張春峰,馬聰

(1.浙江隆智律師事務(wù)所,浙江 嘉興 314000) (2.中國政法大學(xué)刑事司法學(xué)院,北京 100091)

“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”是我國憲法規(guī)定的治國理政的基本方略，警察法治建設(shè)作為其重要內(nèi)容，應(yīng)被給予足夠的重視。平衡理論作為一種理論形態(tài)頗為契合我國傳統(tǒng)的中庸、平和氣質(zhì)，將其作為分析工具來研究我國的警察法治問題是一種有益嘗試，可以更好地推進(jìn)我國警察法治建設(shè)，從而推動法治國家、法治政府和法治社會建設(shè)。

一、平衡理論與警察權(quán)相關(guān)概念解析

(一)平衡理論

平衡理論，通常也被稱為平衡范式，是近幾年法哲學(xué)研究領(lǐng)域的新探索，意味著法哲學(xué)研究在經(jīng)歷了從義務(wù)本位到權(quán)利本位后，再進(jìn)一步發(fā)展進(jìn)入新的階段，即平衡階段。平衡理論是以權(quán)利本位為前提發(fā)展而來的兼具權(quán)利和義務(wù)雙重屬性的一種新型研究范式。[1]平衡理論強(qiáng)調(diào)全面看待問題，無論在法律理論體系的建構(gòu)層面，還是在立法和司法實踐層面，都要兼顧權(quán)利和義務(wù)，不可忽視、偏廢任何一方而導(dǎo)致失衡的局面。因此，從某種意義上說，法治就是權(quán)利和義務(wù)平衡之治。此外，平衡理論除了權(quán)利和義務(wù)之間要平衡兼顧的含義外，還有更廣泛的內(nèi)涵，包括個體與群體、公民與國家之間的平衡，以實現(xiàn)多方之間的互動和共贏，最終促進(jìn)社會公正，達(dá)到維護(hù)社會秩序的目的。[2]

平衡理論既屬于人們認(rèn)識論的范疇，又屬于方法論的范疇，該理論深刻揭示了法治建設(shè)的內(nèi)在發(fā)展規(guī)律，得出法治就是平衡之治的道理和本質(zhì)，豐富和發(fā)展了社會主義法治理論和實踐，為警察法治建設(shè)乃至整個法治建設(shè)提供了一個新的研究視角，為解決我國實際問題提供了有益思路。

(二)警察權(quán)

警察法治建設(shè)離不開警察權(quán)，因此在探索警察法治建設(shè)之前，有必要對警察權(quán)進(jìn)行闡釋。我國學(xué)界對警察權(quán)界定不一，主要有三種觀點。(1)觀點一：以警察職能、任務(wù)為出發(fā)點，認(rèn)為警察權(quán)是為了維護(hù)國家安全和社會治安穩(wěn)定而進(jìn)行治安管理與懲治犯罪職能活動的國家權(quán)力。觀點二：認(rèn)為警察權(quán)有廣義和狹義之分，廣義上的警察權(quán)是指國家賦予公安機(jī)關(guān)的一切權(quán)力；狹義上的警察權(quán)與警察行政權(quán)等同，僅指國家賦予公安機(jī)關(guān)進(jìn)行行政管理的權(quán)力。觀點三：也從廣義和狹義的區(qū)分出發(fā)，認(rèn)為廣義的警察權(quán)，是指國家有關(guān)警察活動的一切權(quán)力，包括國家關(guān)于警察工作的立法權(quán)、決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)；狹義的警察權(quán)，是指法律賦予警察機(jī)關(guān)及其警務(wù)人員執(zhí)行警察法規(guī)范、實行警務(wù)活動時享有的權(quán)力。雖然不同觀點對警察權(quán)的表述不同，但其本質(zhì)并無明顯區(qū)別?？偟膩碚f，警察權(quán)可分為廣義上的概念和狹義上的概念。廣義上的警察權(quán)既包括國家關(guān)于警察工作的立法權(quán)，也包括司法權(quán)，還包括行政權(quán)，是一個范圍較廣的概念，基本上可以涵蓋所有有關(guān)警察行為的決策和實施；狹義的警察權(quán)僅指警察權(quán)能，主要是由憲法、法律賦予的警察機(jī)關(guān)按照法律法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行、實施警務(wù)活動的權(quán)力。一般而言，警察權(quán)包括四個方面的含義：第一，警察權(quán)以憲法和法律規(guī)定為前提和基礎(chǔ)。憲法對警察權(quán)的規(guī)定較為寬泛，屬于原則性規(guī)定，如何具體操作則在單行法中予以規(guī)定。第二，警察權(quán)由警察機(jī)關(guān)行使，也就是說，警察機(jī)關(guān)是警察權(quán)的實施主體。第三，警察權(quán)設(shè)置的目的是維護(hù)社會治安和社會秩序，其本質(zhì)上是一種國家權(quán)力。第四，警察權(quán)內(nèi)容豐富，包括制規(guī)權(quán)、裁決權(quán)、執(zhí)行權(quán)、處罰權(quán)和強(qiáng)制權(quán)等等。

