意大利的非政府組織興起于上世紀(jì)60年代，到70年代，非政府組織在援助發(fā)展中國家方面發(fā)揮越來越大的作用。非政府組織投身于社會救助領(lǐng)域，形成一支重要的社會力量，截至1999年底，意大利共有非政府組織22萬多家。近年來，意大利非政府組織在官方外交和多邊合作中，實(shí)現(xiàn)許多具有實(shí)際意義的發(fā)展項(xiàng)目，日益成為社會的組成部分，國際合作與互助的橋梁。

一、廣義的非政府組織

意大利的非政府組織中，從事發(fā)展援助活動的只是一小部分，絕大多數(shù)還是在國內(nèi)從事各種活動。但意大利的法律對這部分非政府組織不使用“非政府組織”的稱謂，所以本文姑且以“廣義的非政府組織”概括。1973年第600號總統(tǒng)令（“關(guān)于核實(shí)收入稅問題的統(tǒng)一規(guī)定”）提出了“非商業(yè)機(jī)構(gòu)”的概念，1986年第917號總統(tǒng)令（“關(guān)于收入稅的統(tǒng)一規(guī)定”）進(jìn)一步提出了“非營利社會公益組織”的概念，二者所指都是非政府組織，現(xiàn)在也有“非營利機(jī)構(gòu)”（enti non profit）、“第三部門”（terzosettore）等稱謂。第三部門是指既不屬于國家機(jī)關(guān)也不屬于市場體系的主體，它們試圖承擔(dān)生產(chǎn)具有社會利益的產(chǎn)品和服務(wù)的職能，這個職能以往是由國家機(jī)關(guān)承擔(dān)的。如今，第三部門已經(jīng)具備滿足公共服務(wù)部門無法滿足的需求的能力。第三部門介入的領(lǐng)域是社會，所以也有人稱第三部門為“社會經(jīng)濟(jì)”、“合作經(jīng)濟(jì)”、“公民經(jīng)濟(jì)”。1997年第460號立法令（“關(guān)于非商業(yè)組織及非營利社會公益組織納稅制度的新規(guī)范”）對此前的有關(guān)規(guī)定作出了進(jìn)一步解釋，明確了相關(guān)的概念和涵義，完善了激勵機(jī)制。第460號立法令是非政府組織迅速發(fā)展的產(chǎn)物，其宗旨就是鼓勵和推動社會救助性非政府組織的進(jìn)一步發(fā)展。第460號立法令分為兩部分，前一部分論述所謂“非商業(yè)機(jī)構(gòu)”，后一部分論述所謂“非營利社會公益組織”。

（一）非商業(yè)機(jī)構(gòu)：1997年第460號立法令的第一和第六條對1986年第917號總統(tǒng)令第87條做了補(bǔ)充，進(jìn)一步明確了非商業(yè)機(jī)構(gòu)的定義。第一條指出，判斷一個機(jī)構(gòu)是否非商業(yè)主要看其“唯一的”或“主要的”活動是什么。唯一的或主要的活動，有組織章程的根據(jù)法律和組織章程認(rèn)定;沒有組織章程的根據(jù)其在意大利本土實(shí)際從事的活動認(rèn)定。第六條則提出了認(rèn)定一家機(jī)構(gòu)是否具有商業(yè)性質(zhì)的四條標(biāo)準(zhǔn)，指出不論組織章程如何宣示，只要在一個完整的稅期內(nèi)以從事商業(yè)性活動為主，就失去非商業(yè)機(jī)構(gòu)的資格。政治組織、工會組織、行業(yè)組織、宗教組織、文化組織、業(yè)余體育組織、社會宣傳機(jī)構(gòu)、非學(xué)校培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等均屬于非商業(yè)機(jī)構(gòu)。

