文 宮紫星（中共上海市委黨校，上海 200233）

內(nèi)容提要：城市有機更新是民生工程，也是民心工程，事關(guān)城市長遠發(fā)展和百姓福祉。從“拆改留，以拆除為主”轉(zhuǎn)為“留改拆并舉，以保留保護為主”，是上海市城市更新理念的一次飛躍。在政策執(zhí)行過程中，圍繞更新改造或者房屋征收涉及多重政策網(wǎng)絡(luò)主體，多重利益訴求引發(fā)大量矛盾和沖突，阻礙政策執(zhí)行的順利進行。運用政策網(wǎng)絡(luò)理論對“留改拆”進行分析，在深入研究各行動者關(guān)系及其互動行為和分析實際案例的基礎(chǔ)上，找出政策制度及行政成本兩個導(dǎo)致政策執(zhí)行阻滯的問題，并針對問題，提出了完善政策執(zhí)行環(huán)境、提高政策執(zhí)行主體的執(zhí)行能力的對策建議，以期幫助政策有效執(zhí)行。

一、問題提出

舊區(qū)改造是城市發(fā)展始終繞不開的議題。改革開放以來，為迅速改善人民群眾的居住條件，上海市的舊區(qū)改造經(jīng)歷了一場速度競賽，“拆改留并舉，以拆為主，速度為先”。［1］如今，面對建設(shè)卓越全球城市的目標以及習(xí)近平總書記提出的用“繡花”功夫做好城市管理的要求，上海必須從自身實際出發(fā)，重新思考定位城市建設(shè)和更新工作。

2016年中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》［2］，明確要求有序?qū)嵤┏鞘行扪a和有機更新。2017年7月，上海市人民政府發(fā)布《關(guān)于深化城市有機更新促進歷史風(fēng)貌保護工作的若干意見》，提出“以保護保留為原則、拆除為例外”的總體工作要求，積極推進歷史風(fēng)貌保護工作，改善居民生活環(huán)境。同年11月，上海市人民政府印發(fā)《關(guān)于堅持留改拆并舉深化城市有機更新進一步改善市民群眾居住條件的若干意見》，要求貫徹落實十九大精神，按照“留改拆并舉、以保留保護為主，保障基本、體現(xiàn)公平、持續(xù)發(fā)展”的要求，倡導(dǎo)共建共治共享，穩(wěn)妥推進舊區(qū)改造。上海轉(zhuǎn)變舊區(qū)改造思路，從“拆改留”到“留改拆”的轉(zhuǎn)變，本質(zhì)上是城市更新政策的調(diào)整。雖然上海市確定了“留改拆”的政策，但至今還未有具體的規(guī)定。關(guān)于住房拆遷或改造的政策涉及多方利益主體，其利益訴求不同，充滿著沖突與矛盾，使政策執(zhí)行陷入困境。

作為一項新的政策，“留改拆”涉及到的利益主體及其利益訴求，以及主體間的關(guān)系更為復(fù)雜。本文通過對“留改拆”政策推進的兩種模式、三個典型試點進行實地調(diào)研分析，借助政策網(wǎng)絡(luò)理論中的羅茨模型對該政策中涉及到的政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)進行描述性分析，進一步發(fā)現(xiàn)在政策執(zhí)行中存在的問題，并嘗試提出相應(yīng)的對策建議。

二、文獻綜述

（一）國內(nèi)外對政策執(zhí)行總體現(xiàn)狀的研究

政策網(wǎng)絡(luò)理論起源于二十世紀五六十年代的美國，學(xué)者們關(guān)于“次級政府”、次級系統(tǒng)的思想是這一理論的源頭。這一概念最初表明政策領(lǐng)域的互動方式，強調(diào)利益集團、官僚機構(gòu)和政府官員的經(jīng)常接觸和聯(lián)系，它們構(gòu)成次級系統(tǒng)、次級政府的基礎(chǔ)，影響政策議程。之后，英國學(xué)者將美國的傳統(tǒng)研究引入英國，首先提出了“政策網(wǎng)絡(luò)”和“政策社區(qū)”的概念，表示公務(wù)員和特殊利益團體之間的緊密聯(lián)系。

對于政策網(wǎng)絡(luò)理論的研究我國開始較晚，發(fā)展滯后。李玫（2013）《西方政策網(wǎng)絡(luò)理論研究》一書，從政策科學(xué)范式發(fā)展的角度出發(fā)，系統(tǒng)介紹了西方政策網(wǎng)絡(luò)理論流派及其最新研究成果。眾多學(xué)者對西方政策網(wǎng)絡(luò)理論觀點進行了歸納總結(jié)，但關(guān)注點不同。例如，石凱、胡偉（2006）［3］從結(jié)構(gòu)主義和行為主義的視角，對政策網(wǎng)絡(luò)影響政策結(jié)果的理論進行梳理，并與多元主義、法團主義的觀點進行比較；唐云鋒、許少鵬［4］通過總結(jié)政策網(wǎng)絡(luò)形成的條件，探討該理論在中國社會結(jié)構(gòu)和政治體制方面的適用性；朱亞鵬［5］總結(jié)西方政策網(wǎng)絡(luò)研究流派及其爭論焦點，進而討論政策網(wǎng)絡(luò)分析框架的理論建構(gòu)和解讀其民主與治理的規(guī)范意義并存，民主化在政策制定過程中的體現(xiàn)就是追尋多元化的利益互動格局。

