師 索

(西南政法大學(xué)，重慶 401120)

一、問題的提出

中共中央總書記習(xí)近平在十九大報(bào)告中提出：“制定國家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用“留置”取代‘兩規(guī)’措施?！薄皟梢?guī)”在經(jīng)歷了漫長的爭議時(shí)期后，逐漸退出了歷史舞臺。伴隨國家監(jiān)察體制改革的推進(jìn)，《中華人民共和國監(jiān)察法》已正式對“留置”措施設(shè)置了適用對象、條件等程序性要件。學(xué)界目前對監(jiān)察體制下“留置”措施的研究尚且起步。有學(xué)者從國家權(quán)力與基本權(quán)利視角研究“留置”措施，認(rèn)為公民基本權(quán)利應(yīng)當(dāng)作為規(guī)制國家權(quán)力的消極配置。監(jiān)察制度改革中的“留置”權(quán)也應(yīng)接受基本權(quán)利規(guī)范的審查。“留置”措施對人身自由的限制強(qiáng)度與逮捕類似，“權(quán)利放棄論”在基本權(quán)利框架下均較難成立[1]。有學(xué)者認(rèn)為，監(jiān)察措施的合法性是監(jiān)察體制改革的實(shí)質(zhì)性法治議題。新的國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)沒有根本改變監(jiān)察措施的法律性質(zhì)。監(jiān)察關(guān)系屬于基于公務(wù)員管理而形成的特別關(guān)系，但當(dāng)監(jiān)察措施涉及公民基本權(quán)利時(shí)，應(yīng)受依法治國原則調(diào)整，遵循法律保留原則及正當(dāng)程序原則。職務(wù)犯罪調(diào)查的司法銜接應(yīng)當(dāng)適用《刑事訴訟法》，對“留置”等監(jiān)察措施應(yīng)準(zhǔn)用《行政訴訟法》予以法律救濟(jì)。此外，還應(yīng)充分考慮律師介入與國家責(zé)任問題[2]。

學(xué)界早先對“兩規(guī)”措施的探討同樣運(yùn)用了權(quán)利干預(yù)與正當(dāng)程序的解釋框架，普遍認(rèn)為“兩規(guī)”超長時(shí)間的限制調(diào)查對象的人身自由缺乏法律依據(jù)而有違憲之嫌，同時(shí)侵犯調(diào)查對象的基本權(quán)利。若“留置”的解釋框架仍然停留在“權(quán)利←→權(quán)力”博弈的法解釋范疇，將難以深入解構(gòu)用“留置”替代“兩規(guī)”的邏輯理路。單一的學(xué)術(shù)視角難以對“留置”措施生成解釋力體系，也就容易因先入為主的批判思維而形成誤讀，進(jìn)而影響對策體系的精準(zhǔn)性。那么應(yīng)當(dāng)尋求一種什么樣的解釋框架去率先展示“留置”的內(nèi)部實(shí)體機(jī)理，而不是迫切地基于抽象意識和刻板印象去探討“留置”怎么在程序框架中和外界權(quán)力體系與權(quán)利體系發(fā)生關(guān)聯(lián)，就成為本文的出發(fā)點(diǎn)。

事實(shí)上，國家深入推進(jìn)監(jiān)察體制改革，組建國家監(jiān)察委員會，將“留置”作為腐敗犯罪調(diào)查的保障措施，具有深刻的制度淵源和現(xiàn)實(shí)動因。鑒于此，筆者并不打算對監(jiān)察體制中的“留置”措施采取批判解讀，而擬在結(jié)構(gòu)性框架中，以反腐敗運(yùn)行結(jié)構(gòu)為基點(diǎn)，以調(diào)查措施的法政治屬性為支點(diǎn)，繼而在政治結(jié)構(gòu)與法律結(jié)構(gòu)的交叉視角下，客觀中立解讀監(jiān)察體制中“留置”措施的真實(shí)面貌。

二、反腐敗運(yùn)行結(jié)構(gòu)中的“留置”

從我國的反腐敗機(jī)構(gòu)設(shè)置來說，大概可以分為三個(gè)階段。第一階段從1949年至1978年，由紀(jì)律檢查委員和監(jiān)察委員會承擔(dān)反腐敗職責(zé)。第二階段從1978年至2017年，國家恢復(fù)法治建設(shè)，職務(wù)犯罪調(diào)查職能從紀(jì)委剝離，劃轉(zhuǎn)給檢察機(jī)關(guān)行使。紀(jì)委則主要承擔(dān)對黨內(nèi)干部違紀(jì)行為的查處和追責(zé)。學(xué)界將這種互補(bǔ)的反腐敗機(jī)制稱為“雙軌制”反腐。第三階段起始于2018年，由國家監(jiān)察委員會承擔(dān)反腐敗職責(zé)。紀(jì)委將不再對涉嫌嚴(yán)重違法的黨員適用“兩規(guī)”，而轉(zhuǎn)為由監(jiān)察委員會對其適用“留置”措施。我國反腐敗機(jī)構(gòu)變遷的第二階段無疑是反腐敗歷史上無法抹去的經(jīng)歷，未來任何反腐敗機(jī)制都將同此時(shí)期的經(jīng)驗(yàn)得失進(jìn)行對比?！半p軌制”反腐的優(yōu)勢在于檢察機(jī)關(guān)和紀(jì)委各司其職，彼此間即相互配合又相互制約。紀(jì)委單獨(dú)查辦的案件會向檢察機(jī)關(guān)咨詢法律意見，以便在“兩規(guī)”結(jié)束移送案件時(shí)減少爭議，甚至從檢察機(jī)關(guān)“借人”參與辦案。檢察機(jī)關(guān)經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)評估認(rèn)為傳喚期間不能偵破案件的，同樣會借助游離于程序法的“兩規(guī)”措施。其劣勢也在于反腐敗資源分散，不能形成合力而影響反腐敗權(quán)威構(gòu)建。檢察機(jī)關(guān)僅有不到10%的案件會借助“兩規(guī)”，而其他暫時(shí)不具備生成罪案的線索，通常不會移交給紀(jì)委作違紀(jì)調(diào)查處理，影響了反腐敗的處置及時(shí)性，造成一些干部從小貪到巨腐的滑落。

