●曾凡宇

（浙江萬(wàn)里學(xué)院，浙江 寧波315100）

隨著《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則（暫行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施細(xì)則》）在2017年正式頒布，我國(guó)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度也正式進(jìn)入落地階段。根據(jù)《實(shí)施細(xì)則》第二條的規(guī)定，政策制定機(jī)關(guān)在制定影響市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公共政策時(shí)，必須進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，對(duì)所出臺(tái)的政策是否會(huì)阻礙市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)予以評(píng)估。同時(shí)，為了提高公平競(jìng)爭(zhēng)審查的科學(xué)性，在《實(shí)施細(xì)則》中引入了“第三方評(píng)估機(jī)制”。根據(jù)《實(shí)施細(xì)則》第十三條的規(guī)定，鼓勵(lì)政策制定機(jī)關(guān)引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，協(xié)助政策制定機(jī)關(guān)開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作。雖然在2019年2月12日，市場(chǎng)監(jiān)督總局出臺(tái)了《公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估實(shí)施指南》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施指南》），為公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估機(jī)制構(gòu)建了制度框架。在《實(shí)施指南》頒布實(shí)施一年后，部分地區(qū)如湖北省已在全省范圍內(nèi)展開(kāi)了公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估，[1]但也有部分地區(qū)的第三方評(píng)估機(jī)制仍停留在紙面上。導(dǎo)致這一現(xiàn)象的原因是多方面的：一方面，部分地區(qū)、部分部門(mén)對(duì)于開(kāi)展第三方評(píng)估的必要性認(rèn)識(shí)不足；另一方面，由于公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估機(jī)制是一個(gè)新興事物，部分地區(qū)、部分部門(mén)對(duì)于如何高效且合法合理的展開(kāi)第三方評(píng)估工作存在經(jīng)驗(yàn)上與知識(shí)上的不足。針對(duì)以上問(wèn)題，本文將探討公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估機(jī)制設(shè)立的必要性，并分析制約公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估機(jī)制的消極因素。在此基礎(chǔ)上，為完善公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估機(jī)制提出相應(yīng)的建議。

一、在公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度中引入第三方評(píng)估機(jī)制的必要性分析

（一）引入第三方評(píng)估機(jī)制有利于幫助政策制定機(jī)關(guān)克服動(dòng)機(jī)缺陷

在政策制定機(jī)關(guān)對(duì)本單位出臺(tái)的可能影響競(jìng)爭(zhēng)的公共政策進(jìn)行自我審查的過(guò)程中，政策制定機(jī)關(guān)往往會(huì)由于多方面的原因陷入動(dòng)機(jī)缺陷之中，使得政策制定機(jī)關(guān)的自我審查徒勞無(wú)功；動(dòng)機(jī)缺陷理論是基于對(duì)政策制定機(jī)關(guān)在制定公共政策時(shí)的動(dòng)機(jī)進(jìn)行了如下假設(shè)：第一，政策制定機(jī)關(guān)有通過(guò)該政策限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)機(jī)（α）；第二，政策制定機(jī)關(guān)也有通過(guò)該政策促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)機(jī)（β）。[2]將這兩種動(dòng)機(jī)進(jìn)行量化，可以得到以下三種結(jié)果：

第一種情況：α＞β

第二種情況：α=β

第三章情況：α＜β

只有在第三種情況，即政策制定機(jī)關(guān)的通過(guò)該政策促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)機(jī)大于其扭曲競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)機(jī)之時(shí)，政策制定機(jī)關(guān)才會(huì)真正展開(kāi)公平、客觀的自我審查。而在第一種和第二種情況中，即使政策制定機(jī)關(guān)展開(kāi)了自我審查，這種審查也極有可是應(yīng)付差事，并不能真正起到糾正違法政策的效果。雖然有學(xué)者提出，通過(guò)引入“獎(jiǎng)懲機(jī)制”與“外部監(jiān)督”等方式，可以緩解動(dòng)機(jī)缺陷。但是，筆者認(rèn)為，不論是“獎(jiǎng)懲機(jī)制”還是“外部監(jiān)督”，都不能從根本上解決克服動(dòng)機(jī)缺陷所帶來(lái)的困擾。而通過(guò)引入第三方評(píng)估機(jī)制，一個(gè)理性的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)較小可能具有扭曲市場(chǎng)之動(dòng)機(jī)，受到動(dòng)機(jī)缺陷影響的可能性也較低。因此，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)所作出的公平競(jìng)爭(zhēng)審查報(bào)告更具有客觀性和中立性。

