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依法審查批準(zhǔn)財政預(yù)算和決算、監(jiān)督財政預(yù)算執(zhí)行情況,是各級人民代表大會及其常務(wù)委員會的職責(zé)。人大審查監(jiān)督預(yù)算分為兩種形式、兩個環(huán)節(jié)。一是會議期間聽取、審議批準(zhǔn)預(yù)算報告。包括人代會聽取、審議批準(zhǔn)預(yù)算報告,常委會聽取、審議批準(zhǔn)預(yù)算報告。二是會議之前審查、會議之后監(jiān)督預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行重大情況,支持會議審議批準(zhǔn)預(yù)算報告。包括人代會財經(jīng)委員會或者專門委員會審查監(jiān)督,常委會預(yù)算工作委員會或者專門工作委員會審查監(jiān)督。下面,僅以人大預(yù)算工作委員會(簡稱預(yù)算工委)為例,談?wù)効h級人大預(yù)算審查監(jiān)督工作的現(xiàn)狀、原因及對策。
人大預(yù)算審查監(jiān)督的現(xiàn)狀
根據(jù)《預(yù)算法》《人大監(jiān)督法》,人代會會議舉行的30日前,政府(財政部門)將本級預(yù)算草案的初步方案提交人大常委會進(jìn)行初步審查;人大常委會舉行會議的30日前,將預(yù)算調(diào)整初步方案、決算草案提交預(yù)算工委(或者專門工委)征求意見。實際情況是,縣級人大預(yù)算審查監(jiān)督工作多數(shù)停留在向人代會、常委會所作的預(yù)算報告上,就報告論報告。財政部門并不向人大提交預(yù)算初步方案(草案),有時預(yù)算報告在會議舉行時直接報送到會議,人大預(yù)算決議甚至也是財政部門代擬的;會議之前,人大并不組織審查。會議審議、批準(zhǔn),活脫脫成了形式主義。至于日常人大預(yù)算審查監(jiān)督,就更無從談起了。盡管人大預(yù)算審查監(jiān)督的內(nèi)容很多、空間很大,尤其中共中央辦公廳下達(dá)了中辦發(fā)〔2015〕15號《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》,全國人大也要求扎實貫徹落實、確保取得成效,實際上,很多縣級人大還是抱著多一事不如少一事的思想,沒有認(rèn)真推動,甘當(dāng)老好人,“不給政府添麻煩”!
人大預(yù)算審查監(jiān)督缺失的原因
《預(yù)算法》和《人大監(jiān)督法》等法律法規(guī)對人大預(yù)算審查監(jiān)督的內(nèi)容、程序、時間等有明確規(guī)定,有法可依,縣級人代會、常委會舉行會議前的正常預(yù)算審查,以及日常預(yù)算監(jiān)督缺失,原因在于內(nèi)力驅(qū)動不足、外力推動不夠。一是內(nèi)力驅(qū)動不足。一方面是法治意識不強(qiáng)。人大沒有依法組織預(yù)算審查監(jiān)督,被認(rèn)為是寬容大度,不認(rèn)為是有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)。人大沒有依法按時督促政府(財政部門)上報預(yù)算、認(rèn)真審查預(yù)算,政府求之不得、自然也不會主動送上門來。法律貴在執(zhí)行,不執(zhí)行就變成一紙空文。長此以往,缺陷被熟視無睹,甚至痦子變成美人痣,結(jié)果人大敷衍審查、無所作為被人認(rèn)可,人大依法審查、認(rèn)真落實惹人議論。另一方面工作干勁不足。人大預(yù)算工委人員的年齡普遍偏大,有些兩三年之后便離崗、退休(離任)。盡管都要牢記宗旨,學(xué)英雄學(xué)先進(jìn),誓言老當(dāng)益壯,活到老干到老,貢獻(xiàn)自己最后的光和熱,而一般人經(jīng)歷滄桑沉浮、自知仕途已盡之后,往往磨練得老到圓滑,寵辱不驚,其言也善,其鋒也斂,創(chuàng)優(yōu)爭先的干勁降低,這已是不爭的事實,畢竟很難用英雄的標(biāo)準(zhǔn)要求每一個人。換位思考,一個普通官員當(dāng)?shù)箶?shù)著離任的天數(shù),看清了離任的世事,在這段時間里會怎么想、怎么做呢?二是外力推動不夠。一方面有些領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為人大預(yù)算審查監(jiān)督就是走程序、走過場,用不著太認(rèn)真、太嚴(yán)肅。