政策執(zhí)行是政策從制定到最終落實中的關(guān)鍵一步，也是最后一步。政策目標在經(jīng)過層層傳遞過程中涉及到諸多政策主體、政策執(zhí)行主體、政策對象，各種主體的任務(wù)目標及利益訴求不同，因此政策執(zhí)行容易出現(xiàn)信息扭曲和偏差。［6］對于如何有效地執(zhí)行政策，使政策目標在政策過程中的最后一步不產(chǎn)生偏差，國內(nèi)國外都已經(jīng)有豐富的研究。

國內(nèi)對政策執(zhí)行的研究始于本世紀之初。政策執(zhí)行過程中往往不能按照設(shè)定，容易產(chǎn)生偏差，相關(guān)研究有：王國紅（2003）［7］提出，在政策執(zhí)行中政策規(guī)避是一種十分常見的現(xiàn)象。而政策規(guī)避主要是由政策執(zhí)行機制所存在的缺失以及其主體的利益驅(qū)動造成的。解決這一問題的基本方法是將政策執(zhí)行內(nèi)的利益關(guān)系進行整合，降低政策執(zhí)行的彈性，持續(xù)政策創(chuàng)新以及不斷完善政策執(zhí)行機制。李榮華（1997）［8］認為政策規(guī)避和制度創(chuàng)新都是發(fā)生在政策規(guī)定的不完善或不合理環(huán)節(jié)，制度創(chuàng)新與政策規(guī)避至少在三個方面不同：政策目標的趨向性、政策措施的新穎有效性、執(zhí)行結(jié)果的外部經(jīng)濟性。對于如何保障政策的有效執(zhí)行，學(xué)者們從不同視角提出建議。從機制體制角度，胡寧生（1999）認為公眾非制度化參與使政策很難深入下去，因此要注重公眾參與的程序性法規(guī)和制度建設(shè)［9］。錢再見、金太軍（2002）［10］指出政策執(zhí)行中存在“中梗阻”現(xiàn)象，可以從政策執(zhí)行主體上找到原因，如責(zé)任追究制度的缺失，成本收益預(yù)期不平衡以及政策社會化機制缺乏活力等。從資源配置角度，賀東航、孔繁斌（2011）［11］認為通過層級性治理和多屬性治理，采用協(xié)調(diào)、信任、合作、整合、資源交換和信息交流等相關(guān)手段。張林軍、陸小成（2003）［12］提出國內(nèi)公共政策執(zhí)行過程中政治資源流失問題十分突出，必須利用創(chuàng)新、整合、引導(dǎo)及參與的形式不斷提升利于及開發(fā)公共政策執(zhí)行中政治資源的力度，同時持續(xù)提升文化、財物、信息及人力等政治資源優(yōu)化重組與合理配置。李麗紅（2003）［13］提出就公共政策執(zhí)行而言，目前國內(nèi)工具理性以及價值理性存在沖突，如何降低此類沖突，使損失能夠降至最低，其重點就是社會成員素質(zhì)的不斷提升。

目前，國外學(xué)界對政策執(zhí)行的研究主要從三種路徑進行：將既定政策目標作為研究出發(fā)點的自上而下途徑，強調(diào)中央政府在政策過程中的作用；強調(diào)基層政策主體在政策執(zhí)行中作用的自下而上途徑；用一種整合的視角來看待政策執(zhí)行問題的整合研究途徑。國外分析政策執(zhí)行多使用組織理論、網(wǎng)絡(luò)分析及制度分析三種理論。組織理論視角將組織變量作為一個重要的結(jié)構(gòu)因素引入到分析當中，即把執(zhí)行組織中的成員自身的意向以及特征來作為變量，并因此開啟了基于組織理論視角的政策執(zhí)行研究。網(wǎng)絡(luò)分析視角認為，在執(zhí)行的過程當中，當政策執(zhí)行牽涉到超過兩個行動組織相互間的合作與協(xié)調(diào)問題，最終的實施效果就會因其而受到影響。制度分析視角認為，在各組織之間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系方面，主要是能夠清楚每一組織所指定的政策對其他組織所帶來的影響，這主要是由于其政策決定著未來的行事方式。［14］

（二）作為理論研究工具的羅茨模型

二十世紀七十年代，羅茨受德國盛行的組際關(guān)系理論影響，首次提出了“羅茨模型”，即把原來的中央地方關(guān)系這一傳統(tǒng)的概念用府際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)進行代替，并用權(quán)力依賴這一新的理論來闡述此概念。直到二十世紀八十年代的后期，羅茨把政策網(wǎng)絡(luò)成員所有具備的限制性和穩(wěn)定性，及其具備的資源特性等對政府網(wǎng)絡(luò)進行了分類。其中，主要是把政策網(wǎng)絡(luò)中不同的類型依據(jù)不同的整合程度進行了排列，其排列從高至低，分別是政策社群以及專業(yè)、府際、生產(chǎn)者、議題等五大網(wǎng)絡(luò)。研究主要側(cè)重的是部門層次，同時對于政策網(wǎng)絡(luò)來說，最主要的則是組織之間所存在的結(jié)構(gòu)性關(guān)系，整個決策的過程實則是各個成員之間所進行的互換各自的信息、權(quán)威以及資金等重要資源的活動。［15］

