劉曉華

（安徽省公安廳警察訓(xùn)練總隊(duì)，安徽 合肥 230031）

構(gòu)建和諧社會(huì)的法治環(huán)境，加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作，是推動(dòng)我國(guó)刑事法治改革和行政法治創(chuàng)新的重要內(nèi)容。隨著一系列規(guī)范性文件的實(shí)施，行政執(zhí)法與刑事司法銜接（以下簡(jiǎn)稱兩法銜接）工作在執(zhí)法及司法實(shí)踐中作用凸顯，并已經(jīng)成為司法改革所聚焦的重點(diǎn)問題，也引起了黨中央的高度重視。健全兩法銜接機(jī)制，堅(jiān)決克服有案不移、有案難移以及以罰代刑等問題，實(shí)現(xiàn)兩法無縫對(duì)接，這是黨的十八屆四中全會(huì)在《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》中對(duì)兩法銜接的具體規(guī)定。然而，在執(zhí)法實(shí)踐中，仍然存在著諸多問題影響著兩法銜接工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，尤其是關(guān)于具體執(zhí)法領(lǐng)域中兩法銜接的實(shí)證研究明顯不足。本文以食品安全領(lǐng)域兩法銜接為考察對(duì)象，以某省A市、B市為切入點(diǎn)，獲取了2017年至2019年兩市公安局食品安全兩法銜接工作的相關(guān)數(shù)據(jù)材料。在此基礎(chǔ)上，對(duì)食品安全兩法銜接問題進(jìn)行分析研究，力求以點(diǎn)帶面，由此及彼，希望能給兩法銜接的具體工作實(shí)踐帶來些許裨益。

一、行政執(zhí)法與刑事司法銜接的法律依據(jù)與制度建設(shè)

兩法銜接是指行政執(zhí)法部門在對(duì)行政違法行為查處中，發(fā)現(xiàn)該行政違法行為涉嫌犯罪依法向公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等司法機(jī)關(guān)移送案件的一種工作銜接機(jī)制。同時(shí)，也包含公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等司法機(jī)關(guān)在辦理刑事案件過程中，對(duì)雖不構(gòu)成犯罪、不需處以刑罰，但應(yīng)給予行政處罰的案件，依法移送給有關(guān)行政執(zhí)法部門進(jìn)行處理的工作機(jī)制。具體到食品安全領(lǐng)域兩法銜接，則是指涉嫌食品安全違法犯罪案件在兩法銜接過程中涉及到的行政執(zhí)法部門，主要是指食品藥品監(jiān)管部門與公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、人民法院等司法機(jī)關(guān)之間雙向移送的工作銜接機(jī)制?？梢哉f，該制度既融合了食品安全行政執(zhí)法部門、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、人民法院等多個(gè)參與主體，也使得各參與主體在各自職權(quán)范圍內(nèi)依法行使職權(quán)。例如，食品安全行政執(zhí)法部門有將涉嫌犯罪的案件移送給刑事司法機(jī)關(guān)的義務(wù)，同樣，刑事司法機(jī)關(guān)也有將案件處理情況反饋給行政執(zhí)法部門的義務(wù)。而各方在各自職責(zé)范圍內(nèi)行使權(quán)利，履行義務(wù)，協(xié)同合作，相互監(jiān)督是兩法銜接有效運(yùn)行的重要保障。

（一）食品安全行政執(zhí)法與刑事司法銜接的法律依據(jù)

關(guān)于兩法銜接的具體規(guī)定，《行政處罰法》第二十二條得以明確，即“發(fā)現(xiàn)違法行為涉罪的，行政執(zhí)法部門必須將案件移送司法機(jī)關(guān)，依法追究刑事責(zé)任”。這也成為兩法銜接的基本準(zhǔn)則。根據(jù)中央對(duì)食品安全治理提出“四個(gè)最嚴(yán)”要求，為更好地保障公眾健康及食品安全，2015年新《食品安全法》正式施行。新《食品安全法》在第一百二十一條中明確規(guī)定了關(guān)于食品安全兩法銜接的“雙向移送”機(jī)制，即：針對(duì)食品監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的涉罪行為，食品監(jiān)管部門應(yīng)及時(shí)將線索及案件移送至公安機(jī)關(guān)，以更好打擊犯罪；對(duì)于經(jīng)公安機(jī)關(guān)偵查后認(rèn)為行為不構(gòu)成犯罪但已構(gòu)成違法的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)將案件移送給食品監(jiān)管等相關(guān)部門進(jìn)行處理。與此同時(shí)，針對(duì)涉案物品的處理、食品的檢驗(yàn)鑒定等，新《食品安全法》也作了相關(guān)規(guī)定，為更好地實(shí)現(xiàn)食品安全兩法銜接提供了更加充分的法律依據(jù)，也提高了食品安全兩法銜接的法律階次，促進(jìn)兩法銜接規(guī)范化運(yùn)行。

（二）食品安全行政執(zhí)法與刑事司法銜接的制度建設(shè)

