●覃升鋒

（中共南寧市委黨校，廣西 南寧530007）

黨的十八大以來更加注重對黨的政治、思想、組織、作風(fēng)建設(shè)，完善黨內(nèi)法規(guī)的制定，修改了《黨章》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等一系列黨內(nèi)重要法規(guī)，進(jìn)一步完善黨各項(xiàng)制度建設(shè)，將“權(quán)力關(guān)在制度的籠子里”。黨中央重視黨的自身建設(shè)，強(qiáng)調(diào)了黨要管黨、從嚴(yán)治黨。一個(gè)政黨要遵守憲法和法律，但是法律無法涉及黨內(nèi)事務(wù)，內(nèi)部管理只能靠黨內(nèi)規(guī)范。黨內(nèi)法規(guī)的主要功能就是管好黨自己。黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)始終圍繞黨和國家工作大局，注重黨的組織、領(lǐng)導(dǎo)、自身建設(shè)以及監(jiān)督保障等四大板塊法規(guī)的銜接呼應(yīng)、互聯(lián)互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)整體推進(jìn)。黨的十八屆四中全會(huì)提出全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)，其中完善黨內(nèi)法規(guī)體系納入中國特色社會(huì)主義法治體系之中?？梢钥闯觯h內(nèi)法規(guī)成為我國依法治國的重要組成部分。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步明確全面推進(jìn)依法治國，將完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系包含于建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系。根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》）的精神，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)，必須堅(jiān)持習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，堅(jiān)持思想治黨與制度治黨相結(jié)合。當(dāng)前我國有9000多萬黨員，人數(shù)眾多，同時(shí)黨在中國特色社會(huì)主義建設(shè)中處于全面領(lǐng)導(dǎo)地位，亟須建立完善依規(guī)治黨的法治體系，增強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)，推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨。

一、當(dāng)前地方黨內(nèi)法規(guī)的制度體系現(xiàn)狀

根據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第2條的規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱?！边@是對黨內(nèi)法規(guī)所作出的定義，包含了地方黨內(nèi)法規(guī)。從對黨內(nèi)法規(guī)的定義可以得出，地方黨內(nèi)法規(guī)的立法權(quán)屬于省、自治區(qū)、直轄市黨委。2017年5月中央明確授權(quán)沈陽、福州、青島、武漢、深圳、南寧、蘭州等7個(gè)副省級(jí)和省會(huì)城市執(zhí)行“在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)”。這意味著地方黨內(nèi)法規(guī)的制定權(quán)范圍將會(huì)擴(kuò)大，包含了7個(gè)副省級(jí)和省會(huì)城市（試點(diǎn)城市）。那么，地方黨內(nèi)法規(guī)的立法權(quán)除了屬于省、自治區(qū)、直轄市黨委外，還包括了7個(gè)副省級(jí)和省會(huì)城市（試點(diǎn)城市）黨委。隨后7個(gè)副省級(jí)和省會(huì)城市（試點(diǎn)城市）黨委先后出臺(tái)了地方黨內(nèi)法規(guī)。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《條例》）規(guī)定以及《意見》的精神，中央探索賦予副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。這表明地方黨內(nèi)法規(guī)的立法權(quán)要延伸至副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委。

總之，省、自治區(qū)、直轄市、副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委依法享有制定地方黨內(nèi)法規(guī)的立法權(quán)。但是，副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委制定地方黨內(nèi)法規(guī)僅僅局限在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。

（一）立法數(shù)量不斷增多

當(dāng)前我國的黨內(nèi)法規(guī)制度體系已構(gòu)建若干個(gè)以準(zhǔn)則、條例為基礎(chǔ)主干法規(guī)，以規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則作為基礎(chǔ)主干法規(guī)的細(xì)化與補(bǔ)充，其中規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則4100余部，這為貫徹落實(shí)基礎(chǔ)主干法規(guī)起著重要作用，增強(qiáng)了主干法規(guī)的針對性和可操作性。①在4100余部黨內(nèi)法規(guī)中，地方黨內(nèi)法規(guī)占了非常大的比重，發(fā)揮補(bǔ)充性、從屬性作用，是黨內(nèi)法規(guī)體系化建設(shè)的重要內(nèi)容。改革開放至今，各省、自治區(qū)、直轄市黨委重視地方黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，在《黨章》等黨內(nèi)法規(guī)現(xiàn)有大框架內(nèi)因地制宜建章立制，制定了很多面向基層一線的地方黨內(nèi)法規(guī)。目前，現(xiàn)行有效地方黨內(nèi)法規(guī)約3700部，約占黨內(nèi)法規(guī)總量的90%。②