（二）引入第三方評(píng)估機(jī)制有利于打破自我審查的悖論式困局

政策制定機(jī)關(guān)在實(shí)施自我審查的過(guò)程中，除了會(huì)受制于動(dòng)機(jī)缺陷之外，還會(huì)落入自我審查的悖論式困局之中。所謂“自我審查的悖論式困局”指的是，當(dāng)政策制定機(jī)關(guān)認(rèn)為通過(guò)所制定的公共政策來(lái)實(shí)施反競(jìng)爭(zhēng)行為能夠使其利益最大化時(shí)，在這種情況下政策制定機(jī)關(guān)的自我審查便是不真誠(chéng)的；相反，如果政策制定機(jī)關(guān)認(rèn)為通過(guò)所制定的公共政策來(lái)維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能夠使其利益最大化時(shí)，要求其展開(kāi)公平競(jìng)爭(zhēng)審查便顯得沒(méi)有必要。[3]由于自我審查的悖論式困局的存在，政策制定機(jī)關(guān)的自我審查不僅僅有可能是不公正且不準(zhǔn)確的，也有可能是非效率的。因此，通過(guò)引入第三方評(píng)估機(jī)制，有利于幫助政策制定機(jī)關(guān)打破自我審查的悖論式困局，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查高效、客觀、公正的展開(kāi)。

（三）引入第三方評(píng)估機(jī)制有利于提高公平競(jìng)爭(zhēng)審查的科學(xué)性

一方面，《實(shí)施意見(jiàn)》包含了十八種審查標(biāo)準(zhǔn)，為政策制定機(jī)關(guān)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查提供了基礎(chǔ)性的框架。但是另一方面，在具體實(shí)踐過(guò)程中，即使政策制定機(jī)關(guān)按照法定程序?qū)嵤┝俗晕覍彶?，其所出臺(tái)的公共政策也可能違反了《反壟斷法》等相關(guān)法律法規(guī)。在2018年，H省H市衛(wèi)計(jì)委因在醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)低值醫(yī)用耗材及檢驗(yàn)試劑集中采購(gòu)服務(wù)機(jī)構(gòu)公開(kāi)遴選中濫用行政權(quán)力，而被H省發(fā)展改革委約談。在本案中，H市衛(wèi)計(jì)委所出臺(tái)的《遴選公告》雖然經(jīng)過(guò)了公平競(jìng)爭(zhēng)審查，但是其部分條款仍然違反了《實(shí)施細(xì)則》，涉嫌排除、限制競(jìng)爭(zhēng)。[4]筆者認(rèn)為，導(dǎo)致這種現(xiàn)象的原因不僅可能在于政策制定機(jī)關(guān)受制于悖論式困局與動(dòng)機(jī)陷阱，更有可能是因?yàn)檎咧贫C(jī)關(guān)在評(píng)估能力上有欠缺。因此，當(dāng)一項(xiàng)政策、一種行為對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的阻礙、排除的效果變得越來(lái)越隱蔽，甚至表面上符合《實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定時(shí)，政策制定機(jī)關(guān)極有可能出現(xiàn)審查能力不足的情況。為了應(yīng)對(duì)此種挑戰(zhàn)，需要引入具有專(zhuān)業(yè)背景的咨詢(xún)公司、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、反壟斷法律師等第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，來(lái)準(zhǔn)確識(shí)別這些公共政策、法律法規(guī)、行政命令等是否隱藏著反競(jìng)爭(zhēng)效果。[5]

