文/朱鳳

一、引言

為掌握真實的土地利用狀況，國家每十年為一周期組織開展土地調(diào)查。第一次全國土地調(diào)查從1984年到1997年用了13年時間，第一次取得了完整的土地資源數(shù)據(jù)，但由于勘測技術(shù)落后，其成果的準確性較差。第二次全國土地調(diào)查（以下簡稱二調(diào)）始于2007年，用了3年時間，建立了較為完善和準確的土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫，借助計算機信息技術(shù)實現(xiàn)了數(shù)據(jù)庫的互聯(lián)共享，其成果在應用方面發(fā)揮了重要的參考作用。

二調(diào)以來，隨著生態(tài)文明的建設、自然資源管理體制的改革和新經(jīng)濟、新業(yè)態(tài)的發(fā)展，國家對土地調(diào)查數(shù)據(jù)提出了更高要求。為適應新形勢的需要，國家于2018年啟動第三次全國土地調(diào)查（以下簡稱三調(diào)），目的是在二調(diào)成果的基礎(chǔ)上,細化和完善土地利用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，翔實掌握土地利用狀況和土地資源變化情況，全面提升數(shù)據(jù)質(zhì)量，進一步健全土地調(diào)查、監(jiān)測和統(tǒng)計制度，實現(xiàn)成果信息化管理與共享，滿足規(guī)劃國土資源精細化管理工作需要。開展三調(diào)對于上海的重要意義在于：這是實施城市總體規(guī)劃（2017-2035年）的重要基礎(chǔ)，也是促進存量建設用地挖潛、緩解用地供需矛盾、全面提升土地利用效率的重要保障，更是優(yōu)化營商環(huán)境、全面提升規(guī)劃國土相關(guān)行政審批效率的重要前提。

普陀區(qū)作為上海的中心城區(qū)，于2018年底啟動三調(diào)，歷經(jīng)“初始調(diào)查——國家核查——質(zhì)量提升——統(tǒng)一時點更新”四個階段，目前已近尾聲，取得了可觀的調(diào)查成果。

二、三調(diào)的工作內(nèi)容及其特點

中心城區(qū)三調(diào)的工作內(nèi)容主要包括城鎮(zhèn)內(nèi)部土地利用現(xiàn)狀調(diào)查、土地權(quán)屬調(diào)查和各類專項用地調(diào)查。土地利用現(xiàn)狀調(diào)查是查清每一塊土地的地類、位置、范圍、面積等狀況。土地權(quán)屬調(diào)查分為土地所有權(quán)調(diào)查和土地使用權(quán)調(diào)查。所有權(quán)調(diào)查主要依據(jù)法定程序?qū)w土地所有權(quán)進行調(diào)查和確認，形成全覆蓋的土地所有權(quán)范圍；使用權(quán)調(diào)查則與地籍冊建設工作相結(jié)合，基于土地審批和不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)，對使用權(quán)數(shù)據(jù)開展補充調(diào)查與更新。在前兩項工作的基礎(chǔ)上，根據(jù)上海土地管理工作需要，開展工業(yè)用地細化調(diào)查和儲備土地調(diào)查。調(diào)查工作嚴格遵照三調(diào)技術(shù)規(guī)范和調(diào)查程序組織實施，協(xié)調(diào)街鎮(zhèn)、功能區(qū)等相關(guān)部門，合理利用和有效整合社會資源，積極吸收社會機構(gòu)共同參與調(diào)查工作。從調(diào)查實施過程和調(diào)查成果來看，三調(diào)呈現(xiàn)出以下特點。

（一）國家管控力度更強

三調(diào)采取國家總體控制的工作路徑，即“國家制作下發(fā)調(diào)查底圖——地方細化舉證——國家在線核實——國家審核確認”，實施內(nèi)外業(yè)一體化調(diào)查及重點變化圖斑“互聯(lián)網(wǎng)+”舉證的雙軌制調(diào)查方式，明顯區(qū)別于二調(diào)時采用的“縣——市——省——國家”的逐級建設路徑，這樣不僅有利于國家對各地工作統(tǒng)一進度的把控，也有利于保證數(shù)據(jù)的一致性，提高數(shù)據(jù)總體質(zhì)量，實現(xiàn)“三調(diào)成果提供高質(zhì)量的數(shù)據(jù)應用和共享服務”的最終目標。