警察權(quán)除具有權(quán)力的一般屬性外，還具備其特殊屬性?；诖?，有學(xué)者將警察權(quán)分為抽象警察權(quán)和具體警察權(quán)，抽象警察權(quán)屬于警察機(jī)構(gòu)所有，具體警察權(quán)則指警務(wù)人員以個體名義實施憲法和法律賦予的具體職權(quán)。警察權(quán)的一般屬性表現(xiàn)為警察權(quán)具有令人信服的威望，也就是我們常說的公信力；警察權(quán)的特殊屬性表現(xiàn)為警察機(jī)關(guān)是國家的暴力機(jī)器，國家通過直接或間接使用暴力的手段，利用國家強(qiáng)制力使公眾敬畏警察權(quán)。警察權(quán)的權(quán)力來源具有絕對正義性，警察權(quán)是由憲法和法律賦予的。因此，一般情況下，人們對警察權(quán)只能服從，其服從是對正義的合理服從。警察權(quán)具有的權(quán)威和公信力也是在警察維護(hù)社會秩序過程中長期積累下來的，在構(gòu)建和諧社會過程中，警察權(quán)發(fā)揮著不可或缺的重要作用，可以有效打擊犯罪，提供社會公共服務(wù)，維護(hù)人們的合法權(quán)益，建設(shè)和諧社會。

(三)平衡理論與警察權(quán)的關(guān)系

平衡理論與警察權(quán)看似是兩個毫不相關(guān)的概念，實際上它們既相互區(qū)別，又可以聯(lián)系起來進(jìn)行研究，將這兩個概念聯(lián)系在一起進(jìn)行研究更有利于發(fā)現(xiàn)問題從而完善問題。在當(dāng)今法治社會，憲法和法律是警察權(quán)的來源，也是警察權(quán)得以合法行使的依據(jù)，警察機(jī)關(guān)通過行使警察權(quán)維護(hù)公平正義和社會秩序，從而產(chǎn)生警察權(quán)威和社會公信力。我國現(xiàn)階段社會矛盾多發(fā)，社會治安形勢復(fù)雜，警察權(quán)和警察權(quán)威遭受挑戰(zhàn)，警察權(quán)威受到侵?jǐn)_，具體表現(xiàn)為阻礙執(zhí)法、暴力襲警等現(xiàn)象時有發(fā)生。警察法治作為社會宏觀治理的方式之一，強(qiáng)調(diào)采取全局性的調(diào)控手段和舉措，用全面宏觀的措施將關(guān)于警察的立法、執(zhí)法各個環(huán)節(jié)進(jìn)行系統(tǒng)的內(nèi)部和外部統(tǒng)籌調(diào)控，包括對警察地位、權(quán)力、義務(wù)以及責(zé)任等方面的立法，還包括執(zhí)法過程中遇到的不同社會群體、警察機(jī)關(guān)內(nèi)部的不同部門之間的相互配合，當(dāng)然，警察執(zhí)法的監(jiān)督環(huán)節(jié)也必不可少。將平衡理論與警察權(quán)相結(jié)合，目的在于發(fā)現(xiàn)導(dǎo)致警察權(quán)弱化的因素，更好地應(yīng)對警察執(zhí)法權(quán)弱化的現(xiàn)象，重塑與加強(qiáng)警察權(quán)威，建設(shè)更完善的警察法治，從而使其最大限度地維護(hù)國家、社會集體和個人的合法利益，實現(xiàn)各個方面、各個環(huán)節(jié)的平衡發(fā)展，促進(jìn)公正與效率的結(jié)合。

二、平衡理論下警察法治建設(shè)的前設(shè)問題

作為法治中國建設(shè)的重要組成部分，警察法治的建設(shè)和完善不僅有助于實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，也有利于樹立警察權(quán)威和公信力。警察法治建設(shè)既是一個政治命題，又是一個法律命題，在平衡理論下探討這個命題，就應(yīng)該首先厘清警察法治建設(shè)的前設(shè)問題，在科學(xué)合理論證的基礎(chǔ)上為提出警察法治建設(shè)路徑添磚加瓦。