而且預(yù)算重大事項,政府已征求黨委的意見,或者由黨委直接決策,人大審查也改變不了什么;至于預(yù)算業(yè)務(wù)事項,專業(yè)技術(shù)性很強(qiáng),人大未必看得懂、審查清。人大認(rèn)真審查,或者敷衍審查,或者不做審查,都沒有實質(zhì)關(guān)系,沒有人關(guān)心,沒有人過問,沒有人評價。常言道:人叫人干人不干,制度調(diào)動一大片。沒有激勵機(jī)制,誰會無利起五更呢?另一方面按照中央、省市要求,縣級盡管普遍設(shè)置人大預(yù)算工委等專門機(jī)構(gòu),建設(shè)了人大預(yù)算審查監(jiān)督聯(lián)網(wǎng)中心,但是這主要是為了對上級有個好的交代,實際在人員配備上,有些地方重在安排干部,預(yù)算工委人員年齡偏大,有些不懂預(yù)算業(yè)務(wù),多數(shù)縣市實際也只配備一人,既當(dāng)主任又當(dāng)職員,難以有效開展工作。
推進(jìn)人大預(yù)算審查監(jiān)督工作的探討
人大預(yù)算審查監(jiān)督是人大最重要、最具體的審查監(jiān)督之一,人大(預(yù)算工委)應(yīng)當(dāng)根據(jù)《預(yù)算法》和《人大監(jiān)督法》,以及《中共中央辦公廳關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》等法律法規(guī)和規(guī)定,在人大會議審議批準(zhǔn)預(yù)算報告前具體組織好預(yù)算審查監(jiān)督,為會議審議批準(zhǔn)預(yù)算報告提供堅實基礎(chǔ);圍繞黨委中心、重點(diǎn)工作,選擇調(diào)研、視察、質(zhì)詢、審查等方式,積極推進(jìn)日常預(yù)算審查監(jiān)督,督促財政部門和預(yù)算單位正確執(zhí)行預(yù)算、提高預(yù)算績效。一是搞好內(nèi)部建設(shè)。重在增強(qiáng)人大預(yù)算工委的工作能動性,將組織人大預(yù)算監(jiān)督審查工作形成制度化。首先,完善人大預(yù)算審查監(jiān)督制度。結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H,制定人大預(yù)算審查監(jiān)督辦法,明確審查內(nèi)容、程序、時間等。盡管多是轉(zhuǎn)發(fā)既有的法律法規(guī)條文,卻能重申這些規(guī)定或者強(qiáng)化學(xué)習(xí)宣傳。再是,人大預(yù)算審查監(jiān)督工作列入人大年度工作計劃(崗位責(zé)任制)。人大預(yù)算審查監(jiān)督工作每年組織多少次、開展哪些項目,要提報人大主任會議或者常委會議研究通過,列入人大年度工作計劃。做到年初有計劃、年中有部署、年終有總結(jié)。每年計劃干什么事,是否完成,干得如何,有始有終,清清楚楚。其次,建立人大預(yù)算審查監(jiān)督隊伍。人大預(yù)算工委人老、人少和預(yù)算業(yè)務(wù)不熟的局面,現(xiàn)在和將來都不可能徹底改變。預(yù)算工委人員年齡不可能明顯降低、人員編制不可能增加(即使有所增加,也存在閑時無事可干、忙時人手不足的問題)、也不可能精通和重新學(xué)會所有預(yù)算業(yè)務(wù)。必須適應(yīng)這種局面,眼睛向內(nèi)搞改革、自己找出路,不能寄托于外部、去改變組織決策??尚械霓k法是成立人大預(yù)算人才庫,每次進(jìn)行預(yù)算審查監(jiān)督時,按照工作需要臨時抽調(diào)人員組成專門小組,借助專業(yè)人才開展人大預(yù)算審查監(jiān)督工作,同時可邀請人大代表、政協(xié)委員等人士參加??梢娭灰约合敫?,就會有辦法,也能干出成效,所謂“不患無位,患所以立”。二是爭取支持認(rèn)可。向黨委匯報人大預(yù)算審查監(jiān)督的法律法規(guī),中共中央和全國人大的統(tǒng)一要求,以及人大預(yù)算審查監(jiān)督工作重要性、必要性,經(jīng)常匯報上級人大要求、外地的先進(jìn)經(jīng)驗和本級工作建議,取得黨委的支持。向政府、各政府部門和社會各界廣泛宣傳人大預(yù)算審查監(jiān)督工作,公開審查監(jiān)督成果,使他們了解、認(rèn)可、重視人大預(yù)算審查監(jiān)督工作,正確對待、認(rèn)真配合搞好人大預(yù)算審查監(jiān)督工作,增強(qiáng)人大預(yù)算審查監(jiān)督工作的針對性、有效性。