今后副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委有制定地方黨內(nèi)法規(guī)在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。這意味著今后地方黨內(nèi)法規(guī)的立法數(shù)量將會(huì)進(jìn)一步增加。

（二）結(jié)構(gòu)逐漸趨于合理

地方黨內(nèi)法規(guī)不論從效力位階而言，還是從調(diào)整領(lǐng)域而言，均能較好地體現(xiàn)出黨內(nèi)法規(guī)體系的結(jié)構(gòu)合理。首先，從不同層級(jí)即縱向結(jié)構(gòu)而言，地方黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)從屬于“1+4”的制度體系，即在《黨章》之下分為黨的組織、領(lǐng)導(dǎo)、自身建設(shè)和監(jiān)督保障法規(guī)4大版塊，以協(xié)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)部關(guān)系、外部關(guān)系。③地方黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，始終堅(jiān)持以《黨章》為基礎(chǔ)，不得違反《黨章》的規(guī)定，嚴(yán)格按照黨內(nèi)法規(guī)的位階（層級(jí)）規(guī)定，確保與中央黨內(nèi)法規(guī)保持一致性和協(xié)調(diào)性，銜接好國家法律法規(guī)。可以說，地方黨內(nèi)法規(guī)形成了對《黨章》及中央黨內(nèi)法規(guī)的完善與補(bǔ)充。其次，從同一層級(jí)不同法規(guī)即橫向結(jié)構(gòu)而言，地方黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)已形成了具有地方特色的黨內(nèi)法規(guī)體系，在《黨章》等黨內(nèi)法規(guī)現(xiàn)有大框架內(nèi)制定出適合地方黨委管理黨組織、黨員的法規(guī)。地方黨內(nèi)法規(guī)從黨的政治、思想、組織、作風(fēng)建設(shè)方面統(tǒng)籌推進(jìn)各環(huán)節(jié)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，保證全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨要求在地方落地生根，對貫徹落實(shí)黨中央重大決策部署起到重大作用。

（三）制度體系不斷完善

一是在程序安排方面。中央及時(shí)修訂了《條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》（以下簡稱《備案審查規(guī)定》）。其中《條例》為地方黨內(nèi)法規(guī)的制定不斷完善程序性要求，使其更加契合作為黨內(nèi)“立法法”的定位。特別是在完善制定程序過程中，重點(diǎn)圍繞提升黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量、完善黨內(nèi)法規(guī)審議把關(guān)機(jī)制、提高黨內(nèi)法規(guī)透明度和知曉率等，對前置審核、審議、發(fā)布、試行等方面的規(guī)定作了完善?！稐l例》為地方黨內(nèi)法規(guī)提供了完善制度程序的立法，具有較好的操作性和針對性。二是在制度設(shè)計(jì)方面?！稐l例》從全局和長遠(yuǎn)考慮作出相關(guān)制度設(shè)計(jì)，具有前瞻性，增強(qiáng)地方黨內(nèi)法規(guī)制定的預(yù)見性、適應(yīng)性。同時(shí)《備案審查規(guī)定》從現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)，聚焦薄弱環(huán)節(jié)，從制定設(shè)計(jì)上對備案審查的主體、標(biāo)準(zhǔn)、處理方式等進(jìn)行積極探索。

綜上，《條例》《備案審查規(guī)定》為地方黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)提供了程序安排和制度設(shè)計(jì)，可謂是從頂層設(shè)計(jì)上解決了一直困擾著地方黨內(nèi)法規(guī)程序不規(guī)范和制度不合理的難題。這也為在今后地方黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)中不斷完善提供依據(jù)。