為進(jìn)一步推動(dòng)食品藥品領(lǐng)域兩法銜接機(jī)制建設(shè)，加大對(duì)食藥領(lǐng)域打擊違法犯罪的力度，根據(jù)《刑法》《刑事訴訟法》《食品安全法》及《藥品安全法》等法律法規(guī)和相關(guān)司法解釋，由國(guó)家六部委聯(lián)合制定的《食品藥品行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》（以下簡(jiǎn)稱《工作辦法》）應(yīng)運(yùn)而生。《工作辦法》對(duì)食品安全兩法銜接工作作出了更加明確的規(guī)定，在強(qiáng)化打擊食品安全違法犯罪活動(dòng)中發(fā)揮著重要作用。同時(shí)，《工作辦法》還詳細(xì)規(guī)定了食品安全兩法銜接的具體工作機(jī)制，主要包括案件的移送和監(jiān)督、涉案物品的檢驗(yàn)與認(rèn)定、協(xié)作辦案、信息共享建設(shè)等一系列制度和程序，明確了各方的職權(quán)，規(guī)范了執(zhí)法行為，細(xì)化了工作程序，對(duì)于解決長(zhǎng)期困擾食品安全兩法銜接中的案件移送難、證據(jù)固定難、檢驗(yàn)鑒定難等問題具有重大的推動(dòng)作用。

二、某省A市、B市食品安全行政執(zhí)法與刑事司法銜接的實(shí)踐探索

課題組通過召開座談會(huì)、走訪調(diào)研等多種形式了解某省A市、B市食品安全兩法銜接運(yùn)行現(xiàn)狀。通過考察發(fā)現(xiàn)，目前兩地食品安全兩法銜接工作已取得一定成效，不僅建立了相關(guān)的制度，同時(shí)還開展了一系列工作。

（一）食品安全兩法銜接制度建設(shè)成果初顯

為加大打擊食品藥品等領(lǐng)域違法犯罪工作力度，加強(qiáng)兩法銜接協(xié)作機(jī)制建設(shè)，推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新，根據(jù)新《食品安全法》《工作辦法》及相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，某省A市、B市相關(guān)執(zhí)法部門就食品安全等問題進(jìn)行多次協(xié)商，并結(jié)合實(shí)際，分別完善了兩法銜接的制度建設(shè)，成果豐富。主要有：

1. 建立健全《聯(lián)席會(huì)議工作制度》。為確保相關(guān)執(zhí)法部門“兩法銜接”工作制度化和常態(tài)化，建立聯(lián)席會(huì)議制度，總結(jié)研究部署銜接工作。成員單位通過定期召開聯(lián)席會(huì)議，相互通報(bào)案件線索移送情況、案件經(jīng)營(yíng)查處情況和聯(lián)合執(zhí)法情況，交互執(zhí)法辦案信息，交流執(zhí)法辦案經(jīng)驗(yàn)，研究銜接工作中存在的問題，提出加強(qiáng)銜接工作的對(duì)策，制定切實(shí)可行的銜接工作規(guī)程，更好地整合打擊食藥安全領(lǐng)域行政執(zhí)法和刑事司法資源。

2. 制定《食品藥品監(jiān)管行政執(zhí)法與刑事司法銜接移送案件罪名目錄及證據(jù)移送標(biāo)準(zhǔn)》。就食品藥品領(lǐng)域行政執(zhí)法與刑事司法銜接移送案件罪名目錄及證據(jù)材料規(guī)格、涉案物品檢驗(yàn)與認(rèn)定、無害化處理、證據(jù)移送標(biāo)準(zhǔn)等問題制定《食品藥品領(lǐng)域行政執(zhí)法與刑事司法銜接移送案件罪名目錄及證據(jù)材料規(guī)格》，明確哪些涉嫌罪名及案件證據(jù)材料屬于可移送的范圍，更利于辦案部門收集證據(jù)，打擊犯罪。

3. 制定《辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件實(shí)施辦法及工作方案》。為進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)兩法銜接工作，強(qiáng)化兩法銜接的協(xié)作配合，有效打擊違法犯罪活動(dòng)，A市公安局依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)及《A市關(guān)于健全行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的實(shí)施意見》等有關(guān)規(guī)定，結(jié)合執(zhí)法實(shí)際，制定了《A市公安局辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件實(shí)施辦法》。為進(jìn)一步健全兩法銜接機(jī)制，B市公安機(jī)關(guān)根據(jù)《刑事訴訟法》、國(guó)務(wù)院《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》和《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院法制辦等關(guān)于加強(qiáng)“兩法”銜接工作意見的通知》規(guī)定，并結(jié)合實(shí)際，制定了《行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作實(shí)施方案》。一系列制度的制定，可以更好地促進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法，推進(jìn)公正司法，更有力打擊破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序、妨害社會(huì)管理秩序等違法犯罪行為，保障人民群眾切身利益，創(chuàng)造更好的法治環(huán)境。