(一)以平衡為前提的警察法治建設(shè)內(nèi)涵

現(xiàn)階段我們對警察法治建設(shè)內(nèi)涵的認(rèn)識基本上限于目的性描述，還不夠全面客觀，科學(xué)界定其內(nèi)涵是研究警察法治建設(shè)的第一步，也是最重要的環(huán)節(jié)。以平衡理論為視角確定警察法治建設(shè)的內(nèi)涵與法治建設(shè)的目的和功能相吻合。

從研究領(lǐng)域看，警察法治建設(shè)涵蓋范圍極廣，具有綜合性和廣泛性，既包括法治國家又包括法治社會，既涉及警察執(zhí)法權(quán)又涉及其他警察權(quán)。從研究客體看，警察法治建設(shè)的研究客體也就是研究對象，即警察法治治理的社會關(guān)系，包括警察權(quán)內(nèi)部關(guān)系和警察權(quán)外部關(guān)系。警察權(quán)內(nèi)部關(guān)系是指警察體制內(nèi)部權(quán)力關(guān)系的劃分，如政權(quán)和事權(quán)、中央權(quán)力和地方權(quán)力、立法權(quán)、司法權(quán)、執(zhí)法權(quán)等權(quán)力的配置；警察權(quán)外部關(guān)系是指警察權(quán)與其他權(quán)力(利)的關(guān)系。從研究取向上看，警察法治建設(shè)更多地體現(xiàn)為權(quán)利本位研究取向。權(quán)利本位范式曾在我國特定時期發(fā)揮著不可磨滅的意義與作用，直到現(xiàn)在，它仍在規(guī)范警察權(quán)運用和實現(xiàn)警察權(quán)功能等方面起著重要作用。在平衡理論下，警察法治建設(shè)的研究應(yīng)當(dāng)突出平衡取向，使其調(diào)整的各種社會關(guān)系都能在其中得以體現(xiàn)，全面維護(hù)各方面的利益，最大限度實現(xiàn)警察法治的價值追求。平衡是警察法治建設(shè)的精髓，平衡理論下的警察法治建設(shè)要注意追求警察權(quán)與公民權(quán)、警察權(quán)與其他公權(quán)力、警察權(quán)與警察責(zé)任等的平衡，實現(xiàn)形式理性與實質(zhì)理性的有機(jī)統(tǒng)一。

(二)以平衡為基礎(chǔ)的警察法治建設(shè)模式

警察法治是法治中國建設(shè)的重要部分，平衡理論下警察法治建設(shè)的治理模式應(yīng)當(dāng)與國家治理模式相契合。眾所周知，國家治理的首選模式為公共治理，這也就自然成為警察法治的治理模式。這種模式是針對國家治理出現(xiàn)失衡時采取的，意在使政府和市場實現(xiàn)協(xié)同共治。公共治理模式在平衡理論下的警察法治建設(shè)中具體體現(xiàn)為以下四個方面：

第一，主體構(gòu)成具有多元性。警察法治的主體不僅僅限于警察機(jī)關(guān)，還包括其他主體，比如其他國家權(quán)力機(jī)關(guān)、社會組織以及公民個人等。在此基礎(chǔ)上，公共治理側(cè)重對不同主體作出科學(xué)合理的定位和分工，使其各司其職。警察機(jī)關(guān)以外的其他主體加入警察法治建設(shè)體現(xiàn)了警察法治的科學(xué)性和民主性，可以彌補警察機(jī)關(guān)單獨作為警察法治建設(shè)主體時的缺陷與不足，兼顧更多方面的利益，實現(xiàn)社會整體利益最大化。特別是社會組織日漸壯大，在警察機(jī)關(guān)和公民之間起到了很好的溝通連接作用，增強(qiáng)了普通公民對警察機(jī)關(guān)工作的認(rèn)同。在踐行和落實警察主體多元化時涉及到主體資格的認(rèn)定問題，在警察法律關(guān)系中，認(rèn)定主體的標(biāo)準(zhǔn)有利益相關(guān)性和專業(yè)性兩個。利益相關(guān)性標(biāo)準(zhǔn)是指任何與某項或某類公共規(guī)則制定和實施存在利益關(guān)系的主體都可以參與到其中，表達(dá)其訴求以維護(hù)自身合法權(quán)益。警察法治應(yīng)當(dāng)依據(jù)利益相關(guān)性的強(qiáng)弱制定不同層次的參與標(biāo)準(zhǔn)，以達(dá)到保證警察工作效率和實現(xiàn)民主參與性雙重目的。專業(yè)性標(biāo)準(zhǔn)是指針對專業(yè)性很強(qiáng)的規(guī)則，在制定和實施時為了確?？茖W(xué)性，應(yīng)征求相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者的意見。需要注意的是，征求專家意見時選取的專家必須是與決策沒有相關(guān)性的持中立立場的專家，以免影響決策的公正和科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)性。

