（河南科技大學(xué)，河南洛陽 471023）

內(nèi)容提要：鄉(xiāng)村基層自治總體上運(yùn)轉(zhuǎn)正常，問題多是規(guī)范層面的，既存在《村民委員會組織法》層面的問題，也有《民法典》實施大背景下的問題。結(jié)合《民法典》認(rèn)識鄉(xiāng)村基層自治，一方面是鄉(xiāng)村基層自治為直接民主角度，行使村民自治權(quán)的會議制度，代理與直接行使村民自治權(quán)、間接行使村民自治權(quán)的關(guān)系問題；另一方面是基層群眾性自治組織法人為特別法人角度，基層鄉(xiāng)村自治特別法人指向厘定、鄉(xiāng)村基層自治村民委員會特別法人法定代表人、村民委員會特殊民事行為能力問題。結(jié)合《民法典》實施協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村基層自治，一方面是鄉(xiāng)村基層自治決定效力角度，村民會議決定效力、村民代表會議決定效力、社區(qū)自治體機(jī)關(guān)或者機(jī)構(gòu)意義上“村民委員會”決定效力問題；另一方面是鄉(xiāng)規(guī)民約效力角度，村民自治章程、村規(guī)民約效力問題。

《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）于2020年5月28日由第十三屆全國人民代表大會第三次會議通過，自2021年1月1日起施行。鄉(xiāng)村基層自治實踐中如何認(rèn)識和處理好其與《民法典》實施之間的關(guān)系，關(guān)涉鄉(xiāng)村基層自治的運(yùn)轉(zhuǎn)實際，值得探討。本文結(jié)合筆者調(diào)研的L市鄉(xiāng)村基層自治情況，進(jìn)行研究分析。

一、L市鄉(xiāng)村基層自治實況調(diào)研

筆者對L市兩縣四鄉(xiāng)鎮(zhèn)八個行政村鄉(xiāng)村基層自治進(jìn)行了實地調(diào)查，并進(jìn)行其他觀察點(diǎn)的單獨(dú)訪談、調(diào)查，對L市鄉(xiāng)村基層自治的總體情況有了基本把握。

（一）L市鄉(xiāng)村基層自治基本狀況

鄉(xiāng)村基層自治是健全鄉(xiāng)村治理體系關(guān)注的核心內(nèi)容之一。在鄉(xiāng)村治理中實行鄉(xiāng)村基層自治，是中國特色社會主義民主政治在鄉(xiāng)村基層的實現(xiàn)形式。改革開放以來，在基層探索的基礎(chǔ)上，我國建立了黨領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治制度，有效實現(xiàn)了村民的自我管理、自我服務(wù)、自我教育和自我監(jiān)督，奠定了鄉(xiāng)村基層治理的組織基礎(chǔ)。

從調(diào)查來看，一是L市全市各地鄉(xiāng)村都能夠按照法律法規(guī)規(guī)范設(shè)置村民自治機(jī)構(gòu)來保證村民自治的具體落實。二是縣鄉(xiāng)黨委、政府都能夠扎實有效地進(jìn)行換屆宣傳，保障換屆選舉正常有序進(jìn)行。三是各地鄉(xiāng)村都能夠按照 《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村民委員會組織法》）規(guī)定進(jìn)行民主決策、管理、監(jiān)督。實施“四議兩公開”工作法。本次調(diào)研的各村涉及重大事項，會議記錄規(guī)范，且都進(jìn)行了民主決策。

（二）L市鄉(xiāng)村基層自治存在的主要問題

從調(diào)查來看，隨著形勢的發(fā)展，鄉(xiāng)村基層自治也面臨一些突出矛盾和問題。

一是村民選舉消極性因素沒有從根本上消除。在目前法治建設(shè)、掃黑除惡等大環(huán)境下，選舉過程大多能夠依法依規(guī)進(jìn)行，然而在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分鄉(xiāng)村雖然沒有直接、明目張膽給錢的現(xiàn)象，但仍有私下送香煙、私下請客吃飯等行為。二是對鄉(xiāng)村基層自治差異化發(fā)展缺乏有效應(yīng)變。由于歷史、現(xiàn)實、文化傳統(tǒng)等方面因素的差異，現(xiàn)代化快速變革的鄉(xiāng)村，呈現(xiàn)出豐富多彩的樣態(tài)。而對于不同類型的鄉(xiāng)村，在規(guī)范要求上缺乏靈活性、推進(jìn)自治上缺乏具體方案。三是村民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府之間存在隔閡。一方面一些村民不相信鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠支持鄉(xiāng)村基層自治，在一些事情上主動制造分歧和事端，另一方面一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部缺乏工作動力和熱情，對于鄉(xiāng)村基層自治工作消極、被動，得過且過，造成鄉(xiāng)村基層自治與基層政府之間形成了一堵無形的墻。