(一)訊問發(fā)動：“雙軌制”反腐敗的共性

在過去，對反腐敗績效的追求讓檢察機(jī)關(guān)抑或紀(jì)委習(xí)慣于將查辦案件向大案、要案方向發(fā)展。在考核體系中，涉腐官員被認(rèn)定的涉案金額越大、被判處的刑期越長，反腐敗機(jī)構(gòu)的績效也就更為顯著。光鮮的績效表征似乎并不能掩飾反腐敗的一個(gè)共性：通過訊問構(gòu)建調(diào)查體系。在網(wǎng)絡(luò)信息社會，涉腐人員的權(quán)利保障意識顯著提高，對刑法及偵查程序、訴訟程序的熟知超過了以往任何階段，檢察機(jī)關(guān)獲取有罪供述的難度越來越大。通過將嫌疑人限定在封閉空間而與外界隔離，檢察機(jī)關(guān)可以利用信息不對稱的優(yōu)勢植入各種偵查策略，擾亂嫌疑人的反偵查部署，逐步瓦解嫌疑人的心理防線以及堅(jiān)固的涉腐利益同盟，最終獲取有罪供述，并圍繞有罪供述獲取客觀證據(jù)而偵破案件。

檢察機(jī)關(guān)過去偵查腐敗犯罪適用《刑事訴訟法》。我國刑事訴訟法的三個(gè)版本中，1979年版只規(guī)定偵查機(jī)關(guān)可以訊問嫌疑人、詢問證人，但并未規(guī)定訊問和詢問措施的時(shí)限。1997年版規(guī)定了偵查機(jī)關(guān)采取訊問措施時(shí)的傳喚、拘傳不得超過12小時(shí)，并且不得以連續(xù)傳喚、拘傳的形式變相拘禁嫌疑人。但是并未規(guī)定嫌疑人可以在此期間有權(quán)獲得休息，也并未規(guī)定決定對其拘留的嫌疑人必須送看守所執(zhí)行。所以一直到2013年版《刑事訴訟法》實(shí)施前，檢察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件既無訊問時(shí)間限制，也沒有訊問地點(diǎn)限制。嫌疑人到案后被扣留在訊問室長時(shí)間訊問成為常態(tài)現(xiàn)象。直到嫌疑人將犯罪事實(shí)供述完成，才可能被適用其他強(qiáng)制措施。而紀(jì)委在辦案中采取的“兩規(guī)”措施同樣具有限制被調(diào)查對象人身自由的功能，只有在被查對象供述出較為嚴(yán)重的犯罪事實(shí)后才能被解除，移送司法機(jī)關(guān)。

可見，將嫌疑人或被調(diào)查對象限制在辦案區(qū)內(nèi)訊問而獲取有罪供述，已經(jīng)成為“雙軌制”反腐敗共同選擇的辦案模式。但是，這種訊問發(fā)動型偵查模式由于可能長時(shí)間限制自由而深受詬病，作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)長期打法律擦邊球，無疑受到比紀(jì)委更嚴(yán)厲的批評。所以2012年刑事訴訟法的修改嚴(yán)格限制了偵查階段的傳喚訊問時(shí)間，傳喚時(shí)間屆滿后，必須將嫌疑人送進(jìn)看守所后才能繼續(xù)訊問，不能再將嫌疑人無期限滯留在辦案區(qū)。紀(jì)委則在“兩規(guī)”的案件啟動、案件審批、案件匯報(bào)等內(nèi)控程序上逐漸傾向于嚴(yán)格管理。對一些基層紀(jì)委辦理的“兩規(guī)”案件也限定內(nèi)部時(shí)間，通常不會超過一個(gè)月。

(二)指定居所監(jiān)視居?。翰④壡暗姆ㄖ卧囼?yàn)

盡管紀(jì)委逐漸強(qiáng)化“兩規(guī)”措施的內(nèi)控機(jī)制，但是針對“兩規(guī)”的合法性等問題仍被學(xué)界甚至國際輿論所爭議。解決“兩規(guī)”問題的根本出路在于賦予其法律依據(jù)，并且在法律賦權(quán)的基礎(chǔ)上確保限制人身自由可以實(shí)現(xiàn)案件辦理與人權(quán)保障的平衡。紀(jì)委的組織屬性決定其不可能在自組織間開展這種法治試驗(yàn)。由此，作為反腐敗法治主體的檢察機(jī)關(guān)就承擔(dān)了試驗(yàn)需求，亦是通過這種法律賦權(quán)來實(shí)現(xiàn)自偵案件的辦理。2013年版的《刑事訴訟法》嚴(yán)格限制了傳喚后的訊問時(shí)間，檢察機(jī)關(guān)的立案數(shù)、傳喚后的成案率均嚴(yán)重下滑。在規(guī)定的時(shí)間不能獲取有罪供述，檢察機(jī)關(guān)只能釋放初查對象。盡管成案率下降，檢察機(jī)關(guān)仍然保證了相當(dāng)數(shù)量的大、要案率，這源于指定居所監(jiān)視居住能夠提供足夠長的偵查訊問期間，保障了辦理大、要案與窩、串案必需的有效取證時(shí)間?！皟梢?guī)”案件和指定居所監(jiān)視居住案件的差異如下圖所示。

實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，指定居所監(jiān)視居住不僅證明了將被調(diào)查對象直接放置在法律程序中可以達(dá)到與優(yōu)先放置于內(nèi)部紀(jì)律程序中同等的效果，并且還減少了因“兩規(guī)”而招致的對執(zhí)政黨合法性的學(xué)理質(zhì)疑，在安全保障、執(zhí)法威懾力、辦案成本等方面也得到優(yōu)化。但指定居所監(jiān)視居住也具有適用條件的限制，即通常只能應(yīng)用于“特別重大賄賂犯罪”案件的后續(xù)強(qiáng)制措施選擇上，其措施啟動仍然要受制于傳喚后的有效訊問，即必須在傳喚后的規(guī)定時(shí)限內(nèi)獲取嫌疑人涉嫌“特別重大賄賂犯罪”的供述，才能提請適用指定居所監(jiān)視居住。若在傳喚時(shí)間內(nèi)沒有獲取口供或者供述金額不能達(dá)到“特別重大”等級的，檢察機(jī)關(guān)同樣不能適用該措施，案件也就無法繼續(xù)深挖。檢察機(jī)關(guān)為了更好實(shí)現(xiàn)偵查功能，也利用刑事訴訟法的漏洞，通過偵查一體化的指定管轄，讓嫌疑人無固定居所轄區(qū)的檢察機(jī)關(guān)辦理賄賂案件，從而為適用指定居所監(jiān)視居住“創(chuàng)設(shè)”條件。