第二，警務(wù)形式具有開放性。警務(wù)形式的開放性具體表現(xiàn)為警務(wù)工作的社會化(2)警察工作分為警政和警務(wù)兩個方面，警政是對警察機(jī)關(guān)和警察隊伍的自身建設(shè)與管理實踐活動的理性概括，警務(wù)則是對警察治安行政管理和刑事執(zhí)法的全部職務(wù)活動的高度概括。。警務(wù)工作制度主要有保安制度、輔警制度、內(nèi)部單位保衛(wèi)制度、治安制度等。[3]在平衡理論下，我國警務(wù)活動的社會化既要處理好與專業(yè)化的關(guān)系，也要處理好與市場化的關(guān)系。首先，警務(wù)社會化要重視警務(wù)活動的專業(yè)性要求，此處的專業(yè)性涵蓋警察權(quán)能的專屬性和警察技術(shù)的職業(yè)化兩個方面。這就要求這項權(quán)能不能讓渡，必須由專門機(jī)關(guān)行使，且其行使會對社會、公民的人身或者財產(chǎn)造成影響。其次，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，警務(wù)活動也不是一成不變、墨守成規(guī)的，警務(wù)活動也有市場化的體現(xiàn)。這有利于更便捷、高效地利用警務(wù)資源，實現(xiàn)資源的合理配置。值得注意的是，警務(wù)活動和警務(wù)資源與其他社會活動和社會資源不同，警務(wù)活動和警務(wù)資源的特殊性要求其市場化要受到更為嚴(yán)格的管控。

第三，警察公共物品供給具有雙向性。警察公共物品供給的雙向性取決于它的特殊性。一方面，警察法治最核心的內(nèi)容就是警察公共物品，警察活動是以警察公共物品為對象展開的。從警察公共物品的供應(yīng)和需求方面及雙方關(guān)系來看，存在著供不應(yīng)求和供給質(zhì)量有待提高等現(xiàn)象。供不應(yīng)求在實踐中表現(xiàn)為立案難，供給質(zhì)量有待提高體現(xiàn)為仍然存在不文明執(zhí)法等情形，這些現(xiàn)象與問題的存在阻礙了警察法治建設(shè)的發(fā)展和完善。隨著2015年供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的提出，警察公共物品供給也應(yīng)強(qiáng)調(diào)從提高質(zhì)量出發(fā)，調(diào)整和完善供給結(jié)構(gòu)，優(yōu)化資源配置。另一方面，社會和普通民眾不但是警察公共物品的消費者，同時也是其提供者。警察公共物品以警察機(jī)關(guān)的行為為表現(xiàn)形式，它的非排他性決定了其可以雙向供給，為調(diào)整供需失衡提供了解決途徑。

第四，多重權(quán)力具有分工協(xié)作性。平衡理論的基本觀念在于分工制衡，以平衡理論為前提和基礎(chǔ)的警察法治建設(shè)自然也需要分工協(xié)作。警察法治的分工協(xié)作具體表現(xiàn)為警察權(quán)的分工，體現(xiàn)為三個方面，其一為權(quán)力分配，其二為權(quán)力制約，其三為權(quán)力合作。關(guān)于警察權(quán)的分工和分類，有不同的分類方法。根據(jù)警察法治機(jī)制不同，可以將警察權(quán)分為決策權(quán)、實施權(quán)和監(jiān)督權(quán)，這是從橫向上對警察權(quán)進(jìn)行的分類。受主客觀因素的影響，警察決策難免會存在疏漏，不能完全確保在任何時候任何情形下都保持絕對公正，這就需要有監(jiān)督和制約。根據(jù)縱向劃分，可以將警察權(quán)分為中央警察權(quán)和地方警察權(quán)。處理好中央警察權(quán)和地方警察權(quán)的權(quán)力分工，就能夠保證在中央權(quán)力整合的基礎(chǔ)上實現(xiàn)地方的靈活多樣發(fā)展。根據(jù)組織領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行分類，可以將警察權(quán)分為上下級的警察領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。下級警察機(jī)關(guān)既要獨立行使警察權(quán)，保衛(wèi)其所在的地方平安，維護(hù)其所在的地方的社會秩序，又要接受上級警察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，在分工協(xié)作和制約監(jiān)督下更好地實現(xiàn)警察法治。