第460號立法令第二條給予非商業(yè)機(jī)構(gòu)減免收入稅的優(yōu)惠，明確規(guī)定募捐所得和公共部門提供的資金不構(gòu)成非商業(yè)機(jī)構(gòu)的收入，因此不在征稅范圍之內(nèi)。募捐是非商業(yè)機(jī)構(gòu)最主要的資金來源，這部分收入免稅大大減輕了非商業(yè)機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)，促進(jìn)了非商業(yè)機(jī)構(gòu)的發(fā)展。該條也對募捐提出了限定性條件，一是要面向公眾，二是不能太頻繁，三是只能在節(jié)慶、紀(jì)念日、宣傳等活動中進(jìn)行。至于規(guī)定公共部門提供的資金免稅，反映了當(dāng)時已經(jīng)開始出現(xiàn)的一個趨勢，那就是公共部門把公益事業(yè)交給私人機(jī)構(gòu)經(jīng)營。這種方式在一定程度上緩解了公共開支不足、工作效率低下等問題。對于同時從事商業(yè)活動的非商業(yè)機(jī)構(gòu)，第460號立法令第三條要求它們?yōu)樯虡I(yè)活動單獨(dú)做賬，該納稅的收入必須納稅。第九條規(guī)定向非商業(yè)機(jī)構(gòu)無償轉(zhuǎn)讓企業(yè)或財(cái)產(chǎn)可以免稅。

（二）非營利社會公益組織：第460號立法令在非商業(yè)機(jī)構(gòu)這個大類中劃分出一個子類，這就是“非營利社會公益組織”。凡從事有利于集體利益的社會公益活動的協(xié)會、委員會、基金會等都被視為非營利社會公益組織。

社會公益組織必須在組織章程或成立文件中明確自己主要從事如下活動：社會救助及社會醫(yī)療、醫(yī)療、慈善、教育、培訓(xùn)、業(yè)余體育、保護(hù)開發(fā)藝術(shù)、歷史財(cái)富、保護(hù)開發(fā)環(huán)境、弘揚(yáng)文化藝術(shù)、保護(hù)公民權(quán)利、具有社會效益的科研等。非營利社會公益組織還可以從事與主要活動相關(guān)、為主要活動籌措資金的活動，例如出售小冊子或紀(jì)念衫等。從事相關(guān)活動的條件是：不得喧賓奪主;來自相關(guān)活動的收入不得超過組織總體支出的66%。否則取消非營利社會公益組織的資格。非營利社會公益組織是以社會救助為目的的非商業(yè)機(jī)構(gòu)，但非商業(yè)機(jī)構(gòu)不等于非營利社會公益組織，非商業(yè)機(jī)構(gòu)中既有獲得非營利社會公益組織地位的機(jī)構(gòu)，也有不具有非營利社會公益組織地位、不享受特殊稅制的機(jī)構(gòu)。

非營利社會公益組織必須以社會救助為宗旨，其活動主要是滿足外部主體而不是內(nèi)部成員的需求。主要的服務(wù)對象應(yīng)該是：身體、經(jīng)濟(jì)、精神、社會、家庭方面遭遇不幸的人，需要接受人道援助的外國群體的成員。本組織中遭遇上述不幸的成員自然也在救助之列，但不能以此為主。社會目標(biāo)是非營利社會公益組織的基本特征，前面提到的各項(xiàng)活動，只要針對外部主體（如弱勢群體、外國集體）而不是針對自己的創(chuàng)建人、行政管理人員、受組織委托進(jìn)行工作的人，就可視為具有社會目標(biāo)。非營利社會公益組織所從事的與規(guī)定活動相關(guān)的活動，即便部分受益人是非營利社會公益組織自己的成員，也可理解為具有社會目標(biāo)。基于非營利社會公益組織的這一特征，第460號立法令第十條第十款明確指出，公共機(jī)構(gòu)、除合作社以外的商業(yè)企業(yè)、政黨、政治組織、工會組織、雇主組織、行業(yè)組織都不是非營利社會公益組織。而1987年第49號法定義的非政府組織、1991年第266號法定義的志愿者組織、1991年第381號法定義的社會合作社均系當(dāng)然的非營利社會公益組織。根據(jù)意大利國家統(tǒng)計(jì)局2004年所做的統(tǒng)計(jì)，截至2003年底，意大利共有社會合作社6159家，其中，提供社會醫(yī)療和教育服務(wù)的甲類社會合作社3707家，占總數(shù)的60.2%;安置弱勢邊緣群體的乙類社會合作社1979家，占總數(shù)的32.1%;甲、乙兩類混合的社會合作社473家，占總數(shù)的7.7%。志愿者組織共有21021家，平均每1萬名居民3.6個，與2001年相比增加了14.9%，與1995年相比增加了152%。

