●趙 鵬

歷史習(xí)慣以關(guān)鍵事件連綴時(shí)空?！靶鹿诜窝住北l(fā)之時(shí)，恰值全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)。“小康”本身意味著，單純經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)的福利效應(yīng)已經(jīng)有所減弱，政治議程需要回應(yīng)公眾更加多元的需求。而在當(dāng)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的焦慮正日益替代對(duì)貧窮的焦慮，〔1〕貝克曾經(jīng)論證，在現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，焦慮的共同性代替了需求的共同性，在此種意義上，由焦慮得來(lái)的團(tuán)結(jié)形成了一種政治力量。參見(jiàn)［德］烏爾里希?貝克：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》，何博聞譯，譯林出版社2004年版，第57頁(yè)。安心地過(guò)一種安全生活的需求也就日益凸顯?！?〕日本學(xué)者曾討論了這種需求在法律特別是憲法上的意義。參見(jiàn)［日］森英樹(shù)：《憲法學(xué)上的“安全”與“安心”》，王貴松譯，載《憲政與行政法治評(píng)論》第5卷，中國(guó)人民大學(xué)出版社2011年版，第66-82頁(yè)。正因如此，十九大提出，人民對(duì)安全的要求日益增長(zhǎng)；剛剛閉幕的十九屆四中全會(huì)更是將安全與主權(quán)、發(fā)展并列為重要的國(guó)家利益。

安全的維系難以避免地依賴權(quán)力，進(jìn)而牽涉出如何保護(hù)所影響的法益，為它們提供“在安全保障者面前的安全”這一關(guān)鍵命題?！?〕參見(jiàn)［德］烏爾里希?K?普羅伊斯：《風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防作為國(guó)家任務(wù)——安全的認(rèn)知前提》，劉剛譯，載劉剛編譯：《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制：德國(guó)的理論與實(shí)踐》，法律出版社2012年版，第133-174頁(yè)。這種緊張是現(xiàn)代國(guó)家安全保障職能擴(kuò)張的內(nèi)在主線。但是，每逢重大突發(fā)事件的出現(xiàn)，就表現(xiàn)得更加明顯，〔4〕有學(xué)者針對(duì)“非典”的應(yīng)對(duì)實(shí)踐討論過(guò)這一主題。參見(jiàn)王晨光：《非典突發(fā)事件沖擊下的法治》，載《清華大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2003年第4期。在當(dāng)下新型冠狀病毒肺炎（以下簡(jiǎn)稱“新冠肺炎”）疫情防控中也呈現(xiàn)得淋漓盡致。

盡管困難，法律卻不得不面對(duì)這種矛盾，承擔(dān)起雙重使命：一方面，當(dāng)安全受到侵蝕時(shí)，法律需要授予政府規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)、扭轉(zhuǎn)危險(xiǎn)必要的權(quán)力與職責(zé)；另一方面，它亦需要對(duì)這種權(quán)力保持反思品質(zhì)。實(shí)際上，從本次新冠肺炎疫情應(yīng)對(duì)來(lái)看，疫情不僅挑戰(zhàn)了政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)變能力；也挑戰(zhàn)了合法、合理地使用權(quán)力的依法行政能力；還暴露了我國(guó)現(xiàn)行法律制度的妥當(dāng)性與完備性的問(wèn)題，需要及時(shí)的反思檢討。

一、傳染病防治與法律的角色

醫(yī)療活動(dòng)聚焦于特定個(gè)體為何在特定時(shí)間發(fā)病，與此不同，包括傳染病防治在內(nèi)的公共衛(wèi)生是基于人群（population）的視角。它試圖從整個(gè)群體的角度理解導(dǎo)致疾病的原因，尋求維系人們健康的社會(huì)條件。〔5〕See Wendy E.Parmet,Populations,Public Health,and the Law,Georgetown University Press,2009.這一目標(biāo)注定無(wú)法完全依賴社會(huì)自發(fā)秩序。畢竟，雖然絕大多人都希望獲得高水平的公共衛(wèi)生條件，但并非所有人都愿意支付費(fèi)用，而一旦需要限制自身的行為，就可能招致抵制，特別是當(dāng)這種限制主要為保護(hù)他人而對(duì)自身益處很少的時(shí)候。

因此，公共衛(wèi)生依賴公共權(quán)力的行使來(lái)自有效組織社會(huì)行動(dòng)，傳染病的防治便是典型：醫(yī)學(xué)很早就認(rèn)識(shí)到疾病傳染需要具備病原體、宿主、傳播路徑等要素，在缺乏有效醫(yī)學(xué)干預(yù)方式的時(shí)候，切斷傳播路徑便幾乎是唯一可以依憑的措施。因此，隔離、封鎖等措施早在中世紀(jì)就在歐洲被用于防疫，并取得了廣泛的效果。?？戮椭赋觯轱L(fēng)病在歐洲的消失，絕非當(dāng)時(shí)簡(jiǎn)陋的醫(yī)療手段所賜，而是實(shí)行隔離以及在十字軍東征結(jié)束后切斷了東方病源的結(jié)果。〔6〕參見(jiàn)［法］米歇爾??？拢骸动偘d與文明》，劉北成、楊遠(yuǎn)嬰譯，生活?讀書(shū)?新知三聯(lián)書(shū)店2007年版，第3頁(yè)。清末伍連德在東北控制肺鼠的成功經(jīng)驗(yàn)也使這些手段在中國(guó)具備了相應(yīng)的社會(huì)基礎(chǔ)。

然而，監(jiān)控、隔離、封鎖等措施在阻斷疾病傳播的同時(shí)，也會(huì)給個(gè)體生活和整個(gè)社會(huì)交往秩序造成巨大的干擾，其適用的條件、對(duì)象、范圍等從來(lái)不乏爭(zhēng)論。例如，歐洲一些城市早期限制性病患者的措施就激發(fā)了對(duì)患者的污名化和社會(huì)排斥，受到了廣泛的爭(zhēng)議和抵制。〔7〕See Susan Lemar,The Liberty to Spread Disaster: Campaigning for Compulsion in the Control of Venereal Diseases in Edinburgh in the 1920s,Social History of Medicine Vol.19,No.1 p.73-86.這一運(yùn)動(dòng)的現(xiàn)代敘事，便是艾滋病病毒攜帶者抵制監(jiān)控、隔離，爭(zhēng)取權(quán)利并最終形成傳染病防治中“艾滋例外主義”的史詩(shī)。〔8〕參見(jiàn)吳丹盈、李冠翔：《人權(quán)視野下的艾滋篩檢之“自愿”與“強(qiáng)制”：基于艾滋例外主義的探討》，載《人權(quán)》2019年第2期；雷娟：《傳染病強(qiáng)制醫(yī)療的立法規(guī)制檢視——以Enhorn V.Sweden為例》，載《行政法學(xué)研究》2013年第3期。而歷史上，因?yàn)槠湎拗瀑Q(mào)易、影響營(yíng)生，商人更是極力抵制大范圍的隔離?！?〕See Lawrence 0.Gostin,Scott Burris and Zita Lazzarin,Law and the Public’s Health: A Study of Infectious Disease Law in the United States,99 Colum.L.Rev.59（1999）,p.71.這些爭(zhēng)議在市場(chǎng)化、全球化的今天顯然也需要得到更全面的考慮。

正因如此，面對(duì)傳染病防治中的權(quán)力運(yùn)用，法律需要承擔(dān)起雙重責(zé)任。一方面，它需要授予政府采取措施限制疾病傳播的必要權(quán)力和責(zé)任。這種權(quán)力和責(zé)任的范圍還需要因應(yīng)生活環(huán)境的變化而不斷調(diào)試。實(shí)際上，這些權(quán)力在西方已經(jīng)被廣泛地承認(rèn)為政府警察權(quán)力（police power）的固有部分；在我國(guó)，也一直被傳染病防治的相關(guān)法律所確認(rèn)。在諸如疫情爆發(fā)等緊急時(shí)刻，更是需要積極的行政執(zhí)法和刑事司法活動(dòng)保障這些疫情防控措施得以實(shí)施?！?0〕參見(jiàn)《全面提高依法防控依法治理能力為疫情防控提供有力法治保障》，載《人民日?qǐng)?bào)》2020年2月6日，第1版。

這背后的法理在于，如果一個(gè)人的行為構(gòu)成傳播嚴(yán)重疾病的風(fēng)險(xiǎn)，不管他是有意還是無(wú)意，政府都應(yīng)當(dāng)有權(quán)力使用強(qiáng)制性手段來(lái)控制對(duì)他人和公眾的威脅。實(shí)際上，即使在自由主義者的眼中，為了防止傷害而適當(dāng)限制個(gè)體自由也是政府權(quán)力的應(yīng)有之義?！?1〕See John Stuart Mill,On Liberty,Penguin Books,1985,p.13.如果觀察整個(gè)公共衛(wèi)生演進(jìn)的歷史，可以發(fā)現(xiàn)，由于擴(kuò)張至對(duì)個(gè)人生活方式和相應(yīng)社會(huì)規(guī)范的改造，公共衛(wèi)生的實(shí)踐已經(jīng)引發(fā)了關(guān)于如何妥善安排法律、政府角色和個(gè)人責(zé)任的廣泛辯論。〔12〕參見(jiàn)洪延表：《公共衛(wèi)生法制的視角轉(zhuǎn)換——基于控?zé)熀头逝址揽氐刃屡d公共衛(wèi)生措施的討論》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2012年第1期。但是，傳染病防治作為其最為傳統(tǒng)的部分，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任并適當(dāng)使用強(qiáng)制性權(quán)力的觀念，卻在各個(gè)政治光譜中有廣泛共識(shí)。〔13〕See Richard A.Epstein,Let the Shoemaker Stick to His Last: A Defense of the Old Public Health,Perspectives on Biology and Medicine,46,no.S3（2003）.