（四）建立定期集中清理的長效機(jī)制

根據(jù)《中共中央辦公廳關(guān)于開展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見》的精神，中央對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行了兩個(gè)階段的清理工作。通過兩次清理工作，將原來那些不能與時(shí)俱進(jìn)、與《黨章》、與地方黨內(nèi)法規(guī)不協(xié)調(diào)，與憲法法律不銜接的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行廢止與宣布失效，同時(shí)適時(shí)進(jìn)行修改。在1178件中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件中，322件被廢止，369件被宣布失效，二者共占58.7%；繼續(xù)有效的有487件，其中42件需適時(shí)進(jìn)行修改。清理后的地方黨內(nèi)法規(guī)，以《黨章》作為基礎(chǔ)，堅(jiān)持黨內(nèi)法規(guī)不同級(jí)的效力位階和同級(jí)不同法規(guī)的協(xié)調(diào)性。同時(shí)，地方黨內(nèi)法規(guī)需要每5年開展一次集中清理，逐漸形成定期清理的長效機(jī)制。這確保了地方黨內(nèi)法規(guī)制定得到了遵守和執(zhí)行，與此同時(shí)保證了地方黨內(nèi)法規(guī)保持與其他黨內(nèi)法規(guī)、憲法法律的銜接。

二、南寧制定黨內(nèi)法規(guī)的經(jīng)驗(yàn)

南寧作為7個(gè)副省級(jí)和省會(huì)城市執(zhí)行“在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)”的試點(diǎn)城市，制定了《南寧市村黨組織黨務(wù)公開辦法（試行）》《中共南寧市委員會(huì)深入治理扶貧領(lǐng)域形式主義官僚主義若干規(guī)定（試行）》（以下簡稱《規(guī)定》）兩部地方黨內(nèi)法規(guī)。

（一）重視立法

南寧高度重視在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面享有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，由市紀(jì)委、組織部牽頭，組織全市精干力量，力爭立法出具有南寧地方特色的地方黨內(nèi)法規(guī)。不論在參與地方黨內(nèi)法規(guī)的人員方面，還是在經(jīng)費(fèi)方面，市委均予以保障。隨即南寧市紀(jì)委、組織部分別到武漢等城市進(jìn)行調(diào)研，學(xué)習(xí)地方黨內(nèi)法規(guī)的立法經(jīng)驗(yàn)。

（二）選好立法主題

地方黨內(nèi)法規(guī)與中央黨內(nèi)法規(guī)銜接好，不僅體現(xiàn)在法規(guī)內(nèi)容方面，更加要體現(xiàn)出與時(shí)代迫切需求。一是南寧所選的立法主題切合了當(dāng)前時(shí)代的要求?！兑?guī)定》所設(shè)立的各項(xiàng)內(nèi)容符合黨的十九大精神及中央、自治區(qū)黨委和市委有關(guān)部署精神，適應(yīng)全面從嚴(yán)治黨新形勢新要求，與全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和黨風(fēng)廉政建設(shè)目標(biāo)相一致，符合南寧市脫貧攻堅(jiān)工作實(shí)際情況。二是回應(yīng)基層迫切需求。南寧市委在選擇地方黨內(nèi)法規(guī)過程中考慮到當(dāng)前全國處于脫貧攻堅(jiān)階段，廣西是脫貧攻堅(jiān)工作的主陣地，南寧脫貧攻堅(jiān)工作非常繁重，有三個(gè)國定貧困縣，并且在扶貧領(lǐng)域查處了嚴(yán)重的案件。

（三）扎實(shí)開展立法工作

選題確定后，立法人員到扶貧辦等市直部門以及縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村屯等基層進(jìn)行深入調(diào)研，收集數(shù)據(jù)、案例，分析剖析存在的問題。通過與第一書記、駐村工作隊(duì)員座談的方式，收集當(dāng)前扶貧領(lǐng)域存在形式主義官僚主義問題以及解決對策。在黨內(nèi)法規(guī)制定過程中，立法人員深刻領(lǐng)會(huì)黨中央精神，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，在深入調(diào)查研究，廣泛征求意見，摸清實(shí)情、找準(zhǔn)問題的基礎(chǔ)上，科學(xué)謀劃、精心組織，科學(xué)立規(guī)、認(rèn)真把關(guān)，把中央要求、群眾期盼、實(shí)踐需要和新鮮經(jīng)驗(yàn)結(jié)合起來，重點(diǎn)圍繞南寧市農(nóng)村基層黨建的突出問題和具體事項(xiàng)，制定出臺(tái)符合南寧實(shí)際、務(wù)實(shí)管用，能反映基層黨建成果、對全區(qū)乃至全國具有借鑒意義的黨內(nèi)法規(guī)。

