多級政府體系下，政府間事權(quán)劃分的基本依據(jù)與財(cái)權(quán)配置遵循的原則和標(biāo)準(zhǔn)不同，決定了“財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配”是政府間財(cái)政關(guān)系的常態(tài)。只有科學(xué)合理明確政府事權(quán)、財(cái)權(quán)以及政府間事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分，并按外部性、效率性和信息復(fù)雜性原則清晰界定各級政府支出責(zé)任，才能為調(diào)節(jié)政府間的財(cái)力余缺，補(bǔ)足下級政府履行事權(quán)存在的財(cái)力缺口提供客觀依據(jù)，最終實(shí)現(xiàn)“財(cái)力與事權(quán)的大體平衡”。因此，政府間事權(quán)、財(cái)權(quán)的劃分是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)的前提和邏輯起點(diǎn)。

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的必要性、科學(xué)性和合理性主要由上述因素決定，但每年財(cái)政審計(jì)中，財(cái)政部門在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付（尤其是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移的支付）預(yù)算管理過程中的弊端由來已久，其中包括：轉(zhuǎn)移種類及項(xiàng)目數(shù)量繁多，金額細(xì)小，由于?？顚Ｓ煤唾Y金分散，難以集中財(cái)力做大事，財(cái)政資金的使用效率低；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移撥款申請審批層級多、手續(xù)繁、時間長，拉低了財(cái)政資金使用效率，同時加重了項(xiàng)目申報(bào)部門單位和審批部門單位工作負(fù)擔(dān)；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移撥款審批時間長，資金不能及時到位，不利于下級政府在預(yù)算年度內(nèi)的預(yù)算安排完整性；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移財(cái)政資金分配不透明，易產(chǎn)生腐敗、項(xiàng)目包裝、虛報(bào)冒領(lǐng)和多頭申請等不良現(xiàn)象。針對以上弊端，現(xiàn)就加強(qiáng)和完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付預(yù)算管理提出幾點(diǎn)審計(jì)建議。

一、優(yōu)化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目預(yù)算管理分類

政府及部門依據(jù)其事權(quán)，制定政策或落實(shí)政策措施，實(shí)現(xiàn)其政策或落實(shí)政策措施相當(dāng)一部分需相應(yīng)財(cái)力保障。如本級政府及部門直接實(shí)施，不存在轉(zhuǎn)移支付；如委托下級政府及部門或共同實(shí)施，應(yīng)設(shè)立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，最終實(shí)現(xiàn)具體事項(xiàng)與其財(cái)力大體平衡。從財(cái)政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目邏輯起點(diǎn)來看，審計(jì)建議財(cái)政部門對財(cái)政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的設(shè)置應(yīng)按項(xiàng)目用途性質(zhì)、實(shí)施方式進(jìn)行預(yù)算管理分類。

（一）以項(xiàng)目用途性質(zhì)預(yù)算管理分類。

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目按用途性質(zhì)可分為民生類、發(fā)展類、建設(shè)類等大類。其中，民生類，用于與群眾生活密切相關(guān)的教育、社保、衛(wèi)生醫(yī)療等方面的保障性支出，可細(xì)分為教育體育、社會保障、衛(wèi)生醫(yī)療等小類；發(fā)展類，用于支持農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)等行業(yè)中重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和特色傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的提升改造，以及科技、人才等領(lǐng)域的投入，可細(xì)分為農(nóng)業(yè)發(fā)展、工業(yè)發(fā)展、服務(wù)業(yè)發(fā)展、文化發(fā)展、科技進(jìn)步、人才引進(jìn)培育、外經(jīng)貿(mào)發(fā)展等小類；建設(shè)類，用于社會事業(yè)、城建、水利等方面的政府投資建設(shè)項(xiàng)目，可細(xì)分為基本建設(shè)、城市建設(shè)和維護(hù)、水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)等小類。

（二）以項(xiàng)目實(shí)施方式預(yù)算管理分類。

對具體事權(quán)組織實(shí)施即政策或落實(shí)政策措施實(shí)施涉及下級政府及部門，相應(yīng)設(shè)立具體的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目應(yīng)按外部性、效率性和信息復(fù)雜性原則，進(jìn)行項(xiàng)目實(shí)施方式預(yù)算管理分類，可分為委托類、共擔(dān)類、引導(dǎo)類、救濟(jì)類、應(yīng)急類等類型。