4. 建立完善協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制。主要包括：第一，建立情報(bào)信息通報(bào)機(jī)制。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)之間，在不影響本單位執(zhí)法活動(dòng)的前提下，及時(shí)收集互通案件信息和情報(bào)線索，重點(diǎn)是已查辦的案件信息、在查在偵的案件線索，同時(shí)向檢察機(jī)關(guān)通報(bào)。第二，建立聯(lián)合執(zhí)法工作機(jī)制。為整合執(zhí)法資源、提高執(zhí)法效率，針對(duì)相關(guān)領(lǐng)域突出的違法犯罪問題，發(fā)起階段性、區(qū)域性聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)。第三，建立案件協(xié)查聯(lián)動(dòng)機(jī)制。針對(duì)正在偵辦的重要案件線索，必要時(shí)可以提請(qǐng)相關(guān)成員單位提前介入，本著“參與不干預(yù)、言論不定論、引導(dǎo)不主導(dǎo)”的原則，實(shí)現(xiàn)情報(bào)會(huì)商、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、資源共享和技術(shù)支持。通過完善協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，可進(jìn)一步提高執(zhí)法和服務(wù)水平，切實(shí)增強(qiáng)打擊食品藥品等違法犯罪的能力和水平。

（二）食品安全兩法銜接成效顯著提升

新《食品安全法》及《工作辦法》的施行，使食品安全領(lǐng)域兩法銜接工作得以更加規(guī)范和鞏固，打擊食品安全違法犯罪活動(dòng)的工作合力明顯提升。如，2017年A市公安局共立食品類刑事案件10起，其中起訴9起，不立案1起（系生產(chǎn)銷售有毒有害食品案，嫌疑人無主觀故意）。2018年A市公安局共立食品類刑事案件4起，起訴3起。2019年，A市市場(chǎng)監(jiān)管局移送食品類案件6起，立案1起。三年來，A市市場(chǎng)監(jiān)管局共移送食品類刑事案件31起，立案15起，起訴12起。而2017年至2019年，B市公安局共受理食品類刑事案件19起，刑事立案16起，破案8起，依法采取刑事強(qiáng)制措施13人，起訴9起?？梢哉f，自新《食品安全法》施行以來，兩地食品安全兩法銜接工作的實(shí)施效果凸顯，部門協(xié)調(diào)配合機(jī)制初步形成，食藥監(jiān)部門與公安機(jī)關(guān)聯(lián)合打擊違法犯罪，懲戒成效顯著。如，2017年6月A市公安局根據(jù)群眾舉報(bào)依法偵破謝某某涉嫌生產(chǎn)、銷售有毒有害食品案，就是一起典型的兩法銜接機(jī)制應(yīng)用的案例。某省食品藥品監(jiān)督局接到此案的舉報(bào)后高度重視，并進(jìn)行先期秘密調(diào)查，這對(duì)案件的后期偵辦起到?jīng)Q定性作用。對(duì)案件進(jìn)行初步認(rèn)定后，某省食品藥品監(jiān)督局及時(shí)將案件移送至A市公安局，并指定A市食品藥品監(jiān)督管理局配合公安機(jī)關(guān)聯(lián)合執(zhí)法。可見，兩法銜接的關(guān)鍵在于執(zhí)法部門能夠?qū)崿F(xiàn)信息共享、協(xié)同合作，精準(zhǔn)切入案件的關(guān)鍵點(diǎn)，在取證中能夠做到分工協(xié)作配合，尤其是對(duì)犯罪事實(shí)的認(rèn)定，案件辦理后期證據(jù)的補(bǔ)充，需要聯(lián)合執(zhí)法部門對(duì)相關(guān)證據(jù)確認(rèn)及有效溝通，各司其職，從而更好地保證案件的順利流轉(zhuǎn)。

三、食品安全行政執(zhí)法與刑事司法銜接面臨的現(xiàn)實(shí)困境

盡管食品安全治理在各地行政執(zhí)法及司法機(jī)關(guān)的共同推動(dòng)下，取得了明顯的效果，有效地保護(hù)了老百姓的合法權(quán)益，但從現(xiàn)實(shí)情況看，食品安全領(lǐng)域中的兩法銜接工作仍然存在著亟待解決的難題。從課題組對(duì)A、B兩市調(diào)研情況來看，這些問題既有兩法銜接中存在的普遍問題，也有食品安全監(jiān)管領(lǐng)域中存在的一些特殊問題。歸納起來，這些現(xiàn)實(shí)難題主要表現(xiàn)在以下幾方面：