（二）調(diào)查技術(shù)更為先進

調(diào)查底圖方面，二調(diào)由于開展時間較早，以分辨率為2.5米的遙感影像數(shù)據(jù)制作的正射影像圖為基礎(chǔ)，而三調(diào)則采用最新的0.1米分辨率的遙感影像數(shù)據(jù),制作正射影像圖，疊加上一年度的變更調(diào)查數(shù)據(jù)進行變化信息提取以作為調(diào)查底圖，大大提升內(nèi)業(yè)判繪的準確性。同時，三調(diào)采用了精度水平更好的2000國家坐標系，比二調(diào)時應用的80坐標系精度提高了十幾倍。

外業(yè)調(diào)查方面，二調(diào)采用“外業(yè)人員現(xiàn)場核實記錄+內(nèi)業(yè)人員整理上圖”的方式，內(nèi)外業(yè)分離，耗力耗時，三調(diào)則充分利用移動互聯(lián)網(wǎng)定位技術(shù)，運用“互聯(lián)網(wǎng)+外業(yè)調(diào)查軟件”，依托統(tǒng)一的移動采集設備和調(diào)查軟件，核實地類記錄屬性，對地物特征進行舉證拍照，照片包含定位坐標、方位角、拍攝時間等信息，照片和地類屬性信息即時上傳至內(nèi)業(yè)檢查平臺，既能有效規(guī)避調(diào)查人員瞞報漏報弄虛作假，又能有效增強調(diào)查成果的時效性和準確性。

（三）調(diào)查成果更加準確和現(xiàn)勢

對于中心城區(qū)，三調(diào)與二調(diào)的地類認定標準有明顯不同。二調(diào)對于已進行建設用地審批和登記的土地按登記審批的地類進行認定，未登記審批的土地按現(xiàn)狀使用地類認定，而土地在實際利用過程中經(jīng)常存在未按批準用途和批準界線使用的情況，因此二調(diào)成果并不能真實反映中心城區(qū)土地利用的實際情況，這也為后續(xù)土地管理工作帶來困擾。而三調(diào)則完全按照實事求是的原則，以實地現(xiàn)狀為依據(jù)認定地類和界線劃分，真實反映土地利用現(xiàn)狀，成果的準確性和現(xiàn)勢性比二調(diào)有了大幅提升。

（四）調(diào)查內(nèi)容更加全面

首先，三調(diào)對土地分類標準在二調(diào)的基礎(chǔ)上進行了改進，一級類為13個，二級類為73個，隨著土地分類標準的調(diào)整，三調(diào)的調(diào)查內(nèi)容相較二調(diào)更加全面和細化。

其次，在土地利用現(xiàn)狀調(diào)查之外開展了土地權(quán)屬調(diào)查，對集體土地所有權(quán)按照法定程序進行調(diào)查確權(quán)，并結(jié)合不動產(chǎn)登記和土地審批數(shù)據(jù)，對土地權(quán)屬性質(zhì)進行細化標注，將集體土地所有權(quán)確權(quán)和國有土地使用權(quán)審批登記成果落實在土地調(diào)查成果中。

再次，結(jié)合自身需求開展專項細化調(diào)查。為加快推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，開展了工業(yè)用地細化調(diào)查；為查清儲備土地家底，開展了土地儲備細化調(diào)查；為提高地籍數(shù)據(jù)精細化管理水平，建立了地籍冊。

（五）質(zhì)量控制更加嚴格

在質(zhì)量控制方面，三調(diào)與二調(diào)同樣在調(diào)查之初就由國家制定了統(tǒng)一的工作方案和地類樣本庫，對于圖形的邏輯關(guān)系比如交叉、隙縫、尖銳角、最小上圖面積等都有嚴格的檢查標準，除此之外，三調(diào)更加關(guān)注圖斑的合理性：一是對區(qū)級行政界線兩側(cè)的圖斑進行接邊檢查和處理。由于區(qū)縣各自開展調(diào)查工作，調(diào)查口徑理解把握不一，且國家調(diào)查底圖以區(qū)縣為單位下發(fā)，很容易出現(xiàn)界線兩側(cè)圖形和地類銜接不上的問題，比如道路、河流等線狀地物在線性延展上出現(xiàn)明顯斷點和跳躍，跨越行政界線的同一個特征區(qū)域出現(xiàn)兩種截然不同的地類，等等，而區(qū)與區(qū)的接邊處理能夠使這類情況得到糾正。二是調(diào)整圖斑界線，避免出現(xiàn)房屋壓線等不合理情況。國家下發(fā)的調(diào)查圖斑以土地使用權(quán)的宗地界線為基礎(chǔ)并結(jié)合遙感影像判繪，而宗地界線對認定有時與土地的實際使用并不一致，有時會出現(xiàn)房屋壓線的情況，且宗地界線的認定依據(jù)用地審批和土地登記，往往劃分過細，并不符合現(xiàn)狀使用情況，比如住宅小區(qū)的內(nèi)部通道和綠化獨立編宗，造成住宅、小區(qū)公共通道和綠化在調(diào)查時各自獨立成斑，這些情況都需要通過調(diào)整或合并圖斑界線來加以糾正，以提升圖斑的合理性。