二、實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目清單預(yù)算管理

財(cái)政預(yù)算管理統(tǒng)籌能力反映了國家的治理能力，如果財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的預(yù)算資金安排固化、財(cái)政資金使用碎片化、存量資金不能盤活，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金不能統(tǒng)籌使用，不能有增有減，結(jié)構(gòu)不能優(yōu)化，那就意味著政府治理失靈。審計(jì)建議財(cái)政部門應(yīng)立足“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”這一功能和作用定位，全面構(gòu)建匹配現(xiàn)代國家治理的財(cái)政運(yùn)行新格局，加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算管理統(tǒng)籌整合能力建設(shè)，推進(jìn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目清理優(yōu)化整合，實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目清單式預(yù)算管理。

（一）強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算管理統(tǒng)籌整合能力。

加快構(gòu)建新型預(yù)算統(tǒng)籌配置和管控方式，清理、整合、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，嚴(yán)格控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目和資金規(guī)模，統(tǒng)籌整合盤活各領(lǐng)域沉淀資金，優(yōu)化增量資金配置，切實(shí)發(fā)揮財(cái)政資金聚集效應(yīng)，避免重復(fù)安排支出和投向固化，無論政府預(yù)算還是部門預(yù)算都必須統(tǒng)籌財(cái)政資金全面實(shí)行全口徑預(yù)算，完善政府預(yù)算體系，明確一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險(xiǎn)基金預(yù)算的收支范圍，建立定位清晰、分工明確的政府預(yù)算體系和制度性的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，政府的收入和支出全部納入預(yù)算管理。加大政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算與一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌力度，建立將政府性基金預(yù)算中應(yīng)統(tǒng)籌使用的資金列入一般公共預(yù)算的機(jī)制，加大國有資本經(jīng)營預(yù)算資金調(diào)入一般公共預(yù)算的力度，切實(shí)履行財(cái)政資金統(tǒng)籌管理職責(zé)，打破資金使用條塊分割，注重建立預(yù)算資金統(tǒng)籌安排的長效機(jī)制，切實(shí)做到“收入一個籠子、預(yù)算一個盤子、支出一個口子”。開展合并“政府四本預(yù)算”為“政府一本預(yù)算”探索研究，在完善“一個部門、一本預(yù)算”部門預(yù)算管理制度基礎(chǔ)上，探索建立“一級政府、一本預(yù)算”政府預(yù)算管理制度；同時，建立完善政府債務(wù)及政府隱性債務(wù)預(yù)算管理制度，加緊研究將政府債務(wù)納入政府預(yù)算管理，最終建立一本全口徑的政府預(yù)算制度。

（二）推進(jìn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付清理優(yōu)化整合。

加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算管理統(tǒng)籌整合能力建設(shè)，必然涉及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付清理優(yōu)化整合。對法律、法規(guī)、規(guī)章有明確規(guī)定的政策或落實(shí)政策措施而設(shè)立的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，原則上予以保留；對設(shè)立依據(jù)不充分、執(zhí)行背景已發(fā)生重大變化的，予以撤銷；對符合規(guī)定的政策或落實(shí)政策措施需要，但支持方向、扶持對象和用途性質(zhì)相同或相近的，予以統(tǒng)籌整合。

（三）實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付清單預(yù)算管理。

根據(jù)《關(guān)于建立健全基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系的指導(dǎo)意見》《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》《中共中央國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》以及具體的政策或落實(shí)政策措施，清理優(yōu)化整合現(xiàn)有財(cái)政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目基礎(chǔ)上，審計(jì)建議財(cái)政部門實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目正面清單式預(yù)算管理，明確財(cái)政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目正面清單的準(zhǔn)入預(yù)算管理要素：項(xiàng)目信息、立項(xiàng)依據(jù)、內(nèi)容和支出范圍、績效目標(biāo)等，同時，依據(jù)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目用途性質(zhì)、實(shí)施方式進(jìn)行預(yù)算分類管理，并在清單上列明。