（三）L市健全鄉(xiāng)村基層自治的實踐探索

在鄉(xiāng)村基層自治建設(shè)中，L市鄉(xiāng)村基層自治實踐也在努力克服制約其良性運(yùn)轉(zhuǎn)的因素。

1.盡量消除村民選舉消極性因素。村民選舉負(fù)面后果的出現(xiàn)，可歸結(jié)為兩個方面原因，一個方面的原因是直接民主類型機(jī)械照搬間接民主類型、《村民委員會組織法》雙村民委員會含義抵觸憲法設(shè)計等立法原因，另一個方面的原因是鄉(xiāng)村基層自治運(yùn)行中對直接民主核心要素（民主決策、民主管理）的不重視乃至漠視。立法問題需要中央層面去解決，運(yùn)轉(zhuǎn)層面的問題則可以在鄉(xiāng)村基層自治的實踐中去解決。在鄉(xiāng)村基層自治實踐中，民主決策、民主管理操作逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)村基層自治的主要內(nèi)容、核心內(nèi)容，民主選舉逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檫吘壍匚坏泥l(xiāng)村基層自治內(nèi)容，在民主決策與民主管理中實現(xiàn)民主監(jiān)督。社區(qū)基層自治機(jī)關(guān)性質(zhì)的村民委員會逐漸演變?yōu)榉?wù)于村民的機(jī)構(gòu)，不再具有決策功能，不再具有任意使用自治村公章的權(quán)力，弱化村務(wù)監(jiān)督委員會等機(jī)構(gòu)的作用，實現(xiàn)鄉(xiāng)村基層自治的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

2.積極應(yīng)對鄉(xiāng)村基層自治運(yùn)行不平衡問題。除去自然因素、歷史傳統(tǒng)因素外，由于受到現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)、文化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展沖擊，現(xiàn)代鄉(xiāng)村與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村相比較發(fā)生了天翻地覆的變化，即使自然環(huán)境、歷史傳統(tǒng)基本相同的鄰近自治村之間，也可能相差懸殊，每個具體自治村的運(yùn)行可以說是樣態(tài)各異。面對鄉(xiāng)村基層自治運(yùn)行不平衡的現(xiàn)實狀況，有些地區(qū)，以縣級為基本單位，在本縣域自治村開展基本數(shù)據(jù)調(diào)查，對全縣域自治村進(jìn)行類型化歸納，分析不同類型自治村運(yùn)行特點(diǎn)，具體鄉(xiāng)村基層自治的優(yōu)勢與劣勢、強(qiáng)項與弱項，分析鄉(xiāng)村基層自治劣勢村、弱項村的具體需求，確定其需要財力或者人力支持的具體措施方案。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將這些具體措施方案在各個自治村予以落實，推動既有基本保障、又有各自特點(diǎn)的充滿生機(jī)活力的全縣域鄉(xiāng)村基層自治。

3.打通鄉(xiāng)村基層自治與基層政權(quán)之間的隔閡。由于工作方法、鄉(xiāng)村利益、觀念意識等方面的原因，在村民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部之間，出現(xiàn)了村鎮(zhèn)干部與群眾疏于來往、對群眾服務(wù)熱情不高、管理方法粗暴、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與群眾爭利等問題，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在工作中侵犯群眾利益的事情時有發(fā)生，日積月累，就在群眾與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部之間形成了隔閡。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部本身的使命就是為群眾服務(wù)的，沒有自己特殊的利益，只有在服務(wù)群眾中才有存在的價值。實踐中，首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部轉(zhuǎn)變認(rèn)識，逐漸認(rèn)識到，現(xiàn)在的村民足以能夠進(jìn)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我發(fā)展等自我治理，不存在鄉(xiāng)村基層自治不適合現(xiàn)有農(nóng)村、村民不具備自治素質(zhì)的問題，與清末實行的鄉(xiāng)村基層自治相比，村民的素質(zhì)已經(jīng)發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，那時的有識之士還埋怨農(nóng)民素質(zhì)不高，今天的群眾服務(wù)者，哪有埋怨群眾素質(zhì)不高的道理？其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要真心誠意、熱心積極服務(wù)于群眾，取得群眾的信任和擁護(hù)，消除干部與群眾之間的隔閡，在服務(wù)群眾中融入振興鄉(xiāng)村的偉大實踐。

二、結(jié)合《民法典》認(rèn)識鄉(xiāng)村基層自治

（一）鄉(xiāng)村基層自治為直接民主

鄉(xiāng)村基層自治屬于基層民主的范疇。根據(jù)一般的民主類型理論，以行使方式為標(biāo)準(zhǔn)，民主可以分為直接民主、間接民主兩種類型。村民自治法理論認(rèn)為，鄉(xiāng)村基層自治即村民自治“屬于基層直接民主的范疇”［1］。中國共產(chǎn)黨十九屆四中全會決定也明確了鄉(xiāng)村基層自治為直接民主制度。鄉(xiāng)村基層自治直接民主制度類型，決定了村民自治權(quán)的具體運(yùn)行，以其直接行使為主、間接行使為輔。

