的經(jīng)驗(yàn)與啟示[J].中國(guó)法學(xué)，2018（03）：51-70。。網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容治理也需以法治價(jià)值、原則、理念和規(guī)范為遵循，實(shí)現(xiàn)治理法治化。針對(duì)當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容治理面臨的法治規(guī)則體系不健全、法律關(guān)系界定不明晰、治理機(jī)制法治鑲嵌有限與網(wǎng)絡(luò)法治生態(tài)建設(shè)不足等法治困境，要利用法治思維和法治方式科學(xué)認(rèn)知、精準(zhǔn)把脈、系統(tǒng)施策，不斷強(qiáng)化治理法治鑲嵌，提升治理法治水平，更好滿足廣大人民群眾在網(wǎng)絡(luò)空間的美好生活需要。