(三)結(jié)構(gòu)補(bǔ)強(qiáng)：“留置”的初期功能

這樣規(guī)避法律的舉措遭到了學(xué)界的猛烈批評，也凸顯了在檢察機(jī)關(guān)適用指定居所監(jiān)視居住與紀(jì)委適用“兩規(guī)”之間仍然存在一條無法跨越的鴻溝而不能實(shí)現(xiàn)無縫銜接。若涉腐官員或行賄人在傳喚期間未作任何供述，檢察機(jī)關(guān)無法啟動指定居所監(jiān)視居住?！皟梢?guī)”某官員通常也需要獲取行賄人供述的指證，而紀(jì)委和檢察機(jī)關(guān)在較短時(shí)間無法獲取行賄人供述的，同樣無法啟動“兩規(guī)”，涉腐官員及其利益群體就存在逃避制裁的概率。事實(shí)上，越來越多的涉腐官員正在通過檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)委間的這條鴻溝逍遙法外。長此以往，國家的反腐敗戰(zhàn)略無法得到強(qiáng)力推進(jìn)，法治反腐與反腐權(quán)威亦無法有效構(gòu)建。

在反腐敗法治化和效度的剛性需求下，國家決定將檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會，制定《國家監(jiān)察法》，組建全新的反腐敗機(jī)構(gòu)，增設(shè)“留置”措施，將“雙軌制”的法紀(jì)反腐敗結(jié)構(gòu)并軌，納入統(tǒng)一的法治反腐路徑中，并嘗試消除檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)委在反腐敗措施上的真空地帶。在檢察機(jī)關(guān)行使貪賄瀆職犯罪偵查權(quán)時(shí)，反腐敗權(quán)威呈現(xiàn)出反向增減的現(xiàn)象。對于檢察機(jī)關(guān)來說，反腐敗權(quán)威最強(qiáng)的是在基層檢察機(jī)關(guān)。基層檢察機(jī)關(guān)通常是副縣級單位，負(fù)責(zé)查辦鄉(xiāng)科級及以下國家工作人員的職務(wù)犯罪案件。最高人民檢察院的案件請示制度并沒有將鄉(xiāng)科級納入請示范圍，所以基層檢察院可以在隨時(shí)傳喚縣級區(qū)域內(nèi)的部委辦局的班子成員，并不需要給縣委匯報(bào)。但到了上一級檢察院，其查辦對象則是縣處級領(lǐng)導(dǎo)干部及地市級機(jī)關(guān)工作人員，所以在啟動程序時(shí)需要請示地市同級黨委。相應(yīng)的省級檢察院則在查辦地廳級領(lǐng)導(dǎo)干部時(shí)需要請示省級黨委。事實(shí)上，到了省一級檢察機(jī)關(guān)，更多的案件則通過省紀(jì)委的“兩規(guī)”手段，檢察機(jī)關(guān)則是出辦案人員，手段措施則是紀(jì)委提供。到了國家層面，省部級領(lǐng)導(dǎo)干部則幾乎由中央紀(jì)委查辦，最高人民檢察院則通常作為配合單位。所以不難看出，過去的“雙軌制”反腐格局中，檢察機(jī)關(guān)的反腐敗權(quán)威是由下至上越來越弱，檢察機(jī)關(guān)在基層政治生態(tài)的作用舉足輕重，具有較重的政治話語權(quán)。而紀(jì)委的權(quán)威則由下至上越來越強(qiáng)，到了中央層面則是由中紀(jì)委牽頭主辦省部級干部的貪腐案件。反腐敗權(quán)威由于這種雙向的增減而出現(xiàn)了運(yùn)行真空。

監(jiān)察委員會成立后，反腐敗運(yùn)行結(jié)構(gòu)的首要目標(biāo)就是迫切建立權(quán)威的震懾體系，補(bǔ)強(qiáng)國家“不敢腐、不能腐、不想腐”反腐結(jié)構(gòu)中的“不敢腐”，同時(shí)為“不能腐、不想腐”制度構(gòu)建打下基礎(chǔ)。在制度探索期，“留置”措施的實(shí)踐意義將高于政治象征意義，其初期功能就是破解過去國家反腐敗機(jī)構(gòu)震懾力不足的難題，提升反腐敗精準(zhǔn)度。我國香港地區(qū)的廉政公署可以通過各種技術(shù)手段強(qiáng)化客觀證據(jù)供給體系來增強(qiáng)震懾力，“留置”則是覆滅涉腐官員的逃避幻想來增強(qiáng)震懾力。而在社會對監(jiān)察委員會的反腐敗權(quán)威生成刻板印象后，“留置”措施的政治象征意義則將高于實(shí)踐意義，其制度重心在于傳遞強(qiáng)硬的反腐敗政治信號，而不在于期待監(jiān)察委員會依賴“留置”措施辦理案件。國家用“留置”措施告訴潛在或已然的涉腐人員，只要涉嫌腐敗犯罪一定會被依法查實(shí)，從而為“不敢腐”加上制度保險(xiǎn)。而國家為什么選擇用“留置”來強(qiáng)化反腐敗震懾力，則需要在政治背景中解讀。

三、反腐敗政治結(jié)構(gòu)中的“留置”