（四）在反壟斷領(lǐng)域引入第三方評(píng)估機(jī)制是國(guó)際主流趨勢(shì)

在反壟斷問(wèn)題上引入第三方評(píng)估機(jī)制并非我國(guó)所首創(chuàng)。實(shí)際上，在反壟斷領(lǐng)域引入第三方評(píng)估機(jī)制已成為國(guó)際主流趨勢(shì)。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（Organization for Economic Co-operation and Development，OECD）認(rèn)為，如果沒(méi)有第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的協(xié)助，政策制定者可能不會(huì)認(rèn)真對(duì)待公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作。[6]除經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織以外，美國(guó)、歐盟、澳大利亞等多個(gè)國(guó)家與地區(qū)也使用了不同形式的第三方評(píng)估機(jī)制，促進(jìn)本國(guó)、本地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)政策的落實(shí)。[7]以澳大利亞為例，為落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查，澳大利亞成立了國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)（National Competition Council)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)第三方評(píng)估問(wèn)題。在澳大利亞的第三方評(píng)估機(jī)制中，澳大利亞國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)扮演了一種類(lèi)似于居間人的角色，為有需要的政策制定者推薦適合的公平競(jìng)爭(zhēng)審查服務(wù)提供者。[8]由此可見(jiàn)，在公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作中引入第三方評(píng)估機(jī)制已為諸多發(fā)達(dá)國(guó)家所接受，并在實(shí)踐中取得了良好的效果。

（五）引入第三方評(píng)估機(jī)制可以幫助政策制定者糾正對(duì)公共利益的認(rèn)識(shí)誤區(qū)

導(dǎo)致政策制定者制定具有反競(jìng)爭(zhēng)效果的公共政策的主觀原因不僅有在前文中討論過(guò)的動(dòng)機(jī)缺陷，而且也可能是由于政策制定機(jī)關(guān)對(duì)公共利益（Public Interest)產(chǎn)生了誤解。無(wú)論中外，公共利益幾乎是各國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法所維護(hù)的核心利益。我國(guó)《反壟斷法》第一條開(kāi)篇明義地闡明了公共利益是我國(guó)《反壟斷法》的首要保護(hù)目標(biāo)之一。由于立法風(fēng)格與我國(guó)不同，美國(guó)并沒(méi)有在法條中對(duì)于美國(guó)反壟斷法與公共利益的關(guān)系進(jìn)行直接規(guī)定，但是縱觀美國(guó)百年來(lái)的反壟斷法實(shí)踐情況，美國(guó)反壟斷法在維護(hù)公共利益問(wèn)題上扮演了重要的角色。正如美國(guó)聯(lián)邦最高法院在北太平洋公司一案中強(qiáng)調(diào)的，美國(guó)反壟斷法通過(guò)維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，使得不受干擾的（經(jīng)營(yíng)者）通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)互動(dòng)，提供物美價(jià)廉的產(chǎn)品與服務(wù)。因此，美國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)（Federal Trade Commission，F(xiàn)TC）前任主席Timothy Muris以醫(yī)療服務(wù)產(chǎn)品為例，強(qiáng)調(diào)了反壟斷法與公共利益的關(guān)系在于，通過(guò)保障市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，促使產(chǎn)品價(jià)格降低，產(chǎn)品質(zhì)量提高，帶來(lái)更強(qiáng)大的創(chuàng)新，以及提升市場(chǎng)的可參與度，降低市場(chǎng)進(jìn)出壁壘，進(jìn)而使得公共醫(yī)療產(chǎn)品等公共福利產(chǎn)品成為易獲取、可負(fù)擔(dān)的公共產(chǎn)品。[10]