（四）保持與其他黨內(nèi)法規(guī)的協(xié)同性

第一，兩部地方黨內(nèi)法規(guī)能夠較好地與上位法黨內(nèi)法規(guī)的銜接，條文的各項(xiàng)規(guī)定與上位法協(xié)調(diào)一致；第二，與同位地方性法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)范性文件之間銜接較好，相關(guān)配套制度較完備。第三，堅(jiān)持寬嚴(yán)相濟(jì)，實(shí)現(xiàn)懲處與教育相統(tǒng)一?！兑?guī)定》堅(jiān)持挺紀(jì)在前，強(qiáng)化綜合運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，加大追責(zé)問責(zé)，為黨組織和黨員干部劃出行為邊界；同時(shí)，注重與落實(shí)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制相銜接，規(guī)定了救濟(jì)途徑，使制度設(shè)計(jì)較科學(xué)合理，體現(xiàn)寬嚴(yán)相濟(jì)，做到懲處問責(zé)與教育挽救相統(tǒng)一。

（五）認(rèn)真組織立法后的評估報(bào)告

《條例》第32條規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)、起草部門和單位可以根據(jù)職權(quán)對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況、實(shí)施效果開展評估?！备鶕?jù)《中共南寧市委黨內(nèi)法規(guī)制定試點(diǎn)工作方案》及中共南寧市紀(jì)律檢查委員會(huì)辦公廳《關(guān)于開展〈中共南寧市委員會(huì)深入治理扶貧領(lǐng)域形式主義官僚主義若干規(guī)定（試行）〉實(shí)施情況初步評估調(diào)研工作的通知》（以下簡稱《通知》）精神，市紀(jì)委組織對全市貫徹實(shí)施《規(guī)定》情況進(jìn)行調(diào)研評估?！兑?guī)定》從扶貧領(lǐng)域入手，以基層反映強(qiáng)烈的制定產(chǎn)業(yè)扶貧計(jì)劃、項(xiàng)目資金管理等10個(gè)方面的問題作為突破口，作出正面規(guī)范，樹立夠得著的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)梳理18個(gè)方面的“負(fù)面清單”，讓法規(guī)立得住、行得通、管得牢，適應(yīng)當(dāng)前全面從嚴(yán)治黨的新形勢、新要求，制度設(shè)計(jì)較科學(xué)、合理，與上位法、其他黨內(nèi)法規(guī)銜接順暢，不存在矛盾沖突；《規(guī)定》的內(nèi)容和程序針對性、操作性較強(qiáng)，條文表述及邏輯結(jié)構(gòu)嚴(yán)密合理，立法用語較規(guī)范，是一部立法質(zhì)量較高的地方性黨內(nèi)法規(guī)?！兑?guī)定》對于鞏固拓展落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定精神成果，貫徹黨中央、自治區(qū)黨委、市委關(guān)于精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的重大戰(zhàn)略部署，推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展，保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)具有重要的意義。

三、地方黨內(nèi)法規(guī)立法存在的主要問題

（一）立法質(zhì)量有待提高

一是立法所規(guī)定的內(nèi)容針對性不強(qiáng)，重點(diǎn)不夠突出，尤其是在總結(jié)地方特色方面。究其原因，黨內(nèi)法規(guī)立法的時(shí)間過短，立法時(shí)有帶有政治性任務(wù)。

二是法言法語運(yùn)用不規(guī)范，帶有情感偏向，易產(chǎn)生歧義，存在一些不嚴(yán)謹(jǐn)和準(zhǔn)確的現(xiàn)象。語言作為立法的工具，就立法技術(shù)規(guī)范本身而言，在表達(dá)形式方面依然存在較多的政治性“口號(hào)”用語，個(gè)別表述不夠嚴(yán)謹(jǐn)、不夠規(guī)范的地方；個(gè)別條文表述含糊不清、措詞不精準(zhǔn)。

