李婷

[內(nèi)容提要] 隨著我國城市化的迅速發(fā)展，國家為改造城鎮(zhèn)危舊住房、改善困難家庭住房條件進行大規(guī)模的棚改，尤其是對三四線城市進行了重新的規(guī)劃，棚改成為拉動三四線城市需求的重要因素。然而，在棚改的過程中不可避免的出現(xiàn)了很多問題，城市建設(shè)的單一性對人民這一主體的利益造成了擠壓。在此過程中直接影響了政府在群眾心目中的形象和權(quán)威，加劇了城市發(fā)展過程中治理的難度。這也更加決定了在棚戶區(qū)改造中樹立政府良好信譽的必要性。因此，亟需完善“全局性”的政策體系，打造“全方位”的社會約束，建設(shè)“多樣化”的績效考核機制，提高群眾對政府的滿意度。

[關(guān)鍵詞]棚戶區(qū)改造 政府 公信力

一、問題的提出

鑒于三四線城市很多片區(qū)都存在基礎(chǔ)設(shè)施不健全、交通不便利、安全隱患等問題，因此國家為改造城鎮(zhèn)危舊住房、改善困難家庭住房條件進行大規(guī)模的棚改，棚改是“新型城鎮(zhèn)化”的重要內(nèi)容，而在棚改的過程中出現(xiàn)了政府補償不合理、政府工作方式欠妥、不尊重民眾意愿等問題，導(dǎo)致人民對政府滿意度降低。

城市空間是一種有價之物，成本是其最終標(biāo)準(zhǔn)。人民的滿意是實現(xiàn)善治的重要環(huán)節(jié)。然而，地方政府在社會治理工作中由于出現(xiàn)某些工作方式等不合理現(xiàn)象，直接影響了政府在人民心目中的形象。鑒于此，筆者總結(jié)了棚改過程中政府公信力下降的表現(xiàn)，并在此基礎(chǔ)上提出優(yōu)化路徑，提升政府在人們心目中的形象。

二、政府公信力下降的表現(xiàn)

棚改中各種矛盾和糾紛的解決很大程度上依賴于政府的公信力。依據(jù)社會契約論，政府是建立在公眾的共同意愿的基礎(chǔ)之上，公眾對政府的信任也是建立在兩者的契約關(guān)系之上，政府實際上是一個“代理人”的身份，然而在棚改的前、中、后期，政府似乎并沒有做好“代理人”的身份，具體表現(xiàn)總結(jié)為信息公開未到位、民主問責(zé)未落實、公共服務(wù)未健全。

1.信息公開未到位。棚戶區(qū)改造的過程是一個宣傳群眾、發(fā)動群眾的過程，因此拆遷補償政策出臺的過程應(yīng)是一個多方參與、反復(fù)征詢意見的過程。托馬斯·杰斐遜（Thomas Jefferson）曾說過：“信息即民主的流通貨幣?！痹诠妼φ男湃涡纬芍?，缺乏信息的公開，信任就無法起步。在棚改前期政府信息未公開的具體表現(xiàn)主要有兩點：一是政民溝通不充分。政府公信力是建立在溝通了解的基礎(chǔ)上，政府和人民應(yīng)該有穩(wěn)定高效的雙向溝通。然而棚戶區(qū)改造實施前，政府在召開群眾座談會、廣泛征詢民意這一問題上比較欠缺，也就是在棚改政策的制定中，政府沒有做到充分與群眾進行協(xié)商，政府更多的是單方面的告知市民，市民卻難以參與進政府決策的過程。二是棚改政策宣傳不夠。按照棚改相關(guān)法律政策，在棚戶區(qū)改造前期，人民群眾有充分的知情權(quán)，而在棚改前期很少有人對棚戶區(qū)改造中政府的政策方針完全了解，由此可以得出政府在對棚改政策的宣傳講解方面做得不夠到位，這也直接影響了后期棚改工作的開展。如果棚改的相關(guān)政策處于一種封閉的狀態(tài)，就會成為某些官員利用公權(quán)設(shè)租尋租的溫床。

2.民主問責(zé)未落實。洛克曾說過：“人性因其弱點而不可靠，為避免它侵害公共利益，應(yīng)該施行立法權(quán)和行政權(quán)分立，用立法權(quán)對行政權(quán)進行必要的監(jiān)督約束?！闭挥薪⑼晟频拿裰鲉栘?zé)制度，才能讓公眾獲得民主監(jiān)督的權(quán)利。然而，在棚改過程中政府未形成完善的民主問責(zé)制度。具體表現(xiàn)為社會的監(jiān)督效果不明顯，政府缺乏關(guān)注民意的動力。一是社會監(jiān)督效果不明顯。在棚戶區(qū)改造過程中，政府應(yīng)該充分完善信訪制度，接受各方的社會監(jiān)督，包括公民、媒體以及社會團體的監(jiān)督，將棚改過程公開化和透明化。但在具體操作中，群眾監(jiān)督渠道不夠暢通，社會團體及媒體監(jiān)督效果不明顯。再加上某些政府領(lǐng)導(dǎo)干部消極作為，這就更加使廣大人民的棚改訴求難以得到解決。二是政府缺乏關(guān)注民意的動力。中國政府官僚體系對上負(fù)責(zé)的特征，使得地方政府及其官員缺乏對下負(fù)責(zé)的動力，導(dǎo)致在棚戶區(qū)改造過程中政府官員傾聽民心民意不夠。究其原因，主要是因為沒有建立起完善的問責(zé)制度。使得棚戶區(qū)改造過程中缺乏社會問責(zé)，再加上也沒有將監(jiān)督問責(zé)納入到政績考核中來，地方政府及其官員更難以完全承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。

