任學軍 趙定東

當前，新型冠狀肺炎已成為全世界最為關注的社會焦點。全國14億城鄉(xiāng)人員流動“暫?！?，停工停學。原本繁華的都市顯得清冷；原本興旺的市場變得慘淡；城鄉(xiāng)交通阻斷，被隔離居民無不存在信息、無聊等恐慌情緒。如何讓社會“停工不失序”，如何讓居民在防疫期間足不出戶，且能獲得高質(zhì)量服務成為社會治理能力的一個重大考驗。應急志愿者不顧生命安全積極參與新冠疫情的戰(zhàn)斗，在滿足社會需求、加強社會治理、維護社會和諧穩(wěn)定中發(fā)揮著重要作用。不完全統(tǒng)計，全國參與疫情的志愿者超過3億人次，參與的志愿服務組織約1.2萬家。在抗擊新冠肺炎疫情的關鍵時期，志愿者們秉承著奉獻、友愛、互助、進步的宗旨，在城鄉(xiāng)各個角落演繹著“贈人玫瑰、手留余香”的感人故事。但在志愿服務過程中，也出現(xiàn)了諸如志愿者組織與政府協(xié)作不充分、志愿者熱心“過度”、組織化程度不高、專業(yè)化程度弱及服務“越位”或“缺位”等服務無序短板，影響了應急志愿服務的服務實效。就此而言，探索應急志愿者的運行特點，特別是“位”和“為”的邊界問題有利于進一步推進應急志愿服務的良性發(fā)展。

一、疫情應對中應急志愿服務的“為”及其共性問題

應急救援志愿不同于普通志愿服務，特指在重大突發(fā)事件中不計任何回報、利用自己的空余時間為所需要的人提供應急救援和搶險救助服務的行為。從廣泛的調(diào)研看，這次新冠肺炎疫情應對成就顯著，但共性問題也明顯。

（一）整合效應有限

多層次動員保障了志愿服務人員數(shù)量和質(zhì)量，但整合效應沒有得到有效發(fā)揮這次疫情應急志愿者的動員方式主要有組織動員、媒體動員、參與動員三種形式。組織動員主要是由政府發(fā)動，其特點是公信力強、組織化程度高，志愿服務認同度高，志愿者素質(zhì)高；媒體動員特點是擴散范圍廣，人員來源廣且積極性大；參與動員專業(yè)性強，主動性高、群體歸屬感強。特別是有序化的黨員動員保證了高素質(zhì)的志愿服務隊伍。這次抗疫中大量黨員志愿者用初心踐行使命，用擔當扛起責任、沖鋒一線的“領頭雁”效應，切實增強了社會參與應急管理工作的積極性和聯(lián)防聯(lián)控疫情的合力，提升了緊急救援專業(yè)化處置水平和全民公共安全意識，從而推動了社會應急能力的提升。黨建引領作用和黨員先鋒作用的充分發(fā)揮，不僅是戰(zhàn)勝疫情的法寶，同時贏得了民心。

動員中的共性問題主要體現(xiàn)為四個方面：其一，黨政機關和基層社區(qū)等動員主體存在著有效整合問題。最典型的是將志愿服務任務層層分配，容易產(chǎn)生“要我參與”而非“我要參與”的思想，志愿者缺乏參與的積極性與主動性，在志愿服務過程中會產(chǎn)生消極或敷衍的現(xiàn)象；其二，志愿服務存在著功利化和應景性問題。疫情志愿者是一個高度風險的工作，也是專業(yè)性很強的工作，由于志愿者各項能力，如溝通能力、協(xié)調(diào)能力、合作能力等不一定達到上述要求，導致應對突發(fā)事件、復雜局面的能力較弱，對志愿服務的標準化亦缺乏了解。導致為服務而服務的情況；其三，動員方式上存在著媒體使用不當及激勵機制不健全問題。如志愿精神的宣傳不到位。志愿精神是志愿服務活動存在的道德基礎，是志愿服務得以蓬勃發(fā)展的基石。動員主體往往更加關心如何將動員客體吸引到志愿服務活動中來，而并未將志愿精神的宣傳擺到重要位置，導致動員客體對志愿精神的內(nèi)涵沒能深刻理解，更談不上內(nèi)化；其四，動員環(huán)境上存在著法制化程度低及社會認同度低的問題。志愿服務提供者的責任與義務沒有明確的規(guī)定，在志愿服務過程中，容易受到不公正的待遇，挫傷了志愿者的積極性。