另一方面，對(duì)于傳染病的防治，法律不能停留于授予政府權(quán)力以保障社會(huì)的安全，還必須對(duì)有關(guān)強(qiáng)制性措施的適用原則、適用條件、適用對(duì)象以及具體措施的強(qiáng)度與規(guī)模設(shè)定基本的規(guī)則。這并非為了限制政府控制威脅、維系安全的能力，而是確保權(quán)力穩(wěn)定、合目的、理性的行使。〔14〕我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者結(jié)合SARS的應(yīng)對(duì)，詳細(xì)討論了公共衛(wèi)生危機(jī)中權(quán)力與法的關(guān)系。參見(jiàn)江玉林：《法律、權(quán)力與共通福祉——從SARS防治及紓困暫行條例談起》，載邱文聰主編：《2007科技發(fā)展與法律規(guī)范雙年刊》，臺(tái)灣“中央研究院”法律學(xué)研究所籌備處專書(shū)2008年版，第59頁(yè)。畢竟，改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的社會(huì)已經(jīng)發(fā)展得高度復(fù)雜，政府不可能聚焦于單一目標(biāo)而舍棄其他價(jià)值。面對(duì)疫情，政府必須在做好防控的同時(shí)，兼顧好個(gè)體的自由、基本生存條件的照顧、經(jīng)濟(jì)社會(huì)正常交往的需要。

上述方面，是從法律角度討論疫情防控中政府權(quán)力運(yùn)用的基本維度。下文即基于這些問(wèn)題意識(shí)，從《傳染病防治法》的相關(guān)規(guī)則入手，既討論疫情防控中對(duì)法律的適用，又檢討法律自身的規(guī)則設(shè)計(jì)。當(dāng)然，當(dāng)下的政府疫情應(yīng)對(duì)實(shí)踐，已經(jīng)展現(xiàn)出了大量可資討論的法律議題，包括信息的發(fā)布和管控、行政的組織與運(yùn)行、官員的激勵(lì)與問(wèn)責(zé)、財(cái)產(chǎn)的征收與補(bǔ)償?shù)鹊?。限于作者知識(shí)儲(chǔ)備和精力的局限，本文難以全面覆蓋，而主要聚焦于政府監(jiān)測(cè)并控制疾病傳播路徑的措施如隔離、檢疫、封鎖等。

二、新發(fā)傳染病監(jiān)測(cè)、即時(shí)控制和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則

我國(guó)傳染病防治采取法定主義的模式，即《傳染病防治法》列舉了需要政府采取干預(yù)措施的法定傳染病，并根據(jù)傳染病暴發(fā)、流行情況和危害程度，將其分為甲、乙、丙三類(lèi)，然后授權(quán)政府分類(lèi)采取預(yù)防、控制措施。這一模式下，已經(jīng)列入法定管理目錄內(nèi)的傳染病，存在直接對(duì)應(yīng)的監(jiān)測(cè)、預(yù)防和控制體系，相對(duì)成熟。

然而，無(wú)論是17年前的非典型肺炎（以下簡(jiǎn)稱“非典”）還是當(dāng)下的新冠肺炎，都屬于新發(fā)傳染病。理論上，它們出現(xiàn)以后，可以先經(jīng)程序納入法定傳染病體系，然后依法予以預(yù)防控制。悖論在于，納入的前提是監(jiān)控到存在此類(lèi)傳染病，而在當(dāng)下的防治模式下，無(wú)論是監(jiān)管資源還是法律本身的設(shè)計(jì)都主要聚焦于法定傳染病，如何有效地監(jiān)測(cè)到新發(fā)傳染病、及時(shí)地預(yù)警和有序地進(jìn)行臨時(shí)性的控制便成為一個(gè)問(wèn)題。在傳染病較為溫和、傳播速度不是很快的情況下，這一問(wèn)題尚不突出。一旦遇到新冠肺炎這種突然爆發(fā)、傳播速度很快的疾病，決策的時(shí)間窗口很短，高效的監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和及時(shí)的干預(yù)便十分重要。本次疫情，政府喪失了將疫情控制在萌芽階段的機(jī)會(huì)，便與這一領(lǐng)域制度建設(shè)的薄弱有不少的關(guān)聯(lián)。

（一）新發(fā)傳染病的監(jiān)測(cè)

監(jiān)測(cè)制度在整個(gè)傳染病防治體系中具有基礎(chǔ)性的地位，但這一制度并非僅僅具有管理上的意義，也非單純的技術(shù)手段可以解決。因?yàn)樯婕皩?duì)患者、醫(yī)生、醫(yī)療機(jī)構(gòu)報(bào)告義務(wù)的設(shè)定、患者隱私權(quán)利的平衡和信息保護(hù)范圍的確定，這也是一個(gè)需要法律系統(tǒng)安排的領(lǐng)域。

目前，對(duì)于法定傳染病，有官方確定的診斷標(biāo)準(zhǔn)，〔15〕參見(jiàn)《傳染病防治法》第78條第1項(xiàng)。傳染病防治法也系統(tǒng)規(guī)定了醫(yī)療機(jī)構(gòu)、疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)等主體的報(bào)告義務(wù)。一旦發(fā)現(xiàn)，相關(guān)主體有義務(wù)將其納入疫情報(bào)告體系并依法采取相應(yīng)的干預(yù)措施。然而，對(duì)于新發(fā)傳染病，《傳染病防治法》雖然概括要求進(jìn)行監(jiān)測(cè)，〔16〕參見(jiàn)《傳染病防治法》第17條第3款。卻并無(wú)進(jìn)一步的制度設(shè)計(jì)。實(shí)踐中，雖然衛(wèi)健部門(mén)宣稱已建成全球規(guī)模最大的傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)?！?7〕參見(jiàn)李斌：《國(guó)務(wù)院關(guān)于傳染病防治工作和傳染病防治法實(shí)施情況的報(bào)告》，2013年8月28日在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議上。但是，由于缺乏針對(duì)新發(fā)傳染病系統(tǒng)化的監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，該系統(tǒng)難以覆蓋對(duì)新發(fā)傳染病的報(bào)告。媒體亦報(bào)道，本次疫情防控，新冠肺炎亦是在納入法定傳染病管理后，方納入網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)?！?8〕參見(jiàn)彭丹妮：《中華預(yù)防醫(yī)學(xué)會(huì)專家組：“拐點(diǎn)并不是黎明前的黑暗，只相當(dāng)于夜里12點(diǎn)”》，載微信公眾號(hào)“中國(guó)新聞周刊”，2020年2月21日。

這在應(yīng)對(duì)非典、新冠肺炎這類(lèi)突然發(fā)生、傳播迅速的疾病中暴露出缺陷。因?yàn)?，?duì)于這類(lèi)疾病，控制疫情爆發(fā)的時(shí)間窗口小，靈敏的監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)至關(guān)重要。傳染病防治的關(guān)鍵即在于早發(fā)現(xiàn)、早隔離。有媒體報(bào)道，早在2019年12月13日，即有基層醫(yī)院的醫(yī)生意識(shí)到疾病的傳染性?！?9〕參見(jiàn)吳靖、王晨：《失去的機(jī)會(huì)，新冠疫情早期被忽視的小醫(yī)院》，載微信公眾號(hào)“八點(diǎn)健聞”，2020年2月11日。如果這種發(fā)現(xiàn)能夠及時(shí)地進(jìn)入報(bào)告系統(tǒng)，被疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)到并采取相應(yīng)的控制措施，那么結(jié)果可能就會(huì)大有不同。

（二）納入法定傳染病之前的即時(shí)控制

監(jiān)測(cè)到新發(fā)傳染病以后，是否納入法定傳染病管理以及需要納入何種類(lèi)別管理還需要通過(guò)法定程序來(lái)確定，中間存在時(shí)間差。以本次新冠肺炎防控為例，根據(jù)有關(guān)媒體報(bào)道，武漢市衛(wèi)健部門(mén)最遲在2019年12月30日即確認(rèn)了疾病的傳染性并發(fā)了救治工作的緊急通知，〔20〕參見(jiàn)高昱、蕭輝等：《武漢圍城》，載《財(cái)新周刊》2020年第4期。但是，國(guó)家衛(wèi)健委直到1月20日才公告將其納入乙類(lèi)傳染病并按照甲類(lèi)管理。在這一期間，如果能夠根據(jù)對(duì)疾病致病性、傳播性的初步判斷或者預(yù)測(cè)，采取相應(yīng)的控制措施，也可能將傳染病遏制在萌芽狀態(tài)。

實(shí)際上，武漢市相關(guān)部門(mén)在這個(gè)階段的應(yīng)對(duì)表現(xiàn)，也是輿論批評(píng)較多的部分。除了過(guò)度控制信息、對(duì)社會(huì)預(yù)警不足等已經(jīng)有較多討論的主題之外，武漢市政府和疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)采取何種控制措施亦需要被關(guān)注。例如，醫(yī)療衛(wèi)生界即有學(xué)者批評(píng)，在疫情爆發(fā)初期，地方政府缺乏主動(dòng)性，過(guò)于等待國(guó)家專家組的意見(jiàn)和相關(guān)決策，未能充分利用當(dāng)?shù)貙?shí)力雄厚的專業(yè)力量進(jìn)行早期判斷與應(yīng)對(duì)?！?1〕參見(jiàn)丁蕾等：《新型冠狀病毒感染疫情下的思考》，載《中國(guó)科學(xué)：生命科學(xué)》2020年第2期。

這一問(wèn)題固然可以歸咎于公共管理效能、行政文化等因素，但是，法律制度層面的反思亦不可或缺。實(shí)際上，在當(dāng)下《傳染病防治法》下，對(duì)于已發(fā)現(xiàn)疫情但尚未納入法定傳染病管理的情況，地方政府需要承擔(dān)何種責(zé)任并擁有何種權(quán)力，法律并無(wú)系統(tǒng)性的規(guī)定。特別是《傳染病防治法》只授權(quán)在發(fā)現(xiàn)甲類(lèi)傳染病時(shí)，才能對(duì)病人、病原攜帶者、疑似病人以及他們的密切接觸者采取強(qiáng)制隔離等限制措施。而且，由于這類(lèi)措施涉及人身自由限制，屬于法律保留的事項(xiàng)，地方亦無(wú)權(quán)立法設(shè)定。如果說(shuō)對(duì)于病人、病原攜帶者、疑似病人尚可以使用勸導(dǎo)就醫(yī)等方式來(lái)防止傳播的話，對(duì)于密切接觸者的限制如果沒(méi)有明確法律授權(quán)則面臨很大的法律障礙。〔22〕實(shí)際上，2018年全國(guó)人大對(duì)傳染病防治法的執(zhí)法檢查已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了這一問(wèn)題，可惜制度矯正未能及時(shí)推進(jìn)。參見(jiàn)王晨：《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國(guó)傳染病防治法〉實(shí)施情況的報(bào)告》，2018年8月28日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議上。

實(shí)際上，本次疫情，地方政府直到非常晚方得到明確授權(quán)。媒體報(bào)道，湖北潛江在國(guó)家宣布將新冠肺炎按照甲類(lèi)傳染病管理之前，即“冒險(xiǎn)違規(guī)”先行采取強(qiáng)制隔離措施，就是典型事例?！?3〕參見(jiàn)張帆：《16城抗疫記錄》，載《財(cái)新周刊》2020年第6期。因此，在納入法定傳染病管理之前，法律對(duì)屬地政府采取臨時(shí)性措施的職責(zé)規(guī)定并不明確，也缺乏明確法律授權(quán)，亦是造成本次疫情應(yīng)對(duì)貽誤處置時(shí)機(jī)的重要原因之一。