（一）移送制度規(guī)定不明確導(dǎo)致案件移送難

食品安全領(lǐng)域兩法銜接的關(guān)鍵問題在于違法行為是否構(gòu)成犯罪，這就涉及到案件的移送問題。站在食品監(jiān)管部門的角度來看，需要對(duì)涉案的違法行為是否涉罪作出判斷才能向公安機(jī)關(guān)移送，而對(duì)于公安機(jī)關(guān)而言，向食品監(jiān)管部門移送案件，需要對(duì)涉案行為是否應(yīng)給予行政處罰作出判斷。顯然，這兩種判斷帶來的現(xiàn)實(shí)問題是，行政執(zhí)法部門和公安機(jī)關(guān)首先需以對(duì)方的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)涉案行為的性質(zhì)進(jìn)行判斷。我國(guó)食品安全領(lǐng)域中所涉及的犯罪罪名繁多且專業(yè)性極強(qiáng)，社會(huì)關(guān)注度也很高，而行政違法要件和犯罪構(gòu)成要件明顯不同，在這種情況下，要求行政執(zhí)法人員對(duì)于違法行為與犯罪行為作出精準(zhǔn)的判斷，無疑是非常困難的。因此，必須明確食品安全兩法銜接具體的移送規(guī)定?！豆ぷ鬓k法》在第五條、第十三條、第十四條就案件移送問題做出規(guī)定：在查處涉及食藥違法案件中，如發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人涉嫌犯罪則由食藥監(jiān)管部門依法將案件移送至公安機(jī)關(guān)并追究刑事責(zé)任；公安機(jī)關(guān)對(duì)發(fā)現(xiàn)食品違法事實(shí)經(jīng)審查沒有犯罪事實(shí)或犯罪事實(shí)顯著輕微，不需要追究刑事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)將案件移交食品藥品監(jiān)管部門。針對(duì)以下幾類案件：不訴的案件、無罪判決的案件、免予刑處的案件，如人民檢察院、人民法院認(rèn)為依法應(yīng)給予行政處罰的，應(yīng)及時(shí)將案件移送至食品藥品監(jiān)管部門?？v觀這些規(guī)定，我們可以看出，這些要求在實(shí)踐中具體實(shí)施起來相當(dāng)困難，因?yàn)橐扑蜆?biāo)準(zhǔn)并沒有加以明確。例如，對(duì)于行政違法案件到底應(yīng)該何時(shí)移送，具體需要達(dá)到哪些要求才能移送刑事司法機(jī)關(guān)處理。哪些案件可以移送，其標(biāo)準(zhǔn)是什么，什么情況下可以移送，移送的具體期限是什么。對(duì)于移送后的案件如何接收，如果接收后發(fā)現(xiàn)不應(yīng)移送而移送的情形又如何處理。很顯然，對(duì)于這些問題缺乏明確的規(guī)定，再加上不同執(zhí)法部門、執(zhí)法人員對(duì)移送標(biāo)準(zhǔn)的理解和把握不一致，導(dǎo)致案件移送難現(xiàn)象也就不難理解，很容易出現(xiàn)“有案不移、有案難移”。

（二）證據(jù)規(guī)格不統(tǒng)一導(dǎo)致證據(jù)收集轉(zhuǎn)化難

《刑事訴訟法》第五十二條全面闡述了關(guān)于兩法銜接的證據(jù)轉(zhuǎn)換問題，但是由于目前我國(guó)尚未建立統(tǒng)一的證據(jù)規(guī)則，而且行政執(zhí)法和刑事司法存在不同的社會(huì)屬性，兩種證據(jù)在主體、效力、一般屬性方面的差異是顯而易見的，這種差異性導(dǎo)致證據(jù)收集轉(zhuǎn)換存在一定的困境。首先，兩類證據(jù)的發(fā)起主體和目的存在差異性。行政執(zhí)法證據(jù)是由行政執(zhí)法人員按照一般行政處罰的要求和標(biāo)準(zhǔn)收集證據(jù)，行使的是行政執(zhí)法權(quán)，更加注重行政效率。而刑事司法證據(jù)是由司法機(jī)關(guān)在刑事偵查中調(diào)查和收集，行使的是刑事司法權(quán)，更加注重司法公正，目的是打擊和懲治犯罪。因此，兩類證據(jù)在證明對(duì)象方面存在較大的差異性，辦案中執(zhí)法主體證據(jù)意識(shí)差異也較大，導(dǎo)致銜接容易出現(xiàn)問題。具體說來，不少案件查處往往都存在行政執(zhí)法部門介入在先，由于對(duì)原始證據(jù)的收集保存意識(shí)不強(qiáng)，在很多案件進(jìn)入司法程序后因達(dá)不到訴訟的標(biāo)準(zhǔn)又需要重新取證時(shí)，部分證據(jù)已滅失或不具備再收集的條件，造成司法被動(dòng)的局面，影響案件的正常處理。其二，兩類證據(jù)的收集手段、證明標(biāo)準(zhǔn)和程序存在差異性。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和刑事司法機(jī)關(guān)分別依據(jù)行政法規(guī)和刑事法規(guī)收集證據(jù)，而刑事證據(jù)不論是在收集手段、證明標(biāo)準(zhǔn)還是在程序上都要嚴(yán)于行政執(zhí)法證據(jù)，加之很多法律法規(guī)及規(guī)范性文件對(duì)兩法銜接制度多是原則性的規(guī)定，訴訟證據(jù)規(guī)格不統(tǒng)一，使得在兩法銜接中證據(jù)轉(zhuǎn)化困難。以食品安全兩法為例，由于食品監(jiān)管部門與公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、人民法院在開展案件查處活動(dòng)中對(duì)證據(jù)規(guī)格的要求并不相同，對(duì)于證據(jù)收集的程序、手段、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，從而很容易導(dǎo)致在食品安全兩法銜接過程中由于認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一導(dǎo)致證據(jù)轉(zhuǎn)化困難的問題。因此，這些問題的存在都會(huì)影響食品安全兩法銜接的效果。