第一種政策網(wǎng)絡(luò)類型是政策社區(qū)。簡要概括即為：高度聚合、高度縱向相互依賴關(guān)系及有限的橫向聯(lián)系。在羅茨模型中，政策社區(qū)是政策網(wǎng)絡(luò)的一種特殊類型。在分析政策社區(qū)時，他建議關(guān)注行動者可支配的資源，特定政策社區(qū)的價值體系以及政策社區(qū)的游戲和戰(zhàn)略規(guī)則。第二種類型是專業(yè)網(wǎng)絡(luò)。其特點是政策制定中某個階層或群體參與者的重要性表現(xiàn)——即他們的專業(yè)性。專業(yè)網(wǎng)絡(luò)表明了網(wǎng)絡(luò)中特定職業(yè)的利益和縱向依賴的程度，同時還與其他網(wǎng)絡(luò)隔絕。第三種類型是政府間網(wǎng)絡(luò)。這是建立于地方機構(gòu)代表組織基礎(chǔ)上的網(wǎng)絡(luò)。其鮮明的特點是地方權(quán)威主義下的成員資格、囊括地方政府所有服務(wù)的廣泛的利益聚合、有限的縱向相互依賴關(guān)系。政府間網(wǎng)絡(luò)沒有縱向提供服務(wù)的責(zé)任，而是具有廣泛的橫向聯(lián)系或滲透其他網(wǎng)絡(luò)的能力。第四種類型是生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)。其特點是政策制定中經(jīng)濟利益的重要性 （公共和私營部門）、靈活多變的成員資格、因?qū)α钊藵M意的產(chǎn)品的需求和尋求專業(yè)知識而導(dǎo)致的中央政府對企業(yè)組織的依賴、經(jīng)濟利益團體中有限的相互依賴性。最后一種類型則是議題網(wǎng)絡(luò)。其特點是參與者人數(shù)眾多，相互依賴程度較低。在議題網(wǎng)絡(luò)中，網(wǎng)絡(luò)的穩(wěn)定性和延續(xù)性很重要，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)則比較原子化。［16］

三、政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)分析

（一）“留改拆”政策現(xiàn)狀

目前在以“二級舊里”為主的舊式里弄及以下房屋改造過程中，上海市按照“堅持因地制宜，分類施策和突出重點相結(jié)合”的原則，采取“留房留人”“留房不留人”兩種改造保護模式并取得成效。上海市虹口區(qū)春陽里“整體改造”和黃浦區(qū)承興里“抽戶改造”是“留房留人”模式的典型，靜安區(qū)張園改造是“留房不留人”即“征而不拆”模式的典型。不同的改造模式在政策執(zhí)行中面臨著不同的問題：春陽里“整體改造”是全市第一個試點，2016年10月開始第一期改造。推行之初受到民眾的質(zhì)疑與抵觸，在推進舊改過程中缺少政策指導(dǎo)；承興里是第一處“抽戶改造”試點，推進過程中同樣遇到政策模糊、居民抵觸的困境，抽戶規(guī)則如何制定、居民之間利益如何平衡是政策執(zhí)行的難點；張園在2018年10月開啟征收工作。在“留房不留人”的征收過程中，居民不能及時適應(yīng)新政，仍將新征收政策與舊拆遷政策混淆，企圖通過拖延獲得更高的利益。雖然春陽里、承興里、張園在“留改拆”政策推進中取得成效，順利完成100%簽約，但在政策執(zhí)行中暴露出的問題不容小覷。

（二）執(zhí)行環(huán)境分析

政策執(zhí)行環(huán)境對執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的影響重大。具體而言，政策執(zhí)行環(huán)境的變化會導(dǎo)致政策執(zhí)行主體間利益訴求、資源調(diào)配發(fā)生變化進而影響政策執(zhí)行效果。對于執(zhí)行環(huán)境的分析，羅茨認為包括“經(jīng)濟、意識形態(tài)、政治、知識基礎(chǔ)”四個方面。結(jié)合我國實際情況以及“留改拆”政策的執(zhí)行情況，本文嘗試從政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境和社會環(huán)境對“留改拆”政策的執(zhí)行環(huán)境進行分析。

1.政治環(huán)境?！傲舾牟稹闭咦鳛槌鞘杏袡C更新領(lǐng)域的公共政策，在執(zhí)行中受到政府職能及政治體制的影響?，F(xiàn)行的政治體制習(xí)慣于整個經(jīng)濟社會圍繞政府決策的方式開展公共管理，導(dǎo)致政府職能擴張、權(quán)限擴大。而新時代下，國家與社會的關(guān)系發(fā)生變化，社會力量日益凸顯，迫切需要政府轉(zhuǎn)變職能，調(diào)整定位，從政策執(zhí)行的主導(dǎo)人變成政策執(zhí)行的主要參與者。此外，我國目前條塊分割的政府組織結(jié)構(gòu)使得政策執(zhí)行過程中面對橫向政府部門張力與縱向科層結(jié)構(gòu)張力。橫向各部門間目標異質(zhì)性、激勵非均衡性和約束差異性決定了相關(guān)部門形成高度分化的科層結(jié)構(gòu)，各自行動路徑有較大差距。［17］縱向?qū)蛹壿^多，政策在層層傳導(dǎo)過程中，各級政府會根據(jù)當?shù)貙嶋H情況和自身利益需求響應(yīng)上級要求［18］，進行策略性應(yīng)對，因而政策落實千差萬別。