《村民委員會組織法》規(guī)定了直接行使村民自治權(quán)的村民會議制度和間接行使村民自治權(quán)的村民代表會議制度。

1.行使村民自治權(quán)的會議制度。（1）直接行使村民自治權(quán)的村民會議制度。鄉(xiāng)村基層自治直接民主制度的法律制度設(shè)計，主要體現(xiàn)為村民會議制度?！洞迕裎瘑T會組織法》規(guī)定了村民會議的組成 （《村民委員會組織法》第21條第1款規(guī)定：“村民會議由本村十八周歲以上的村民組成?！保！洞迕裎瘑T會組織法》規(guī)定法定范圍內(nèi)的事項，必須經(jīng)過村民會議討論決定才能夠辦理；未經(jīng)過村民會議討論決定，村民自治體中的任何個人或者組織機(jī)構(gòu)不能擅自進(jìn)行處理。（2）間接行使村民自治權(quán)的村民代表會議制度?！洞迕裎瘑T會組織法》規(guī)定了法定情況下村民代表會議制度（《村民委員會組織法》第25條第1款規(guī)定：“人數(shù)較多或者居住分散的村，可以設(shè)立村民代表會議，討論決定村民會議授權(quán)的事項。村民代表會議由村民委員會成員和村民代表組成，村民代表應(yīng)當(dāng)占村民代表會議組成人員的五分之四以上，婦女村民代表應(yīng)當(dāng)占村民代表會議組成人員的三分之一以上?！保４迕翊頃h的設(shè)置有前提條件的限制，即只有那些“人數(shù)較多或者居住分散的村”才允許設(shè)置村民代表會議，村民代表會議并不適應(yīng)于所有的自治村。即使具備了設(shè)置村民代表會議的前提條件，也不是一定就要設(shè)置村民代表會議，還要看村民的意愿、看其他條件能否克服召開村民會議的不利因素。如果沒有必要設(shè)置村民代表會議的，有村民會議足矣。

2.代理與直接行使村民自治權(quán)、間接行使村民自治權(quán)的關(guān)系?，F(xiàn)實中、理論上都存在著代理是直接行使村民自治權(quán)行為還是間接行使村民自治權(quán)行為的疑問。筆者認(rèn)為，不能一概而論，需要具體分析。《民法典》有關(guān)條款規(guī)定了代理的法律后果歸屬即由被代理人承擔(dān)、對被代理人發(fā)生效力（《民法典》第162條規(guī)定：“代理人在代理權(quán)限內(nèi)，以被代理人名義實施的民事法律行為，對被代理人發(fā)生效力。”）。以《民法典》的規(guī)定為規(guī)范基礎(chǔ)，才能分析確定具體代理的效果歸屬。（1）村民委員會選舉中村民選舉的代理?！洞迕裎瘑T會組織法》規(guī)定了委托代理投票制度（《村民委員會組織法》第15條第4款規(guī)定：“登記參加選舉的村民，選舉期間外出不能參加投票的，可以書面委托本村有選舉權(quán)的近親屬代為投票。村民選舉委員會應(yīng)當(dāng)公布委托人和受委托人的名單?！保?，明確在村民委員會選舉中允許委托代理。在此情況下的委托代理，發(fā)生村民委托人即被代理人村民直接參加選舉的法律后果。此種情況下的代理，根據(jù)《民法典》的規(guī)定，發(fā)生直接行使村民自治權(quán)的效果。（2）村民會議中村民參加決定的代理。《村民委員會組織法》戶代表型村民會議決定制度規(guī)定在村民會議審議、決定中允許委托代理（《村民委員會組織法》第22條第1款規(guī)定：“召開村民會議，應(yīng)當(dāng)有本村十八周歲以上村民的過半數(shù)，或者本村三分之二以上的戶的代表參加，村民會議所作決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會人員的過半數(shù)通過。法律對召開村民會議及作出決定另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。”），只不過“代表”以戶的范圍為限。戶的代表與村民代表會議中代表制度的代表不同，名同而義異，是一種一般的委托代理關(guān)系，即在村民會議制度中，允許以戶為單位委托代理，由戶代表代理戶中其他村民來行使村民自治權(quán)。此種情況下的代理，根據(jù)《民法典》的規(guī)定，發(fā)生直接行使村民自治權(quán)的效果。（3）村民代表會議中村民代表的代理問題。《村民委員會組織法》中沒有明確村民代表會議中村民代表可以代理。涉及兩個方面，一方面村民代表會議中村民代表能否代理？法律沒有明確可以代理、也沒有明確不能代理，根據(jù)鄉(xiāng)村基層自治原理，允許村民通過自治的方式?jīng)Q定是否允許代理；另一方面村民代表會議中村民代表代理的后果是什么？此種情況下的代理，其代理對象就是村民代表間接行使村民自治權(quán)的行為，根據(jù)《民法典》的規(guī)定，發(fā)生間接行使村民自治權(quán)的效果。