上述兩個(gè)方面的問(wèn)題并非僅僅具有細(xì)節(jié)意義，而反映了《傳染病防治法》對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防這一原則的貫徹存在結(jié)構(gòu)性的缺陷。在當(dāng)代社會(huì)，生活環(huán)境和社會(huì)觀念的變化，要求政府?dāng)U張安全保障職責(zé)的范圍，將干預(yù)界限從針對(duì)明確而現(xiàn)實(shí)的威脅進(jìn)行“危險(xiǎn)防衛(wèi)”擴(kuò)張至對(duì)潛在威脅的“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”。在幾乎每1至2年就有新的疫情出現(xiàn)的情況下，〔24〕同前注〔22〕，王晨文。新發(fā)傳染病并非極其偶然的事件，不應(yīng)當(dāng)視為一種社會(huì)可以容忍、接受的風(fēng)險(xiǎn)，必須通過(guò)法律建立制度化的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防職責(zé)，確保整個(gè)國(guó)家疾病預(yù)防控制體系為“史無(wú)前例”的危機(jī)做好準(zhǔn)備。

而且，從公共衛(wèi)生體系本身的職責(zé)來(lái)看，其核心職能之一便是通過(guò)健康監(jiān)控，收集信息并利用數(shù)據(jù)服務(wù)于整個(gè)社會(huì)。通過(guò)持續(xù)、系統(tǒng)、密切的收集、分析和解釋與健康相關(guān)的數(shù)據(jù)，觀察風(fēng)險(xiǎn)因素和疾病及其在人群中的分配，從而為規(guī)劃、實(shí)施和衡量公共衛(wèi)生干預(yù)措施提供依據(jù)?！?5〕參見(jiàn)世界衛(wèi)生組織官網(wǎng)，http://www.who.int/topics/public_health_surveillance/en/，2020年3月2日訪問(wèn)。就此而言，《傳染病防治法》對(duì)新發(fā)傳染病監(jiān)測(cè)關(guān)注不夠，是一個(gè)結(jié)構(gòu)性的缺陷?！?6〕在一定程度上，立法者已經(jīng)注意到這一問(wèn)題，并試圖在正在制定的《生物安全法》中回應(yīng)新發(fā)突發(fā)傳染病這一問(wèn)題，但這種回應(yīng)模式有可能引發(fā)法律之間銜接的問(wèn)題。

與此同時(shí)，健全的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防體制也需要在中央和地方之間科學(xué)地分配職責(zé)與權(quán)力。傳染病防治采取法定主義的管理模式，有其規(guī)范傳染病防治秩序，避免對(duì)個(gè)體自由和經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序不當(dāng)干擾的重要價(jià)值。但是，現(xiàn)行的制度設(shè)計(jì)，也的確在一定程度上給地方政府的及時(shí)反應(yīng)形成了限制。〔27〕實(shí)際上，有評(píng)論已經(jīng)指出，新冠肺炎疫情應(yīng)對(duì)已經(jīng)暴露《傳染病防治法》的管理體制與《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》確立的屬地處理體制之間的緊張關(guān)系。參見(jiàn)林鴻潮：《盡快完善我國(guó)應(yīng)急法律體系》，載《法制日?qǐng)?bào)》2020年2月21日，第5版。傳染病防治的關(guān)鍵在于及早采取切斷傳播路徑的措施，地方政府的職責(zé)和權(quán)力的配置非常重要。以美國(guó)為例，傳染病的預(yù)防控制一直屬于警察權(quán)的一部分，是地方政府的固有權(quán)力，雖然聯(lián)邦政府也在一定程度上享有決定何種疾病可以采取隔離措施的權(quán)力，但并不妨礙地方政府依據(jù)自身的法律采取相應(yīng)的管制措施?！?8〕參見(jiàn)陳英鈐：《抗煞（SARS）!要人權(quán)就不要命？——隔離與人身自由的保障》，載《月旦法學(xué)雜志》2003年第7期。

我國(guó)采取單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)，固然無(wú)法完全借鑒這種體制，且法定主義的模式也不宜輕易舍棄。但是，在新發(fā)傳染病頻繁發(fā)生的情況下，這要求作為末端的基層政府需要具備自動(dòng)識(shí)別危機(jī)、自動(dòng)啟動(dòng)防衛(wèi)并進(jìn)行彈性動(dòng)員與處置的能力?！?9〕參見(jiàn)石曜堂：《新興傳染病對(duì)公共衛(wèi)生的沖擊與挑戰(zhàn)——從衛(wèi)生政策談因應(yīng)策略》，載《臺(tái)灣雜志》2004年第6期。因而，法律似有必要系統(tǒng)考慮新發(fā)傳染病納入法定傳染病管理之前的過(guò)渡安排，以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防為原則授予地方政府采取阻斷傳染病臨時(shí)性措施的權(quán)力。當(dāng)然，對(duì)這些措施實(shí)施應(yīng)當(dāng)遵守的程序和受影響個(gè)體如何獲得救濟(jì)也有必要作出明確的規(guī)定。

三、傳染病劃定的權(quán)力與程序

政府應(yīng)當(dāng)干預(yù)何種傳染病以及采取何種干預(yù)措施，并非單純的技術(shù)問(wèn)題，而往往蘊(yùn)含大量政治、經(jīng)濟(jì)和倫理爭(zhēng)議。傳染病防治之所以采取法定主義模式，也意在通過(guò)最高權(quán)力機(jī)關(guān)的立法過(guò)程來(lái)平衡不同法益，保障規(guī)則設(shè)計(jì)的民主性。因?yàn)椋绾畏乐蝹魅静”仨毣谏鐣?huì)的權(quán)利觀念和倫理共識(shí)。例如，《傳染病防治法》修訂，將艾滋病從原來(lái)按照甲類(lèi)傳染病管理改為按照一般乙類(lèi)傳染病管理，便是基于社會(huì)共識(shí)的變化?！?0〕參見(jiàn)高強(qiáng)：《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)傳染病防治法（修訂草案）〉的說(shuō)明》，2004年4月2日在第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第八次會(huì)議上。

然而，也正因意義重大，當(dāng)新發(fā)傳染病需要接入既定的管制框架時(shí)，應(yīng)當(dāng)由何種主體通過(guò)何種程序進(jìn)行，對(duì)于整個(gè)防治秩序的合法性及內(nèi)在均衡便十分關(guān)鍵。這一問(wèn)題在非典期間已引發(fā)過(guò)爭(zhēng)議。按照彼時(shí)實(shí)施的1989年版《傳染病防治法》，調(diào)整并公布甲類(lèi)傳染病病種的職權(quán)在國(guó)務(wù)院，國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)僅有調(diào)整并公布乙類(lèi)、丙類(lèi)傳染病病種的權(quán)力。但在緊急情況下，衛(wèi)生部遂徑行發(fā)文，宣布將非典納入法定傳染?。ǖ疵鞔_劃定類(lèi)別），且可以適用針對(duì)甲類(lèi)傳染病的某些防治措施。〔31〕參見(jiàn)《衛(wèi)生部關(guān)于將傳染性非典型肺炎（嚴(yán)重急性呼吸道綜合征）列入法定管理傳染病的通知》，衛(wèi)疾控發(fā)〔2007〕84號(hào)，2003年4月8日發(fā)布。這一舉措雖然事后證明確屬必要，但卻產(chǎn)生超越權(quán)限的合法性爭(zhēng)議?！?2〕詳細(xì)分析參見(jiàn)朱芒：《SARS與人身自由——游動(dòng)在合法性和正當(dāng)性之間的抗SARS措施》，載《法學(xué)》2003年第5期。

非典之后，2004年修訂的《傳染病防治法》在這一問(wèn)題上有兩點(diǎn)變化：其一，它保留了國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)有權(quán)調(diào)整乙類(lèi)、丙類(lèi)傳染病病種的規(guī)定，但未直接保留國(guó)務(wù)院調(diào)整甲類(lèi)傳染病病種的權(quán)力；〔33〕參見(jiàn)《傳染病防治法》第3條。其二，它創(chuàng)造了一種不完全對(duì)稱的管制結(jié)構(gòu)，即法律列舉了乙類(lèi)傳染病中一些類(lèi)別采取甲類(lèi)傳染病的預(yù)防、控制措施，其他傳染病需要如此處理的也可由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后予以公布、實(shí)施?！?4〕參見(jiàn)《傳染病防治法》第4條。本次新冠肺炎防治中，國(guó)家衛(wèi)健委即是根據(jù)上述規(guī)定，將新冠肺炎列入乙類(lèi)傳染病，并經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，采取甲類(lèi)傳染病的預(yù)防、控制措施?！?5〕參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)公告》（2020年第1號(hào)）。雖然這種納入方式擁有法律的授權(quán)，但是，如果著眼于整個(gè)法律秩序的內(nèi)在均衡，仍然有進(jìn)一步討論如何完善的空間：

（一）行政機(jī)關(guān)劃定傳染病的程序

形式上而言，國(guó)家衛(wèi)健委將新冠肺炎納入法定傳染病管理僅僅是通過(guò)一個(gè)公告。但實(shí)質(zhì)上，這一行為具有補(bǔ)充法律的性質(zhì)。經(jīng)此補(bǔ)充，《傳染病防治法》所設(shè)定的疫情報(bào)告、發(fā)布、控制等規(guī)范可以適用于新冠肺炎。因此，行政機(jī)關(guān)對(duì)傳染病的劃定屬于實(shí)質(zhì)性制定法律規(guī)范的活動(dòng)?！?6〕我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者李建良就曾針對(duì)臺(tái)灣當(dāng)局指定SARS為傳染病的決定性質(zhì)進(jìn)行過(guò)分析，可供參考。參見(jiàn)李建良：《從正當(dāng)法律程序觀點(diǎn)透析SARS防疫相關(guān)措施》，載《臺(tái)灣法學(xué)雜志》2003年第49期。這種具有立法性質(zhì)的活動(dòng)，需要周密的程序設(shè)計(jì)確保各個(gè)方面的考慮得到充分權(quán)衡?！?7〕參見(jiàn)周漢華：《行政立法與當(dāng)代行政法——中國(guó)行政法的發(fā)展方向》，載《法學(xué)研究》1997年第3期。