三是部分條文內(nèi)容的操作性有待加強(qiáng)。地方黨內(nèi)法規(guī)不夠明確，缺乏具體的量化標(biāo)準(zhǔn)，操作性不夠強(qiáng)。主要體現(xiàn)在：一是地方黨內(nèi)法規(guī)的條文過于簡單，留有很大的自由裁量權(quán)；二是條文內(nèi)容使用政治性口號(hào)，有的規(guī)定過于籠統(tǒng)、抽象、原則，彈性過大，因不同時(shí)期、歷史情形下，實(shí)務(wù)操作中難以準(zhǔn)確把握，極易造成寬嚴(yán)失度現(xiàn)象；三是具體條文具體內(nèi)容難以把握；四是個(gè)別條款適用有歧義；五是部分黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的內(nèi)容不嚴(yán)謹(jǐn)，規(guī)范不完整，存在行為模式與后果模式不統(tǒng)一或者對應(yīng)。

（二）與法律的關(guān)系有待進(jìn)一步銜接

法律高于黨內(nèi)法規(guī)，同時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于法律。黨內(nèi)法規(guī)與法律的關(guān)系應(yīng)該是統(tǒng)一協(xié)調(diào)的，因?yàn)闊o論是黨內(nèi)法規(guī)或者是憲法法律，都是黨的路線方針政策的規(guī)范化、制度化和具體化，體現(xiàn)了黨的意志和人民意愿的統(tǒng)一。④對于普通群眾來說是“法無禁止即可為”，而對于黨員干部來說，還要加上“紀(jì)有規(guī)定不可為”。加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，不僅不會(huì)削弱法律的權(quán)威，而且有利于法律實(shí)施，二者相輔相成、相互促進(jìn)。⑤例如“與他人發(fā)生不正當(dāng)性關(guān)系”的行為不受法律追究，但卻是違反黨的生活紀(jì)律而應(yīng)受黨紀(jì)處分的行為；普通公民“見死不救”不承擔(dān)法律責(zé)任，至多受到道德和輿論譴責(zé)，但黨員“遇到國家財(cái)產(chǎn)和群眾生命財(cái)產(chǎn)受到嚴(yán)重威脅時(shí)，能救而不救”的，將視情節(jié)給予警告直至開除黨籍的處分。

（三）立法人才緊缺

部分參與立法的工作人員在立法中對黨內(nèi)法規(guī)不熟悉，缺乏具有黨建專業(yè)和法學(xué)專業(yè)方面的人才，短期內(nèi)難以適應(yīng)立法工作的需要。在立法征求意見、專家論證階段，大部分學(xué)者、專家習(xí)慣于通過憲法法律的維度對黨內(nèi)法規(guī)提出意見和論證。因黨內(nèi)法規(guī)與憲法法律無論在立法的目的、程序，還是在立法的實(shí)施效果，均存在不同，所以在以憲法法律的立法思維要求黨內(nèi)法規(guī)，可能會(huì)出現(xiàn)不理想的立法效果。同時(shí)，存在學(xué)者、專家對黨建專業(yè)非常了解，但是對法學(xué)專業(yè)了解、知曉的甚少，同理亦然。

（四）高校、科研機(jī)構(gòu)對地方黨內(nèi)法規(guī)的研究較為薄弱

當(dāng)前高校、科研機(jī)構(gòu)較少關(guān)注、研究黨內(nèi)法規(guī)以及學(xué)科建設(shè)。正如王振民所言：“只關(guān)注國家法治建設(shè)問題,忽略了對黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的研究,沒有意識(shí)到我國整個(gè)規(guī)范化建設(shè)有兩大方面,除了國家法治,還有與之平行配套的黨內(nèi)法規(guī)?！雹薷咝?、科研機(jī)構(gòu)較少研究黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，較少意識(shí)到黨內(nèi)法規(guī)也是我國社會(huì)主義法治體系建設(shè)的重要組成部分，解決這個(gè)問題根本出路是學(xué)科建設(shè)，并從師資建設(shè)、教學(xué)、加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)理論研究、服務(wù)社會(huì)四個(gè)方面分析學(xué)科建設(shè)路徑。