“留改拆”政策的推行建立在以往的拆遷政策及上海市“五違四必”政策基礎(chǔ)上。長期以來大拆大建的城市更新模式下，拆遷政策已經(jīng)相對成熟，無論是政府相關(guān)部門還是被拆遷居民都對政策內(nèi)容、政策程序、政策執(zhí)行比較熟悉，甚至形成了一套定性的執(zhí)行方式和理念。而城市有機更新模式下的以“留改”為主的新政策，則需要政府重塑執(zhí)行理念，將各方相關(guān)主體納入政策執(zhí)行考量范圍，平衡利益，協(xié)調(diào)橫向相關(guān)部門的工作張力?；鶎诱鎸φ呷蝿?wù)的層層壓力，既要完成“拆違”的指標，又要保障居民利益推進更新改造，其自身人力物力的不足容易使政策執(zhí)行陷入困境。

2.經(jīng)濟環(huán)境。經(jīng)濟環(huán)境對政策執(zhí)行有根本性的影響。一項政策推進順利與否與一個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平、經(jīng)濟增長方式有直接關(guān)系。上海市作為我國的超大型城市，經(jīng)濟發(fā)展水平相對較高。近年來，上海市GDP 總量持續(xù)增長，第一產(chǎn)業(yè)增速有所放緩，二三產(chǎn)業(yè)增長較快，其中第三產(chǎn)業(yè)增加值占全市生產(chǎn)總值比重較高。“留改拆”政策中需要進行更新改造或拆遷的房屋大部分為公有產(chǎn)權(quán)住房，房屋改造費用、居民在改造期間外出租房過渡費、后續(xù)修繕管理費用、拆遷補償費用以政府財政投入為主。按照統(tǒng)計，“十三五”期間，要實施各類優(yōu)秀歷史建筑、文物建筑、歷史文化風(fēng)貌區(qū)和規(guī)劃明確需保留保護的各類里弄房屋修繕改造240 萬平方米，實施各類舊住房修繕改造5000 萬平方米，對上海市政府及各區(qū)政府而言，資金壓力較大，容易導(dǎo)致“留改拆”政策執(zhí)行中受資金掣肘。目前，上海市租房市場呈現(xiàn)建筑年代越久，平均租金越高的趨勢。而需要進行“留改”的里弄建筑大多屬于老建筑且靠近市中心，如果能夠進行重新修繕改造，這些居住區(qū)將會成為租房市場上的一股新興力量。第三產(chǎn)業(yè)的繁榮與租房市場的加入能夠在一定程度上緩解政府財政壓力，盤活社會資源，讓老建筑得到真正的活化利用。

3.社會環(huán)境。對于“留改拆”這類與基層治理密切相關(guān)的政策而言，社會結(jié)構(gòu)及社會認知是政策執(zhí)行的重要影響因素。一方面，社會結(jié)構(gòu)涉及到人口結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)等，不同性別、年齡、職業(yè)、文化程度的人對于政策認同感不同，對于參與社區(qū)自治的態(tài)度能力不一，接受新政策的容易程度差別也很大。因此，在政策執(zhí)行過程中，能夠考量到不同群體的政策需求并能根據(jù)具體情況調(diào)整應(yīng)對措施才能使政策順利推進。另一方面，社會認知是社會中人對自身及與他人關(guān)系的認識狀態(tài)。在當下的中國，社會認知的最大不足就是公民意識的缺乏。從社會個體來看，整體趨勢就是個體對自我權(quán)利越來越重視，表達和實現(xiàn)自我權(quán)利的愿望也越來越強烈，典型案例就是拆遷中“釘子戶”的出現(xiàn)。以采用抽戶改造推進“留改拆”政策的承興里為例，房屋房齡多在六七十年以上，單戶住宅面積小，多為十幾二十余平方米，有的僅六七個平方米，居民日常生活非常局促。戶籍業(yè)主居住的為50%左右，多為老年、困難群體，出租、空關(guān)的占比50%左右。大部分老年人對于新政策的理解、接受能力差，且社區(qū)自治的參與度不高，難于表達自己的意見。困難群體就業(yè)層次偏低，多為中低下階層群眾，一旦更新改造或拆遷中作出的利益調(diào)整不符合預(yù)期，將會產(chǎn)生極大的被剝奪感。同時，既有拆遷政策的“天價補償費”在居民理念中根深蒂固，他們將這一費用視為向上流動的機會，因此對于只更新改造不拆遷補償?shù)恼呓邮芏容^低，容易引發(fā)矛盾。