三、優(yōu)化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目預(yù)算結(jié)算方式

現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目預(yù)算結(jié)算方式大致分為以下三種類型：一是返還性轉(zhuǎn)移支付，主要包括所得稅基數(shù)返還、增值稅稅收返還、增值稅“五五分享”稅收返還等；二是一般性轉(zhuǎn)移支付，主要包括體制補(bǔ)助、均衡性轉(zhuǎn)移支付、資源枯竭型城市轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助、革命老區(qū)轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、邊疆地區(qū)轉(zhuǎn)移支付等；三是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，是上級政府及部門制定政策或落實(shí)政策措施而相應(yīng)設(shè)立的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，按上述財(cái)政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目預(yù)算管理分類方法，主要包括“民生類（教育體育、社會保障、衛(wèi)生醫(yī)療等小類）、發(fā)展類（農(nóng)業(yè)發(fā)展、工業(yè)發(fā)展、服務(wù)業(yè)發(fā)展、文化發(fā)展、科技進(jìn)步、人才引進(jìn)培育、外經(jīng)貿(mào)發(fā)展等小類）、建設(shè)類（基本建設(shè)、城市建設(shè)和維護(hù)、水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)等小類）”等大類，按項(xiàng)目實(shí)施方式有委托類、共擔(dān)類、引導(dǎo)類、救濟(jì)類、應(yīng)急類等類型。

返還性轉(zhuǎn)移支付、一般性轉(zhuǎn)移支付預(yù)算結(jié)算方式主要解決不同地區(qū)之間、不同級次政府之間財(cái)力分布不均衡的問題，并且不指定用途，下級政府可自主安排支出，不是本文所論述主要問題。本文主要針對解決優(yōu)化財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算結(jié)算方式的問題，審計(jì)建議財(cái)政部門根據(jù)財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的用途性質(zhì)、實(shí)施方式優(yōu)化專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算結(jié)算方式。

（一）新設(shè)分類轉(zhuǎn)移支付預(yù)算結(jié)算方式。

分類轉(zhuǎn)移支付，首先，要對現(xiàn)有財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目清理整合歸并，對于政策或落實(shí)政策措施穩(wěn)定、規(guī)模固定且具有長期性的財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目應(yīng)調(diào)整成一般性轉(zhuǎn)移支付，這樣可以方便下級政府及部門將轉(zhuǎn)移支付資金事先納入預(yù)算，合理進(jìn)行資金預(yù)算安排。其次，對于支持方向、扶持對象和用途相同或相近的項(xiàng)目，予以歸并和整合。歸并后形成的項(xiàng)目，資金的用途范圍擴(kuò)大，在指定公共產(chǎn)品或服務(wù)范圍內(nèi)進(jìn)行分類轉(zhuǎn)移支付，下級政府及部門在此范圍內(nèi)可自主安排項(xiàng)目，而上級政府及部門不再指定具體項(xiàng)目。

分類轉(zhuǎn)移支付對資金使用的限制相對較少，通常將資金用途限定于某一類公共產(chǎn)品或服務(wù)。在該類公共產(chǎn)品或服務(wù)內(nèi)部各種項(xiàng)目之間，下級政府及部門有一定自主權(quán)決定資金如何分配和運(yùn)用，如優(yōu)先投入哪些項(xiàng)目，但這種自由度是相對的，上級政府及部門會規(guī)定一些具體項(xiàng)目上資金投入額度的最小值和最大值，防止下級政府及部門偏離上級政府及部門的政策或落實(shí)政策措施目標(biāo)。此外，審計(jì)建議上級政府及部門引入追責(zé)制，如使用分類轉(zhuǎn)移支付后，完成的項(xiàng)目沒有達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)，那么上級政府及部門不再或減少分類轉(zhuǎn)移支付等。

民生類中委托類、共擔(dān)類、救濟(jì)類、應(yīng)急類的基本公共產(chǎn)品或服務(wù)轉(zhuǎn)移支付，發(fā)展類中委托類、共擔(dān)類、引導(dǎo)類的公共性和基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)及其科研發(fā)展轉(zhuǎn)移支付，建設(shè)類中委托類、共擔(dān)類的跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)轉(zhuǎn)移支付，審計(jì)建議財(cái)政部門新設(shè)立“分類轉(zhuǎn)移支付預(yù)算結(jié)算方式”進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。