基于以上分析，我們可以看到中外各國(guó)的反壟斷法多是以公共利益為核心價(jià)值。但是對(duì)于公共利益的認(rèn)知，會(huì)存在不同觀點(diǎn)。對(duì)公共利益的認(rèn)知，主要有兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，公共利益是一般公眾所具有的，被普遍認(rèn)可和保護(hù)的公共福利。[11]這種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了公共利益的普遍性，即只有為普羅大眾所享有的福利，才可能被納入公共利益范疇。另外一種觀點(diǎn)認(rèn)為，相應(yīng)的社會(huì)共同體（比如某一個(gè)地區(qū)、某一個(gè)社會(huì)組織等）的整體利益或者該社會(huì)共同體中絕大多數(shù)人的利益，則可以稱(chēng)為公共利益。[12]有學(xué)者將前一種觀點(diǎn)稱(chēng)為“整體說(shuō)”，將后一種觀點(diǎn)命名為“區(qū)隔說(shuō)”。該學(xué)者進(jìn)一步指出了“區(qū)隔說(shuō)”的錯(cuò)誤在于將本部門(mén)、本地區(qū)多數(shù)人的利益等同于整個(gè)公共領(lǐng)域的一般性利益。在實(shí)踐中，許多行政壟斷也是借著保護(hù)本地區(qū)“公共利益”為理由展開(kāi)的。政策制定者在制定具有地方保護(hù)主義色彩的公共政策時(shí)，可能便是受了“區(qū)隔說(shuō)”的影響，對(duì)公共利益的認(rèn)識(shí)產(chǎn)生了偏差，錯(cuò)誤地把本地區(qū)、本部門(mén)的利益認(rèn)定為公共利益。簡(jiǎn)言之，部分行政壟斷的實(shí)施者并不認(rèn)為自己所實(shí)施的行政壟斷具有可譴責(zé)性和違法性；相反，他們認(rèn)為通過(guò)具有反競(jìng)爭(zhēng)效果的公共政策來(lái)維護(hù)本地區(qū)、本部門(mén)的利益，具有“正當(dāng)性”，這便是實(shí)施行政壟斷的政策制定者對(duì)公共利益產(chǎn)生了錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)所致。而通過(guò)引入第三方評(píng)估機(jī)制，能夠在政策制定者制定影響市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)政策之時(shí)，憑借第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)技能和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，盡可能幫助政策制定者正確界定何為公共利益，防止政策制定機(jī)關(guān)因?qū)怖娴恼J(rèn)識(shí)不清而實(shí)施了扭曲競(jìng)爭(zhēng)的違法行為。

二、制約公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估機(jī)制的消極因素分析

如筆者在第一部分中的分析，公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作的落實(shí)離不開(kāi)第三方評(píng)估機(jī)制。但是，這并不等于說(shuō)，引入了第三方評(píng)估機(jī)制便一定可以落實(shí)好公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作。其中的原因在于，在實(shí)踐中存在著制約公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估機(jī)制發(fā)揮效用的消極因素。這些消極因素有的來(lái)自于第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)本身，有的則是來(lái)自于第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)之外。

（一）第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的趨利性問(wèn)題

市場(chǎng)主體在參與市場(chǎng)活動(dòng)之時(shí)大多是以追求自身利益最大化為目標(biāo)，這被稱(chēng)為經(jīng)濟(jì)人的“趨利性”。[14]第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)作為市場(chǎng)主體同樣也具有趨利性，這種趨利性可能會(huì)對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作產(chǎn)生負(fù)面的影響。[15]具體而言，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)為了使自身的利益最大化可能會(huì)消極怠工，不積極履行評(píng)估職責(zé)，導(dǎo)致“出工不出力”等問(wèn)題。既增加了政策制定機(jī)構(gòu)的代理成本，又可能導(dǎo)致評(píng)估工作流于表面，不能取得預(yù)期的效果。趨利性是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的共性，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)提供評(píng)估服務(wù)時(shí)必然會(huì)受到趨利性的影響。因此，在第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)構(gòu)建與實(shí)施的過(guò)程中，如何規(guī)制與引導(dǎo)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的趨利性將成為一個(gè)必須深思的問(wèn)題。

（二）第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)與經(jīng)營(yíng)者之間的權(quán)力尋租問(wèn)題