3.公共服務(wù)未健全。政府作為公共服務(wù)的提供者，角色定位應(yīng)該是服務(wù)型政府，目標(biāo)應(yīng)該是廣大棚改戶的公共利益。但在棚改的過程中，政府在為群眾提供最優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)方面還有些欠缺，以人為本的服務(wù)理念未能完全建立起來，具體表現(xiàn)如下：一是基礎(chǔ)設(shè)施不完善。政府未認(rèn)真落實棚改住房配套的基礎(chǔ)設(shè)施，沒有做到配套設(shè)施與棚改安置房實現(xiàn)同步規(guī)劃、同時審批、服務(wù)和設(shè)施的建設(shè)與交付使用同時進行，如說地下停車場、通信、綠化等一系列的設(shè)施。因此，使得很多的居民對棚戶區(qū)改造后小區(qū)房屋產(chǎn)生不滿意的情況。二是安置補償欠公平。在城市更新過程中，不管是棚戶區(qū)改造還是各種住房建設(shè)都要秉承公平原則。棚戶區(qū)補償方式應(yīng)該結(jié)合被征收房屋的區(qū)位、用途、建筑面積、新舊程度、配套設(shè)施、容積率以及土地等因素由相關(guān)機構(gòu)評估確定。而在具體操作的過程中，部分地區(qū)補償方式一刀切，在拆遷房分配方面也存在不公平的現(xiàn)象。

三、政民互利：政府公信力優(yōu)化路徑

如上所述，棚戶區(qū)改造中出現(xiàn)的很多情況都與政府有著聯(lián)系。政府角色和職能安排的定位決定了是否可以依法、有序、健康地進行城市改造。因此，政府公信力的建設(shè)亟需完善“全局性”的制度體系，打造“全方位”的社會約束，建設(shè)“多樣化”的績效考核機制，重塑政府公信力。

1.完善“全局性”的政策。政策的制定和出臺在政府T作中扮演著重要的作用，政府通過其制定的公共政策對社會活動進行管理，并通過政策規(guī)范公民行為，調(diào)節(jié)利益分配。因此，應(yīng)該完善具有“全局性”的政策。一是制定科學(xué)化、民主化的政策。從各地實際情況出發(fā)確保其提出的政策能夠適合本地棚戶區(qū)改造的實際，政策的提出要采納民眾意見。二是重視政策的穩(wěn)定性和規(guī)范程度。要以提升領(lǐng)導(dǎo)干部的技能為導(dǎo)向，培訓(xùn)政府領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)更科學(xué)的方法。健全信息支持系統(tǒng)、獨立的咨詢評價部門為群眾提供更專業(yè)的建議，同時還要建立和完善政務(wù)公開制度，廣泛聽取輿論。

2.打造“全方位”的約束。任何對權(quán)力的制約都需要路徑支撐，限制行政權(quán)力的最有效途徑就是通過內(nèi)部和外部的權(quán)力監(jiān)督。要想提高政府的公信力，就必須打造“全方位”的社會約束。一是在棚戶區(qū)改造的過程中強化維護政府公信力的各種制度性約束，如法律法規(guī)約束、程序約束等。在棚戶區(qū)改造的過程中，政府應(yīng)在國家頒發(fā)的相關(guān)條例規(guī)定基礎(chǔ)上，根據(jù)該城市的實際問題制定具體的使用規(guī)則，并制定嚴(yán)格的程序要求。二是強化社會約束，接受社會團體、媒體尤其是公民的監(jiān)督。充分利用媒體的監(jiān)督，對媒體網(wǎng)絡(luò)曝光的問題嚴(yán)格審查。除此之外，還可以建立第三方監(jiān)督評估機制，如非政府或非盈利的社會組織。

3.建設(shè)“多樣化”的績效考核機制?，F(xiàn)行績效考核指標(biāo)更加重視任務(wù)完成情況，對維護政府公信力的“軟任務(wù)”缺乏有力的考核要求。要想建設(shè)好公信力“軟任務(wù)”，一是實行多樣化的績效考核標(biāo)準(zhǔn)，降低數(shù)字化指標(biāo)在政府績效考評中的作用。改變棚戶區(qū)改造中經(jīng)濟占主要地位的數(shù)字化標(biāo)準(zhǔn)，同時也把文化、生態(tài)、人民幸福、社會公平等指標(biāo)納入到績效考核中，使政府績效指標(biāo)從單一性向多元性轉(zhuǎn)變。二是強化動態(tài)考核，建立評議制度。為及時掌握政府是否積極履行職責(zé)。三是變強激勵為均衡激勵。改變政府由于對某一任務(wù)投入過多的精力造成對其他任務(wù)的忽視，使整體激勵效果下降，促使政府能夠比較平衡地完成各種任務(wù)。

（作者單位：華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院）

責(zé)任編輯：宋爽