（二）效應臨時化短期化

這次疫情志愿者的招募方式主要有政府招募、社區(qū)招募、社團招募和個人主動參與四種。政府招募主要是行政命令，大部分是機關人員，特點是人員穩(wěn)定，執(zhí)行力強；社區(qū)招募是本社區(qū)居民，責任感強；社團招募主要是機構運作，專業(yè)性強；個人主動參與特點是參與感強，熱情高。多樣的招募方式有效保證了衛(wèi)生防疫、應急救援、心理服務、親情陪伴、后勤保障、新媒體宣傳等崗位的人員需求。招募方式多樣廣泛滿足了志愿者的參與熱情，但臨時化短期化效應明顯

其共性問題只要體現(xiàn)為三點：其一，宏觀社會層面上志愿者招募短期效應較強，忽視長期規(guī)劃與效應；宣傳力度和范圍不足。最典型的是有些部門將志愿者當做免費勞動力，而不是當做社會文明發(fā)展水平的一個體現(xiàn)，缺乏志愿服務精神的滲透；其二，中觀組織層面黨團牽頭的責任過重，社會化組織程度有待提升。黨團組織相對于民間公益性組織而言，具備絕對的權威性與號召力，但無可避免地帶上了行政色彩，自上而下的官僚性、指令性很容易便造成純粹志愿精神的缺失或減弱，違背了志愿者志愿服務的初衷；其三，從微觀層面來看，志愿者招募工作中存在著志愿者崗位與申請人個人意愿不匹配，從而影響了志愿者的工作積極性和個人主觀能動性的充分發(fā)揮。普通型崗位上往往“僧多粥少”，而專業(yè)型崗位上人才資源嚴重缺乏。另外，未能根據(jù)志愿者申請人的個人興趣與特長來安排志愿服務崗位，從而影響了志愿者的服務熱情的現(xiàn)象也較為普遍。

（三）培訓專業(yè)性不足

從志愿者能力培訓看，有采用自學與面授相結合、課堂講授與實地訓練相結合、網(wǎng)上學習與線下學習相結合、集中培訓與分散培訓相結合、自主培訓與組織統(tǒng)一培訓相結合的多元培訓方式。這是2008年以后各級政府痛定思痛的結果，政府積極引導、組織志愿服務參與應急管理救援演練和專業(yè)培訓，定期舉行應急處置實戰(zhàn)演練，定期組織不同類型的專業(yè)培訓，并實行培訓證書檢測制度，在這次大疫中得到檢驗。

但也有一些培訓理念和培訓方式的問題。主要體現(xiàn)為三點：其一，培訓面太窄，大部分缺乏專業(yè)性；有些培訓流于形式。最典型的是干中學，風險性估計不足；其二，志愿者培訓缺乏必要的政策保障和機構保障。存在重使用、輕支持，重付出、輕資助的現(xiàn)象，使得志愿者組織缺乏可持續(xù)發(fā)展能力，志愿組織項目的社會效益受到了一定的制約。特別是志愿者組織的日常管理、人員培訓、項目策劃缺乏必要的經(jīng)費、場所等物資支持，嚴重制約其服務水平、服務能力的提高；其三，志愿者培訓短期行為明顯。先天發(fā)展的不良以及后天受到環(huán)境制度的制約，導致了應急志愿者組織目標模糊，同時，由于社會缺乏對志愿者組織事業(yè)長期發(fā)展的支持，使得志愿者組織的領導和成員較多考慮短期的服務效果，而不愿意考慮長期的服務計劃，營造聲勢、爭取資源成為許多志愿者組織慣常采用的方式。