從實(shí)踐情況來看，“留置”與“兩規(guī)”除了適用依據(jù)不同，在其他方面并無本質(zhì)差異。即將被調(diào)查對象限制在封閉空間內(nèi)進(jìn)行訊問，進(jìn)而獲取涉罪供述；被調(diào)查對象的程序性權(quán)利受到限制，人身自由亦被限制。學(xué)界一直保持著對這種限制自由模式的質(zhì)疑，也有學(xué)者將其稱為“兩規(guī)中心主義”。難道摒棄這種限制自由模式，貪腐案件就無法辦理？筆者認(rèn)為，摒棄自由限制模式并不會必然導(dǎo)致貪腐案件無法查辦，但卻無法實(shí)現(xiàn)國家的反腐敗預(yù)期，進(jìn)而危及執(zhí)政黨的合法性根基。缺少了“留置”，并軌后設(shè)立監(jiān)察委員會也就缺乏合理性依據(jù)。對于這種邏輯上的循環(huán)矛盾，有必要探討“留置”措施設(shè)立的政治背景與邏輯。

(一)政治結(jié)構(gòu)對腐敗犯罪調(diào)查模式的影響

腐敗犯罪與普通刑事犯罪的最大差異在于犯罪主體系代表國家行使權(quán)力的群體。由政治結(jié)構(gòu)和法律結(jié)構(gòu)共同筑造的腐敗犯罪調(diào)查結(jié)構(gòu)具有特定的法政治屬性。政治結(jié)構(gòu)系國家基于整體權(quán)力構(gòu)造而給予反腐敗權(quán)力體系的政治地位，屬于權(quán)力授權(quán)范疇。法律結(jié)構(gòu)則屬于對權(quán)力的規(guī)制范疇，政治結(jié)構(gòu)的差異必然生成不同的法律結(jié)構(gòu)模式。筆者結(jié)合世界各國的法政治關(guān)系提煉出三種模式。

第一種為監(jiān)控調(diào)查模式，即可以適用技術(shù)措施和秘密措施對被調(diào)查對象進(jìn)行全程追蹤取證的調(diào)查模式，如我國香港地區(qū)的廉政公署可以監(jiān)聽被調(diào)查對象間的對話、秘密錄制權(quán)錢交易過程、安插線人等，其優(yōu)勢在于腐敗犯罪的客觀證據(jù)供給機(jī)制較為發(fā)達(dá)，可以擺脫對訊問的高強(qiáng)度依賴。監(jiān)控調(diào)查模式系執(zhí)政者對反腐敗權(quán)力基于最高政治信任而最大程度法律賦權(quán)的結(jié)果，但是其缺陷也較為明顯，即法律結(jié)構(gòu)端的權(quán)力太大可能會對政治結(jié)構(gòu)造成反向沖擊。

第二種為權(quán)威調(diào)查模式，也可以稱為強(qiáng)制供述模式。這種模式常見于英美法系國家，系執(zhí)政者考慮到監(jiān)控調(diào)查模式的政治風(fēng)險(xiǎn)而采取的折中選擇。這些國家在調(diào)查腐敗犯罪中通常也具有技術(shù)調(diào)查權(quán)，但盡可能放在最后一步采用，而在日常調(diào)查中適用強(qiáng)制取證權(quán)。在英美法系較為完善的訴訟權(quán)利保障體系中，強(qiáng)制取證權(quán)可在一定程度上限制沉默權(quán)、規(guī)避法律咨詢權(quán)以及法律特權(quán)，為調(diào)查取證創(chuàng)設(shè)了便利。英國反嚴(yán)重欺詐局可依據(jù)《嚴(yán)重犯罪法2007》向高等法院申請“重罪預(yù)防令”調(diào)查賄賂犯罪案件。該令狀可要求涉嫌參與賄賂犯罪的相關(guān)人員在指定的時(shí)間到指定的地點(diǎn)接受訊問，并強(qiáng)制提供與案件相關(guān)的證據(jù)材料[3]。

第三種為審慎調(diào)查模式，即大幅限制調(diào)查權(quán)，特別排斥技術(shù)調(diào)查，除應(yīng)有的程序性限制外，還通過政治指令、司法解釋、刑事政策、聯(lián)合意見、內(nèi)部規(guī)定等形式進(jìn)一步限制調(diào)查活動。國家采取審慎調(diào)查模式的動因較多，較為保守的政治文化、較為單一的政治結(jié)構(gòu)、某段時(shí)期惡性冤假錯(cuò)案的爆發(fā)、國家對政治秩序的價(jià)值選擇等因素均可能促成審慎調(diào)查模式的生成或調(diào)整。在檢察反腐時(shí)期，我國采取的就是審慎調(diào)查模式，即采取請示匯報(bào)與排斥技術(shù)調(diào)查相結(jié)合的調(diào)查機(jī)制，折射出國家對政治秩序穩(wěn)定的優(yōu)先考量。

(二)我國腐敗犯罪調(diào)查模式選擇的政治邏輯

筆者認(rèn)為，隨著我國反腐敗結(jié)構(gòu)的并軌，我國腐敗犯罪調(diào)查模式已由過去單一的“審慎調(diào)查模式”向“權(quán)威調(diào)查模式”與“審慎調(diào)查模式”相融合的方向發(fā)展，因?yàn)椤傲糁谩贝胧┛梢栽谟?、澳大利亞、新西蘭等國家的強(qiáng)制取證權(quán)中找到相似的模型。但是，國家對于腐敗犯罪調(diào)查采取的審慎態(tài)度一貫始終，并不因其他制度因素而產(chǎn)生變化。