二、非政府組織的組織形式

意大利的民法典規(guī)定了三種非商業(yè)私人法人的組織形式，即協(xié)會、基金會、委員會，意大利的非政府組織基本上都采用這三種組織形式。

（一）協(xié)會（associazioni）：協(xié)會的定義是“為一個共同目標(biāo)而結(jié)成的團(tuán)體”，其特征如下：具有起碼的組織形式;不以營利為目的;獨(dú)立，根據(jù)自己的章程行事;無私利;從事公益活動。意大利的協(xié)會分為得到承認(rèn)的協(xié)會和未得到承認(rèn)的協(xié)會兩種。

得到承認(rèn)的協(xié)會（associazioni riconosciute）是指作為法人注冊的協(xié)會。建立這樣的協(xié)會必須履行特殊形式的義務(wù)，形成正式的文件。修改或補(bǔ)充組織章程也必須形成正式文件。組織章程與法律規(guī)定一起規(guī)范組織的生活和活動。法律對組織紀(jì)律也有特殊要求，會員的行政管理、代表大會、決議以及會員的退出或開除，對共同財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，財(cái)產(chǎn)的轉(zhuǎn)換、償付、轉(zhuǎn)讓等，都有法律規(guī)定的義務(wù)和限制。得到承認(rèn)的協(xié)會具有法人地位。法人地位意味著協(xié)會財(cái)產(chǎn)與會員和其他主體的個人財(cái)產(chǎn)分開，財(cái)產(chǎn)獨(dú)立自主。也就是說，會員只在繳納的會費(fèi)和支付的捐獻(xiàn)范圍內(nèi)對組織的債務(wù)負(fù)責(zé)，不得要求會員償還組織欠債權(quán)人的債務(wù)。同樣，會員個人的債權(quán)人也不得要求組織償還個人的債務(wù)。

未得到承認(rèn)的協(xié)會（associazioni non riconosciute）通常指不愿意申請承認(rèn)、沒有獲得承認(rèn)以及正在履行承認(rèn)手續(xù)的協(xié)會。未得到承認(rèn)的協(xié)會不是法人，因此組織和會員個人都不享有得到承認(rèn)的協(xié)會所享有的財(cái)產(chǎn)自主權(quán)。盡管如此，未得到承認(rèn)的協(xié)會內(nèi)也實(shí)行組織財(cái)產(chǎn)與會員個人財(cái)產(chǎn)適當(dāng)分離的原則，這就是所謂的“不完全財(cái)產(chǎn)獨(dú)立”，即組織的債務(wù)首先由組織的共同基金負(fù)責(zé)，其次由同意并以組織名義執(zhí)行的人負(fù)責(zé)。只要組織還在，會員個人就不能要求分割共同基金，如果退出或被開除，也不得要求歸還繳納的會費(fèi)和支付的捐獻(xiàn)。未得到承認(rèn)的協(xié)會不必履行特殊的形式義務(wù)。關(guān)于組織紀(jì)律，未得到承認(rèn)的協(xié)會由會員的協(xié)議支撐，他們可以在遵守法律一般原則和特殊原則的范圍內(nèi)用他們認(rèn)為合適的方式規(guī)范組織的運(yùn)行，因此他們在組織紀(jì)律方面享有更寬泛的自由。這種組織結(jié)構(gòu)的靈活性使它們可以追求更廣泛的目標(biāo)，事實(shí)上政黨、工會、文化俱樂部、體育協(xié)會等通常都是未得到承認(rèn)的協(xié)會。