然而，對(duì)于這些實(shí)質(zhì)性具備補(bǔ)充法律效力的規(guī)范，我國(guó)現(xiàn)行立法僅對(duì)其中的有名規(guī)范即行政法規(guī)和行政規(guī)章設(shè)定有程序要求，其他無(wú)名規(guī)范被歸類(lèi)在“規(guī)范性文件”這一類(lèi)別里，且缺乏明確的制定程序要求?！?8〕參見(jiàn)朱芒：《論行政規(guī)定的性質(zhì)——從行政規(guī)范體系角度的定位》，載《中國(guó)法學(xué)》2003年第1期。《傳染病防治法》也無(wú)明確的程序設(shè)計(jì)。但是，實(shí)定規(guī)則的缺失，并不妨礙從學(xué)理層面討論行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵循的基本程序要素。

包括傳染病防治在內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制活動(dòng)，本質(zhì)上是面向未來(lái)、面上鋪開(kāi)的。大量新興的風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)出高度的復(fù)雜性、情景依賴性和不確定性，人大立法很難事先充分認(rèn)識(shí)，也就難以通過(guò)法律規(guī)范直接確定。〔39〕哈貝馬斯認(rèn)為，這種依賴于預(yù)測(cè)的活動(dòng)，民主過(guò)程只能實(shí)現(xiàn)部分的調(diào)整。參見(jiàn)［德］尤爾根?哈貝馬斯：《在事實(shí)與規(guī)范之間——關(guān)于法律和民主法治國(guó)的商談理論》，童世駿譯，生活?讀書(shū)?新知三聯(lián)書(shū)店2003版，第1頁(yè)。因而，授予行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的權(quán)力，重要緣由即是鑒于行政機(jī)關(guān)所擁有的人員組織結(jié)構(gòu)、專家和產(chǎn)業(yè)合作網(wǎng)絡(luò)等，相對(duì)更可能及時(shí)地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查，并在此基礎(chǔ)上形成符合“事物本質(zhì)”的規(guī)制方案。〔40〕參見(jiàn)陳愛(ài)娥：《事物本質(zhì)在行政法上的適用》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2019年第3期。

風(fēng)險(xiǎn)兼具客觀性和主觀建構(gòu)的特點(diǎn)，〔41〕參見(jiàn)金自寧：《風(fēng)險(xiǎn)行政法研究的前提問(wèn)題》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第1期。因而對(duì)“事物本質(zhì)”進(jìn)行探究，既要考慮疾病本身的致病性、傳播性等問(wèn)題，也要考慮民眾對(duì)特定風(fēng)險(xiǎn)的接受程度、社會(huì)應(yīng)對(duì)特定疾病的能力等政策層面問(wèn)題。但是，相較而言，前者是基礎(chǔ)，政策權(quán)衡應(yīng)當(dāng)建立在對(duì)病原、流行病學(xué)、臨床特征等科學(xué)問(wèn)題做盡可能全面調(diào)查的基礎(chǔ)上。這引申出劃定程序需要處理的兩個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題：

其一，如何盡可能全面地獲得關(guān)于疾病的科學(xué)知識(shí)。行政機(jī)關(guān)自身不可能生產(chǎn)這方面的知識(shí)，因此，專家咨詢?cè)谶@類(lèi)決定中是不可或缺的程序安排。從新冠肺炎的疫情應(yīng)對(duì)來(lái)看，國(guó)家衛(wèi)健委也的確高度依賴專家組的判斷。然而，專家在決策咨詢中的角色和純粹科學(xué)研究中的角色有很大的差異，外部壓力、政策考量、學(xué)科知識(shí)、個(gè)人偏好都可能深刻地影響咨詢意見(jiàn)的質(zhì)量。特別是，在面臨重大社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題時(shí)，專家可能會(huì)迎合決策者的政策取向，而非全面、客觀地評(píng)估現(xiàn)有知識(shí)，從而削弱決策的科學(xué)基礎(chǔ)。因此，通過(guò)健全專家遴選、記錄公開(kāi)、同行評(píng)審等制度來(lái)規(guī)范專家咨詢，確保專家做科學(xué)誠(chéng)實(shí)的代理人，具有重要意義?！?2〕參見(jiàn)王錫鋅：《我國(guó)公共決策專家咨詢制度的悖論及其克服——以美國(guó)〈聯(lián)邦咨詢委員會(huì)法〉為借鑒》，載《法商研究》2007年第2期。在這一方面，當(dāng)下的傳染病劃定程序似乎還缺乏系統(tǒng)的考慮。

其二，也是更為重要的，如何處理不確定的問(wèn)題。新發(fā)傳染病的認(rèn)識(shí)總是需要一個(gè)過(guò)程，從純粹科學(xué)研究的角度，即使存在對(duì)傳染病致病性、傳播性方面的合理推測(cè)，也需要等待證據(jù)或者研究結(jié)果，才能進(jìn)行科學(xué)上的確證。但是，行政的決策不同，它從來(lái)需要在有限的時(shí)間和證據(jù)面前做出抉擇，因?yàn)椴蛔鰶Q定其實(shí)也是一種決定：在證據(jù)尚且有限的時(shí)候，基于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的考慮就做出決定，相當(dāng)于為了保護(hù)尚未受到波及的人群，而讓即將受到限制的人群承擔(dān)可能的錯(cuò)誤成本；而如果選擇等待進(jìn)一步證據(jù)后再做決定，則相當(dāng)于讓已經(jīng)暴露于風(fēng)險(xiǎn)的人群承受可能的錯(cuò)誤成本。

因此，對(duì)于新發(fā)突發(fā)傳染病，劃定程序必須面對(duì)如何“決策于未知”的問(wèn)題：是要求相對(duì)較高的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，高度確信后再進(jìn)行劃定；還是基于一定的證據(jù)就可以進(jìn)行劃定，先為干預(yù)措施提供法律基礎(chǔ)，哪怕事后再進(jìn)行調(diào)整。〔43〕實(shí)際上，如何“決策于未知之中”是風(fēng)險(xiǎn)行政的核心主題之一。參見(jiàn)宋華琳：《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與行政法學(xué)原理的轉(zhuǎn)型》，載《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第4期。從本次新冠肺炎的劃定程序來(lái)看，最遲在2019年12月30日，國(guó)家層面就正式啟動(dòng)調(diào)查，并于12月31日向WHO進(jìn)行了通報(bào)；在2020年1月7日就初步判定病原為新型冠狀病毒，并因意識(shí)到問(wèn)題的嚴(yán)重性而向最高決策層進(jìn)行了報(bào)告；〔44〕參見(jiàn)習(xí)近平：《在中央政治局常委會(huì)會(huì)議研究應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒肺炎疫情工作時(shí)的講話（2020年2月3日）》，載《求是》2020年第4期。但直到1月20日才正式進(jìn)行傳染病劃定。在患者可能指數(shù)級(jí)增長(zhǎng)的情況下，這是一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的過(guò)程。雖然其中的確切原因尚不清楚，但等待判斷疾病傳播性等方面的證據(jù)恐怕是非常重要的因素。因?yàn)椋谶@一過(guò)程中，官方的專家一直在強(qiáng)調(diào)“未發(fā)現(xiàn)明確的人傳人證據(jù)”。事后反思，這一過(guò)程可能過(guò)度要求證據(jù)的確信，而缺乏足夠的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防意識(shí)。

（二）劃定決定是否應(yīng)當(dāng)事后評(píng)估并向人大備案

在《傳染病防治法》修訂過(guò)程中，有意見(jiàn)認(rèn)為，國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)將疾病劃歸乙類(lèi)但經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)采取甲類(lèi)的管理措施，應(yīng)當(dāng)是一項(xiàng)暫時(shí)性的權(quán)力?！?5〕參見(jiàn)全國(guó)人大法工委：《部分中央機(jī)關(guān)、有關(guān)單位、專家對(duì)傳染病防治法（修訂草案）的意見(jiàn)》（2004年），載李飛、王隴德主編：《中華人民共和國(guó)傳染病防治法釋義》，法律出版社2004年版，第241-246頁(yè)。最終的立法沒(méi)有明確回應(yīng)這一問(wèn)題，也授予了行政機(jī)關(guān)自行決定何時(shí)停止的裁量權(quán)?！?6〕同前注〔34〕。但是，從《傳染病防治法》的文本以及立法過(guò)程來(lái)看，法律至少不意圖直接賦予國(guó)務(wù)院調(diào)整甲類(lèi)傳染病病種的權(quán)力，而主要是基于應(yīng)對(duì)新發(fā)突發(fā)性傳染病應(yīng)急處理的需要而設(shè)定國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)按照甲類(lèi)管理的權(quán)力。那么，行政機(jī)關(guān)在疫情穩(wěn)定后是否負(fù)有重新評(píng)估劃定決定并向全國(guó)人大備案說(shuō)明，就值得理論上探討：

在修訂草案審議過(guò)程中，有觀點(diǎn)認(rèn)為，法定傳染病既然是法定，增加或者減少病種應(yīng)由全國(guó)人大常委會(huì)修改法律，不宜授權(quán)增加或者減少。而法律委員會(huì)經(jīng)研究認(rèn)為，為了防備未列入法定傳染病目錄的其他傳染病暴發(fā)、流行時(shí)能夠及時(shí)按照法定傳染病管理和采取措施，賦予行政機(jī)關(guān)一定權(quán)限是必要的。但是，甲類(lèi)傳染病病種的確應(yīng)當(dāng)持更慎重的立場(chǎng)，故取消了原來(lái)授權(quán)國(guó)務(wù)院調(diào)整甲類(lèi)傳染病的權(quán)力?！?7〕參見(jiàn)胡光寶：《全國(guó)人大法律委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國(guó)傳染病防治法（修訂草案）〉修改情況的匯報(bào)》，2004年6月21日在第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議上。因此，如果認(rèn)定國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后就是一種常態(tài)化的管理手段，就可能和提升甲類(lèi)傳染病設(shè)定權(quán)限的規(guī)范意旨產(chǎn)生沖突。

更加重要的是，甲類(lèi)傳染病的管理涉及限制人身自由措施的使用。在2000年《立法法》實(shí)施后，此類(lèi)事項(xiàng)屬于法律保留的范圍，僅能由全國(guó)人大及其常委會(huì)行使?！?8〕參見(jiàn)應(yīng)松年：《〈立法法〉關(guān)于法律保留原則的規(guī)定》，載《行政法學(xué)研究》2000年第3期。如果將經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)按甲類(lèi)傳染病管理理解為常態(tài)化的管理措施，意味著國(guó)務(wù)院可以實(shí)質(zhì)性地增設(shè)限制人身自由的情形，將與《立法法》產(chǎn)生明顯沖突；而如果將其理解為臨時(shí)性措施，可以視為應(yīng)急處置所需要的例外，尚可在緊急狀態(tài)需要適當(dāng)限縮公民基本權(quán)利的法理下得到解釋?！?9〕參見(jiàn)韓大元：《論緊急狀態(tài)下公民基本權(quán)利的限制與保障》，載《學(xué)習(xí)與探索》2005年第4期。