彭真同志在1982年的中央政法委員會擴(kuò)大會議上要求：“黨內(nèi)一律不準(zhǔn)搞監(jiān)聽，搞技術(shù)偵查。這是黨中央多年堅(jiān)持的規(guī)定?！盵4]在1985年全國政法工作會議上又強(qiáng)調(diào)：“處理內(nèi)部問題和處理外部問題是不同的。決不能把對付敵對勢力、黑暗勢力的那一套用在黨內(nèi)。內(nèi)外必須嚴(yán)格區(qū)別。黨內(nèi)必須按原則辦事，有問題就實(shí)事求是地討論，開誠布公，把問題拿到桌面上來，開展批評與自我批評。這方面不能搞陰謀詭計(jì)。否則對我們的事業(yè)不利?！盵5]至此，我黨內(nèi)部原則上嚴(yán)禁對黨內(nèi)干部密偵密查，在查辦縣、處級以上干部時(shí)還要遵守黨內(nèi)請示匯報(bào)制度。除了涉案人員外逃等特別必要的情形外，不能在立案前對涉腐人員適用技術(shù)調(diào)查和秘密調(diào)查，對于未被傳喚到案的官員，嚴(yán)禁使用監(jiān)聽、截取郵件、侵入通訊設(shè)備、安插布控線人、秘密錄音錄像、定位追蹤等手段。凡是涉及秘密調(diào)查措施，不管是否涉及影像、通訊技術(shù)，均需要層層上報(bào)，嚴(yán)格審批。違規(guī)使用者，不僅要受到紀(jì)律處分，嚴(yán)重情形還將遭受刑事處罰。比如2014年，汕頭市公安局紀(jì)委書記鄭某因個(gè)人恩怨，以調(diào)查汕頭市某區(qū)委書記陳某違法八項(xiàng)規(guī)定公車私用為由，未經(jīng)審批，在陳某的公車上秘密安裝GPS定位儀進(jìn)行跟蹤。鄭某根據(jù)陳某的車輛位置信息，在陳某出入的酒店門口進(jìn)行秘密拍照并上傳網(wǎng)絡(luò)。鄭某最終以“受賄罪、非法使用竊聽專用器材罪”被判處有期徒刑3年6個(gè)月。

國家之所以不對腐敗犯罪施行密偵密查，基于政治邏輯的理由有三。第一，我國傳統(tǒng)的和文化決定了政治運(yùn)行的平和。政治平和既可以給國家?guī)砀ｌ?，又可以保證穩(wěn)定的社會秩序?；谡纹胶投纬闪它h內(nèi)特有的政治信任機(jī)制，無論職位高低皆可以“同志”相稱。組織對黨員給予了足夠的信任，那么黨員在違反法紀(jì)時(shí)，就應(yīng)當(dāng)主動向組織坦誠，即便沒有主動承認(rèn)，在組織追究時(shí)也應(yīng)當(dāng)基于信任關(guān)系而開誠布公。人的思想轉(zhuǎn)變有快有慢，所以要預(yù)留足夠長的緩沖時(shí)間。這可以視為組織基于“性善”而預(yù)設(shè)了黨員具有組織忠誠及自我糾錯(cuò)能力，一定程度上沖淡了技術(shù)調(diào)查的必要性。第二，不在黨內(nèi)搞密偵密查，旨在確立政治運(yùn)行的底線規(guī)則。國民黨時(shí)期的內(nèi)部信任機(jī)制無法建立，地方軍閥與中央彼此鉤心斗角，就是因?yàn)闆]有明確的政治規(guī)則加以約束，以至于陰謀詭計(jì)葬送了自身。第三，基于現(xiàn)實(shí)的政治結(jié)構(gòu)，在黨內(nèi)搞密偵密查將具有極高的政治風(fēng)險(xiǎn)。腐敗犯罪僅是官員政治生活的極小部分，對涉腐官員適用監(jiān)聽、截取通訊等手段所獲取的政治信息將明顯超過調(diào)查比例原則的控制范疇，不僅無法保障被監(jiān)聽人的個(gè)人隱私，甚至還存在泄露機(jī)密政治信息的風(fēng)險(xiǎn)，官員級別越高，密級越高、泄密風(fēng)險(xiǎn)越大，給國家造成損害的可能性越大。最重要的是，黨內(nèi)密偵密查將不利于黨內(nèi)民主決策體系的構(gòu)建，任何人都無法清晰預(yù)期政治走向，也就增大了政治成本，進(jìn)而破壞執(zhí)政黨的自適應(yīng)系統(tǒng)與自我糾偏能力。前納粹構(gòu)建的秘密警察(STASI)與希特勒的獨(dú)裁專制相輔相成，最終相互傷害各自體系。德國統(tǒng)一后花費(fèi)了大量政治、經(jīng)濟(jì)成本來消除這種秘密調(diào)查體系的惡劣影響[6]。

(三)“留置”的政治緩沖功能

我國腐敗犯罪偵查體系無疑具有先天缺陷。在政治指令的限制下，可以對比監(jiān)察委和我國香港地區(qū)的廉政公署的調(diào)查措施，如下表所示：

監(jiān)察委除了有“留置”措施，在接到舉報(bào)后無法對被調(diào)查對象適用監(jiān)控式調(diào)查，只能通過對金融、工商、通訊、房管、公安、物業(yè)等部門的數(shù)據(jù)查詢，在研判確立調(diào)查對象嫌疑后，傳喚其到案接受訊問[7]。事實(shí)上，初核所獲取的資料只能輔助分析涉腐官員的嫌疑大小，并不能直接取得定罪證據(jù)。比如，銀行明細(xì)記錄了甲向乙的轉(zhuǎn)款記錄，但這不能證明就是行賄款，普通借貸關(guān)系也可成立；通過計(jì)算甲的個(gè)人資產(chǎn)狀況，發(fā)現(xiàn)其總資產(chǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其個(gè)人合法收入所得，但不能證明高出部分就是甲貪污受賄抑或挪用公款所得，若甲在外隱名合伙經(jīng)營生意也是成立的；通過工商檔案查詢發(fā)現(xiàn)，甲的遠(yuǎn)方親戚和乙共同持股一公司，這同樣不能證明乙以公司名義暗中向甲輸送不正當(dāng)利益，等等。另一方面，腐敗犯罪周期非常長，一些涉腐官員的犯罪周期長達(dá)十幾年，對于年代久遠(yuǎn)的犯罪，即便是監(jiān)控式偵查也無能為力。所以，最終要對涉腐官員定罪，只能依靠訊問獲取行受賄雙方的有罪供述。