四、完善地方黨內(nèi)法規(guī)立法的對策

（一）進(jìn)一步提高立法質(zhì)量

1.立法要體現(xiàn)地方特色

堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向與問題導(dǎo)向相結(jié)合，要把破解問題、規(guī)范工作作為制定實(shí)施地方黨內(nèi)法規(guī)的立法目標(biāo)指引，著重從地方黨組織、黨員干部群眾最關(guān)注的熱點(diǎn)、最迫切需要解決的難點(diǎn)問題和關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手，回應(yīng)黨組織、黨員群眾訴求，破解治理難題。制定地方黨內(nèi)法規(guī)只有在以黨章為根本依據(jù)，與上位黨內(nèi)法規(guī)銜接一致的基礎(chǔ)上，把地方實(shí)踐多年且行之有效的成熟做法和措施固化為制度安排，保證所立法體現(xiàn)出“立得住、行得通、管得了”的帶有地方特色的黨內(nèi)法規(guī)。

2.保證充足的立法時(shí)間

一是應(yīng)保證有充足的時(shí)間對黨內(nèi)法規(guī)立法展開前期調(diào)研工作。前期調(diào)研能夠?qū)α⒎ǖ谋匾院统墒於冗M(jìn)行分析，然后決定是否列入立法的議事日程。因此，在立項(xiàng)階段，應(yīng)當(dāng)圍繞最主要的問題進(jìn)行深入論證。二是黨內(nèi)法規(guī)草案必須要通過網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙等媒體向黨員及社會(huì)公開征求意見，期限一般不少于30日。

3.進(jìn)一步提高法條內(nèi)容的操作性

重視對標(biāo)對表，又堅(jiān)持實(shí)事求是，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，突出工作重點(diǎn)，不搞面面俱到，切實(shí)提高法規(guī)的可操作性。一是規(guī)范使用法言法語，避免有歧義。特別是在行為規(guī)范、責(zé)任追究方面，法言法語表述要準(zhǔn)確、嚴(yán)謹(jǐn)，不能隨意引申或用其他詞語取代。在涉及概念時(shí)要規(guī)范明確，除了做到準(zhǔn)確、嚴(yán)謹(jǐn)外，還要求簡明易懂。二是在地方黨內(nèi)法規(guī)的修訂過程中要明確具體的量化標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)條文的操作性。換言之，地方黨內(nèi)法規(guī)的條文要具體，避免過于簡單，留有很大的自由裁量權(quán)；三是條文內(nèi)容在總則部分可以使用政治性口號(hào)，但是在分則部分盡量避免條文規(guī)定過于籠統(tǒng)、抽象、原則，彈性過大。四是黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范,行為模式與后果模式要統(tǒng)一或者對應(yīng)。

4.建立立法解釋機(jī)制

地方黨內(nèi)法規(guī)在執(zhí)行過程中存在模糊不清的時(shí)候，需要對立法進(jìn)行解釋，確保其實(shí)施效果。例如，紀(jì)委作為地方黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)紀(jì)者，不能再由其作為立法解釋者。為此，建立黨內(nèi)法規(guī)的立法解釋機(jī)制。就紀(jì)委、有關(guān)部門提出解釋意見和黨組織、黨員的陳述意見，由黨委辦公廳所屬法規(guī)工作機(jī)構(gòu)按照規(guī)定程序報(bào)送簽批，由黨委會(huì)形成最終解釋，從而避免具體解釋工作由其他部門進(jìn)行解釋。