實(shí)際上，這一問(wèn)題在當(dāng)下新冠肺炎疫情防控中亦有意義：疫情爆發(fā)伊始，對(duì)病毒的致病性、變異的可能性缺乏充分理解，醫(yī)療體系準(zhǔn)備不足且民眾心理高度恐慌，及時(shí)采取高強(qiáng)度的干預(yù)措施能夠有效回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，也符合風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的原則。但是，當(dāng)疫情穩(wěn)定之后，確實(shí)需要更加全面地評(píng)估干預(yù)的強(qiáng)度是否和傳染病本身的性質(zhì)相適應(yīng)。〔50〕確保干預(yù)措施與疾病本身的風(fēng)險(xiǎn)相適應(yīng)是疾病劃定的核心問(wèn)題。參見(jiàn)陳越峰：《從形式合法到裁量正義——傳染病防治中限制人身自由措施的合法性證成》，載《政治與法律》2011年第10期。而且，已經(jīng)有觀點(diǎn)開(kāi)始討論這一傳染病是否如當(dāng)時(shí)擔(dān)憂的那么嚴(yán)重；亦有權(quán)威專家指出，不排除新冠病毒演化為和人類(lèi)長(zhǎng)期共存的病原的可能。縱使這些角度的意見(jiàn)尚只是片面的觀點(diǎn)，但啟動(dòng)程序進(jìn)行評(píng)估，并在必要時(shí)向最高權(quán)力機(jī)關(guān)報(bào)備說(shuō)明，本身也體現(xiàn)政府決策開(kāi)放反思品質(zhì)?！?1〕開(kāi)放反思對(duì)政府決策合法性的意義可參見(jiàn)沈巋：《因開(kāi)放、反思而合法——探索中國(guó)公法變遷的規(guī)范性基礎(chǔ)》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2004年第4期。

四、隔離、社會(huì)活動(dòng)管控和跨區(qū)域旅行限制

劃入法定傳染目錄后，新發(fā)傳染病便接入了《傳染病防治法》的管制框架。有學(xué)者主張，這種管制框架可以視為特殊領(lǐng)域突發(fā)事件應(yīng)對(duì)或者災(zāi)害防治活動(dòng)。〔52〕臺(tái)灣行政法學(xué)者林明鏘教授持這種觀點(diǎn)，參見(jiàn)林明鏘：《論SARS所生之行政法上法律關(guān)系》，載《臺(tái)灣本土法學(xué)雜志》2003年第49期；國(guó)內(nèi)亦有學(xué)者從這一角度展開(kāi)討論，林鴻潮：《盡快完善我國(guó)應(yīng)急法律體系》，載《法制日?qǐng)?bào)》2020年2月21日，第5版。但是，實(shí)際上，法律與公共衛(wèi)生的關(guān)系跨越了常態(tài)情況下的管理和緊急情況下的應(yīng)對(duì)，其法律制度設(shè)計(jì)有相當(dāng)?shù)奶厥庑?。具體而言，《傳染病防治法》搭建了一個(gè)多層次的管制框架：一旦納入法定傳染病目錄，便需要依照該法啟動(dòng)針對(duì)特定病例的管制方案；當(dāng)傳染病呈現(xiàn)出爆發(fā)、流行的態(tài)勢(shì)，則需要啟動(dòng)應(yīng)急，在行政區(qū)域內(nèi)施加更多的社會(huì)活動(dòng)管控；而當(dāng)傳染病進(jìn)一步出現(xiàn)跨區(qū)域擴(kuò)散的風(fēng)險(xiǎn)，則需要采取跨區(qū)域旅行限制甚至全面封鎖等手段。由此，這一管制體系層層擴(kuò)散，不斷波及更廣的范圍，牽涉出不同法益考量，它們的適用條件和管制措施出臺(tái)需要考慮的問(wèn)題也不盡相同。

（一）按甲類(lèi)傳染病管理與隔離的適用

本次新冠肺炎被納入乙類(lèi)傳染病并按照甲類(lèi)管理，這一劃定決定為下列措施的適用提供了前提：其一，對(duì)病人、病原攜帶者、疑似病人予以隔離治療；其二，對(duì)前述主體的密切接觸者在指定場(chǎng)所進(jìn)行醫(yī)學(xué)觀察和采取其他必要的預(yù)防措施；其三，對(duì)發(fā)生病例的場(chǎng)所或者該場(chǎng)所內(nèi)特定區(qū)域的人員實(shí)施隔離措施?！?3〕參見(jiàn)《傳染病防治法》第39條、第41條。這三類(lèi)本質(zhì)上都屬于限制當(dāng)事人行動(dòng)自由以阻斷病原傳播路徑的措施，可以統(tǒng)稱為隔離。但是，它們的適用對(duì)象和條件還是有性質(zhì)上的差異：

對(duì)病人、病原攜帶者、疑似病人的隔離是因?yàn)樗麄円呀?jīng)被確證或者有證據(jù)懷疑受到感染；對(duì)密切接觸者、發(fā)生病例區(qū)域人員的隔離，則是考慮到他們?cè)┞队诓≡瓟y帶者，有必要觀察其是否受到感染并在此期間預(yù)防性地限制其行動(dòng)。在英文世界，這兩種情形分別用isolation和quarantine表述，〔54〕See Lawrence O.Gostin and Benjamin E.Berman,Pandemic Influenza: Ethics,Law,and The Public’s Health,Administrative Law Review,Vol.59,No.1,p.121,2007.本文也相應(yīng)地用隔離治療和檢疫隔離來(lái)分別定義并進(jìn)行討論：

其一，隔離治療。隔離治療包括兩方面的含義：一方面，通過(guò)將確診或者高度疑似的患者隔離于特定場(chǎng)所，防止其傳播病原體，從而保護(hù)他人和公眾；另一方面，對(duì)當(dāng)事人予以醫(yī)學(xué)干預(yù)，也體現(xiàn)了國(guó)家為保障生命安全而履行的救助責(zé)任?！?5〕新冠肺炎疫情防控中，對(duì)于確診患者發(fā)生的醫(yī)療費(fèi)用個(gè)人負(fù)擔(dān)部分由財(cái)政給予補(bǔ)助。參見(jiàn)《財(cái)政部、國(guó)家衛(wèi)生健康委關(guān)于新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控有關(guān)經(jīng)費(fèi)保障政策的通知》，財(cái)社〔2020〕2號(hào)，2020年1月15日發(fā)布。因此，這一措施既使當(dāng)事人受益，又保護(hù)了社會(huì)，其自身引發(fā)的爭(zhēng)議較少。但是，這一措施引發(fā)的一些關(guān)聯(lián)問(wèn)題，需要受到關(guān)注：

公平分配稀缺資源。在疫情爆發(fā)時(shí)，有限的醫(yī)療資源很可能無(wú)法滿足爆發(fā)性的醫(yī)療需求。例如，本次新冠肺炎疫情爆發(fā)后，在醫(yī)療設(shè)施改造擴(kuò)建完成、各地醫(yī)療援助力量到位之前，武漢等重點(diǎn)疫區(qū)的救治能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿足隔離治療的需求。政府雖然無(wú)法完全避免這種情況，但仍然負(fù)相應(yīng)的法律義務(wù)：其一，向社會(huì)準(zhǔn)確地披露相關(guān)情況，從而讓社會(huì)做好準(zhǔn)備并引導(dǎo)社會(huì)成員理性調(diào)整自己的就醫(yī)模式；其二，對(duì)既有資源設(shè)定公平的分配規(guī)則并向社會(huì)公開(kāi)，確保醫(yī)護(hù)資源能夠優(yōu)先回應(yīng)最緊急的需求。實(shí)際上，社會(huì)公正是整個(gè)公共衛(wèi)生事業(yè)最核心的價(jià)值追求，〔56〕See Madison Powers and Ruth Faden,Social Justice: The Moral Foundations of Public Health and Health Policy,Oxford University Press,2006.如果資源稀缺無(wú)法避免，公平分配便應(yīng)成為第一要?jiǎng)?wù)。

對(duì)醫(yī)護(hù)人員和院內(nèi)其他患者的保護(hù)。早在非典應(yīng)對(duì)時(shí)，醫(yī)院內(nèi)發(fā)生醫(yī)護(hù)人員和其他患者被感染便引起了廣泛關(guān)注，〔57〕參見(jiàn)劉燕君等：《從SARS醫(yī)院感染分析醫(yī)院感染管理缺陷》，載《中華醫(yī)院感染學(xué)雜志》2003年第11期。在本次新冠肺炎應(yīng)對(duì)中亦是非常突出的問(wèn)題?！?8〕截至2月11日24時(shí)，全國(guó)共報(bào)告醫(yī)務(wù)人員確診病例1716例，占到全國(guó)確診病例的3.8%。參見(jiàn)《疫情防控最新進(jìn)展及關(guān)愛(ài)醫(yī)務(wù)人員舉措新聞發(fā)布會(huì)》，載國(guó)新網(wǎng)，http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/42311/42512/index.htm，2020年2月14日訪問(wèn)。這固然與病毒潛伏特征等問(wèn)題有關(guān)，但是，也暴露出一些法律執(zhí)行層面的問(wèn)題：一方面，為了預(yù)防醫(yī)院感染，醫(yī)療機(jī)構(gòu)的基本標(biāo)準(zhǔn)、建筑設(shè)計(jì)和服務(wù)流程等需要相應(yīng)的規(guī)范，《傳染病防治法》雖然對(duì)此有所要求，但相當(dāng)概括，〔59〕參見(jiàn)《傳染病防治法》第51條。而且監(jiān)督執(zhí)行的效果也不盡理想。〔60〕例如，官方報(bào)告曾經(jīng)提出，“對(duì)醫(yī)務(wù)人員的職業(yè)衛(wèi)生防護(hù)和傳染病宣傳教育還需進(jìn)一步加強(qiáng)。在傳染病引起的醫(yī)源性感染方面的防控措施需要完善”。同前注〔17〕，李斌文。另一方面，法律對(duì)包括防護(hù)設(shè)備在內(nèi)的防控物資儲(chǔ)備的要求也沒(méi)有得到落實(shí)。這些問(wèn)題的存在不僅極大地影響疫情防控，還容易導(dǎo)致政府防治行動(dòng)陷入倫理困境。例如，既要求醫(yī)護(hù)人員救治病患，又不能防止他們暴露于不合理的健康風(fēng)險(xiǎn)?！?1〕國(guó)外有學(xué)者討論了這種倫理困境。See Carl H.Coleman,Beyond the Call of Duty: Compelling Health Care Professionals to Work during an Influenza Pandemic,Iowa Law Review,94,no.1,2008,p.1-47.因而，這些問(wèn)題在未來(lái)需要受到高度的關(guān)注。