由于傳喚的訊問時(shí)間過短，越來越多的嫌疑人已經(jīng)意識到只要熬過傳喚的48小時(shí)就能平安無事。筆者調(diào)研了解到，過去Y市N區(qū)檢察機(jī)關(guān)適用指定居所監(jiān)視居住的最長時(shí)間為23天，紀(jì)委的“兩規(guī)”時(shí)間也從數(shù)日到數(shù)十日不等，一些省部級高官的“兩規(guī)”時(shí)間則長達(dá)數(shù)月。如此長的辦案期間從側(cè)面說明了過去反腐敗由于措施體系不完善的真實(shí)辦案難度，要形成完整證據(jù)鎖鏈的只能依靠事后的倒溯式調(diào)查。

從中央查辦“劉青山”“張子善”的貪腐案件開始，人民就在意識層面對何為反腐敗、反腐敗結(jié)果如何問題上打下了深刻烙印。簡單地說，就是貪腐官員需要接受刑法制裁而被定罪量刑才能實(shí)現(xiàn)人民對國家的反腐敗期待。在監(jiān)察體制改革后，“留置”措施打破了涉腐官員試圖閉口不談而躲避懲罰的幻想，加大了反腐敗威懾力，實(shí)現(xiàn)了初步調(diào)查、傳喚與后續(xù)訊問的無縫銜接。在技術(shù)受限的前提中，若沒有一個(gè)足夠保障訊問時(shí)間的強(qiáng)制措施，又不能再使用“兩規(guī)”，改革預(yù)期的反腐敗效度必然大打折扣，一些甚囂塵上的“反腐作秀說”“選擇性反腐”等詆毀之談又將借勢抬頭，造成執(zhí)政黨在反腐敗戰(zhàn)略上的被動地位?！傲糁谩睙o疑緩解了國家在反腐敗運(yùn)行中的政治緊張。

四、反腐敗法律結(jié)構(gòu)中的“留置”

作為國家彰顯法治反腐決心的監(jiān)察體制改革，“留置”解決了“兩規(guī)”的合法性根據(jù)，并逐步在法治建設(shè)上取得實(shí)質(zhì)轉(zhuǎn)變。盡管一些制度設(shè)計(jì)引起了學(xué)界批評。比如監(jiān)察委查辦腐敗案件稱為“調(diào)查”而非“偵查”，整個(gè)“留置”程序適用監(jiān)察法規(guī)而不適用刑事訴訟法，也就缺乏第三方監(jiān)督與程序性制裁機(jī)制；律師的辯護(hù)權(quán)無法介入“留置”程序；“留置”措施的啟動并未基于司法審查而是采取內(nèi)部審批。但筆者認(rèn)為，國家選擇內(nèi)向式的監(jiān)察“留置”立法具有深刻的制度邏輯，透析出國家對反腐敗長遠(yuǎn)戰(zhàn)略的規(guī)劃思路。

(一)單法授權(quán)中的結(jié)構(gòu)性緊張與程序自反

有學(xué)者認(rèn)為，調(diào)查就是偵查。監(jiān)察委員會行使調(diào)查權(quán)，當(dāng)調(diào)查覆蓋刑事案件時(shí)，調(diào)查權(quán)就與“刑事偵查權(quán)”具有相同實(shí)質(zhì)，只是不冠“偵查”之名來規(guī)避《刑事訴訟法》。是否屬于應(yīng)受刑事訴訟法規(guī)范的“偵查”應(yīng)看實(shí)質(zhì)而非名目[8]。有學(xué)者認(rèn)為，因監(jiān)察調(diào)查不能統(tǒng)稱為監(jiān)察偵查，其中對職務(wù)犯罪的調(diào)查具有偵查性質(zhì)，應(yīng)遵循刑事訴訟法規(guī)定[9]。還有學(xué)者認(rèn)為，刑事訴訟法修改應(yīng)明確監(jiān)察委員會在辦理職務(wù)犯罪案件的權(quán)力界限、權(quán)力制約等問題，確立律師介入機(jī)制，確保監(jiān)察委員會能夠尊重和保障人權(quán)，體現(xiàn)“依法反腐”的制度價(jià)值[10]。

學(xué)者們的建議具有無可非議的合理性依據(jù)，限制監(jiān)察權(quán)、賦予監(jiān)察程序與“留置”措施平等對抗性，保障被調(diào)查對象的基本權(quán)利，幾乎是學(xué)界統(tǒng)一的呼聲。但國家為什么并未采納？筆者認(rèn)為，這和2013年刑事訴訟法實(shí)施以來，檢察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件越來越艱難有重要關(guān)聯(lián)。以Y市檢察機(jī)關(guān)2013年至2017年偵辦職務(wù)犯罪的數(shù)據(jù)來看，2013年與2014年相比2012年之前呈小幅遞減，2015年以后的辦案量大幅遞減。檢察機(jī)關(guān)依法查辦腐敗案件是法治反腐的重要載體。但是，檢察機(jī)關(guān)依據(jù)修改后的刑事訴訟法辦理腐敗案件陷入了高度的結(jié)構(gòu)性緊張，前端措施受限加上后端證明難度高，同時(shí)缺乏合理的審訊時(shí)間及程序性利益交換機(jī)制，整個(gè)偵查處于高風(fēng)險(xiǎn)決策中。啟動偵查就類似于賭博，運(yùn)氣好時(shí)能夠取得效果，但面對“職業(yè)賭徒”時(shí)，偵查機(jī)關(guān)沒有籌碼推進(jìn)刑事程序。偵結(jié)數(shù)與初查數(shù)的比例由過去幾乎接近1的高效數(shù)值驟降過半甚至更低。由于賄賂犯罪缺失客觀證據(jù)，案件認(rèn)定需要行受賄雙方供述的高度印證，缺少一方供述或者雙方供述明顯不一致，案件就有可能被判無罪。