（二）基層群眾性自治組織法人為特別法人

《民法典》法人制度，將法人首先類型化為一般法人與特別法人，其次將一般法人類型化為營利法人和非營利法人。在特別法人制度中，規(guī)定基層群眾性自治組織法人屬于特別法人（《民法典》第96條規(guī)定：“本節(jié)規(guī)定的機(jī)關(guān)法人、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人、城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織法人、基層群眾性自治組織法人，為特別法人。”），排除了基層群眾性自治組織一般法人的可能性。

1.基層鄉(xiāng)村自治特別法人指向厘定?！吨腥A人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）基層群眾性自治制度規(guī)定，農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的村民委員會是基層群眾性自治組織（《憲法》第111條第1款規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織?！保Ｔ卩l(xiāng)村，基層群眾性自治組織是指村民委員會。這原本沒有問題。問題出在《村民委員會組織法》中所包含的村民委員會有兩重含義，“第一種含義是基層群眾性自治組織，與《憲法》中所提‘村民委員會’用法含義相同，即村民委員會實際上是社區(qū)自治體；第二種含義是基于民主選舉產(chǎn)生成員而構(gòu)成的基層群眾性自治組織中的機(jī)構(gòu)——該含義僅蘊(yùn)含在《村民委員會組織法》規(guī)定之中，即村民委員會是社區(qū)自治體的機(jī)關(guān)或者機(jī)構(gòu)”。［2］《民法典》特別法人制度所指鄉(xiāng)村“基層群眾性自治組織”是指“村民委員會”應(yīng)當(dāng)沒有疑問，但是指何種意義上的“村民委員會”還是有疑問的。社區(qū)自治體的機(jī)關(guān)或者機(jī)構(gòu)意義上的“村民委員會”沒有憲法依據(jù)，不但造成概念混亂，從解釋上來看，也與《憲法》有抵觸，在理論上應(yīng)當(dāng)屬于無效規(guī)定。基層鄉(xiāng)村自治特別法人所指的“村民委員會”只能是憲法意義上的 “村民委員會”，不應(yīng)該是社區(qū)自治體的機(jī)關(guān)或者機(jī)構(gòu)意義上的“村民委員會”。

2.鄉(xiāng)村基層自治村民委員會特別法人法定代表人問題。作為鄉(xiāng)村基層自治特別法人的村民委員會，存在不少法律認(rèn)識上的問題，村民委員會特別法人法定代表人問題特別值得重視。（1）首先，《民法典》對法定代表人進(jìn)行了界定性的概念規(guī)定（《民法典》第61條第1款規(guī)定：“依照法律或者法人章程的規(guī)定，代表法人從事民事活動的負(fù)責(zé)人，為法人的法定代表人?！保４迕裎瘑T會特別法人有否法定代表人？村民委員會不是基于章程而設(shè)立，不適用法人章程的規(guī)定?！洞迕裎瘑T會組織法》沒有村民委員會法定代表人的規(guī)定，從現(xiàn)有法律規(guī)范無法確定村民委員會特別法人的法定代表人。（2）其次，村民委員會特別法人應(yīng)否設(shè)置法定代表人？這里不論法定代表人制度本身的立法得失，只就鄉(xiāng)村基層自治屬于直接民主制度而言，其重大事務(wù)是由村民直接共同決定，不宜從法律層面進(jìn)行法定代表人或者代表機(jī)構(gòu)的設(shè)置。何人能夠代表村民委員會中的村民進(jìn)行什么樣的活動，最好由村民在每項事務(wù)中自主決定比較合適。

3.村民委員會特殊民事行為能力?！睹穹ǖ洹烦艘?guī)定村民委員會履行職能的一般民事行為能力之外，還有代行村集體經(jīng)濟(jì)組織職能的特殊民事行為能力（《民法典》第101條第1款規(guī)定：“居民委員會、村民委員會具有基層群眾性自治組織法人資格，可以從事為履行職能所需要的民事活動?！薄拔丛O(shè)立村集體經(jīng)濟(jì)組織的，村民委員會可以依法代行村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能?！保?。鄉(xiāng)村的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人，在組織機(jī)構(gòu)構(gòu)造上與村民委員會不會完全一樣，村民委員會如何代行村集體經(jīng)濟(jì)組織職能，也是一個需要明確的問題。另外，這里的村民委員會如果是指憲法意義上的“村民委員會”，也會存在難以克服的困難。主要原因在于，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的需要既可能是村級層面的，也可能是村民小組層面的。在村民小組層面需要的集體經(jīng)濟(jì)組織如果沒有，就要有村民委員會代行其職能，即由村級層面決定村民小組層面的事務(wù)，事實上也很難行得通。因此，村民委員會只能代行村級層面的村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能?！睹穹ǖ洹吩撘?guī)定的具體落實值得重視。