（二）新設(shè)基金轉(zhuǎn)移支付往來結(jié)算方式。

各項(xiàng)政策或落實(shí)政策措施的出臺，都不能忽視和動搖社會主義市場經(jīng)濟(jì)競爭政策的基礎(chǔ)地位，產(chǎn)業(yè)政策或落實(shí)產(chǎn)業(yè)政策措施應(yīng)盡快轉(zhuǎn)型為創(chuàng)新政策或落實(shí)創(chuàng)新政策措施，為要素市場化配置提供創(chuàng)新引領(lǐng)和創(chuàng)新驅(qū)動的導(dǎo)向。實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策或落實(shí)產(chǎn)業(yè)政策措施如設(shè)立相應(yīng)的財(cái)政專項(xiàng)資金，應(yīng)創(chuàng)新財(cái)政專項(xiàng)資金使用、圍繞產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、引導(dǎo)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，即將發(fā)展類中委托類、共擔(dān)類、引導(dǎo)類的產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)財(cái)政專項(xiàng)資金，審計(jì)建議設(shè)立政府產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)基金，將資源配置的權(quán)利更多地交給市場，實(shí)現(xiàn)擇優(yōu)支持，讓專業(yè)人做專業(yè)事。同時，通過充分發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的財(cái)務(wù)杠桿效應(yīng)，在基金的傳導(dǎo)放大下，吸引帶動大量金融資本和社會資本投入，有效支持經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域的長足發(fā)展。另外，審計(jì)建議財(cái)政部門要切實(shí)加強(qiáng)政府產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)基金的預(yù)算管理。

1.強(qiáng)化對財(cái)政出資的預(yù)算管理約束。

對財(cái)政出資設(shè)立產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)基金須嚴(yán)格準(zhǔn)入審核，并納入年度預(yù)算管理，報(bào)本級人大或其常委會批準(zhǔn)；數(shù)額較大的基金，應(yīng)根據(jù)基金投資進(jìn)度情況分年度預(yù)算安排。設(shè)立基金要充分考慮本級政府財(cái)力，科學(xué)合理確定基金規(guī)模、投資對象和范圍。年度預(yù)算中，未足額保障“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保基本民生”、政府債務(wù)付息等必保支出的，不得新設(shè)基金。閑置資金以及年度預(yù)算執(zhí)行中收回的沉淀資金，按照財(cái)政資金統(tǒng)籌使用和盤活存量資金的規(guī)定，履行相關(guān)程序后用于基金注資。

2.著力提升政府產(chǎn)業(yè)基金使用效能。

發(fā)揮財(cái)政出資的財(cái)務(wù)杠桿作用，積極帶動金融資本和社會資本投入，圍繞“三去一降一補(bǔ)”“要素市場化”等供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和做好“六穩(wěn)”工作等開展政府產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)基金運(yùn)作。完善基金內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，加快基金投資進(jìn)度、提高基金運(yùn)作效率、減少資金閑置浪費(fèi)、從嚴(yán)控制管理費(fèi)用。支持下級政府推進(jìn)產(chǎn)業(yè)基金布局適度集中，聚焦需要政府調(diào)節(jié)的關(guān)鍵性、創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，同時，防止對民間資本形成擠出效應(yīng)。鼓勵上下級政府按照市場化原則互相參股基金，形成財(cái)政出資合力。支持方向、扶持對象和用途相同或相近的基金，在尊重出資人意愿的基礎(chǔ)上，推動整合或調(diào)整政府產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)基金的投資定位。

3.設(shè)立基金轉(zhuǎn)移支付往來結(jié)算方式。

近年來，各級政府批準(zhǔn)設(shè)立的政府產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)基金已經(jīng)形成較大規(guī)模，但財(cái)政部門在執(zhí)行年度政府產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)基金預(yù)算不能“一撥了之”，而要從政府投資資產(chǎn)權(quán)益角度進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行管理，還要從基金中財(cái)政出資資金效率進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行管理。審計(jì)建議財(cái)政部門實(shí)行財(cái)政出資資金托管賬戶管理。在具體項(xiàng)目投資決策后，才能按基金財(cái)政出資比從托管戶劃出相應(yīng)的資金，如涉及投入下級政府的相關(guān)基金，建議資金要通過新設(shè)“基金轉(zhuǎn)移支付往來結(jié)算方式”從上級政府托管戶直接下?lián)芟录壵泄軕簟?/p>

審計(jì)建議財(cái)政部門切實(shí)加強(qiáng)政府產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)基金預(yù)算及執(zhí)行管理，充分利用財(cái)政出資資金托管賬戶、政府間基金投入通過基金轉(zhuǎn)移支付往來結(jié)算方式等管理方法，全面及時掌握基金中財(cái)政出資資金具體運(yùn)行情況，避免基金政策目標(biāo)重復(fù)、資金閑置、理財(cái)產(chǎn)品化、存款化和碎片化等問題，切實(shí)提高財(cái)政資金使用效益。