可見，規(guī)范與普適的刑事訴訟程序在偵查腐敗犯罪時(shí)出現(xiàn)了失靈。世界主要法治國家或地區(qū)在腐敗犯罪偵查的授權(quán)體系上通常采用了“多法結(jié)合”模式，即專門的《反腐敗法》偏重于賦予偵查機(jī)關(guān)特殊手段，《刑事訴訟法》偏重于合理規(guī)制偵查權(quán)。如我國香港地區(qū)的廉政公署依據(jù)《防止賄賂條例》《截取通訊監(jiān)察條例》與《刑事訴訟法》辦理案件。英國反嚴(yán)重欺詐局依據(jù)《刑事司法法》《嚴(yán)重犯罪法》與《刑事訴訟與調(diào)查法》辦理案件。在缺失專門《反腐敗法》前提下，我國刑事訴訟程序偏重于實(shí)現(xiàn)人權(quán)保障的價(jià)值目標(biāo)，將所有犯罪偵查納入統(tǒng)一整體評價(jià)后卻忽視了腐敗犯罪的特殊犯罪結(jié)構(gòu)以及偵查的先天缺陷，程序性的限權(quán)不僅不能破解腐敗犯罪中堅(jiān)固的利益聯(lián)盟，反而讓檢察機(jī)關(guān)在長期的辦案中衍生出一系列的程序性潛規(guī)則，比如，在將嫌疑人送進(jìn)看守所前想方設(shè)法向行政機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)“借”時(shí)間訊問，“創(chuàng)設(shè)”條件適用指定居所監(jiān)視居住以延長審訊時(shí)間，采取各種方式阻礙律師會見嫌疑人，等等。由此付出的無形成本無法計(jì)算，嚴(yán)重?fù)p害國家對法治化檢察反腐的信任，以刑事訴訟法作為偵查授權(quán)唯一依據(jù)的思路也就無法給國家提供足夠的反腐敗信心。最終，國家選擇以《國家監(jiān)察法》作為查辦腐敗犯罪的專門性程序依據(jù)，本質(zhì)意義并不在于規(guī)避刑事訴訟法，而是刑事訴訟法的程序設(shè)計(jì)不能對以賄賂為主的腐敗犯罪發(fā)揮足夠效用?！傲糁谩贝胧﹦t成為監(jiān)察委員會彌補(bǔ)先天缺陷，緩解結(jié)構(gòu)性緊張，推進(jìn)調(diào)查程序的最大籌碼。

(二)國家對規(guī)則權(quán)威的導(dǎo)向調(diào)整

在過去很長時(shí)期內(nèi)，規(guī)則權(quán)威體系對于腐敗控制具有局限性，原因就在于單法授權(quán)格局下，刑事訴訟法的反腐敗功能與反腐敗中的程序法功能兩組重要的結(jié)構(gòu)體系未能理清，出現(xiàn)了程序法權(quán)威與反腐敗權(quán)威在磨合中的緊張格局，使得反腐敗效度沒有達(dá)到理想狀態(tài)。

哈特把法律權(quán)威的實(shí)踐描述為“放棄判斷”，行為者由此服從權(quán)威“意志”(代表集體意志的立法)，而非將自身意志作為行為指導(dǎo)，并且用其代替自己的任何考慮或推理[11]。這樣的進(jìn)路充滿時(shí)代危險(xiǎn)，特別是在個(gè)人自治與“惡法亦法”的討論之下。拉茲將其稱為“權(quán)威的悖論”，他認(rèn)為“當(dāng)理性與規(guī)則相適應(yīng)時(shí)，人們的服從只是一般守法，并不是法律制度權(quán)威的體現(xiàn)，只有理性急迫想這樣做或獲得這樣的利益，而權(quán)威告知不可，理性轉(zhuǎn)而作出抑制才是(法律實(shí)踐的)權(quán)威”[12]。 格林在對法律權(quán)威的進(jìn)一步論證中，引入了“順位理性”，在法律制度下的行為存在第一順序動機(jī)(first order)和第二順序動機(jī)(second order)，第一動機(jī)包含的行為理由(如需要、利益)受到第二動機(jī)的反對和制約，而第二動機(jī)正是規(guī)則權(quán)威所提供的價(jià)值判斷[13]。因此，法律權(quán)威就是當(dāng)?shù)谝粍訖C(jī)的價(jià)值超過后者的前提下，仍然使得受約束者采取排斥性的理由。

在之前，檢察機(jī)關(guān)面臨著一個(gè)權(quán)威困境，即到底是選擇程序法權(quán)威抑或是反腐敗權(quán)威作為第一動機(jī)?回首審視，這種選擇困境并非一成不變，而是隨時(shí)代節(jié)奏處于調(diào)整狀態(tài)。在2013年《刑事訴訟法》修改之前，檢察機(jī)關(guān)顯然傾向于遵循反腐敗權(quán)威，更愿意將自身塑造成一個(gè)反腐敗機(jī)構(gòu)，在追求反腐敗效度的過程中充分體現(xiàn)權(quán)力意志，為發(fā)現(xiàn)事實(shí)真相而犧牲了刑事訴訟法對嫌疑人設(shè)置的權(quán)利保障。一系列惡性冤假錯(cuò)案的負(fù)面影響倒逼國家在偵查程序中強(qiáng)力推行法治原則。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)不能再像過去“良性違法”，轉(zhuǎn)為在反腐敗過程中遵循程序法權(quán)威。但是，程序性訴訟規(guī)則多以“遏制化”“限權(quán)化”“問責(zé)化”等硬性要件來體現(xiàn)權(quán)威性。在單法授權(quán)情境中，程序法權(quán)威的實(shí)現(xiàn)被誤讀為以權(quán)力限制化為唯一路徑。程序法權(quán)威的滲透路徑也并非以拉茲關(guān)于實(shí)踐性推理的意義來鋪展，而是以應(yīng)然的法律形態(tài)話語來傳播，忽視了反腐敗程序性規(guī)則構(gòu)建的現(xiàn)實(shí)利益性以及必要人文性。