（三）執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)分析

政策執(zhí)行中涉及多方利益相關(guān)者，利益訴求復(fù)雜，為政策執(zhí)行帶來困難。根據(jù)羅茨模型，政策網(wǎng)絡(luò)共分為五類參與者，且每種參與者都有自身的任務(wù)目標和利益訴求，做出相應(yīng)的行為選擇。對于“留改拆”政策而言，具體的政策網(wǎng)絡(luò)如下：

1.政策社群。根據(jù)現(xiàn)有政策，中央對于城市有機更新提出總的指導(dǎo)意見之后，上海市“留改拆”政策正式出臺。政策社群包括中共中央、國務(wù)院、上海市舊區(qū)改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組、上海市文物局、上海市財政部門、上海市房屋管理部門、上海市規(guī)劃國土資源管理部門以及各區(qū)政府。其中，中共中央、國務(wù)院統(tǒng)籌全國城市規(guī)劃建設(shè)。上海市舊區(qū)改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組及市文物局負責(zé)“留改拆”政策規(guī)定和標準規(guī)范的制定完善，組織推進試點項目，對各區(qū)的工作開展加強統(tǒng)籌指導(dǎo)、協(xié)調(diào)推進和監(jiān)督考核。市財政部門、市房管局、市規(guī)劃國土資源管理部門等職能部門負責(zé)相關(guān)具體政策的制定及監(jiān)督工作，如財政用于更新改造專項資金的政策文件的制定。各區(qū)政府作為責(zé)任主體，負責(zé)本區(qū)域“留改拆”工作的具體組織實施方案的制定，發(fā)揮街鎮(zhèn)、居委會等基層單位的宣傳教育、組織動員和群眾工作等優(yōu)勢，尊重市民群眾的選擇權(quán)、參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，爭取市民群眾和社會各方對此項工作的理解和支持。

2.專業(yè)網(wǎng)絡(luò)。在更新改造或征收過程中，專業(yè)網(wǎng)絡(luò)主要從自身專業(yè)領(lǐng)域出發(fā)，提供專業(yè)服務(wù)。主要包括相關(guān)的律師事務(wù)所、扶民法律中心、物業(yè)公司、租房中介公司等。他們的成員有限，但發(fā)言都具有專業(yè)代表性。律師事務(wù)所主要負責(zé)在產(chǎn)生糾紛時提供法律服務(wù)，張園在征收過程中由該區(qū)不同律師事務(wù)所的七名志愿者組成扶民法律中心這一公益性社會組織，為因家庭矛盾糾紛導(dǎo)致簽約困難的張園居民無償提供法律咨詢，制定分割協(xié)議；物業(yè)公司主要負責(zé)更新改造居民回搬后的物業(yè)管理，現(xiàn)今第一、二期更新改造已經(jīng)結(jié)束的春陽里已經(jīng)將新居住區(qū)的住房管理外包給物業(yè)公司；租房中介公司主要負責(zé)更新改造過程中居民在外租房時為居民提供相應(yīng)的房源，此外，春陽里居民區(qū)由于出租比例較大，因此將春陽里實業(yè)有限公司這一第三方租賃機構(gòu)認證為“租房管家”，負責(zé)出租房屋的運營管理。

3.府際網(wǎng)絡(luò)。府際網(wǎng)絡(luò)主要是各區(qū)需“留改拆”的居住區(qū)所在地的街道辦事處以及作為政府代理人的居委會。這些基層政府是“留改拆”政策的具體執(zhí)行者，既要面對科層任務(wù)的壓力，貫徹政策社群制定的各項政策措施，推進更新改造或征收工作，又要負責(zé)仲裁具體的利益沖突和糾紛，維護和協(xié)調(diào)各方利益，因此街道辦事處和居委會在整個政策網(wǎng)絡(luò)中的矛盾最為集中，而位置最為尷尬。

4.生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)。雖然基層政府是 “留改拆”政策的具體執(zhí)行者，但政府并不是更新改造或征收的主體，而是通過公開招投標的形式，引入市場力量實施，主要涉及建筑設(shè)計公司、施工公司。建筑設(shè)計公司主要負責(zé)對于更新改造房屋的設(shè)計，包括制定改造方案，以及評估征收房屋價格；施工公司主要負責(zé)對已經(jīng)確定好的改造方案進行施工。在“留改拆”政策中，涉及征收的主體與拆遷政策主體不同，拆遷政策主體為開發(fā)商而征收主體為政府，政府向被征收方發(fā)出要約，進行談判并簽訂協(xié)議，發(fā)放補償款。

5.議題網(wǎng)絡(luò)。“留改拆”政策網(wǎng)絡(luò)中的議題網(wǎng)絡(luò)成員復(fù)雜且人數(shù)眾多，包括被改造/征收方、專家學(xué)者、媒體等。被改造/征收主體是指對直管公房這種國有房屋和集體所有的房屋擁有使用權(quán)的自然人或法人，但目前來看，需要進行 “留改拆”的直管公房因為年代久遠，居住人員復(fù)雜，所有權(quán)和使用權(quán)界定并不明晰，因而在推進政策執(zhí)行的過程中來自家庭內(nèi)部的矛盾糾紛較多，阻礙政策的推進。專家學(xué)者，主要指對與其相關(guān)的拆遷政策及城市更新領(lǐng)域進行長期研究，或?qū)唧w項目高度關(guān)注的大學(xué)教師及科研人員。媒體則主要通過營造輿論氛圍、評論政策以及向黨委、政府反映事實和提出對策等方式，在議題網(wǎng)絡(luò)中發(fā)揮作用。