三、結(jié)合《民法典》實施協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村基層自治

（一）鄉(xiāng)村基層自治決定效力問題

《民法典》所規(guī)定的民事法律行為分為兩類，一類是普通型民事法律行為，一類是決議型行為。鄉(xiāng)村基層自治中存在多種決定，其效力參照《民法典》的決議型行為。需要說明的是，本文的效力問題包含的范圍比較廣泛，不僅僅是有效、無效、撤銷問題，還包括成立等。

1.村民會議決定效力問題。（1）村民會議決定成立。村民會議決定的形成，參照《民法典》的決議型行為（《民法典》第134條第2款規(guī)定：“法人、非法人組織依照法律或者章程規(guī)定的議事方式和表決程序作出決議的，該決議行為成立?！保?。首先，村民會議按照法定的召集程序進(jìn)行召集 （《村民委員會組織法》第21條第2款規(guī)定：“村民會議由村民委員會召集。有十分之一以上的村民或者三分之一以上的村民代表提議，應(yīng)當(dāng)召集村民會議。召集村民會議，應(yīng)當(dāng)提前十天通知村民?！保?，分社區(qū)自治體機(jī)關(guān)或者機(jī)構(gòu)意義上 “村民委員會”召集或者法定比例村民、村民代表召集兩種情形。不管何人召集，都“應(yīng)當(dāng)提前十天通知村民”。沒有按照法定時間通知村民的，不能舉行村民會議。其次，村民會議按照法定人數(shù)參加和法定比例通過（《村民委員會組織法》第22條第1款規(guī)定：“召開村民會議，應(yīng)當(dāng)有本村十八周歲以上村民的過半數(shù)，或者本村三分之二以上的戶的代表參加，村民會議所作決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會人員的過半數(shù)通過。法律對召開村民會議及作出決定另有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！保４迕駞⒓拥?，參加村民占自治村十八周歲以上村民過半數(shù)；戶代表參加的，參加的戶代表占三分之二以上戶代表。決定通過的法定比例是經(jīng)到會人員過半數(shù)。（2）村民會議決定專屬事項約束性?！洞迕裎瘑T會組織法》設(shè)計了辦理涉及村民利益事項須經(jīng)村民會議討論決定制度，規(guī)定村民會議決定專屬事項［《村民委員會組織法》第24條第1款規(guī)定：“涉及村民利益的下列事項，經(jīng)村民會議討論決定方可辦理：（一）本村享受誤工補(bǔ)貼的人員及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)；（二）從村集體經(jīng)濟(jì)所得收益的使用；（三）本村公益事業(yè)的興辦和籌資籌勞方案及建設(shè)承包方案；（四）土地承包經(jīng)營方案；（五）村集體經(jīng)濟(jì)項目的立項、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地補(bǔ)償費(fèi)的使用、分配方案；（八）以借貸、租賃或者其他方式處分村集體財產(chǎn)；（九）村民會議認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由村民會議討論決定的涉及村民利益的其他事項?！保?，包括本村享受誤工補(bǔ)貼的人員及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)等九個方面的內(nèi)容。意味著，這些事項只能由村民會議決定（或者授權(quán)村民代表會議討論決定）。如果屬于村民會議決定專屬事項范圍，而未經(jīng)村民會議決定事項的民事法律行為，其效力如何？審判實踐中尚存在爭議。一種觀點(diǎn)是，該規(guī)定不屬于效力性的強(qiáng)制性規(guī)定，不能作為認(rèn)定民事法律行為是否有效的依據(jù)。一種觀點(diǎn)是，涉及全體村民利益的重大問題，應(yīng)當(dāng)經(jīng)村民會議討論決定，未經(jīng)村民會議討論決定的民事法律行為無效，如據(jù)最高人民法院（2015）民申字第759號文件所示：文柏池、東莞大寧永盛制衣有限公司與增城市新塘鎮(zhèn)久裕村民委員會、增城市新塘鎮(zhèn)久裕村經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社土地租賃合同糾紛申請再審民事裁定書，即將該規(guī)定作為效力性的強(qiáng)制性規(guī)定，可以作為認(rèn)定民事法律行為是否有效的依據(jù)。審判實踐的爭議也反映出《村民委員會組織法》該規(guī)范缺乏完整性。建議規(guī)范完整，明確違反該規(guī)范的法律后果。（3）村民會議決定本身效力問題。村民會議決定本身存在有效、無效等效力問題。村民會議決定沒有與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，沒有侵犯村民合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)為有效決定。如果相反，其效力問題根據(jù)不同情況處理。第一種情況是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)令改正程序（《村民委員會組織法》第27條第2、3款規(guī)定：“村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表會議的決定不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容?！薄按迕褡灾握鲁獭⒋逡?guī)民約以及村民會議或者村民代表會議的決定違反前款規(guī)定的，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責(zé)令改正?！保τ卩l(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)現(xiàn)的與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸或者侵犯村民合法權(quán)益的村民會議決定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)令改正。這里面的問題可以包括兩個方面，一個方面是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)令改正能否產(chǎn)生時效中斷的效果？如果利益相關(guān)者向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府請求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預(yù)的，可以產(chǎn)生訴訟時效中斷的效果；如果不是利益相關(guān)者向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府請求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預(yù)的，不產(chǎn)生訴訟時效中斷的效果。另一個方面是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)令改正但沒有落實的怎么處理？沒有后續(xù)的規(guī)范，應(yīng)當(dāng)完善、補(bǔ)足規(guī)范。第二種情況是村民司法救濟(jì)程序。對于村民委員會或者村民委員會成員作出的決定侵害村民合法權(quán)益的，受侵害的村民可以通過訴訟程序進(jìn)行救濟(jì)（《村民委員會組織法》第36條第1款規(guī)定：“村民委員會或者村民委員會成員作出的決定侵害村民合法權(quán)益的，受侵害的村民可以申請人民法院予以撤銷，責(zé)任人依法承擔(dān)法律責(zé)任?！保瑢τ诖迕駮h作出的決定侵害村民合法權(quán)益的，受侵害的村民能否通過訴訟程序獲得救濟(jì)？這里的“村民委員會”可以給出兩種解釋，憲法意義上的村民委員會包含了村民會議在內(nèi) （村民會議體現(xiàn)了基層群眾性自治組織），受侵害的村民可以通過訴訟程序獲得相應(yīng)的救濟(jì)。但是，這里還有疑問沒有解決，一個疑問是村民合法權(quán)益包括的范圍問題，即《村民委員會組織法》第36條第1款規(guī)定的“村民合法權(quán)益”，是否就是第27條第2款所說的 “村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財產(chǎn)權(quán)利”；如果不是，二者的關(guān)系怎么樣？一個疑問是村民通過訴訟程序獲得救濟(jì)的請求權(quán)依據(jù)是什么？能否適用《民法典》侵權(quán)責(zé)任編的規(guī)定回應(yīng)村民的訴訟救濟(jì)請求。這些問題不僅僅是學(xué)理解釋的問題，還需要有權(quán)解釋或者立法完善逐漸解決。