若我國能在20世紀(jì)90年代出臺專門的反腐敗法，實(shí)現(xiàn)多法授權(quán)格局，即便有政治指令限制偵查本體，程序法權(quán)威與反腐敗權(quán)威的緊張格局或許也不會出現(xiàn)。國家提倡法治反腐，說明程序法權(quán)威與反腐敗權(quán)威之間能夠在功能、目的與結(jié)構(gòu)方面引起共振，從而實(shí)現(xiàn)政治、法律、社會效果的統(tǒng)一。就權(quán)威的本質(zhì)功能而言，一個(gè)旨在實(shí)現(xiàn)一種只能通過共同行動才可能得到實(shí)現(xiàn)的共同善的群體，其行動必須通過某個(gè)恒定的原則而被統(tǒng)一起來，但在共同行動中永遠(yuǎn)都會存在分歧[14]。清廉程度較高的國家或地區(qū)通常會在排除特別重大政治利益之外優(yōu)先選擇適用反腐敗權(quán)威來保證反腐效度。法國政治學(xué)家讓-馬克·夸克認(rèn)為經(jīng)濟(jì)增長對社會的影響成為執(zhí)政黨政治合法性的主要來源。但是猖獗蔓延的腐敗已成為執(zhí)政黨最危險(xiǎn)的挑戰(zhàn)，制止腐敗是國家轉(zhuǎn)型期最保險(xiǎn)的合法性維護(hù)辦法。老百姓對政治改革的耐心以及對政府重拾信任，最終依賴于領(lǐng)導(dǎo)層治理腐敗的效果[15]。反腐敗權(quán)威與反腐敗效度之間存在著嚴(yán)格意義上的正向關(guān)聯(lián)。反腐敗效度依賴于反腐敗的制度權(quán)威、權(quán)力權(quán)威以及機(jī)構(gòu)權(quán)威等權(quán)威因子能夠有機(jī)糅合。當(dāng)下程序法主要圍繞著基本權(quán)利保障而建構(gòu)，反腐權(quán)威則體現(xiàn)以強(qiáng)制和說服為手段的國家主義色彩，當(dāng)反腐敗遭遇權(quán)威的磨合困境而影響效度后，也就引出了國家對規(guī)則權(quán)威導(dǎo)向的側(cè)重。當(dāng)反腐敗的政治訴求特別強(qiáng)烈，需要反腐敗效度來避免合法性危機(jī)時(shí)，就會對影響反腐敗權(quán)威生成機(jī)制進(jìn)行重新調(diào)整。

(三)“留置”對規(guī)則權(quán)威體系的調(diào)適功能

目前，學(xué)界對于監(jiān)察體制改革以及“留置”措施的運(yùn)行仍然彌散著一種悲觀情緒，普遍認(rèn)為監(jiān)察體制對人權(quán)保障不重視，可能會有危及國家法治建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)。筆者認(rèn)為，對于新生的制度產(chǎn)物，應(yīng)當(dāng)給予足夠的觀察和耐心。第一，任何的國家改革絕不會故步自封，而是時(shí)刻處于動態(tài)的調(diào)整與糾偏機(jī)制中，監(jiān)察體制改革也不例外。并且，監(jiān)察體制改革也是國家對過去“雙軌制”反腐制度的反思后重構(gòu)而來，其本身就必須適應(yīng)國家戰(zhàn)略取向與現(xiàn)實(shí)社會結(jié)構(gòu)的不斷變更。

第二，監(jiān)察體制之于刑事程序的隔閡，以及“留置”措施的封閉性，從本源上是國家在不同歷史時(shí)期依據(jù)不同戰(zhàn)略需求而適當(dāng)調(diào)整規(guī)則權(quán)威體系的效應(yīng)產(chǎn)出機(jī)制的結(jié)果，并不是絕對與規(guī)范意義上的法律體系決斷。國家也深知法律規(guī)則對防止冤假錯(cuò)案以及避免自身陷入合法性危機(jī)的重要意義。從人員構(gòu)成上，國家選擇以檢察機(jī)關(guān)反貪、反瀆人員轉(zhuǎn)隸，而非由紀(jì)委原班人員自建監(jiān)察委，其本意就是要將檢察機(jī)關(guān)長期探索的法律素養(yǎng)以及人權(quán)保障意識融入監(jiān)察程序。所以在短暫的隔閡時(shí)期，監(jiān)察體制運(yùn)行，尤其是“留置”的適用必然會有極為嚴(yán)格的內(nèi)部控權(quán)與人權(quán)保障機(jī)制。

第三，《國家監(jiān)察法》在本質(zhì)上屬于一部具有中國特色的反腐敗法，彌補(bǔ)了我國長期在腐敗犯罪偵查中的單法授權(quán)格局。有學(xué)者很早就呼吁制定《反腐敗法》，重點(diǎn)規(guī)定反腐敗主體的職責(zé)及義務(wù)，預(yù)防和懲治腐敗的各項(xiàng)措施，如權(quán)力清單制度、公務(wù)人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度等，反腐敗的監(jiān)督與保障，法律責(zé)任等內(nèi)容。美國、新加坡、德國等法治國家均出臺專門的反腐敗法[16]。所以，國家監(jiān)察措施的運(yùn)行具有法理上的經(jīng)驗(yàn)根據(jù)。但是，監(jiān)察委員會僅適用《國家監(jiān)察法》，而不適用《刑事訴訟法》，無疑從一種單法授權(quán)轉(zhuǎn)為另一種單法授權(quán)，并未實(shí)現(xiàn)理想中的雙法授權(quán)格局，這為后期的法治化改進(jìn)留下了空間。

第四，替代“兩規(guī)”的“留置”措施在本質(zhì)上屬于法律措施，這就為后期進(jìn)行合理的法律規(guī)制提供了依據(jù)和可能性，這相比于過去用黨紀(jì)限制人身自由無法接受法律規(guī)制的境況已是巨大的法治進(jìn)步。同時(shí)，“留置”措施兼具法律屬性與政治屬性，也是程序法權(quán)威與反腐敗權(quán)威相互融合的試金石，國家對權(quán)威間的調(diào)適將在“留置”措施的改革與規(guī)制上體現(xiàn)出來。只不過在當(dāng)下的特殊時(shí)期，“留置”措施的政治屬性更為明顯?！傲糁谩苯K歸是法治反腐的重要措施，在適用初期可能會因探索而成本較高，但反腐成功率提升的漣漪效應(yīng)會讓后期成本逐漸下降。當(dāng)反腐敗權(quán)威達(dá)到一定程度后，國家會因避免冤假錯(cuò)案而在后期逐漸增顯其法治屬性，從法律層面合理規(guī)制“留置”，也就為理想的雙法授權(quán)格局留下了空間。