（三）檢驗(yàn)鑒定的差異性導(dǎo)致案件定性難

在辦理食品藥品違法犯罪案件中，檢驗(yàn)報(bào)告和鑒定意見對(duì)于認(rèn)定犯罪起著至關(guān)重要的作用。以B市公安局在偵的一起生產(chǎn)銷售有毒有害食品案為例，2019年9月，B市公安局在犯罪嫌疑人寧某租房處查獲了黃金偉哥、瑪卡、黃金腎寶、蟲草鹿鞭王、蟻力神等20余種壯陽保健品和性藥。檢驗(yàn)報(bào)告上載明，上述壯陽保健品均含有“西地那非”成分，B市食藥監(jiān)管部門認(rèn)定上述產(chǎn)品應(yīng)按假藥論，后犯罪嫌疑人寧某以涉嫌生產(chǎn)銷售有毒有害食品罪被起訴。課題組通過梳理中國(guó)裁判文書網(wǎng)類似案例樣本發(fā)現(xiàn)“同案不同判”的現(xiàn)象非常普遍，甚至還會(huì)出現(xiàn)同一個(gè)省或同一個(gè)地區(qū)罪名分化的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象的存在與食藥監(jiān)部門所出具的對(duì)于涉案產(chǎn)品的認(rèn)定有著直接的關(guān)系。對(duì)于含有“西地那非”成分的壯陽保健品到底應(yīng)該被認(rèn)定為假藥還是應(yīng)該認(rèn)定為食品，直接影響涉嫌犯罪的認(rèn)定問題，而食藥監(jiān)部門對(duì)上述產(chǎn)品認(rèn)定的不統(tǒng)一直接導(dǎo)致案件的定性不好把握。除此以外，檢驗(yàn)鑒定標(biāo)準(zhǔn)不一也加劇了一些案件的辦理難度。如，當(dāng)前隨著食品犯罪手段的不斷升級(jí)，各類食品添加劑更是五花八門，致使添加劑的安全標(biāo)準(zhǔn)不健全，即使常見的食品或添加劑也存在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)缺失的問題，而相關(guān)企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)又過于簡(jiǎn)單，難以作為檢測(cè)依據(jù)。公安機(jī)關(guān)內(nèi)部相應(yīng)的司法鑒定機(jī)構(gòu)以及行政監(jiān)管部門鑒定能力較弱，目前有的僅能通過社會(huì)上CMA認(rèn)證的第三方機(jī)構(gòu)鑒定，但是往往因不具備司法鑒定資格，檢察機(jī)關(guān)對(duì)其證明力不予認(rèn)可，影響打擊實(shí)效。并且在司法實(shí)踐中，專家評(píng)估認(rèn)定意見難以作為直接證據(jù)。同時(shí)，由于在檢驗(yàn)鑒定認(rèn)定方面存在不一致的情況，一些案件到了批捕、起訴階段檢察機(jī)關(guān)對(duì)地市以上食藥監(jiān)部門出具的檢驗(yàn)鑒定意見等相關(guān)材料不完全采信，還要求進(jìn)行檢驗(yàn)，做成分鑒定，致使辦案期限延長(zhǎng)，案件辦理難度加大。

（四）部門協(xié)作配合未形成有效機(jī)制

一個(gè)破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的案件往往涉及到多個(gè)執(zhí)法部門，如食品安全涉及到衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)、公安等部門，而在現(xiàn)行的行政執(zhí)法體制下，由于職能分工和查處領(lǐng)域不同，各行政職能部門缺乏應(yīng)有的協(xié)調(diào)和配合，案件查處比較困難，也很難追根溯源，影響了執(zhí)法效果，削弱了該類犯罪的打擊力度。盡管各地出臺(tái)了一系列的制度，但調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，一些執(zhí)法部門由于部門利益的驅(qū)使，不積極移交案件，能罰就罰，致使一些很有價(jià)值的犯罪線索大量流失，給許多犯罪分子留下了可乘之機(jī)。而有的執(zhí)法部門表面上合作，但是實(shí)際工作中存在被動(dòng)應(yīng)付的現(xiàn)象，在配合公安機(jī)關(guān)開展工作時(shí)表現(xiàn)不積極。同時(shí)，刑事司法信息和行政執(zhí)法信息不公開，不能有效實(shí)現(xiàn)信息共享，信息壁壘造成公安機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中不能形成打擊合力。如，關(guān)于食藥監(jiān)部門行政處罰情況、違法行為人情況等信息，并未與公安機(jī)關(guān)形成數(shù)據(jù)共享。