2.村民代表會議決定效力。（1）村民代表會議決定成立。村民代表會議決定的形成，宜和村民會議一樣參照 《民法典》的決議型行為。首先，村民代表會議按照法定的召集程序進(jìn)行召集（《村民委員會組織法》第26條第1款規(guī)定：“村民代表會議由村民委員會召集。村民代表會議每季度召開一次。有五分之一以上的村民代表提議，應(yīng)當(dāng)召集村民代表會議?！保稚鐓^(qū)自治體機(jī)關(guān)或者機(jī)構(gòu)意義上“村民委員會”召集或者法定比例村民代表召集兩種情形。與村民會議不同的是，召開村民代表會議的間隔有明確的時間要求，即“村民代表會議每季度召開一次”。其次，村民代表會議按照法定人數(shù)參加和法定比例通過（《村民委員會組織法》第26條第2款規(guī)定：“村民代表會議有三分之二以上的組成人員參加方可召開，所作決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會人員的過半數(shù)同意。”）。與村民會議對村民參加的比例要求不同，“村民代表會議有三分之二以上的組成人員參加方可召開”而不是村民代表的三分之二以上；決定通過的法定比例是經(jīng)到會人員過半數(shù)。（2）村民代表會議決定本身效力問題。村民代表會議決定本身存在有效、無效等效力問題。與村民會議決定一樣，村民代表會議決定沒有與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，沒有侵犯村民合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)為有效決定。如果相反，其效力問題根據(jù)不同情況處理。第一種情況是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)令改正程序，與村民會議決定同，不再贅述。第二種情況是村民司法救濟(jì)程序，與村民會議決定同，也不再贅述。（3）村民代表會議不適當(dāng)決定被村民會議撤銷或者變更。村民代表會議的職權(quán)范圍，是村民會議授予的。村民會議授權(quán)村民代表會議兩個方面的職權(quán)：撤銷或者變更村民委員會不適當(dāng)?shù)臎Q定，村民會議專屬決定事項的討論決定。如果村民代表會議的決定不適當(dāng)?shù)?，如何處理？根?jù)《村民委員會組織法》的規(guī)定，村民會議作為直接行使村民自治權(quán)的民意機(jī)關(guān)，對間接行使村民自治權(quán)的民意機(jī)關(guān)具有監(jiān)督權(quán)，即村民會議“有權(quán)撤銷或者變更村民代表會議不適當(dāng)?shù)臎Q定”。（《村民委員會組織法》第23條第1款規(guī)定：“村民會議審議村民委員會的年度工作報告，評議村民委員會成員的工作；有權(quán)撤銷或者變更村民委員會不適當(dāng)?shù)臎Q定；有權(quán)撤銷或者變更村民代表會議不適當(dāng)?shù)臎Q定?！保┰摮蜂N或者變更權(quán)的行使，與《民法典》的規(guī)定有區(qū)別，屬于形成權(quán)的范疇，且無需通過訴訟程序最終確定，只要村民會議撤銷或者變更村民代表會議的不適當(dāng)決定即可。有疑問的是，村民代表會議能否通過訴訟程序否定村民會議的撤銷或者變更決定？《村民委員會組織法》沒有相關(guān)制度設(shè)計，《民法典》也沒有相關(guān)制度設(shè)計。村民代表會議不能通過訴訟程序否定村民會議的撤銷或者變更決定。