三、三調(diào)存在的問題及建議

首先，圖斑合理性問題在初始調(diào)查階段就已顯現(xiàn)，但因工作進度和時間所限，圖斑合理性問題并未在初始調(diào)查階段加以解決，而是在國家復核完成后的整改階段，基于遙感影像和舉證照片進行研判修正，造成界線調(diào)整的準確性較差，也使部分調(diào)查工作出現(xiàn)反復，影響工作進度和工作效率。

為避免類似問題在今后的土地調(diào)查中再次出現(xiàn)，應重視以下兩個方面的工作：一是調(diào)查底圖要盡量做到準確合理。國家下發(fā)調(diào)查底圖后，調(diào)查隊伍在開展初始調(diào)查之前，應對調(diào)查底圖進行檢查和修正，以解決部分圖斑合理性問題；二是在初始調(diào)查階段外業(yè)核實舉證的過程中，外業(yè)調(diào)查人員須對圖斑界線進行現(xiàn)場核實，發(fā)現(xiàn)房屋壓線等情況時，應馬上開展現(xiàn)場實測，根據(jù)實測數(shù)據(jù)調(diào)整圖斑界線。

其次，與二調(diào)相比，三調(diào)開展了更加全面而徹底的土地審批文件清理工作。按照“誰審批，誰清理”的原則，批文清理雖然達成了全量梳理的目標，但梳理成果并未在調(diào)查階段實現(xiàn)全市范圍內(nèi)的共享共用，導致區(qū)縣不能全面掌握覆蓋全區(qū)的土地審批資料并加以核實，這成為開展集體土地所有權(quán)調(diào)查工作的掣肘。今后應加強土地審批數(shù)據(jù)的共享共用，在日常管理工作中逐漸提升集體土地所有權(quán)數(shù)據(jù)的準確性。

四、三調(diào)成果的應用

（一）應用于日常土地管理工作

土地利用現(xiàn)狀調(diào)查查清了每一塊土地的地類、位置、范圍、面積等利用狀況，土地權(quán)屬調(diào)查首次將集體土地所有權(quán)按照法定程序進行了調(diào)查和確認，土地使用權(quán)調(diào)查全面梳理了宗地數(shù)據(jù)并建立了地籍冊管理系統(tǒng)，這些調(diào)查成果今后都將納入大機數(shù)據(jù)平臺，成為建設用地和工程項目規(guī)劃審批的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，也是進行日常土地權(quán)屬調(diào)查和不動產(chǎn)登記的重要依據(jù)。值得一提的是，新修訂的《土地管理法》對集體土地征收內(nèi)容包括征收集體土地的適用范圍和審批程序等作了重大修改。審批程序方面，要求先完成擬征收土地現(xiàn)狀調(diào)查、社會穩(wěn)定風險評估、征地補償安置方案公告、補償?shù)怯?、聽證、補償安置協(xié)議簽訂等前期工作準備，后進行征地報批，這對集體土地征收補償工作提出了新的挑戰(zhàn)。三調(diào)形成的集體土地所有權(quán)成果，為今后開展擬征收土地現(xiàn)狀調(diào)查工作、縮短調(diào)查時限、提高調(diào)查質(zhì)量提供了有力保障。三調(diào)成果正式啟用后，將大大增強土地管理數(shù)據(jù)的準確性和現(xiàn)勢性，也將為規(guī)劃和土地管理部門進一步提升管理水平、提高工作效能奠定堅實基礎(chǔ)。