（四）政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)各行動者相互關(guān)系分析

政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中的各行動者由于其所處的社會地位、掌握的社會資源的不同，他們的參與程度也是不一樣的，但是所有的執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)之間都是保持緊密聯(lián)系的。在“留改拆”政策執(zhí)行過程中，政策社群、府際網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)三者之間互動頻繁。政策社群和府際網(wǎng)絡(luò)在制定政策和執(zhí)行政策的過程中具有絕對權(quán)威，而議題網(wǎng)絡(luò)的被改造/征收方則是“留改拆”政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中的最切實的利益相關(guān)者。因此，本次政策執(zhí)行主要是由這三者之間的互動推進的。當然，專業(yè)網(wǎng)絡(luò)和生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)作為生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)、府際網(wǎng)絡(luò)和政策社群三者間溝通交流的橋梁，同樣具有重要作用。本文基于“留改拆”政策執(zhí)行過程，將政策執(zhí)行具體分為準備階段、簽約階段、改造階段、回搬階段，從這四個階段分析政策執(zhí)行各網(wǎng)絡(luò)中行動者相互關(guān)系。

1.第一階段：政策準備階段。在政策準備階段，網(wǎng)絡(luò)互動的特征表現(xiàn)為政策社群強勢推動，府際網(wǎng)絡(luò)積極配合，而議題網(wǎng)絡(luò)與政策社群及府際網(wǎng)絡(luò)激烈沖突。政策社群制定政策基本文件及指導(dǎo)意見，2016年中共中央、國務(wù)院出臺 《關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》 統(tǒng)籌城市有機更新工作；2017年11月，上海市人民政府印發(fā)《關(guān)于堅持留改拆并舉深化城市有機更新進一步改善市民群眾居住條件的若干意見》，“留改拆”政策正式出臺，相關(guān)職能部門配合，各區(qū)政府、行政部門、街道辦、居委會積極推進政策實施，開始政策準備工作。而議題網(wǎng)絡(luò)中被改造的居民在舊式里弄生活多年，大部分居民期待通過拆遷政策獲得天價補償費以改善自身生活環(huán)境。多年的夙愿使得他們對于新的“留改拆”政策的理解認同度不高。部分居民拒絕這種新的政策，部分居民屬于觀望的中間派，部分居民仍舊抱有對待開發(fā)商的態(tài)度，認為“搞黃了這次更新改造，我們就有機會拆遷，拿到補償費”。因而“留改拆”政策在執(zhí)行初期就面臨著政策認同方面，政策社群、府際網(wǎng)絡(luò)與議題網(wǎng)絡(luò)的激烈沖突。

2.第二階段：簽約階段。經(jīng)過第一階段基層政府與居民的不斷溝通以及政策宣傳指導(dǎo)，居民對于新政策的了解加深。達到更新改造100%同意后，政策執(zhí)行進入第二階段，簽約階段，網(wǎng)絡(luò)互動表現(xiàn)為府際網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)與議題網(wǎng)絡(luò)激烈沖突，專業(yè)網(wǎng)絡(luò)與府際網(wǎng)絡(luò)配合對議題網(wǎng)絡(luò)進行調(diào)解。舊式里弄房屋面積大小不一，因而在改造或征收中不能“切豆腐塊”，無論是更新改造還是房屋征收都需要根據(jù)每戶具體情況制定具體方案。

對于更新改造的居民區(qū)，政策在執(zhí)行中要求做到“一戶一策一方案”，這需要府際網(wǎng)絡(luò)中街道辦和居委會的工作人員以及生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)中的建筑設(shè)計公司共同配合，滿足議題網(wǎng)絡(luò)中居民的利益訴求。沖突點主要在于房屋改造面積調(diào)整的問題。春陽里和承興里居民區(qū)中，居民多通過占用公共空間的面積來增加自身的使用面積，但更新改造中，這些被占用的公共面積都需要收回并重新調(diào)整，調(diào)整改造后相對而言每家每戶的面積比原來房卡上面的多，但可能比占用公共空間的面積少。因此在這樣的面積對比下，居民基于自身生活的需求希望將公共空間的面積也劃給自己，這并不合理。除此之外，沖突點還源自于實行抽戶改造的承興里的抽戶選擇。承興里居民區(qū)從政府托底保障的指導(dǎo)思想出發(fā)，制訂了必要性的抽戶原則，但在具體抽戶協(xié)商過程中，正因缺乏置換房源，與征收標準差距過大等問題，協(xié)商工作還是存在較大困難。居民間誰被抽走、誰被更新改造成為矛盾沖突的根源，給政策推進工作帶來不利影響。對于征收的居民，建筑評估公司評估房屋的價格與居民期望的價格有差異也會產(chǎn)生矛盾。大量的補償費也可能使本來和諧的家庭產(chǎn)生經(jīng)濟糾紛，需要專業(yè)網(wǎng)絡(luò)中的律師事務(wù)所或扶民法律中心進行調(diào)解。