(三)以平衡為主線的警察法治建設(shè)踐行邏輯

以平衡為主線的警察法治建設(shè)強(qiáng)調(diào)合作的踐行邏輯，也就是警察法治建設(shè)主體之間要相互合作與互動，協(xié)同推進(jìn)法治建設(shè)現(xiàn)代化進(jìn)程。主體之間的合作能夠?qū)崿F(xiàn)共贏的效果，彌補單個主體實踐活動的不足。具體來說，警察法治建設(shè)中的合作有四種表現(xiàn)形式：第一，警察機(jī)關(guān)與普通民眾的合作。這實質(zhì)上是警察權(quán)與公民權(quán)的對話與合作，警民合作作為一項原則在我國由來已久，早在1995年《人民警察法》就將警民合作規(guī)定在其中。根據(jù)《人民警察法》的規(guī)定，警民合作要求警察要與人民群眾保持密切聯(lián)系，要注意傾聽人民的意見和建議并接受其監(jiān)督。第二，警察機(jī)關(guān)各部門之間的合作。警察機(jī)關(guān)內(nèi)部各部門的合作實質(zhì)上是不同警察權(quán)之間的分工與合作，也被稱為警種合作，它是提高執(zhí)法效率的前提和基礎(chǔ)。各部門要分工協(xié)作，有條不紊地推動警察活動的進(jìn)程。警種合作的目的是優(yōu)化執(zhí)法資源以達(dá)到精簡機(jī)構(gòu)、信息共享的效果，進(jìn)一步凸顯集約效應(yīng)，實現(xiàn)執(zhí)法資源尤其是警務(wù)資源的合理且有效配置及充分利用。第三，警察機(jī)關(guān)與其他公權(quán)力部門的合作。這種合作最突出的表現(xiàn)就是聯(lián)合執(zhí)法，它是對警察機(jī)關(guān)工作經(jīng)驗總結(jié)的結(jié)果。不同權(quán)力部門合作起來聯(lián)合執(zhí)法能夠有效彌補純粹警察機(jī)關(guān)執(zhí)法在專業(yè)知識、專業(yè)設(shè)備以及執(zhí)法權(quán)限等方面的缺陷，使各部門在執(zhí)法上形成合力，充分發(fā)揮各部門的優(yōu)勢推動案件的迅速辦理。第四，警察機(jī)關(guān)跨區(qū)域合作。在當(dāng)今科技日趨發(fā)達(dá)、交通日益便利的背景下，警察法治建設(shè)的跨區(qū)域性合作越來越被重視，跨區(qū)域合作是警察法治建設(shè)的明智之選，其是以地緣關(guān)系為橋梁，以信息互通為連接點，從而實現(xiàn)資源共享、合作辦案，這是警察法治建設(shè)的有益創(chuàng)新。

三、平衡理論下對我國警察法治建設(shè)的問題審視

警察機(jī)關(guān)作為執(zhí)法部門，其權(quán)力運行面臨著復(fù)雜多樣的社會環(huán)境和其他錯綜復(fù)雜因素的影響，發(fā)揮的實際效果可能不盡如人意，可能存在違反法律導(dǎo)致警察法治失范的情形。從具體實踐上看，主要表現(xiàn)為以下情形：

(一)越權(quán)行使警察職權(quán)

越權(quán)即超越職權(quán)，指的是警察機(jī)關(guān)超越法定的權(quán)力而為的不屬于其本職工作的行為。警察行為具有法定性，只能依據(jù)法律規(guī)定作出行為，決不能超越法律規(guī)定的范圍，否則即屬于違法行為，要受到法律的制裁。警察機(jī)關(guān)的越權(quán)行為主要表現(xiàn)在三個方面：首先，我們倡導(dǎo)服務(wù)型警務(wù)，但是對服務(wù)型警務(wù)的定位缺乏具體規(guī)定，導(dǎo)致普通民眾大事小事都找警察，甚至連沒錢坐車、停水停電等日常生活問題也尋求警察的幫助，降低了警察機(jī)關(guān)的工作效率，使真正要解決的事情得不到更好地解決。其次，隨著社會的發(fā)展，各式各樣的社會矛盾多發(fā)，警察又不得不應(yīng)付各類本應(yīng)由其他部門管轄的稅收、拆遷等非警務(wù)活動。再次，實踐中還存在部分警察因私人經(jīng)濟(jì)原因介入經(jīng)濟(jì)糾紛，干涉經(jīng)濟(jì)和勞資爭端的情形。

(二)濫用警察職權(quán)