（五）檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督工作難以有效開展

檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在兩法銜接工作機(jī)制中發(fā)揮著重要的推動(dòng)作用。2001年出臺(tái)的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》中明確規(guī)定，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉罪案件，應(yīng)當(dāng)接受人民檢察院和監(jiān)察機(jī)關(guān)依法實(shí)施的監(jiān)督。最高人民檢察院、公安部等國(guó)家機(jī)關(guān)單獨(dú)或聯(lián)合下發(fā)了一系列規(guī)范性文件，旨在不斷建立健全行政執(zhí)法部門移送涉罪案件規(guī)定，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對(duì)移送涉罪案件的法律監(jiān)督。如，規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)查詢案件制度、對(duì)公安機(jī)關(guān)立案活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督等，這些制度都不同程度地體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的應(yīng)有地位。然而從調(diào)研中了解到，在兩法銜接機(jī)制的運(yùn)行中，因受到各方面的影響和制約，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能并不能充分發(fā)揮。

四、破解食品安全行政執(zhí)法與刑事司法銜接困境的路徑

食品安全問題歷來是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)問題，其在保障民生、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，而當(dāng)前食品違法犯罪活動(dòng)依然高發(fā)，打擊食品違法犯罪形勢(shì)依然嚴(yán)峻。為充分發(fā)揮食品安全兩法銜接工作機(jī)制在打擊違法犯罪中的作用，破解食品安全監(jiān)管執(zhí)法難題，切實(shí)保障老百姓餐桌上的安全，課題組在深入調(diào)研論證的基礎(chǔ)上，認(rèn)為應(yīng)從以下幾方面著手完善食品安全行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制。

（一）確立案件雙向移送制度

《食品安全法》對(duì)于行政執(zhí)法與刑事司法銜接的雙向移送也做過規(guī)定，但是并不具體。因此，課題組認(rèn)為，是否可以從以下兩個(gè)方面入手確立案件雙向移送制度：

1. 案件正向移送制度，即以行政執(zhí)法機(jī)關(guān)為起點(diǎn)的正向移送。長(zhǎng)期以來，困擾兩法銜接的主要問題就是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在辦理違法案件中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)有案不移、有案不究、以罰代刑的現(xiàn)象。為何會(huì)出現(xiàn)此種現(xiàn)象？究其原因大概在于法律并沒有明確規(guī)定涉罪行政案件的移送標(biāo)準(zhǔn)。前述已經(jīng)分析，在此不再贅述?，F(xiàn)僅以2008年最高人民檢察院、公安部頒布實(shí)施的《關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（一）》關(guān)于生產(chǎn)銷售不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的食品案和生產(chǎn)銷售有毒有害食品案的立案標(biāo)準(zhǔn)為例，這兩起案件的立案追訴標(biāo)準(zhǔn)與《食品安全法》中的規(guī)定區(qū)別并是不很大，難以分辨，對(duì)于很多行政執(zhí)法機(jī)關(guān)辦理的行政案件能否移送刑事司法機(jī)關(guān)，指向不明，使得一些案件無法進(jìn)入刑事訴訟渠道。鑒于此，課題組建議構(gòu)建和完善明確的案件移送標(biāo)準(zhǔn)，更好地指導(dǎo)基層執(zhí)法和司法實(shí)踐。首先，可以通過總括性的條文明確移送規(guī)范。如，可以規(guī)定，對(duì)于以下案件，食品安全執(zhí)法部門應(yīng)進(jìn)行移送：調(diào)查終結(jié)的案件，食品安全執(zhí)法部門認(rèn)為涉嫌犯罪，根據(jù)法律法規(guī)應(yīng)進(jìn)行移送；調(diào)查過程中，發(fā)現(xiàn)存有明顯犯罪線索的案件，應(yīng)進(jìn)行移送；公安機(jī)關(guān)介入?yún)⑴c認(rèn)定的其他涉嫌食品犯罪的案件，應(yīng)進(jìn)行移送。其次，公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和食品安全執(zhí)法部門可以通過會(huì)商制定涉嫌食品犯罪案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)，以供參考。第三，針對(duì)具體的移送標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，可參考刑法及相關(guān)司法解釋的做法，規(guī)定一個(gè)具體的范圍，只要在此區(qū)間范圍，就可以移送。最后，關(guān)于刑事立案的標(biāo)準(zhǔn)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送案件的標(biāo)準(zhǔn)問題，本文所持的觀點(diǎn)是，刑事立案的標(biāo)準(zhǔn)要高于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送案件的標(biāo)準(zhǔn)。原因在于，如果要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)按照刑事案件的立案標(biāo)準(zhǔn)移送案件，很有可能會(huì)加重行政執(zhí)法部門的負(fù)擔(dān)，也不利于提高案件移送的效率，使得行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在一定程度上代替了刑事司法機(jī)關(guān)履行調(diào)查取證職能。那么，針對(duì)案件移送的處理情況，根據(jù)目前國(guó)內(nèi)執(zhí)法和司法實(shí)踐，接受案件移送的機(jī)關(guān)必然是具有刑事偵查權(quán)的機(jī)關(guān)，也就是公安機(jī)關(guān)和人民檢察院。公安機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)一般刑事案件的偵查和起訴，人民檢察院主要負(fù)責(zé)國(guó)家工作人員利用職權(quán)實(shí)施的犯罪（瀆職罪等）偵查。具體到食品安全涉罪案件移送后應(yīng)如何處理，主要分為以下兩種情形：首先，刑事偵查機(jī)關(guān)接受食品安全行政執(zhí)法部門移送的案件后，如發(fā)現(xiàn)不屬于自己管轄范圍，應(yīng)移送給有管轄權(quán)的刑事偵查機(jī)關(guān)，同時(shí)告知食品安全行政執(zhí)法部門；其次，刑事偵查機(jī)關(guān)接受移送的案件屬于自己管轄范圍，則應(yīng)當(dāng)按照一般刑事案件的程序，繼續(xù)完成調(diào)查和取證工作，并作出是否立案的決定，及時(shí)向行政執(zhí)法部門反饋，并向檢察機(jī)關(guān)報(bào)備。