（二）應用于建設用地批后監(jiān)管工作

本次三調(diào)圍繞國土資源精細化管理、節(jié)約集約用地評價及相關(guān)專項工作的需要，基于初始調(diào)查成果，開展了批而未用、閑置土地專項調(diào)查。在土地利用現(xiàn)狀調(diào)查和土地審批文件清理的基礎(chǔ)上，結(jié)合信息系統(tǒng)，查清批準用地范圍內(nèi)未建設土地的實際利用狀況，現(xiàn)場核實并分析未建設原因，為開展批后監(jiān)管、促進土地節(jié)約集約利用提供基礎(chǔ)。從調(diào)查結(jié)果來看，批而未供的情況仍然比較突出，主要原因包括幾個方面：一是已具備供地條件，但建設項目未落實或等待供地；二是因規(guī)劃調(diào)整，建設項目無法落地而導致無法供應；三是征地拆遷未完成，閑置土地主要是由于歷史原因而形成。三調(diào)成果啟用后可作為新增建設用地項目編制項目供地計劃的依據(jù)，使供地計劃更具備針對性、前瞻性和合理性。在建設用地批后監(jiān)管方面，三調(diào)成果同樣可以提供有力的數(shù)據(jù)支持，通過項目調(diào)整、加快規(guī)劃設計落地、閑置土地處置、土地收購儲備等措施，積極盤活批而未供、閑置和低效利用等存量建設用地，嚴格土地管理，加強土地節(jié)約集約利用。

(三)應用于土地利用空間布局和結(jié)構(gòu)分析

三調(diào)成果與十年前的二調(diào)成果相比，土地利用現(xiàn)狀調(diào)查數(shù)據(jù)更為細化和完善，現(xiàn)勢性更強，雖然三調(diào)成果數(shù)據(jù)目前尚未正式發(fā)布，但從初始調(diào)查成果來看，基本能夠反映二調(diào)以來土地利用變化趨勢。以普陀區(qū)為例，住宅用地比例相較二調(diào)有少許增加并仍占據(jù)首位，與該區(qū)的人口導入?yún)^(qū)地位及舊區(qū)改造的逐步推進密切相關(guān)；隨著道路網(wǎng)格結(jié)構(gòu)不斷完善，軌道交通建設力度加大，交通功能進一步提升，交通運輸用地面積明顯增長；內(nèi)河河道綜合整治力度加強，環(huán)浜貫通，水系網(wǎng)絡不斷完善，水域面積增長顯著；特別是普陀區(qū)作為歷史上的工業(yè)集聚區(qū)，隨著工業(yè)企業(yè)“退二進三”以及桃浦智創(chuàng)城、長風商務區(qū)、真如副中心三大功能區(qū)的規(guī)劃落地，產(chǎn)業(yè)不斷優(yōu)化調(diào)整，工業(yè)用地就地轉(zhuǎn)型，工業(yè)倉儲用地比例下降明顯。因此，合理利用三調(diào)成果進行分析研究，能夠進一步摸清建設用地空間布局、結(jié)構(gòu)和利用狀況，為建設用地存量挖潛、完善土地利用結(jié)構(gòu)、優(yōu)化土地利用布局提供可參考的真實數(shù)據(jù)。而針對工業(yè)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)不夠合理、用地效率有待提升的問題，三調(diào)對工業(yè)倉儲地類專門開展了細化調(diào)查，能夠有效厘清現(xiàn)狀工業(yè)倉儲類用地的規(guī)模、布局和實際使用情況，為推進工業(yè)用地就地轉(zhuǎn)型、開展新一輪產(chǎn)業(yè)空間優(yōu)化布局以及相關(guān)規(guī)劃研究和完善配套政策提供有力支撐。

（四）應用于后備土地資源調(diào)查

上海作為超特大城市，土地資源日益緊缺，而中心城區(qū)土地供需矛盾更加凸顯。因此，查清可供開發(fā)利用的后備土地資源、合理制定土地利用計劃、有效集約利用土地資源是目前政府面臨的重要任務。三調(diào)成果數(shù)據(jù)可以作為調(diào)查基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，通過與控制性詳細規(guī)劃參數(shù)進行比對分析，研判土地利用的有效性和后續(xù)開發(fā)利用的可能性，確定后備土地的數(shù)量和分布，為政府決策提供參考和依據(jù)。

（五）應用于共享服務

通過共享服務平臺和國土空間基礎(chǔ)信息平臺等相結(jié)合，利用大數(shù)據(jù)分析、挖掘和可視化等技術(shù)，在城市精細化管理、城鄉(xiāng)空間體系建設與民生服務等多個方面，把土地調(diào)查各類成果、各種分析結(jié)果和數(shù)據(jù)產(chǎn)品實時共享，實現(xiàn)土地管理部門與應用部門之間數(shù)據(jù)的實時互通、信息共享和業(yè)務聯(lián)動，避免在信息采集、存儲和管理上的重復與浪費,極大地提高信息資源利用率，讓三調(diào)成果發(fā)揮更加豐富的應用價值。