實踐中對濫用警察職權(quán)的定性是從合法性和合理性兩個角度考量的。有學(xué)者將濫用警察權(quán)解釋為，“超越警察權(quán)力制約規(guī)范而在行使過程中出現(xiàn)的權(quán)力異化現(xiàn)象，內(nèi)容不應(yīng)僅僅指違法違規(guī)行為，還應(yīng)當(dāng)涵蓋違背法律意圖和精神的行為?！盵4]濫用警察職權(quán)在實踐中有如下表現(xiàn)：首先，警察違背法定目的行使權(quán)力的行為。眾所周知，警察行使警察權(quán)時，不能僅考慮法律的具體規(guī)定，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合制定這項規(guī)定所要達(dá)到的目的。因此，即便警察實施的行為沒有違反法律法規(guī)的禁止性規(guī)定，但是不符合法定目的的，也屬于不當(dāng)行使警察權(quán)。其次，執(zhí)法行為決策欠妥考慮。通俗來講，就是該考慮到的沒有考慮，或者考慮了不該考慮的因素，再或者就是考慮不全面、動機(jī)不正當(dāng)?shù)惹樾巍Ｔ俅?，濫用自由裁量權(quán)，違反客觀公正性和平等性。由于現(xiàn)實生活紛繁復(fù)雜，警察機(jī)關(guān)在行使職權(quán)時被賦予了一定的自由裁量權(quán)。由于警察職權(quán)行為具有公共性，因此這種裁量權(quán)必須是警察機(jī)關(guān)基于公正、中立的立場作出的，一旦違背了這個立場，就構(gòu)成對裁量權(quán)的濫用。最后，不作為或者遲延作為。不是所有的警察行為都會被法律法規(guī)設(shè)定固定的時間期限或者時間范圍，然而這不意味著警察可以不作為或者可以拖延作為。如果法律有明確的行為規(guī)定而警察不作為，則構(gòu)成違反法定程序或者不履行法定職責(zé)，現(xiàn)實中這些違反法定程序的現(xiàn)象并不在少數(shù)。

(三)警察適用法律或者依據(jù)事實錯誤

一方面，平衡理論下，警察法治建設(shè)要求警察正確適用法律，這是警察機(jī)關(guān)職權(quán)行為合法的前提。實踐中，警察適用法律錯誤常常表現(xiàn)為警察應(yīng)當(dāng)適用此法律卻誤用了彼法律，或者應(yīng)當(dāng)適用某法律的某一條款卻誤用了另一條款。造成這類錯誤的因素有很多，主要是少部分警務(wù)人員綜合素質(zhì)不高，尤其是專業(yè)素質(zhì)不高，再加上對警察法治的監(jiān)督制約機(jī)制不健全，導(dǎo)致對法律法規(guī)的認(rèn)識不透徹。另一方面，警察法治建設(shè)還要求警察作出職務(wù)行為的事實依據(jù)要正確適當(dāng)，警察行為要以事實為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩。實踐中警察依據(jù)事實錯誤而作出行為的情形主要有以下三種：第一，事實證據(jù)不足。實務(wù)中仍然存在少數(shù)警務(wù)人員僅憑口供就對犯罪嫌疑人采取一些不應(yīng)當(dāng)采取的措施的情形。第二，事實誤解。具體來說，就是警務(wù)人員在認(rèn)定事實上發(fā)生錯誤，從而導(dǎo)致作出錯誤的處罰決定。第三，無中生有，即以事實上并不存在的事實作為警察職務(wù)行為的依據(jù)。這種情況現(xiàn)在比較少見，已經(jīng)涉及嚴(yán)重違法乃至犯罪了。

四、平衡理論下警察法治建設(shè)的路徑

根據(jù)前述警察法治建設(shè)有關(guān)論述，結(jié)合平衡理論的內(nèi)涵，筆者提出如下完善警察法治建設(shè)的路徑，以期能更好地促進(jìn)我國的警察法治建設(shè)。

(一)完善警察立法

我國警察立法存在一些需要完善的地方，比如缺乏系統(tǒng)性。我國警察立法以《人民警察法》為主，其他規(guī)定散見于一些相關(guān)的單行法律或者規(guī)章中，這種分散立法模式使警察立法難以形成完整體系。此外，《人民警察法》的修改和補充不及時。如前所述，我國警察立法采取的是分散立法模式，大量關(guān)于警察的立法分散在其他法律、法規(guī)和部門規(guī)章中，這就使得各個不同規(guī)定之間不可避免會存在重合或者沖突，再加上隨著時代的進(jìn)步和發(fā)展，必然會使部分法律法規(guī)的規(guī)定不適應(yīng)社會發(fā)展，這就需要對各個相關(guān)立法進(jìn)行整理和清理，修改、廢止重合和沖突的條文，使警察法律體系更加嚴(yán)謹(jǐn)統(tǒng)一?；诖?，需要立法者盡快建立完善的警察立法體系，以《憲法》為根本依據(jù)，修改《人民警察法》，使其內(nèi)容無論在縱向上還是橫向上都協(xié)調(diào)一致，與時俱進(jìn)且不相互矛盾，更適應(yīng)社會管理需要。要做到警察立法體系化，就要做好警察立法的規(guī)劃，對警察執(zhí)法的具體標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確規(guī)定。對社會上出現(xiàn)的新問題進(jìn)行仔細(xì)調(diào)查研究，并分析其對警察權(quán)、警察職能的新要求，全方位、多層次地收集關(guān)于警察法治建設(shè)的相關(guān)信息，制定科學(xué)合理的立法規(guī)劃，對不適應(yīng)發(fā)展需求的立法及時立、改、廢。針對我國警察立法原則性條文多、實踐操作性不夠這一問題，應(yīng)在修改和完善《人民警察法》后，出臺相應(yīng)的行政解釋、司法解釋來增強(qiáng)其可操作性，減少適用錯誤情形的發(fā)生，確保各項法律法規(guī)能夠得到切實有效的執(zhí)行。