（二）委員會（comitati）：通常由若干人組成，目的是為某項(xiàng)事業(yè)籌集基金或其他捐助。建立委員會可以支持他人的事業(yè)，也可以從事自己的事業(yè)。法律特別明確，救助委員會、慈善委員會，以及推動公共工程、古跡維護(hù)、主辦展覽會、舉辦慶典等活動的委員會具有為某項(xiàng)事業(yè)募捐和籌集基金的性質(zhì)。沒有申請或獲得承認(rèn)的委員會及成員，如同未得到承認(rèn)的協(xié)會一樣，不享有財(cái)產(chǎn)獨(dú)立的好處。但所籌基金的組織者和管理者負(fù)有保管基金和將基金用于預(yù)定用途的責(zé)任。未得到承認(rèn)的委員會成員對委員會的債務(wù)承擔(dān)責(zé)任，但認(rèn)捐者只須履行認(rèn)捐的承諾。

（三）基金會（fondazioni）：關(guān)于基金會的設(shè)立，民法作了規(guī)定?；饡姆傻匚灰榔湫再|(zhì)而定，可申請中央政府、大區(qū)或自治省的承認(rèn)?；饡旧鲜怯梢粋€人構(gòu)成的組織，這個人將一定數(shù)額的資金或財(cái)產(chǎn)用于實(shí)現(xiàn)一個確定的目標(biāo)，通常是有利于他人或理想的目標(biāo)。因此，除了目標(biāo)，一定數(shù)額的財(cái)產(chǎn)是基金會必不可少的。與一般協(xié)會不同的是，基金會不是一個會員團(tuán)體，僅僅是一個管理所擁有的財(cái)產(chǎn)用于實(shí)現(xiàn)確定目標(biāo)的組織，沒有會員大會，唯創(chuàng)建人的意志是從。基金會的建立必須有正式文件，必須向政府主管機(jī)關(guān)申請承認(rèn)?；饡坏┑玫匠姓J(rèn)并列入法人名冊，就獲得法人地位，享有財(cái)產(chǎn)自主權(quán)?；饡?chuàng)建人的個人財(cái)產(chǎn)與組織財(cái)產(chǎn)截然分開。作為得到承認(rèn)的基金會的紀(jì)律必須受到特殊的約束。一旦獲得承認(rèn)或開始活動，基金會就不能再由創(chuàng)建人撤銷，創(chuàng)建人的繼承人也無權(quán)撤銷基金會?；饡邮苄姓?dāng)局的監(jiān)督，對于基金會的管理和代表，財(cái)產(chǎn)的變化、償付及轉(zhuǎn)讓法律都規(guī)定了特殊的義務(wù)和限制?；饡械你y行基金會是基金會的一種特殊形式，經(jīng)過漫長的改革過程正在變成非營利組織，專門從事法律規(guī)定的六種活動之一：科研、教育、藝術(shù)、文化和環(huán)境保護(hù)與開發(fā)、衛(wèi)生、救助弱勢群體。

除了這些組織形式，意大利的社會還不斷出現(xiàn)新的組織形式，如前面提到的“社會合作社”，最近這些年又出現(xiàn)了“社會企業(yè)”的稱謂。

三、政府對非政府組織的管理

意大利政府對非政府組織的管理主要通過立法的手段進(jìn)行，立法的過程也是考察、調(diào)研和規(guī)范社會現(xiàn)象及社會組織，乃至動員社會參與的過程。幾十年來，在有關(guān)非政府組織的立法過程中，立法者的著眼點(diǎn)逐漸發(fā)生變化。早先是“以防范為主”，主要是防止非政府組織利用非商業(yè)機(jī)構(gòu)的地位謀取商業(yè)利益，因此對非政府組織籌措資金的方式限制得比較嚴(yán)格，如個人和機(jī)構(gòu)對非政府組織的捐款不能超過一定數(shù)額，非政府組織的營業(yè)額和營業(yè)收入不得超出一定標(biāo)準(zhǔn)，募捐一年不得超過兩次等，在一定程度上制約了非政府組織的發(fā)展規(guī)模?，F(xiàn)在立法者的著眼點(diǎn)已經(jīng)轉(zhuǎn)向“以鼓勵為主”，增加了激勵措施，放寬了限制，考慮讓非政府組織隨著社會的需求發(fā)展壯大。如何在加強(qiáng)監(jiān)管的前提下推動非政府組織的發(fā)展是立法者面臨的一大課題。