所謂“權(quán)力尋租”，就是公權(quán)力的使用者“以權(quán)力為籌碼，以交易為流通，來(lái)獲取自身的各項(xiàng)利益”。[16]引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)機(jī)制后，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)不僅將分享政策制定者評(píng)估公共政策的公權(quán)力，而且可以憑借自己與政策制定者之間的緊密關(guān)系進(jìn)而或直接或間接的影響政策制定者的意志。因此，當(dāng)?shù)谌皆u(píng)估機(jī)構(gòu)在公平競(jìng)爭(zhēng)審查中發(fā)揮重要作用之時(shí)，也可能會(huì)產(chǎn)生權(quán)力尋租問(wèn)題。一方面，部分經(jīng)營(yíng)者具有配合政策制定機(jī)關(guān)、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)共同實(shí)施行政壟斷的動(dòng)機(jī)。[17]另一方面，在缺乏監(jiān)督和制約的情況下，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)受其自身趨利性的影響，也具有權(quán)力尋租的動(dòng)力。正如英國(guó)歷史學(xué)家阿克頓勛爵（Lord Acton）所說(shuō)，“絕對(duì)的權(quán)力，絕對(duì)的腐敗”。[18]如果不對(duì)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)展開(kāi)適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督，掌握公權(quán)力的他們極有可能會(huì)引起權(quán)力尋租等腐敗問(wèn)題。

（三）第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)與政策制定機(jī)關(guān)之間關(guān)系異化問(wèn)題

引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)后，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)與政策制定機(jī)關(guān)便形成了“委托-代理”關(guān)系。[19]這種“委托-代理”關(guān)系的理想狀態(tài)是，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)公正且客觀地開(kāi)展評(píng)估工作，而政策制定機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)積極配合第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)審查。但是當(dāng)這種“委托-代理”關(guān)系異化為“恩庇-侍從”關(guān)系時(shí)，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)就不太可能作出客觀而不偏私的評(píng)估結(jié)論。所謂“恩庇-侍從”關(guān)系，來(lái)源于政治學(xué)中的“庇護(hù)主義”，又被稱(chēng)為“侍從主義”。在“恩庇-侍從”關(guān)系中，具有較高社會(huì)地位的人被稱(chēng)為“恩庇者”，他們利用自己在政治和經(jīng)濟(jì)上的優(yōu)勢(shì)地位，向地位相對(duì)更低的一方提供資源，而接受資源的一方則向“恩庇者”提供支持作為回報(bào)，成為擁護(hù)與支持“恩庇者”的一方，因此被稱(chēng)為“侍從者”。[19]