其二，檢疫隔離。對(duì)密切接觸者、病例發(fā)生場(chǎng)所或區(qū)域人員的隔離，主要是因?yàn)樗麄冊(cè)?jīng)暴露于患者，需要通過(guò)一定觀察期來(lái)檢查確定是否受到傳染，并在確定之前限制其行動(dòng)自由。因此，本文使用檢疫隔離來(lái)概括?！?2〕也有臺(tái)灣學(xué)者建議中文使用“防疫隔離”。參見(jiàn)陳宜中：《個(gè)人自由、集體安全與社會(huì)正義——關(guān)于SARS風(fēng)暴的幾點(diǎn)倫理省思》，載《開(kāi)放時(shí)代》2005年第6期。檢疫隔離也不僅適用于上述兩種情況，例如，在本次新冠肺炎應(yīng)對(duì)中，地方政府要求外地或者特定區(qū)域抵達(dá)人員居家隔離觀察一段時(shí)間，也是一種檢疫隔離措施。但實(shí)際上，法律要求這類(lèi)措施的適用還需要具備其他條件，下文再予以討論。

檢疫隔離是在未確證當(dāng)事人受到感染的情況下，即出于防衛(wèi)的目的而限制當(dāng)事人的人身自由。因此，它的適用對(duì)象需要妥善確定。畢竟，防衛(wèi)的范圍不能無(wú)限擴(kuò)張，特別是，對(duì)那些僅有理論可能但缺乏經(jīng)驗(yàn)證實(shí)的危險(xiǎn)暴露，不應(yīng)當(dāng)作為法律干預(yù)的基礎(chǔ)。與此同時(shí)，檢疫隔離的具體實(shí)現(xiàn)方式亦可以多樣。包括集中隔離、居家隔離，后者又可以分為絕對(duì)的居家和允許附條件的外出（限定次數(shù)、要求佩戴口罩）等。具體的方式，既需要考慮病毒的傳播特性，也需要考慮政府所擁有的隔離設(shè)施等問(wèn)題。而且，在不同方式下，政府也需要承擔(dān)不同的義務(wù)。例如，集中隔離必須保證隔離場(chǎng)所本身的安全；而如果要求絕對(duì)的居家隔離，則需要保證被隔離者能夠獲得基本的生活資源。

總體而言，行政機(jī)關(guān)適用檢疫隔離時(shí)重點(diǎn)需要考慮如何符合比例原則的要求，即充分考慮當(dāng)事人受到感染的概率，傳播疾病的危險(xiǎn)是否顯著等來(lái)進(jìn)行審慎的裁量。對(duì)于密切接觸者，這種裁量相對(duì)容易規(guī)范。因?yàn)椋芮薪佑|者范圍在醫(yī)學(xué)上具有一定的共識(shí)，而具體的隔離方案，行政部門(mén)如國(guó)家衛(wèi)健委又制定有《新型冠狀病毒肺炎病例密切接觸者管理方案》。這種方案在法律上相當(dāng)于行政機(jī)關(guān)的裁量基準(zhǔn)，本身為具體決定的做出提供了一種正當(dāng)化的保障機(jī)制，〔63〕裁量基準(zhǔn)的研究可以參考周佑勇：《裁量基準(zhǔn)的正當(dāng)性問(wèn)題研究》，載《中國(guó)法學(xué)》2007年第6期。參照這種方案處理，一般不會(huì)出現(xiàn)系統(tǒng)性的問(wèn)題。

對(duì)已經(jīng)發(fā)生病例的場(chǎng)所、區(qū)域的人員的隔離相對(duì)復(fù)雜。在這種情況，需要結(jié)合病原的傳播規(guī)律、建筑物的結(jié)構(gòu)等因素綜合判斷相關(guān)人員暴露的概率是否充分到需要采取干預(yù)措施。值得注意的是，《傳染病防治法》意識(shí)到這種情況可能涉及較大規(guī)模人員的隔離，需要慎重處理，因而要求決定機(jī)關(guān)同時(shí)向上一級(jí)人民政府報(bào)告，且上級(jí)政府有否決權(quán)。這實(shí)際上是一種通過(guò)程序來(lái)規(guī)范裁量的思路。但是，考慮這一決定高度依賴科學(xué)技術(shù)方面的判斷，因此，設(shè)定如專家咨詢之類(lèi)的程序來(lái)代替上級(jí)機(jī)關(guān)的管控，似乎更符合處置這類(lèi)事件的規(guī)律。

（二）應(yīng)急響應(yīng)與社會(huì)活動(dòng)的管控

上述隔離都屬于在特定病例發(fā)生后，圍繞這一特定病例以及可能已經(jīng)暴露于這一病例的人員的限制。這些措施在本質(zhì)上屬于針對(duì)已經(jīng)證實(shí)的具體危險(xiǎn)展開(kāi)的危險(xiǎn)防衛(wèi)行為。如果傳染病疫情剛剛萌芽或者非常零散，這種“點(diǎn)”式干預(yù)尚可應(yīng)對(duì)。一旦出現(xiàn)傳染病爆發(fā)、流行，僅僅針對(duì)具體的、已證實(shí)危險(xiǎn)進(jìn)行排除便可能不夠充分，而需要在“面”上對(duì)社會(huì)活動(dòng)采取更為全面的限制。然而，這些管制權(quán)力的運(yùn)用，也意味著更廣范圍人群的權(quán)利受到限制，權(quán)力與法律的關(guān)系也更為復(fù)雜：

首先，法律秩序的切換通過(guò)何種程序進(jìn)行。對(duì)社會(huì)活動(dòng)進(jìn)行更為全面的管控，意味著政府權(quán)力更為擴(kuò)張，而公民權(quán)利要受到更多的限制。此時(shí)，法律秩序需要合法地切入“非常態(tài)”的模式，方能為這種權(quán)力運(yùn)用提供法律基礎(chǔ)?！?4〕參見(jiàn)于安：《制定〈突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法〉的理論框架》，載《法學(xué)雜志》2006年第6期。然而，如何進(jìn)行這種切換，有不少模糊之處值得討論。

非典應(yīng)對(duì)時(shí)，有觀點(diǎn)認(rèn)為，這種法律秩序的轉(zhuǎn)換應(yīng)當(dāng)以《傳染病防治法》規(guī)定的“疫區(qū)”宣布為前提。〔65〕同前注〔32〕，朱芒文。本次新冠肺炎應(yīng)對(duì)中，也有類(lèi)似的主張。然而，從當(dāng)下的實(shí)定法來(lái)看，這種主張似乎并無(wú)明確依據(jù)?！秱魅静》乐畏ā返?2條規(guī)定了政府可以采取的緊急措施。對(duì)于這些措施的適用，該條僅規(guī)定了“傳染病暴發(fā)、流行時(shí)”“按照預(yù)防、控制預(yù)案進(jìn)行防治”和“報(bào)經(jīng)上一級(jí)地方政府決定”三個(gè)要件，并未要求以“疫區(qū)”的宣布為前提?！?6〕《傳染病防治法》（1989年版）第25條規(guī)定，“傳染病暴發(fā)、流行時(shí)，當(dāng)?shù)卣?dāng)立即組織力量進(jìn)行防治，切斷傳染病的傳播途徑；必要時(shí)，報(bào)經(jīng)上一級(jí)地方政府決定，可以采取下列緊急措施：……”實(shí)際上，關(guān)于疫區(qū)的宣布是在該法第43條予以規(guī)定的，其文本也難以推導(dǎo)出宣布疫區(qū)是采取相關(guān)緊急措施的前提。相反，從第43條的規(guī)范意旨來(lái)看，宣布疫區(qū)主要是為采取第42條之外的其他管制措施，包括對(duì)出入疫區(qū)的人員、物資和交通工具實(shí)施衛(wèi)生檢疫以及封鎖疫區(qū)提供依據(jù)。

在非典時(shí)，前述理論主張實(shí)際上是基于一種擔(dān)心，即如果不將“疫區(qū)”宣布解釋為適用該法緊急措施的前提，那么，整個(gè)法律秩序的轉(zhuǎn)換將僅僅通過(guò)政府自身認(rèn)定和批準(zhǔn)便完成，缺乏對(duì)社會(huì)公眾的宣示。這種擔(dān)心確有道理，但是，非典之后的立法和修法實(shí)際指向了另外一條化解的路徑：基于非典應(yīng)對(duì)需要而緊急制定的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》和之后的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》就公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)設(shè)定了分級(jí)響應(yīng)制度，地方政府需要根據(jù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)制定應(yīng)急預(yù)案。一旦發(fā)生公共衛(wèi)生事件，政府需要啟動(dòng)預(yù)案并向社會(huì)宣布相應(yīng)等級(jí)的應(yīng)急響應(yīng)。實(shí)際上，《傳染病防治法》前述第42條關(guān)于“按照預(yù)防、控制預(yù)案進(jìn)行防治”的要求就是為了銜接這一制度而在2004年修訂時(shí)增加的。

因此，在現(xiàn)行法制下，疫情爆發(fā)、流行后，常態(tài)法制向非常法制的轉(zhuǎn)換，應(yīng)當(dāng)通過(guò)啟動(dòng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案，同時(shí)向社會(huì)宣布應(yīng)急響應(yīng)來(lái)完成，這也是本次新冠肺炎疫情應(yīng)對(duì)中，各級(jí)政府的實(shí)際做法。但是，這并不是說(shuō)“疫區(qū)”宣布是無(wú)用的。從第42條和第43條的規(guī)定來(lái)看，疫區(qū)宣布并非為疫情爆發(fā)區(qū)域內(nèi)的管制措施提供前提，而是為疫區(qū)和非疫區(qū)之間的人員、物資和交通工具流動(dòng)的合法、有序管控提供有效的法律裝置。遺憾的是，在本次新冠肺炎應(yīng)對(duì)中，這一法律裝置實(shí)際上被棄而不用，這也是諸多亂象的根源，下文將詳細(xì)論述。

其次，疫情應(yīng)急處置中的法律適用。在啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，宣布應(yīng)急響應(yīng)后，行政機(jī)關(guān)可以依據(jù)法律對(duì)整個(gè)社會(huì)活動(dòng)施加更多的管控。然而，這又進(jìn)一步牽涉出對(duì)《傳染病防治法》規(guī)定的緊急措施和《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的應(yīng)急處置措施如何適用的問(wèn)題。