（二）注重與法律法規(guī)的有機(jī)銜接

一是在黨內(nèi)立規(guī)時(shí)，特別注意“度”的把握，使所制定的地方黨內(nèi)法規(guī)既能滿足地方黨委治國理政，又能保證公民、法人和其他組織接受該黨內(nèi)法規(guī)，并對黨組織、黨員行使監(jiān)督權(quán)。要及時(shí)將地方黨內(nèi)法規(guī)中成熟的直接規(guī)范公權(quán)力運(yùn)行的制度規(guī)定，適時(shí)經(jīng)過法定程序上升為法律法規(guī)。二是對于已由法律法規(guī)所規(guī)定的事項(xiàng)，地方黨內(nèi)法規(guī)要及時(shí)作出立、改、廢，保證地方黨內(nèi)法規(guī)和法律法規(guī)的一致性。三是基于黨內(nèi)自治的原則，地方黨內(nèi)法規(guī)所規(guī)定的內(nèi)容不能超越憲法法律的范圍，但是可據(jù)此對法律法規(guī)的規(guī)定作出適當(dāng)補(bǔ)充規(guī)定和特別要求，實(shí)現(xiàn)黨規(guī)嚴(yán)于國法，但這些補(bǔ)充規(guī)定和特別要求不能違反法律的保留原則。⑦總而言之，為提升治理能力，地方黨委需要對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行立改廢時(shí)，需嚴(yán)格按照法定程序?qū)ζ湫薷?，確保黨內(nèi)法規(guī)在憲法法律允許的范圍內(nèi)運(yùn)行。

（三）加強(qiáng)立法人才隊(duì)伍建設(shè)

一是地方黨委加強(qiáng)立法工作隊(duì)伍和能力建設(shè)，組建一批具有黨建、法學(xué)專業(yè)方面，并且具備黨內(nèi)法規(guī)的知識(shí)的人才隊(duì)伍。二是依托高校、黨校等科研機(jī)構(gòu)，對立法人才隊(duì)伍進(jìn)行立法方面的培訓(xùn)。三是地方黨委成立黨內(nèi)法規(guī)研究機(jī)構(gòu)，為黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)提供智庫，構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)創(chuàng)新研究基地和人才培養(yǎng)基地。四是地方黨委鼓勵(lì)高校在學(xué)科設(shè)置中增加黨內(nèi)法規(guī)的專業(yè)，培育后備人才隊(duì)伍。

（四）加強(qiáng)地方黨內(nèi)法規(guī)的理論研究

首先，地方黨內(nèi)法規(guī)需要從基礎(chǔ)理論和應(yīng)用理論研究著手。鼓勵(lì)高校、科研機(jī)構(gòu)出版地方黨內(nèi)法規(guī)的著作、論文等成果，并予以一定獎(jiǎng)勵(lì)。其次，定期開展地方黨內(nèi)法規(guī)對策研究、學(xué)術(shù)交流等活動(dòng)，提供黨內(nèi)法規(guī)的理論研究水平。最后，建設(shè)地方黨內(nèi)法規(guī)理論研究與創(chuàng)新基地、黨內(nèi)法規(guī)制度教育培訓(xùn)與人才培養(yǎng)基地，逐漸通過基地實(shí)踐與理論研究的深度融合，提高地方黨委的治理能力現(xiàn)代化。

五、結(jié)語

隨著中國特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)不斷完善，黨中央將授權(quán)副省級(jí)城市和省會(huì)城市在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，完善地方黨內(nèi)法規(guī)的立法，推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)體系創(chuàng)新與銜接，落實(shí)全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨。在此過程中，地方黨內(nèi)法規(guī)的立法仍然任重道遠(yuǎn)，既要維護(hù)憲法法律的權(quán)威，又要保持與黨章、中央黨內(nèi)法規(guī)的統(tǒng)一性，更要注重保障黨組織、黨員的合法權(quán)益。這需要有熟悉法律法規(guī)、黨建專業(yè)的人才隊(duì)伍，更加需要高校、科研院校加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)理論研究。

注釋

①②宋功德.全方位推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)[N].人民日報(bào)，2018-09-27（07）。

③周悅麗.新時(shí)代的地方黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)：問題與思考[J].新視野，2019（1）：91-97。

④溫聰.習(xí)近平關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要論述研究[J].重慶郵電大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2019（2）：8-14。

⑤許耀桐.黨內(nèi)法規(guī)論[J].中國浦東干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2016（5）：80-87。

⑥王振民.黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的基本理論問題[J].中國高校社會(huì)科學(xué)，2013（2）136-159。

⑦李斌雄，廖凱.正確認(rèn)識(shí)和處理黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系[J].思想理論教育，2019（6）：74-78。