在公平競(jìng)爭(zhēng)審查中，若不能建立適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督與遴選制度，政策制定機(jī)關(guān)與評(píng)估機(jī)構(gòu)的關(guān)系也可能異化為“恩庇-侍從”關(guān)系。原因在于，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度講，政策制定機(jī)關(guān)好比是評(píng)估服務(wù)的買(mǎi)方，而第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)則是評(píng)估服務(wù)的賣(mài)方。當(dāng)買(mǎi)方的力量強(qiáng)于賣(mài)方，以及供大于求時(shí)，買(mǎi)方為了達(dá)成交易，會(huì)向買(mǎi)方作出讓步與妥協(xié)。而在第三方評(píng)估市場(chǎng)中，政策制定機(jī)關(guān)因?yàn)槭治展珯?quán)力，其市場(chǎng)力量會(huì)強(qiáng)于第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)。此外，能夠在公平競(jìng)爭(zhēng)審查中提供第三方評(píng)估服務(wù)的機(jī)構(gòu)并不止一家，提供第三方評(píng)估服務(wù)的機(jī)構(gòu)之間（賣(mài)方）之間也會(huì)存在著激烈的競(jìng)爭(zhēng)。因此，在公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方服務(wù)市場(chǎng)中，很有可能會(huì)形成一個(gè)買(mǎi)方市場(chǎng)，也即政策制定機(jī)關(guān)的話語(yǔ)權(quán)明顯更強(qiáng)于第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，而第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)反而會(huì)有求于政策制定機(jī)關(guān)。當(dāng)政策制定機(jī)關(guān)濫用自身的話語(yǔ)權(quán)與公權(quán)力，威逼利誘第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，要求第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)作出不客觀、不科學(xué)的評(píng)估結(jié)論，出于內(nèi)部的趨利性，以及懾于政策制定機(jī)關(guān)的外部壓力，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)或主動(dòng)或被動(dòng)的就會(huì)作出偏私而不公正的評(píng)估結(jié)論。在這種情況下，政策制定機(jī)關(guān)為第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)提供了長(zhǎng)期合作的工作機(jī)會(huì)，政策制定機(jī)關(guān)蛻變?yōu)橐粋€(gè)“恩庇者”；而作為回報(bào)，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)擔(dān)任政策制定機(jī)關(guān)的“白手套”，掩護(hù)其制定、實(shí)施具有反競(jìng)爭(zhēng)效果的公共政策，此時(shí)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)則已蛻變?yōu)檎咧贫C(jī)關(guān)的“侍從者”，兩者之間的關(guān)系已經(jīng)從“委托-代理”關(guān)系異化為“恩庇-侍從”關(guān)系。當(dāng)?shù)谌皆u(píng)估機(jī)構(gòu)與政策制定機(jī)關(guān)的“委托-代理”關(guān)系異化成為一種“恩庇-侍從”關(guān)系時(shí)，公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作就很難再公正的前提下展開(kāi)。

（四）第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)與待評(píng)估政策之間存在利害關(guān)系

根據(jù)《實(shí)施指南》第十三條的要求，與被評(píng)估政策有利害關(guān)系的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)不得參與第三方評(píng)估工作。這種利害關(guān)系可以來(lái)源于第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)與他人的經(jīng)濟(jì)關(guān)系：比如，政策制定機(jī)關(guān)所擬定的經(jīng)濟(jì)政策涉及A公司的利益，而第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)中的成員律師甲是A公司的常年法律顧問(wèn)，此時(shí)律師甲就與待評(píng)估的政策有利害關(guān)系。利益沖突也可以源于第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)與他人的人身關(guān)系：比如政策制定機(jī)關(guān)所擬定的經(jīng)濟(jì)政策涉及A公司的利益，而第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)中的成員來(lái)自某高校的研究員甲是A公司董事長(zhǎng)乙的配偶，此時(shí)研究員甲也與待評(píng)估政策有利害關(guān)系。當(dāng)?shù)谌皆u(píng)估機(jī)構(gòu)的成員與待評(píng)估政策有利害關(guān)系之時(shí)，不僅很難保證第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)秉公辦事，作出客觀、公正的評(píng)估結(jié)果；而且如果繼續(xù)允許有利益沖突問(wèn)題的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)成員參與評(píng)估工作，也容易讓公眾產(chǎn)生瓜田李下的不良觀感，削弱政策制定機(jī)關(guān)的公信力。雖然《評(píng)估指南》第十三條確立了利害關(guān)系人回避規(guī)則的法理基礎(chǔ)。但是對(duì)于“利害關(guān)系”的認(rèn)定，包括了“利害關(guān)系”在行政法上的內(nèi)涵、外延與構(gòu)成要件，學(xué)界和實(shí)務(wù)界仍然莫衷一是，缺乏統(tǒng)一的權(quán)威標(biāo)準(zhǔn)。[20]這一現(xiàn)狀使得第十三條在適用之時(shí)將缺乏確定性與可操作性。

三、完善公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估機(jī)制的具體建議

（一）建立第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的遴選規(guī)則

第三方評(píng)估機(jī)制發(fā)揮良好效用的大前提是第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)估人員本身具有良好的素養(yǎng)。因此，建立完備而有效的遴選規(guī)則有利于去蕪存菁，保證評(píng)估人員的具備開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)審查所必備的職業(yè)道德和專(zhuān)業(yè)技能。