（四）指揮調(diào)度的紊亂性

應急志愿服務的時間高度緊迫性、任務艱巨性和崗位危險性特性要求指揮調(diào)度必須有系統(tǒng)性，包含了高效的現(xiàn)場協(xié)作系統(tǒng)、靈敏的現(xiàn)場指揮管理系統(tǒng)、及時的現(xiàn)場反饋系統(tǒng)、良性的現(xiàn)場監(jiān)督系統(tǒng)和有效的應急響應系統(tǒng)?？陀^而論，疫情志愿服務管理部門在一定程度上能夠結合志愿者本身的興趣、特長、性格等因素進行了崗位配置與志愿者使用，包括崗位、時間、工作量等，基本滿足“以活動為中心，以現(xiàn)場為基礎，以原生單位為保障”的指揮原則志愿服務的指揮調(diào)度能夠基本滿足“以活動為中心，以現(xiàn)場為基礎，以原生單位為保障”的指揮原則，但也有紊亂性問題。

其實踐性問題主要體現(xiàn)為志愿者管理科層制結構不夠。一個完整的系統(tǒng)根據(jù)不同的職能小組至少可以分為信息組、工作組、聯(lián)絡組、后勤組、反饋組等科層制結構。每一個職能小組都需要有一個總的管理者，行使組織管理的職能，可以統(tǒng)一調(diào)配各個功能小組。如此，在現(xiàn)場可以快速并且高效地協(xié)調(diào)各小組的工作，包括時間、地點和志愿者的數(shù)量。但從志愿服務的現(xiàn)場運作來看，組織結構彈性不夠，管理錯位和越位的問題突出。

（五）激勵報賬體制不健全

從疫情應急志愿服務實踐看，其服務動機大致為責任奉獻導向型、發(fā)展奉獻導向型、快樂奉獻導向型，而與此對應，各地的激勵機制大致體現(xiàn)為責任榮譽型激勵機制、自我發(fā)展型激勵機制、自我愉悅性激勵機制。各地都出臺了很多建設性的政策。如寧波市從2017年起，每年統(tǒng)一為全市注冊志愿者購買人身意外傷害綜合保險，2020年2月又首次把傳染病納入保險項目，把所有防疫志愿者納入保險對象，增加了志愿者因感染新冠病毒肺炎死亡賠償50萬元的新內(nèi)容；寧波市志愿者協(xié)會還與市征信系統(tǒng)、省青年信用體系實現(xiàn)“無縫對接”，為廣大注冊志愿者打造了一個有效的信用激勵。各地也在精神上給予激勵，例如授予各項榮譽稱號、樹立志愿者典型、積極宣傳應急志愿者事跡等。這些措施增強了志愿者的認同感和歸屬感，激發(fā)了志愿者的榮譽感和積極性。在一定程度上滿足了應急志愿者價值層面的需求，幫助應急志愿者發(fā)展價值型動機，保證應急志愿者自律思維的促成。

綜觀各地的激勵措施，發(fā)現(xiàn)有一些共性問題，體現(xiàn)為三點：其一，志愿者考評辦法和反哺機制不夠。如績效考評機制未能制定合理的考評標準，未能將考核的標準進行量化，也缺乏科學的考評方法；其二，志愿服務活動的待遇保障體制不健全。從依托政府資助的角度出發(fā)，沒有將志愿服務納入到公共財政預算之中，也沒有從而無法建立起志愿服務專項基金，保證志愿服務活動的資金順暢周轉(zhuǎn)；其三，志愿服務團隊精神建設不夠。碎片化的志愿服務導致志愿服務組織無法有效培養(yǎng)志愿者共同的信念和一致價值觀，無法培育志愿者強烈的組織歸屬感和主人翁責任感，也無法鼓勵志愿者提高自己的技能以保證他們能夠以自己獨特優(yōu)勢和互補性的技能積極、主動、創(chuàng)造性地為實現(xiàn)團隊的共同目標而努力。