3.第三階段：改造階段。這一階段主要發(fā)生在需要進行“留改”的居住區(qū)，不涉及征收的居住區(qū)。經(jīng)過一、二階段政策指導(dǎo)，沖突調(diào)解實現(xiàn)“留改拆”政策居民100%同意，100%簽約、100%搬離后，政策執(zhí)行進入第三階段，改造階段，網(wǎng)絡(luò)互動表現(xiàn)為府際網(wǎng)絡(luò)與生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)的合作以及對其監(jiān)督。居民全部搬離后，通過招標選擇的施工單位正式開始施工改造。府際網(wǎng)絡(luò)中街道辦及居委會配合其工作，并對施工過程進行監(jiān)督，制約施工單位。目前“留改拆”政策在各居民區(qū)還處于試點階段，就承興里而言，截至2019年6月，第一期更新改造的房屋施工完成。在改造施工階段，產(chǎn)生的揚塵等空氣污染、噪音污染以及施工帶來建筑風(fēng)險都影響著其他未改造居民的生活。因此，街道辦及居委會作為外部力量對施工單位的施工進度、施工安全性進行監(jiān)督，保障其他居民的安全，提升居民對“留改拆”政策的認同度和滿意度，為下一期政策的順利執(zhí)行奠定基礎(chǔ)。

4.第四階段：回搬階段。這一階段主要發(fā)生在需要進行“留改”的居住區(qū)，不涉及征收的居住區(qū)。在更新改造施工結(jié)束之后，政策執(zhí)行進入第四個階段，回搬階段，網(wǎng)絡(luò)互動表現(xiàn)為府際網(wǎng)絡(luò)與專業(yè)網(wǎng)絡(luò)進行合作，議題網(wǎng)絡(luò)積極配合。最早完成居民回搬的春陽里社區(qū)將物業(yè)及租房外包給物業(yè)公司以及房屋租賃公司，一方面能夠更好地對居民區(qū)進行管理，另一方面能夠減輕出租房房主的租房負擔，真正實現(xiàn)了城市歷史、文化、內(nèi)涵傳承與多途徑、多渠道改善市民居住條件的統(tǒng)一。對于已進行更新改造的居民而言，日常生活得到保障，由受信任的租賃公司管理其房屋的運營也為其生活帶來便利；對于還未進行更新改造的居民而言，從政策準備到最終回搬過程中的利益訴求都有望得到滿足，對“留改拆”的政策認同度提升，使政策執(zhí)行更為順利。

四、“留改拆”政策執(zhí)行存在的問題

目前上海市“留改拆”政策的推進雖然較為順利，但我們在實地調(diào)研及政策網(wǎng)絡(luò)分析中發(fā)現(xiàn)仍然存在一定的問題：

（一）政策社群：政策法規(guī)不健全

1.順利推進更新改造缺乏法律支撐。目前“留改拆”政策項目推進需要居民100%同意，100%簽約、100%搬離才能實施。無論是需要臨時搬遷過渡配合修繕的居民，還是因功能改造需要必須變更租賃部位的居民，若不同意方案，先行法律制度都沒有強制措施。經(jīng)過基層工作者和設(shè)計單位的不懈努力，春陽里、承興里和張園才能成功簽約，但不代表后期項目都能同樣幸運。先期對于承租人不配合的行為并無具體措施規(guī)定，對于需保留的歷史風(fēng)貌保護區(qū)也沒有類似的規(guī)定。這一問題直接導(dǎo)致政府花費成本巨大，大多數(shù)居民群眾翹首期盼的房屋綜合改造項目，很可能只因為極少數(shù)承租人的不配合難以進行。

2.配套政策缺乏，具體標準不統(tǒng)一。到目前為止，作為一項新政策，“留改拆”的具體配套政策還未有明確規(guī)定，包括關(guān)于專項資金的政策以及“留改”程序的文件等。這給基層工作者政策執(zhí)行帶來一定的難度。在“摸著石頭過河”的過程中，對于怎么做好群眾工作，說服想要拆遷的民眾同意更新改造沒有相關(guān)的經(jīng)驗可借鑒；對于在一戶一方案的設(shè)定下如何是否能夠滿足居民的利益以及如何平衡好居民利益和政府利益沒有明確的認知；對于特殊的困難群體是否能夠做出讓步為其提供額外的補償以及如何判定其困難標準、補償多少沒有細化的規(guī)定。此外，對于抽戶改造的補償方式和依據(jù)缺乏統(tǒng)一的標準，在具體抽戶協(xié)商過程中，因為抽戶補償標準與征收標準差距較大以及各區(qū)抽戶補償標準差異較大，協(xié)商工作存在困難。