2. 案件的反向移送制度。即以刑事司法機(jī)關(guān)為起點(diǎn)的反向移送。盡管《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉罪案件的規(guī)定》中規(guī)定了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉罪案件的程序，但是對(duì)于刑事司法機(jī)關(guān)對(duì)移送案件處理情況的反饋機(jī)制并沒有明確規(guī)定。顯然，反饋制度的缺失不利于行政執(zhí)法人員了解所移送案件的處理情況，也會(huì)削減其移送的積極性。對(duì)此建議是，首先，如果移送案件中的當(dāng)事人已涉嫌構(gòu)成犯罪，則刑事司法機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)將涉罪情況、處理結(jié)果通知有關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)；其二，如移送案件中的當(dāng)事人不構(gòu)成犯罪但是涉嫌違法的，則應(yīng)及時(shí)反向移送給有管轄權(quán)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法進(jìn)行查處；其三，如移送案件當(dāng)事人既不涉嫌犯罪也不違法，也應(yīng)該及時(shí)將處理情況通知先前移送案件的行政執(zhí)法部門。

（二）健全“兩法”證據(jù)銜接制度

由于行政證據(jù)與刑事證據(jù)在證據(jù)的收集主體、收集手段、收集程序及證明標(biāo)準(zhǔn)上都存在很大差異，因此，健全證據(jù)銜接制度的相關(guān)規(guī)定，對(duì)于行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的有效運(yùn)行具有重要意義。主要建議如下：第一，建立統(tǒng)一的證據(jù)規(guī)則。目前我們國(guó)家針對(duì)證據(jù)立法的方式所采取是在訴訟法中作出不同的規(guī)定，不論是《行政訴訟法》《民事訴訟法》還是《刑事訴訟法》都有專門的關(guān)于證據(jù)的規(guī)定。這些規(guī)定基本上構(gòu)成了我國(guó)目前證據(jù)立法框架。但是，這些證據(jù)規(guī)則都是針對(duì)不同領(lǐng)域的規(guī)范，并且內(nèi)容都較為簡(jiǎn)單，給實(shí)踐操作帶來一定困難。因此，課題組建議從國(guó)家層面制定一部統(tǒng)一的證據(jù)法，將三大證據(jù)作全面、細(xì)致的規(guī)范，特別是不同領(lǐng)域證據(jù)之間的轉(zhuǎn)換問題。如可以規(guī)定行政執(zhí)法證據(jù)和刑事訴訟證據(jù)轉(zhuǎn)化的適用條件、適用對(duì)象、適用范圍等。第二，強(qiáng)化證據(jù)收集能力。在執(zhí)法實(shí)踐中，應(yīng)全面加強(qiáng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的合作，確保案件證據(jù)收集的全面、及時(shí)、準(zhǔn)確和有效。從調(diào)研中了解到，目前A市、B市公安機(jī)關(guān)均建立了聯(lián)席會(huì)議制度，通過定期或不定期開展聯(lián)合專題培訓(xùn)活動(dòng)，加強(qiáng)交流合作，提高辦案人員的辦案技能和水平。同時(shí)，兩市也完善了聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，值得其他地方效仿和借鑒。通過加強(qiáng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和刑事司法機(jī)關(guān)聯(lián)合執(zhí)法，公安機(jī)關(guān)提前介入行政執(zhí)法過程，可以在第一時(shí)間提取、收集和固定證據(jù)，把握最佳的取證時(shí)機(jī)。一旦出現(xiàn)有暴力抗法的行為，公安機(jī)關(guān)也可采取強(qiáng)制措施，從而有利于強(qiáng)化執(zhí)法效果。而對(duì)于行政執(zhí)法部門來說，開展聯(lián)合執(zhí)法，可以幫助刑事司法機(jī)關(guān)解決在取證過程中遇到的一些專業(yè)性技術(shù)性難題，節(jié)約資源，提高取證效率。