從實(shí)踐來(lái)看，本次新冠肺炎疫情防控中，不少地方政府都傾向于優(yōu)先適用《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，通過(guò)指揮部的名義發(fā)出大量超出《傳染病防治法》緊急措施的管制規(guī)范。例如，黃岡市要求每戶家庭每?jī)商炜梢灾概梢幻彝コ蓡T上街采購(gòu)生活物資（此后進(jìn)一步升級(jí)為每四天可以指派一名）；張家灣規(guī)定所有樓棟一律實(shí)施全封閉管理，所有居民非醫(yī)護(hù)人員及基本民生保障從業(yè)人員，不得出入樓棟。居民基本生活必需物資由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街辦及村（居）委會(huì)負(fù)責(zé)定時(shí)定量、定品種定價(jià)格配送。這些措施都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了《傳染病防治法》授予政府的緊急措施范圍，是地方政府依據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的概括授權(quán)而實(shí)施的。

這一現(xiàn)象背后是兩部法律在規(guī)范結(jié)構(gòu)上的差異。為了確保政府有應(yīng)對(duì)突發(fā)、難以事先預(yù)見(jiàn)的危機(jī)的能力，兩部法律均傾向于授予行政機(jī)關(guān)靈活采取必要管控措施的權(quán)力，但是，兩者具體立法思路仍然有明顯的不同：《傳染病防治法》以第42條為核心，對(duì)政府可以采取的緊急措施有明確列舉，包括限制或者停止人群聚集的活動(dòng)，停工、停業(yè)、停課，封閉或者封存水源、食品以及相關(guān)物品，控制或者撲殺染疫動(dòng)物，封閉可能造成傳染病擴(kuò)散的場(chǎng)所等，該法只是并未對(duì)這些措施的適用條件做出明確限定，以確保政府有靈活回應(yīng)的空間。但是，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》以第49條為中心，授予政府的應(yīng)急處置措施不僅對(duì)適用條件未做明確規(guī)定，在行政機(jī)關(guān)可以采取何種措施方面亦高度開(kāi)放，大量使用“其他控制措施”“其他保護(hù)措施”“必要措施”等概括條款。由此，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》因授予了政府更高的靈活性而更受歡迎，但也正因如此，造成了法律對(duì)應(yīng)急處置權(quán)力幾無(wú)約束的局面。實(shí)際上，在本次新冠肺炎疫情應(yīng)對(duì)中，媒體報(bào)道的大量富有爭(zhēng)議的管制措施的出臺(tái)，其根源都可以歸結(jié)為這種法律適用方式。

雖然緊急狀態(tài)下權(quán)力與法律之間的緊張是不爭(zhēng)的事實(shí)，歷史上也出現(xiàn)過(guò)諸如“緊急狀態(tài)無(wú)法律”這類(lèi)偏好權(quán)力、排斥法律的主張。但是，從趨勢(shì)而言，現(xiàn)代國(guó)家仍然試圖調(diào)試兩者而非舍棄一方?！?7〕參見(jiàn)孟濤：《緊急權(quán)力法及其理論的演變》，載《法學(xué)研究》2012年第1期。非典之后，我國(guó)制定《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的過(guò)程也表明，決策層試圖構(gòu)建一種非常情況依據(jù)非常法律的特殊法制，而非放任應(yīng)急權(quán)力超越法律。特別是，這一立法過(guò)程經(jīng)歷了從最初立項(xiàng)制定《緊急狀態(tài)法》到后來(lái)制定成《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的轉(zhuǎn)變。〔68〕參見(jiàn)李岳德、張禹：《〈突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法〉立法的若干問(wèn)題》，載《行政法學(xué)研究》2007年第4期。這種轉(zhuǎn)變，本身也說(shuō)明《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》框架下進(jìn)行的應(yīng)急處置要與極端狀態(tài)下的緊急狀態(tài)、戒嚴(yán)等有所區(qū)別，〔69〕參見(jiàn)曹康泰：《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法（草案）〉的說(shuō)明——2006年6月24日在第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十二次會(huì)議上》，載《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2007年第6期。它仍然要遵守法治的基本要求。

從本次新冠肺炎疫情防控實(shí)踐來(lái)看，如果將《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第49條的概括授權(quán)，理解為可以不加限定地適用，意味著行政機(jī)關(guān)幾乎可以在履行程序后實(shí)施任何類(lèi)型的管制措施，從而與法治要求的法律明確性原則產(chǎn)生巨大緊張?！?0〕法律明確性原則的討論可以參見(jiàn)歐愛(ài)民：《法律明確性原則憲法適用的技術(shù)方案》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2008年第1期。實(shí)際上，這種情況本身也違背了決策層面試圖區(qū)分憲法層面的緊急狀態(tài)與行政法意義上的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的立法意圖。〔71〕除了前述立法資料，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第69條也明確闡明了這種意圖。因?yàn)椋瑥那笆鳇S岡、張家灣等地的管制措施來(lái)看，它們已經(jīng)造成對(duì)公民權(quán)利的全面克減，這種情況只能通過(guò)全國(guó)人大或國(guó)務(wù)院層面對(duì)緊急狀態(tài)的宣布方可具備法律基礎(chǔ)。

法律明確性并非要求法律預(yù)設(shè)唯一正確的管制選項(xiàng)，而是力圖建構(gòu)一個(gè)關(guān)于管制秩序的框架性要求?！?2〕參見(jiàn)裴洪輝：《在價(jià)值理想與客觀認(rèn)知之間：法律明確性原則的理論空間》，載《法學(xué)論壇》2019年第2期。它也應(yīng)當(dāng)允許階層化的適用，在面對(duì)新冠肺炎疫情這類(lèi)科學(xué)認(rèn)識(shí)不足、經(jīng)驗(yàn)積累缺乏又情況緊急時(shí)，在管制措施適用構(gòu)成要件的明確性方面做適當(dāng)?shù)姆艑?。?3〕臺(tái)灣學(xué)者對(duì)SARS期間臺(tái)灣地區(qū)管制措施與法律明確性要求之間關(guān)系的討論可供參考。參見(jiàn)陳愛(ài)娥：《疾病控制的憲法問(wèn)題》，載《月旦法學(xué)雜志》2004年第2期；黃錦堂：《疾病的控制的行政法問(wèn)題——以嚴(yán)重急性呼吸道癥候群（SARS）為討論》，載《月旦法學(xué)雜志》2004年第2期。然而，如果在可以采取何種管制措施上都無(wú)法做到基本限定，那么權(quán)力的行使也就失去了基本的框架，而成信馬由韁之勢(shì)。因此，法律應(yīng)當(dāng)發(fā)展出相應(yīng)的技術(shù)，將這類(lèi)概括性的授權(quán)在適用中予以限定。從新冠肺炎應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)來(lái)看，妥善處理《傳染病防治法》與《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》相關(guān)規(guī)范的關(guān)系，應(yīng)是發(fā)展這套技術(shù)的第一步：

一方面，采取旨在切斷傳播路徑，控制傳染的核心措施時(shí)，應(yīng)當(dāng)適用《傳染病防治法》?！秱魅静》乐畏ā返?2條規(guī)定的緊急措施，本身就是針對(duì)疫情爆發(fā)、流行的情況而設(shè)計(jì)，并非正常狀態(tài)下的個(gè)別管控。這些措施是基于歷來(lái)傳染病防治經(jīng)驗(yàn)總結(jié)出的、需要的管制手段。而且，如前所述，為了保證行政機(jī)關(guān)根據(jù)疾病性質(zhì)和整個(gè)社會(huì)防控形勢(shì)有靈活應(yīng)對(duì)的余地，這些措施適用的構(gòu)成要件已經(jīng)相當(dāng)開(kāi)放，行政機(jī)關(guān)有充分的政策因應(yīng)空間?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第49條作為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置的通用規(guī)范，在存在特別立法的情況下，應(yīng)當(dāng)經(jīng)由特別法而得到限縮。因此，超越《傳染病防治法》的管制措施，應(yīng)當(dāng)推定為缺乏經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)的、過(guò)度的管控措施。除非提議機(jī)關(guān)能夠證明確屬必要，并經(jīng)地方緊急立法程序所確認(rèn)，否則這些措施不具有合法性。

另一方面，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》可以作為維護(hù)傳染病防治秩序的補(bǔ)充規(guī)范?！秱魅静》乐畏ā返拇胧?duì)于干預(yù)、控制疾病傳播本身已經(jīng)足夠，但是，它自身無(wú)法支撐整個(gè)疫情控制所需要的法律秩序：首先，疫情爆發(fā)期間，可能產(chǎn)生出衍生的管制需求，例如基本生活物品供應(yīng)的管制、交通管控的特殊要求等。對(duì)此，《傳染病防治法》并未提供相應(yīng)的規(guī)則供給，此時(shí)，如果該領(lǐng)域缺乏特別法律規(guī)定，可以依據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》建立管制秩序。其次，《傳染病防治法》的法律責(zé)任規(guī)范并未考慮緊急情況下管制命令的執(zhí)行需求，例如，其法律責(zé)任一章并未涉及相對(duì)人違反緊急措施的制裁。就此而言，在地方政府按照應(yīng)急預(yù)案啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)之后，政府依據(jù)《傳染病防治法》授權(quán)發(fā)布的決定、命令，構(gòu)成應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的決定、命令。對(duì)于違反者，可以依照維護(hù)應(yīng)急秩序的相關(guān)規(guī)范進(jìn)行制裁?！?4〕例如，《治安管理處罰法》第50條規(guī)定，“有下列行為之一的，處警告或者200元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，處5日以上10日以下拘留，可以并處500元以下罰款：（一）拒不執(zhí)行人民政府在緊急狀態(tài)情況下依法發(fā)布的決定、命令的……”

（三）疫區(qū)宣布與跨區(qū)域旅行的限制

傳染病疫情爆發(fā)以后，如何防止其跨地域傳播需要得到考慮。在本次新冠肺炎疫情應(yīng)對(duì)中，地方政府亦采取了一系列的管制手段，包括對(duì)外地抵達(dá)（全部或者特定地區(qū)）人員進(jìn)行居家的檢疫隔離，勸返特定地區(qū)抵達(dá)人直至對(duì)特定地區(qū)全面封鎖。這些措施在本質(zhì)上是設(shè)定實(shí)際或者虛擬的防疫線（Cordon Sanitaire），〔75〕See Lawrence O.Gostin and Lindsay F.Wile,Public Health Law: Power,Duty,Restraint University of California Press,2016,p.424-425.從而對(duì)人員跨區(qū)域的旅行和流動(dòng)設(shè)定條件乃至全面禁止。