瑕不掩瑜，應急志愿者的成就值得充分肯定，其問題的發(fā)生既有歷史的原因，更多是現(xiàn)實的環(huán)境制約導致的。其中應急志愿服務的定位問題是一個重要因素。

二、應急志愿服務“位”的確立及其實踐機制的完善

“位”和“為”的關系富有哲理，其中充滿了唯物論和辯證法的味道。是“先有為才有位”還是“先有位才有為”歷來爭論不休。于應急志愿服務而言，定位的準確性直接關乎著其運行方式、運行機制和建設的思路。上述志愿服務產(chǎn)生的諸多實踐問題正是由于志愿服務的定位不準導致的。

（一）應急志愿服務是疫情應對工作的調(diào)和劑

應急志愿服務是志愿服務在突發(fā)事件應對中的特殊形態(tài)，針對突發(fā)事件的突然性、發(fā)展的不確定性、危害的嚴重性和公共性、時間的緊迫性而必須有特殊的定位。

其主要“位”是在政府不擅長、不到位或需要社會參與的領域，應急志愿者、志愿服務組織發(fā)揮其靈活、非強制、更具親和力等優(yōu)勢，完成溝通官方與民間關系、傳達國家法律與政策精神、緩和對立情緒、緊張關系和政民矛盾及整合、放大社會資源等工作。2020年2月23日，習近平總書記在新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展部署會議上強調(diào)“支持廣大社工、義工和志愿者開展心理疏導、情緒支持和保障支持等服務”，是政府工作的補充，是政府領導下的全社會應急機制的重要組成部分和重要基礎因素，這是應急志愿服務的準確定位。

基于我國“集中力量辦大事”的制度特點，身負法定職責、掌控極多資源且有不忘初心使命的政府機關，面對巨大災害、災難的“大事”之際，不容置疑要積極履行救援職責，且有責任、有能力積極領導社會力量共同參與，成為全社會應對突發(fā)事件的領導者與總指揮。政府可以提供資源，但是它不可能提供更具體的服務，諸如遭受災害的人群的心理康復、社會關系的重建等等，而志愿組織可以滿足這樣的要求。就此而言，志愿服務是在政府構建的良好秩序中發(fā)揮作用，是政府工作的重要補充。

（二）應急志愿服務是一項專業(yè)化程度很高的服務

由于疫情病毒的特殊性導致應急志愿者必須具備專業(yè)的知識技能、充沛的體力體能、良好的心理素質(zhì)和強大的心理承受能力以及整個救援團隊的協(xié)調(diào)和配合，否則就可能會危及志愿者自身和救援對象的生命安全。

志愿服務專業(yè)化的欠缺是這次疫情救災中比較突出的問題，受到廣泛關注。雖然大量的應急志愿者肩負起小區(qū)測體溫、查看進出門證件、指導辦理出入證及指導掃碼任務，特別在科普宣教方面，應急志愿者為群眾培訓基本的自救互救知識，普及緊急救護技能，提高群眾安全意識方面做了大量工作，增強了民眾自救互救能力，提高了基層民眾公共安全意識，從而推動了社會應急能力的提升。但也要看到，大量志愿者的主要動力是熱情。雖然精神可嘉，但缺乏專業(yè)救助能力，更有一些志愿者缺乏救援知識和自身生存能力，反而需要他人救助，徒增地方政府的工作壓力。

就此而言，與常態(tài)下的志愿服務相比，專業(yè)高效是應急志愿服務應予遵循的重要原則。應急志愿服務應以定向的精英化招募為主、廣泛的社會招募為輔的招募方式高效率地獲得專業(yè)志愿者資源。在招募工作中搭建起多元主體的長期合作機制，通過專業(yè)分工來讓專業(yè)的人負責專業(yè)的工作，通過制度合作使得整體的志愿服務工作高效、專業(yè)、有序開展。同時需要扎實推進志愿服務從碎片化、低質(zhì)化、同質(zhì)化、臨時化向系統(tǒng)化、崗位化、專業(yè)化、常態(tài)化轉(zhuǎn)變，使志愿服務逐步成為社會治理和公共服務的重要力量。