(二)創(chuàng)新偵查工作機(jī)制

創(chuàng)新警察機(jī)關(guān)偵查工作機(jī)制是推進(jìn)以審判為中心訴訟制度改革的必然要求。自2016年6月27日中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過《關(guān)于推進(jìn)以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見》以來，如何在公檢法三機(jī)關(guān)分工負(fù)責(zé)、相互配合和制約下實現(xiàn)警察機(jī)關(guān)偵查活動面向?qū)徟小⒎?wù)審判，以發(fā)揮審判在認(rèn)定事實和適用法律上的決定性作用，成為司法界的重要任務(wù)和使命。除此之外，創(chuàng)新偵查工作機(jī)制還是提高我國警察機(jī)關(guān)偵查水平的重要途徑，對深化警察法治建設(shè)有重要作用，可以有效防范冤假錯案的發(fā)生。司法實踐中出現(xiàn)的案多人少矛盾以及偵查方面自身存在的一些問題也為偵查機(jī)制創(chuàng)新提出了新的要求。

要創(chuàng)新警察機(jī)關(guān)偵查工作機(jī)制，就要做到以下幾點：第一，規(guī)范警察機(jī)關(guān)偵查自由裁量權(quán)。關(guān)于警察機(jī)關(guān)在偵查案件時自由裁量權(quán)得不到應(yīng)有限制這一問題，應(yīng)當(dāng)從立法和司法解釋入手，規(guī)制警察機(jī)關(guān)在偵查階段的自由裁量權(quán)。第二，完善偵查程序。隨著社會的不斷發(fā)展進(jìn)步，難免出現(xiàn)偵查程序滯后的現(xiàn)象。針對這一現(xiàn)象，首先應(yīng)對其進(jìn)行分析歸類，將新出現(xiàn)的需要偵查的情形，納入偵查程序的規(guī)制范圍；其次，對于新出現(xiàn)的還不夠成熟的偵查方式和手段，應(yīng)當(dāng)先以部門規(guī)章的形式進(jìn)行試行，發(fā)現(xiàn)其存在的不足之處就進(jìn)行修改完善，待其成熟后再納入正式立法將其運用到偵查程序中。第三，完善偵查機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范偵查行為，有效保障公民合法權(quán)利，提高偵查的質(zhì)量和效率。第四，完善警察機(jī)關(guān)內(nèi)部非法證據(jù)排除機(jī)制。分清非法證據(jù)的具體種類和情形，提高辨別非法證據(jù)的能力。當(dāng)前警察機(jī)關(guān)內(nèi)部非法證據(jù)排除工作為法制部門主管，建議法制部門領(lǐng)導(dǎo)職級高配，以增強(qiáng)警察機(jī)關(guān)內(nèi)部排除非法證據(jù)的權(quán)威性。第五，完善民警招錄和職后培訓(xùn)制度。在招錄民警時，不僅要注重專業(yè)知識和身體素質(zhì)，還要重視其心理素質(zhì)；在職后培訓(xùn)方面，也不能忽視心理培訓(xùn)，因為警察工作的特殊性，接觸的大部分是社會的黑暗面，再加上工作強(qiáng)度和工作壓力大，有必要對其進(jìn)行心理疏導(dǎo)。從比較法視角看，美國等發(fā)達(dá)國家的警察機(jī)關(guān)就專門設(shè)置了心理輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)，對每一位警察的心理健康負(fù)責(zé)。