（二）府際網(wǎng)絡(luò)：行政成本高、行政壓力大

1.多部門各自為政創(chuàng)新缺乏協(xié)調(diào)性。現(xiàn)期問題主要出現(xiàn)在留房留人模式下的春陽里和承興里居民區(qū)。在更新改造中，需要拆除部分建筑，調(diào)整建筑結(jié)構(gòu)以提高居民安置率確保資金投入可持續(xù)，就涉及多部門審批流程。但在跨部門審批中，對于具體標準規(guī)定不一，整體流程還需再造。這一問題導(dǎo)致保護性項目的慢行原則與盡快解除居民安全隱患和改善群眾居住條件更新速度形成突出矛盾，導(dǎo)致周期拉長，資金成本和行政成本大幅度提高。

2.基層政府行政壓力大。在“留改拆”推進過程中，基層政府包括街道辦及居委會?；鶎泳游瘯m為群眾性自治組織，但在中國實踐中，大部分充當著政府的代理人，成為推進政策執(zhí)行最基層政府的代表。伴隨著城市有機更新，保護歷史文化建筑總思路的推進，“留改拆”政策作為既能滿足城市文化保護又能有效改善居民生活的惠民政策，對于政府而言有很大的執(zhí)行動力。多級科層任務(wù)的壓力下，對基層的協(xié)調(diào)與推進工作帶來極大的壓力。因此更新改造項目組要在一定的時間內(nèi)盡快達成目標，協(xié)調(diào)好每家每戶的利益訴求，平衡好政府公共利益與居民私人利益。但在具體推進過程中，需要調(diào)解的戶數(shù)多，情況復(fù)雜，在一開始居民并不完全了解政策的前提下更是難以溝通，這需要足夠的人力投入大量的時間才能夠?qū)崿F(xiàn)。項目組除去領(lǐng)導(dǎo)人員、設(shè)計師及簽約人員，真正能夠與居民溝通并了解居民情況深受居民信任的成員包括街道辦的部分領(lǐng)導(dǎo)及居委會成員。但面對這樣的高強度的工作，居委會自身能力不足，能有效溝通的一般只有居委會書記及主任，剩余社工人數(shù)較少且業(yè)務(wù)能力不足，給基層工作人員帶來很大的壓力。

五、推動“留改拆”政策有效執(zhí)行的對策

（一）完善政策執(zhí)行環(huán)境

良好的政策執(zhí)行環(huán)境是政策順利推進的前提。首先，改善政策執(zhí)行的政治環(huán)境。一方面，政府應(yīng)明確自身角色定位，在政策執(zhí)行和基層治理中廣泛聽取社會民眾及第三方社會組織的意見和建議，以科學(xué)民主決策；另一方面，完善“留改拆”相關(guān)配套政策及文件，創(chuàng)新工作機制，針對老舊住房改造全系統(tǒng)做流程再造。從項目功能推進、一線操作部門需求和居民切身體驗出發(fā)，處分發(fā)揮城市更新與舊區(qū)改造領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作。

其次，改善政策執(zhí)行的經(jīng)濟環(huán)境。一方面，拓寬融資渠道，發(fā)揮市場力量。此次更新改造主要出資人是政府，自身資金壓力給更新改造工作推進帶來一定的難度。因此，制定適用于老舊住房改造的城市更新資源平衡機制，使土地這一重要的市場資源在舊改中流動起來，將單個老舊住房改造項目難以實現(xiàn)的平衡在更大范圍內(nèi)得以實現(xiàn)，吸引企業(yè)共同參與到“留改拆”中；另一方面，完善市場住房租賃機制，保障更新改造后的房屋能夠得到妥善的運營和維護，為今后的政策推進奠定基礎(chǔ)。

最后，改善政策執(zhí)行的社會環(huán)境。培養(yǎng)公民參與社區(qū)治理的意識，拓寬參與渠道?！傲舾牟稹闭咧猩婕暗降睦嬷黧w眾多，利益訴求復(fù)雜，針對這一問題，需要讓各方充分參與到政策執(zhí)行過程中，并依法保障其權(quán)利，通過全程參與充分發(fā)揮議題網(wǎng)絡(luò)的影響力，以此增強民眾對于政策的認同感、滿意感，推動政策順利執(zhí)行。

（二）提高政策執(zhí)行主體的執(zhí)行能力

政策執(zhí)行主體的能力和水平是衡量政策執(zhí)行效果的重要條件，面對日益復(fù)雜的政策問題，需要高水平、高能力的政策執(zhí)行主體。目前“留改拆”政策的執(zhí)行主體為府際網(wǎng)絡(luò)中的基層政府街道辦以及政府的代理人居委會。面臨居民區(qū)復(fù)雜的情況，要提高政策執(zhí)行人員的執(zhí)行能力，從數(shù)量上而言，作為民眾與政府溝通橋梁的居委會有效成員一般僅有1-3 人，因此在政策執(zhí)行過程中招募志愿者進行網(wǎng)格化推進可有效地減輕基層政策執(zhí)行壓力，提高工作效率；從質(zhì)量上而言，居委會中社工在政策推進的過程中起到的作用微乎其微，因此，應(yīng)加強對社區(qū)工作者業(yè)務(wù)能力的培訓(xùn)?；鶎庸ぷ魅藛T應(yīng)不斷學(xué)習(xí)政策知識，具備專業(yè)的政策知識和精確的政策認識水平，在一定程度上可以更加高效地搜索政策信息，強化政策信息傳播的準確性和有效性。