（三）規(guī)范檢驗(yàn)鑒定制度

當(dāng)前，食藥品檢測(cè)鑒定機(jī)構(gòu)少、檢驗(yàn)項(xiàng)目不明了、檢驗(yàn)耗時(shí)長(zhǎng)、檢驗(yàn)費(fèi)用高昂等問題已經(jīng)成為束縛公安機(jī)關(guān)偵辦食品案件的幾大死結(jié)。其中，由于符合資質(zhì)的檢測(cè)機(jī)構(gòu)少、能夠承檢的項(xiàng)目不具體、范圍窄等問題，直接導(dǎo)致檢測(cè)耗時(shí)較長(zhǎng)，相當(dāng)一部分案件由于此類問題，導(dǎo)致偵查超期，公安機(jī)關(guān)不得已采用取保、監(jiān)居等其他刑事強(qiáng)制措施，造成案件質(zhì)量下降。鑒于此，建議首先在國(guó)家層面出臺(tái)相關(guān)文件，對(duì)檢測(cè)鑒定時(shí)限作出具體要求。同時(shí)，建議參照精神病人司法鑒定的做法，將檢驗(yàn)鑒定時(shí)間不計(jì)入辦案時(shí)限范圍，即從公安機(jī)關(guān)送檢之日起至檢測(cè)鑒定結(jié)論做出之日止的時(shí)間，不計(jì)入辦案時(shí)限。其次在國(guó)家、省級(jí)、市級(jí)三個(gè)層面組建食品安全專家委員會(huì)，承擔(dān)對(duì)檢測(cè)結(jié)果出具專家意見的職責(zé)。凡是檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)出具的檢測(cè)數(shù)據(jù)，對(duì)其中不具備鑒定資質(zhì)的項(xiàng)目，均由專家委員會(huì)出具專家意見，即鑒定結(jié)論，作為司法證據(jù)使用。再次由地方政府牽頭組織，對(duì)具備相應(yīng)檢驗(yàn)條件的檢測(cè)機(jī)構(gòu)，按照相關(guān)規(guī)定和程序，授予司法鑒定資質(zhì)，由檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)在授權(quán)范圍內(nèi)出具鑒定意見。

（四）完善兩法銜接工作機(jī)制

兩法銜接工作機(jī)制的完善在于，第一，完善信息共享平臺(tái)機(jī)制。推動(dòng)公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法部門在案件基礎(chǔ)信息、涉及違法犯罪的情報(bào)信息等方面實(shí)現(xiàn)共享，以使在打擊處理案件、起訴審判時(shí)有根有據(jù)。第二，完善涉案物品檢測(cè)鑒定機(jī)制。對(duì)于涉案物品需要進(jìn)行鑒定的，依法采取恰當(dāng)措施，確保證據(jù)完整；對(duì)鑒定機(jī)構(gòu)及鑒定機(jī)構(gòu)的資質(zhì)等必須及時(shí)公布，探索建立公安機(jī)關(guān)、檢測(cè)單位等聯(lián)絡(luò)機(jī)制，形成制度化、規(guī)范化的鑒定流程。另外，為提升鑒定有效性，要切實(shí)轉(zhuǎn)變工作理念。如，針對(duì)食品類檢材進(jìn)行鑒定時(shí)，增加判定能否達(dá)到刑法條文規(guī)定的情節(jié)，確保鑒定結(jié)論在刑事訴訟中能夠順利進(jìn)行。

（五）強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能

在兩法銜接機(jī)制中，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督無論是從立法位階上還是從操作層面上都有待進(jìn)一步的明確和細(xì)化。因此，建議明確檢察機(jī)關(guān)在兩法銜接機(jī)制中的法律監(jiān)督權(quán)，并進(jìn)一步細(xì)化。如，應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)知情權(quán)。因?yàn)楸O(jiān)督者必然要掌握被監(jiān)督者的信息，尤其是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。每年辦理大量的案件，檢察機(jī)關(guān)必須及時(shí)獲知其是否做到了案件該移送的移送。除被動(dòng)接受備案通報(bào)外，檢察機(jī)關(guān)還可依法對(duì)案件進(jìn)行查閱。同時(shí)，還應(yīng)進(jìn)一步加大檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督力度。在整個(gè)兩法銜接機(jī)制運(yùn)行中，檢察機(jī)關(guān)處于中間環(huán)節(jié)，法律監(jiān)督不僅指向行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為，也指向公安機(jī)關(guān)對(duì)移送案件的處理。