(三)擴(kuò)大公眾參與警務(wù)活動

公眾參與是指政府之外的個人或者社會組織通過法定途徑直接或間接參與到政府的公共決策中，以提高決策科學(xué)性和民主性的過程。[5]平衡理論下的警察法治建設(shè)強(qiáng)調(diào)警民合作，法治理論也推動了警察權(quán)向社會回歸。社會秩序的維護(hù)不僅僅是警察機(jī)關(guān)單方的責(zé)任，也需要社會組織和公民積極參與其中，和警察機(jī)關(guān)共同擔(dān)負(fù)起維護(hù)社會治安的使命。在具體操作上，可以設(shè)置多種形式的公眾參與警務(wù)活動模式。第一，社區(qū)警務(wù)。社區(qū)警務(wù)是世界許多國家普遍采用的一種形式，其設(shè)立目的是為了緩解公眾安全服務(wù)供給不足的壓力。借鑒國外經(jīng)驗，我國自2002年正式提出實施社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略。經(jīng)過十幾年的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)賦予社區(qū)警務(wù)新的內(nèi)涵，使其更適應(yīng)和契合社會發(fā)展的需要，促進(jìn)社會治安和秩序的穩(wěn)定。第二，輔警制度。英美法系國家最先設(shè)立輔警制度，認(rèn)為社會治安不應(yīng)僅是警察機(jī)關(guān)的責(zé)任，還應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮輔警的作用，輔警作為特殊的警察形式，在執(zhí)行職務(wù)時可以行使法律賦予的相應(yīng)職權(quán)。我國目前的輔警制度還存在著問題，比如稱謂不一、素質(zhì)不高、待遇較差等，這些因素造成了輔警隊伍的不穩(wěn)定和輔警地位的不明確。為此，需要制定專門的法律規(guī)范我國的輔警制度建設(shè)，在保障輔警合法權(quán)益的同時使其發(fā)揮應(yīng)有的作用。第三，警務(wù)志愿者。加強(qiáng)宣傳教育和積極引導(dǎo)，讓更多的人作為警務(wù)志愿者自愿參與到維護(hù)社會秩序、服務(wù)社會的隊伍中來，共同促進(jìn)平衡理論下警察法治建設(shè)的發(fā)展進(jìn)步。

(四)完善警察權(quán)制約與監(jiān)督制度

權(quán)力必須得到監(jiān)督和制約才能使權(quán)力不被濫用，從而使權(quán)利得到保障，這是法治建設(shè)的基本要求。平衡理論下的警察法治建設(shè)自然也不例外，警察權(quán)的重構(gòu)不僅需要對其進(jìn)行科學(xué)立法，還要根據(jù)實際國情建立完備的制約與監(jiān)督機(jī)制規(guī)范其行使。首先，要善于用權(quán)力制約警察權(quán)。以權(quán)控權(quán)是最傳統(tǒng)的權(quán)力制約思路和途徑，其主要方式有立法監(jiān)督和司法監(jiān)督兩種。立法監(jiān)督要求我們通過立法加強(qiáng)其他公權(quán)力對警察權(quán)的監(jiān)督和制約。具體來說，不僅包括立法審查權(quán)、執(zhí)法檢查權(quán)，還包括重大事項審批權(quán)、詢問權(quán)、質(zhì)詢權(quán)等。[6]司法監(jiān)督要求堅持以司法權(quán)制約警察權(quán)。相較于立法機(jī)關(guān)，司法機(jī)關(guān)具有更強(qiáng)的能動性，可以彌補立法上籠統(tǒng)規(guī)定的缺陷。在確定司法權(quán)制約警察權(quán)時，要理清司法機(jī)關(guān)與警察機(jī)關(guān)的關(guān)系，保持其各自的相對獨立性，確保司法機(jī)關(guān)能夠公正地進(jìn)行監(jiān)督。要加強(qiáng)對警察權(quán)行使各個階段的監(jiān)督，包括立案階段、偵查階段、采取強(qiáng)制措施階段等等，擴(kuò)大司法機(jī)關(guān)對警察機(jī)關(guān)監(jiān)督審查的范圍和力度。其次，以權(quán)利制約警察權(quán)。這就要求我們擴(kuò)展和保障公民權(quán)利，可以從三個具體的方面入手，其一，完善公民參與聽證的權(quán)利，使公民參與到重大事項的決策中，體現(xiàn)決策的民主性，有效避免警察權(quán)的獨斷。其二，貫徹信息公開，擴(kuò)大公民的知情權(quán)，便于公民進(jìn)行監(jiān)督。其三，保障警察執(zhí)法過程中的公民平等權(quán)，使公民在任何情況下都能得到公平公正對待。其四，加強(qiáng)社會監(jiān)督。社會監(jiān)督既包括各種社會組織的監(jiān)督，也包括社會公眾的監(jiān)督，各方監(jiān)督協(xié)同并進(jìn)，才能有效防止警察權(quán)被濫用，更好地維護(hù)社會秩序。