（一）建立組織沒有“門檻”：在意大利，建立非政府組織非常容易。憲法第十八條規(guī)定，公民有結(jié)社的自由，結(jié)社不必經(jīng)過批準(zhǔn)。憲法只提出了三項(xiàng)限制：不得追求刑法禁止的目標(biāo);不得秘密結(jié)社;不得以軍事手段追求政治目標(biāo)。至于成立組織的程序要求，至今尚無一部專門的結(jié)社法律，仍以民法有關(guān)條款為準(zhǔn)。組織可以在規(guī)定的機(jī)關(guān)登記注冊，也可以不注冊，沒有強(qiáng)制性要求，只有法律地位的區(qū)別。

（二）專門就某一類非政府組織立法：如1991年第266號法就是專門規(guī)范志愿者組織的法律，1991年第381號法是專門規(guī)范社會合作社的法律，這兩部法律分別對志愿者組織和社會合作社這兩種非政府組織的概念、涵義、權(quán)利、義務(wù)等作出了規(guī)定。1987年第49號法是制定發(fā)展援助政策的法律，該法同時對從事發(fā)展援助的非政府組織作出了規(guī)范，比如如何認(rèn)定從事發(fā)展援助的非政府組織，非政府組織的宗旨和活動范圍是什么，非政府組織如何取得外交部的資格認(rèn)可，得到資格認(rèn)可可以爭取什么樣的政府資助等等。

（三）不斷修改、補(bǔ)充和完善現(xiàn)有法律：最突出的例子是1997年第460號立法令，該法進(jìn)一步明確了非商業(yè)機(jī)構(gòu)的概念，提出了非營利社會公益組織的新概念，在此基礎(chǔ)之上以增加條款、擴(kuò)大適用范圍等形式對1986年第917號總統(tǒng)令頒布的稅法進(jìn)行了補(bǔ)充和修改。

（四）通過稅法和稅務(wù)部門對非政府組織的活動實(shí)施監(jiān)管和引導(dǎo)：1997年第460號立法令第十一至第二十四條詳細(xì)規(guī)定了非營利社會公益組織所享有的減免稅賦的權(quán)利。與一般非商業(yè)機(jī)構(gòu)相比，非營利社會公益組織享受的待遇更加優(yōu)惠，但受到的限制也更加嚴(yán)格。第十一條規(guī)定，財(cái)政部設(shè)立統(tǒng)一的非營利社會公益組織登記冊，除正常的法人登記外，非營利社會公益組織還必須在所在大區(qū)的財(cái)政部派出機(jī)構(gòu)注冊，否則不得享有稅收優(yōu)惠。非營利社會公益組織有報(bào)告自己財(cái)務(wù)情況的義務(wù)，不遵守財(cái)務(wù)義務(wù)的非營利社會公益組織將失去法律規(guī)定的稅收優(yōu)惠。對于非營利社會公益組織的負(fù)責(zé)人行為不當(dāng)?shù)?，法律?guī)定了特殊的懲罰措施，所以非營利社會公益組織既受“特殊”財(cái)務(wù)制度的約束，也受“一般”財(cái)務(wù)制度的約束。總之，享受的權(quán)利越多，必須承擔(dān)的義務(wù)也就越多，權(quán)利與義務(wù)是相稱的。

（本文選自《外國非政府組織概況》，中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院課題組編著，時事出版社2010年出版，文內(nèi)有刪節(jié)）