3.社區(qū)自治體機(jī)關(guān)或者機(jī)構(gòu)意義上 “村民委員會”決定效力。（1）社區(qū)自治體機(jī)關(guān)或者機(jī)構(gòu)意義上“村民委員會”決定權(quán)依據(jù)?！洞迕裎瘑T會組織法》規(guī)定村民會議屬于直接行使村民自治權(quán)的民意機(jī)關(guān)，對為村民服務(wù)的村民委員會具有監(jiān)督權(quán)，即村民會議“有權(quán)撤銷或者變更村民委員會不適當(dāng)?shù)臎Q定”；村民代表會議根據(jù)村民會議的授權(quán)，對為村民服務(wù)的村民委員會具有監(jiān)督權(quán)，即村民代表會議根據(jù)授權(quán) “撤銷或者變更村民委員會不適當(dāng)?shù)臎Q定”。（《村民委員會組織法》第23條第2款規(guī)定：“村民會議可以授權(quán)村民代表會議審議村民委員會的年度工作報告，評議村民委員會成員的工作，撤銷或者變更村民委員會不適當(dāng)?shù)臎Q定?！保┐迕裎瘑T會討論決定與駐在農(nóng)村的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、部隊、國有及國有控股企業(yè)、事業(yè)單位有關(guān)的事項，應(yīng)當(dāng)與其協(xié)商（《村民委員會組織法》第38條第2款規(guī)定：“村民委員會、村民會議或者村民代表會議討論決定與前款規(guī)定的單位有關(guān)的事項，應(yīng)當(dāng)與其協(xié)商?！保Ｕf明社區(qū)自治體機(jī)關(guān)或者機(jī)構(gòu)意義上“村民委員會”享有一定的決定權(quán)。但是，社區(qū)自治體機(jī)關(guān)或者機(jī)構(gòu)意義上“村民委員會”決定權(quán)的范圍、如何行使決定權(quán)等，沒有明確的規(guī)定。因此，社區(qū)自治體機(jī)關(guān)或者機(jī)構(gòu)意義上“村民委員會”決定權(quán)如果有必要存在，其依據(jù)應(yīng)當(dāng)予以明確規(guī)定，包括其召開的主要程序規(guī)范等。（2）村民委員會不適當(dāng)決定被撤銷或者變更。前已述及，村民會議、村民代表會議作為直接或者間接行使村民自治權(quán)的民意機(jī)關(guān)，對為村民服務(wù)的村民委員會具有監(jiān)督權(quán)，即村民會議有權(quán)（村民代表會議根據(jù)授權(quán)）撤銷或者變更村民委員會不適當(dāng)?shù)臎Q定。該撤銷或者變更權(quán)的行使，與村民會議撤銷或者變更村民代表會議不適當(dāng)決定一樣，無需通過訴訟程序最終確定。在村民委員會能否通過訴訟程序否定村民會議或者村民代表會議的撤銷或者變更決定存在的問題上，與村民代表會議能否通過訴訟程序否定村民會議的撤銷或者變更決定問題一樣，不再贅述。

（二）鄉(xiāng)規(guī)民約效力問題

《村民委員會組織法》規(guī)定了亞國家法性質(zhì)［3］的村民自治章程、村規(guī)民約，中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會的決定將其統(tǒng)一為鄉(xiāng)規(guī)民約。本部分的鄉(xiāng)規(guī)民約即是指村民自治章程、村規(guī)民約，而非獨(dú)立于村民自治章程、村規(guī)民約的亞國家法性質(zhì)規(guī)范。