歷史上，在受到感染的地區(qū)和未受感染的地區(qū)間設(shè)定防疫線是經(jīng)常采用的防疫手段。當(dāng)下，疫情爆發(fā)時(shí)，主權(quán)國(guó)家訴諸邊境控制和國(guó)境衛(wèi)生檢疫來(lái)保護(hù)本國(guó)公民也是慣常的做法?！?6〕本此新冠肺炎疫情爆發(fā)后，國(guó)家衛(wèi)健委也迅速將新型冠狀病毒感染的肺炎納入《中華人民共和國(guó)國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》規(guī)定的檢疫傳染病管理，從而為這種管控提供法律依據(jù)。我國(guó)也將這一手段廣泛應(yīng)用于國(guó)內(nèi)動(dòng)植物疫情的防控。然而，這一手段在國(guó)內(nèi)用于傳染病防治上，面臨很大的挑戰(zhàn)：在一個(gè)主權(quán)國(guó)家內(nèi)部，公民享有自由旅行的權(quán)利，而防疫線措施天然地會(huì)限制這一權(quán)利。特別是，這種限制不是圍繞某個(gè)確定病例展開(kāi)，會(huì)波及大量并未受到感染的人群，權(quán)利限制的代價(jià)巨大，也容易引發(fā)倫理爭(zhēng)議。而且，在現(xiàn)代社會(huì)分工日益精細(xì)、交往日益頻繁的情況下，其大范圍適用對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)循環(huán)的影響也極其巨大。

從本次新冠肺炎疫情應(yīng)對(duì)來(lái)看，在公眾不理性情緒和“守土有責(zé)”的政治壓力支配下，地方政府管制措施的出臺(tái)實(shí)際上并未充分考慮上述重要利益。不少管制措施并非基于科學(xué)的評(píng)估，而是非理性的情緒反應(yīng)。缺乏依據(jù)的封鎖、過(guò)度管控、重復(fù)隔離等亂象頻頻出現(xiàn)。例如，在防控初期，浙江多地因從武漢返回人員較多，報(bào)告病例人數(shù)上升較快，引發(fā)其他地方擔(dān)憂，并觸發(fā)對(duì)這些地區(qū)人員勸返等封鎖措施。但實(shí)際上，這些地區(qū)主要是輸入性病例，并不存在失去控制的社區(qū)爆發(fā)。而且，在已經(jīng)啟動(dòng)的一級(jí)應(yīng)急響應(yīng)下，這些地區(qū)已經(jīng)在很大范圍內(nèi)采取了針對(duì)病例的隔離治療和相關(guān)人員的檢疫隔離，對(duì)外輸出的風(fēng)險(xiǎn)很小，并無(wú)封鎖的必要。這也被之后快速回落的報(bào)告病例所證實(shí)。

上述現(xiàn)象遠(yuǎn)非個(gè)例，需要全方位的檢討。其中，首要的任務(wù)，便是反思為何《傳染病防治法》設(shè)定的疫區(qū)宣布這一法律裝置被棄而不用。根據(jù)《傳染病防治法》第43條規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府報(bào)經(jīng)上一級(jí)人民政府決定，可以宣布本行政區(qū)域部分或者全部為疫區(qū)；國(guó)務(wù)院可以決定并宣布跨省、自治區(qū)、直轄市的疫區(qū)。疫區(qū)劃定和宣布是對(duì)出入疫區(qū)的人員、物資和交通工具實(shí)施衛(wèi)生檢疫的前提，這里的檢疫也應(yīng)當(dāng)包括要求居家隔離等檢疫隔離措施。而且，也只有在疫區(qū)劃定并宣布后，才能進(jìn)一步通過(guò)法律程序?qū)μ囟▍^(qū)域?qū)嵤└鼮槿娴姆怄i。也就是說(shuō)，包括要求外地抵達(dá)人員居家隔離在內(nèi)的所有控制區(qū)域間人員流動(dòng)的手段，都應(yīng)當(dāng)建立在疫區(qū)宣布的基礎(chǔ)上。

以經(jīng)法律程序認(rèn)定的疫區(qū)作為地域間采取檢疫、封鎖措施的前提，并非僅僅具有象征意義，其根本在于，一個(gè)國(guó)家的公民在其國(guó)土范圍內(nèi)享有自由通行的權(quán)利，這項(xiàng)權(quán)利只有在具備充分理由的基礎(chǔ)上方可限制。而且，這種限制必須考慮干預(yù)措施帶來(lái)的成本與其所欲達(dá)到目的之間的衡量是否合乎比例原則的要求。

如前所述，對(duì)確證病例及其密切接觸者、疑似暴露者等采取隔離措施，是對(duì)已經(jīng)具體證實(shí)的危險(xiǎn)進(jìn)行防衛(wèi)。此時(shí)，根據(jù)經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證實(shí)的科學(xué)方法，能夠判定當(dāng)事人有相當(dāng)概率引發(fā)傳染，法律秩序因而不允許危險(xiǎn)存在，政府有絕對(duì)排除的義務(wù)。然而，在區(qū)域之間建立檢疫、封鎖措施并非基于具體證實(shí)的危險(xiǎn)，而是概括地基于這些個(gè)體來(lái)自某個(gè)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域。此時(shí)，雖然存在被限制個(gè)體引發(fā)損害的概率，但是，這種概率大小并未具體確證。因此，這些措施屬于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防行為?！?7〕風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與危險(xiǎn)防衛(wèi)的區(qū)別可以參見(jiàn)趙鵬：《政府對(duì)科技風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防職責(zé)及決策規(guī)范——以對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)的規(guī)制為例》，載《當(dāng)代法學(xué)》2014年第6期。與危險(xiǎn)防衛(wèi)不同，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防只能是相對(duì)的。因?yàn)?，即使某個(gè)地區(qū)只報(bào)告了很少的案例甚至沒(méi)有官方報(bào)告的案例，也不能完全排除其人員已經(jīng)被感染的可能。但是，我們不可能為了這些理論上存在的風(fēng)險(xiǎn)而無(wú)限擴(kuò)大預(yù)防范圍。否則，全面鎖死社會(huì)流動(dòng)，只能造成更多的衍生危機(jī)甚至引發(fā)整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的崩潰。

因此，法律必須接受無(wú)法被制度排除的剩余風(fēng)險(xiǎn)的存在，防疫線措施的采取也必須建立在法律對(duì)社會(huì)應(yīng)當(dāng)接受的風(fēng)險(xiǎn)和可以干預(yù)的風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)分之上。這種區(qū)分不能僅憑經(jīng)驗(yàn)、感覺(jué)，更不能在恐懼支配下做出，而必須經(jīng)過(guò)科學(xué)審慎的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并經(jīng)法定程序劃定并宣布。否則，缺乏標(biāo)準(zhǔn)、無(wú)視程序，必然產(chǎn)生大量不必要的管制，既耗費(fèi)監(jiān)管成本，又造成大量不必要的負(fù)擔(dān)。

遺憾的是，在本次新冠肺炎疫情防控中，地方政府基本沒(méi)有遵守這一程序。即使是湖北多地已經(jīng)實(shí)施了封鎖，也未見(jiàn)官方文件正式宣布疫區(qū)劃定?！?8〕實(shí)際上，有學(xué)者呼吁過(guò)宣布疫區(qū)。參見(jiàn)單玉曉：《清華大學(xué)教授于安呼吁依法宣布武漢為疫區(qū)》，載財(cái)新網(wǎng)，http://www.caixin.com/2020-01-23/101507529.html，2020年1月23日訪問(wèn)。而湖北之外，在不經(jīng)疫區(qū)宣布的情況下，相互封鎖、概括要求所有外地抵達(dá)人員檢疫隔離等現(xiàn)象更是層出不窮。即使今天，這些措施也未完全退出，極大地影響了經(jīng)濟(jì)循環(huán)的恢復(fù)。而且，需要進(jìn)一步追問(wèn)的是，付出極大代價(jià)封鎖武漢等重點(diǎn)疫區(qū)，一個(gè)非常重要的目標(biāo)便是為其他地區(qū)之間人員、交通工具和物資的正常流動(dòng)創(chuàng)造條件。而這些地區(qū)之間仍然相互限制，重復(fù)管制，必要性又從何論證。

實(shí)際上，即使在主權(quán)國(guó)家之間，劃定防疫線、限制跨境旅行也因傷及正常的經(jīng)貿(mào)秩序而受到國(guó)際法層面的約束。在當(dāng)下新冠肺炎疫情應(yīng)對(duì)中，世界衛(wèi)生組織（World Health Organization,WHO）根據(jù)《國(guó)際衛(wèi)生條例》（International Health Regulations,IHR2005）采取的各項(xiàng)行動(dòng)，在相當(dāng)大程度上就是為了協(xié)調(diào)各個(gè)主權(quán)國(guó)家理性運(yùn)用這一權(quán)力，從而平衡傳染病防治和國(guó)際經(jīng)貿(mào)往來(lái)的需求。〔79〕參見(jiàn)?；葜骸墩搰?guó)際衛(wèi)生條例之發(fā)展與潛在爭(zhēng)議》，載《臺(tái)大法學(xué)論叢》2009年第3期。以此為對(duì)照，在我們單一制國(guó)家內(nèi)部，地方政府卻幾乎沒(méi)有約束地行使這一權(quán)力，就更加值得從法律層面反思。

五、結(jié)語(yǔ)

分子生物學(xué)家、諾貝尓獎(jiǎng)獲得者萊德伯格（Lederberg）曾預(yù)言，只有病毒才是與人類(lèi)爭(zhēng)奪地球統(tǒng)治權(quán)的唯一競(jìng)爭(zhēng)者，這似乎被不斷爆發(fā)的傳染病疫情如非典、新冠狀病毒肺炎等所證實(shí)。而人類(lèi)能否贏得競(jìng)爭(zhēng)的主動(dòng)權(quán)，既取決于科學(xué)的進(jìn)步，又取決于恰當(dāng)?shù)姆芍刃虬才?。前者幫助認(rèn)識(shí)疾病的規(guī)律，后者則協(xié)調(diào)集體和個(gè)體的回應(yīng)行動(dòng)。

個(gè)體層面，新冠肺炎患者的治療，需要高度關(guān)注免疫系統(tǒng)在對(duì)抗病毒的同時(shí)對(duì)人體組織正常功能的損害是否可控。這給集體層面的疫情防控提供了恰當(dāng)?shù)碾[喻：公共權(quán)力在阻斷疾病傳播的同時(shí)，也需要把對(duì)個(gè)體權(quán)益和正常社會(huì)交往的影響降到最低。法律的意義由此凸顯，特別是，人與病毒的競(jìng)爭(zhēng)不可能取決于一場(chǎng)一勞永逸的戰(zhàn)爭(zhēng)，我們需要更加理性、可預(yù)見(jiàn)的制度安排來(lái)平衡相互沖突的法益。因此，從法律角度反思當(dāng)下的疫情應(yīng)對(duì)，檢視長(zhǎng)期的制度安排，是當(dāng)其時(shí)。