（三）應急志愿服務是一項應力性很強的服務

由于應急的特別要求，應急志愿服務應當在突發(fā)事件發(fā)生地政府應急管理機構統(tǒng)一指揮、安排和管理下，井然有序地開展應急服務活動。其應對能力體現(xiàn)為健全的應急制度、有效的組織化動員機制、一定的專業(yè)技能和嚴密的科層體系，這是應急志愿服務與常態(tài)下志愿服務最大的不同，也是有效開展應急志愿服務的最基本要求。志愿者開展組織化的應急志愿服務，與自發(fā)的個人志愿者提供服務相比具有以下優(yōu)勢：第一，有組織的志愿服務更有利于救援的有序化。在搶險救災過程中，組織化的志愿服務更容易與受災群眾的實際需求對接，更能發(fā)揮實效性；第二，有組織的應急志愿服務有利于保障受援群眾的人身財產(chǎn)安全和社會秩序，有助于防范居心不良者以志愿服務為名而行非法行為之實；第三，非組織的單個志愿者救援容易導致權利義務關系的界定和補救發(fā)生困難。組織化是應急志愿服務應力發(fā)揮的基礎保障。

就此而言，需要加強志愿者的日常管理和專業(yè)培訓，促使志愿服務長期化、有序化、專業(yè)化、固定化；需要進一步在全社會進行志愿組織培育，進行志愿者管理制度建設，提升志愿者素質(zhì)，這有利于提升志愿服務能力。如在設計合理的培訓計劃中需要加強標準化和普遍性要求，即要求志愿者組織要具備制定計劃的正式規(guī)則，培訓計劃也必須適應不同的志愿者工作崗位、不同的志愿者培訓需要的是有效性，制定培訓計劃時一定要以培訓需求分析和評估的結果為基礎，針對志愿者崗位工作，以現(xiàn)有資源為限度，這樣才能保證計劃能夠落到實處，達到預期的效果。

（四）應急志愿者是自律性較強的群體

疫情應急服務是一個嚴密的協(xié)作管理體系，包括人員調(diào)度、物力調(diào)度、信息調(diào)度等都對志愿者提出了他律要求。自律是相對于他律而言的，是指個人只能自覺滿足組織內(nèi)部自上而下的調(diào)配，并自覺自我約束、自我調(diào)整，為自己確立行動的準則，并自愿遵守。一般而言，他律靠制度約束，自律靠激發(fā)產(chǎn)生。

因為大部分應急志愿者是是“關系在單位、活動在區(qū)域、奉獻在社會”復合型生活狀態(tài)的體現(xiàn)者，是“自我與他人”之間的溫度供給者,他們的“熱情”應該更多被外在的激勵措施、考評細則等所激發(fā)。如根據(jù)情況可頒發(fā)志愿者紀念證書、根據(jù)服務時間和貢獻，頒發(fā)志愿者紀念證書和進行優(yōu)秀志愿者表彰，授予志愿者志愿服務勛章、設立志愿服務基金，對遇到特殊困難的志愿者的進行救助、將單位評優(yōu)與志愿服務時間與質(zhì)量進行有機結合等反哺措施。但也要防止出現(xiàn)因過度的正面宣傳引發(fā)部分志愿者“為志愿而志愿”的問題，避免出現(xiàn)形式主義的“志愿服務”和榮譽追逐的志愿行為消解志愿服務的高尚公信力。

總之，應急志愿者隊伍建設在我國已經(jīng)取得了實質(zhì)性進步，但通過這次的新冠肺炎疫情實踐來看，志愿者應急的“專業(yè)屬性”、精細化管理制度、組織化的動員體系和實效性的服務能力等與應急事件的處理要求之間仍然有較大的差距，需要進一步準確認知應急志愿者的“位”和“為”，才能完成應急志愿服務體系建設的突破和變革。