1.鄉(xiāng)規(guī)民約的制定。鄉(xiāng)規(guī)民約制定的規(guī)范，《村民委員會組織法》有明確規(guī)定（《村民委員會組織法》第27條第1款規(guī)定：“村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，并報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案。”），但是比較簡陋，主要規(guī)定的是鄉(xiāng)規(guī)民約制定主體和備案程序，即鄉(xiāng)規(guī)民約的制定主體是村民會議，在鄉(xiāng)規(guī)民約制定以后，還要辦理備案手續(xù)。主要問題如下：（1）鄉(xiāng)規(guī)民約通過標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《民法典》第134條第2款決議行為成立的規(guī)定，適用于鄉(xiāng)規(guī)民約的制定。而通過標(biāo)準(zhǔn)解釋上適用《村民委員會組織法》第22條第1款的規(guī)定，草案經(jīng)過到會人員的過半數(shù)通過，制定鄉(xiāng)規(guī)民約的決議行為成立。鄉(xiāng)規(guī)民約雖有村民自治章程、村規(guī)民約之分，但沒有通過標(biāo)準(zhǔn)之別的必要性。（2）《村民委員會組織法》鄉(xiāng)規(guī)民約制定、修改的擴(kuò)張解釋。鄉(xiāng)規(guī)民約決議行為成立，按照《村民委員會組織法》的規(guī)定，包括制定型決議行為成立、修改型決議行為成立兩種類型。有疑問的是，廢止型決議行為成立是否包含在內(nèi)？筆者認(rèn)為，廢止型決議行為與制定型決議行為、修改型決議行為沒有本質(zhì)區(qū)別，均適用《民法典》第134條第2款決議行為成立的規(guī)定。因此，宜做擴(kuò)張性解釋，《村民委員會組織法》鄉(xiāng)規(guī)民約制定、修改的規(guī)定適用于鄉(xiāng)規(guī)民約的廢止。（3）備案是否鄉(xiāng)規(guī)民約決議行為生效的前提條件。在我國的國家法規(guī)范體系中，有制定法的備案制度。國家法備案制度，一般是在國家法生效以后，按照規(guī)定報有關(guān)機(jī)關(guān)備案，有關(guān)機(jī)關(guān)根據(jù)情況進(jìn)行審查，并采取相應(yīng)的措施。即備案并非具體國家法生效的前提條件。在解釋上，鄉(xiāng)規(guī)民約的備案制度與國家法備案制度具有一致性，也是在鄉(xiāng)規(guī)民約決議行為成立并生效以后，才進(jìn)行備案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有權(quán)進(jìn)行審查。即備案并非鄉(xiāng)規(guī)民約決議行為生效的前提條件。

2.鄉(xiāng)規(guī)民約本身的效力問題。鄉(xiāng)規(guī)民約本身存在有效、無效等效力問題。與村民會議決定一樣，鄉(xiāng)規(guī)民約沒有與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，沒有侵犯村民合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)為有效的亞國家法規(guī)范。如果相反，其效力問題根據(jù)不同情況處理。第一種情況是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)令改正程序，與村民會議決定同，不再贅述。有疑問的是第二種情況，對于鄉(xiāng)規(guī)民約有侵害村民合法權(quán)益內(nèi)容的，受侵害的村民可否通過訴訟程序進(jìn)行救濟(jì)？首先，與村民會議決定侵害村民合法權(quán)益，可以解釋出受侵害的村民能夠通過訴訟程序進(jìn)行救濟(jì)不同，很難根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定解釋出受侵害的村民能夠通過訴訟程序進(jìn)行救濟(jì)。村民因鄉(xiāng)規(guī)民約受到侵害主張司法救濟(jì)，由于各個法院掌握尺度不一，其獲得司法救濟(jì)的可靠性不一。明確受侵害村民能夠通過訴訟程序進(jìn)行救濟(jì)有必要性。其次，如果設(shè)計受侵害村民能夠通過訴訟程序進(jìn)行救濟(jì)制度，同樣要解決請求權(quán)依據(jù)問題，以及通過何種訴訟程序（民事訴訟程序或者行政訴訟程序）獲得救濟(jì)的問題。

結(jié)語

基于《村民委員會組織法》的鄉(xiāng)村基層自治實踐，其自身存在諸多問題需要面對和解決。隨著單行民法編纂為《民法典》以及《民法典》的實施，鄉(xiāng)村基層自治實踐又會派生出更多的問題需要面對。有必要結(jié)合村民自治法規(guī)范與理論、民法規(guī)范與理論，深入探討存在的問題，推動鄉(xiāng)村基層自治實踐的規(guī)范化不斷提高、推動鄉(xiāng)村基層治理實踐走向善治。