在職業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題上，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的遴選規(guī)則應(yīng)當(dāng)關(guān)注評(píng)估人員在類(lèi)似工作中是否存與職業(yè)相關(guān)的違法犯罪行為或者嚴(yán)重違反職業(yè)道德的行為，而對(duì)于與職業(yè)道德、職業(yè)倫理無(wú)關(guān)的不當(dāng)行為，則不應(yīng)當(dāng)成為遴選規(guī)則關(guān)注的領(lǐng)域。這樣一種制度設(shè)計(jì)類(lèi)似于《公司法》中董事任職禁止規(guī)則。根據(jù)《公司法》的規(guī)定，并非所有有過(guò)違法犯罪歷史的人員均被禁止擔(dān)任董事?！豆痉ā穼?duì)董事職位的限制性條件往往是與職業(yè)道德相關(guān)聯(lián)，譬如有過(guò)貪腐、欺詐、內(nèi)部交易等與職業(yè)倫理相關(guān)的不當(dāng)行為的人員會(huì)被禁止擔(dān)任公司的董事。但是有過(guò)過(guò)失傷人、重婚等與董事職位職業(yè)道德、職業(yè)素養(yǎng)無(wú)關(guān)的犯罪前科的人員，并不會(huì)必然喪失擔(dān)任董事的資格。[21]人非圣賢，孰能無(wú)過(guò)，筆者認(rèn)為對(duì)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的遴選，在職業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題上，應(yīng)當(dāng)吸納《公司法》的經(jīng)驗(yàn)，禁止有過(guò)違反職業(yè)操守行為的人員協(xié)助政策制定機(jī)關(guān)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查。與此同時(shí)，對(duì)于與職業(yè)道德無(wú)關(guān)的違規(guī)行為，則不應(yīng)當(dāng)成為任職第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)工作人員的禁止性條件。

在專(zhuān)業(yè)技能方面，根據(jù)《評(píng)估指南》第十三條的規(guī)定，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)宜在經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、公共政策領(lǐng)域具有相應(yīng)的研究能力和分析能力。筆者認(rèn)為《評(píng)估指南》對(duì)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)技能的要求在總體方向是正確的，但是仍然有可以進(jìn)一步補(bǔ)充的空間。筆者認(rèn)為，公平競(jìng)爭(zhēng)審查不僅涉及法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共政策這三大領(lǐng)域，而且會(huì)與特定市場(chǎng)、特定行業(yè)息息相關(guān)。對(duì)行業(yè)特點(diǎn)予以充分考慮已在我國(guó)反壟斷執(zhí)法、立法工作中被廣泛采納。[22]因此，為了加強(qiáng)對(duì)行業(yè)問(wèn)題的研究能力，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)吸納對(duì)具有特定行業(yè)背景的專(zhuān)業(yè)人士，以此來(lái)提高公平競(jìng)爭(zhēng)審查的專(zhuān)業(yè)性。

（二）建立第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)保障規(guī)則

如前文所述，當(dāng)政策制定機(jī)關(guān)與第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系異化為“恩庇-侍從”關(guān)系時(shí)，第三方評(píng)估工作的公正性很難得到保證。因此，必須為第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)創(chuàng)造各種保障性條件，確保第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)可以在沒(méi)有不當(dāng)干預(yù)的前提下的展開(kāi)評(píng)估工作，防止兩者之間的關(guān)系的異化。對(duì)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的保障措施，應(yīng)當(dāng)包括以下兩個(gè)方面：

第一，對(duì)評(píng)估資源的保障。評(píng)估資源的充足與否，決定了第三方評(píng)估工作能否順利展開(kāi)。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織也同樣認(rèn)為，充沛的評(píng)估資源有助于公平競(jìng)爭(zhēng)審查的展開(kāi)。[23]因此，政策制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)提供足夠開(kāi)展評(píng)估工作的資源。這其中最為重要的評(píng)估資源便是評(píng)估經(jīng)費(fèi)。雖然《實(shí)施站南》第十九條規(guī)定了政策制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)評(píng)估經(jīng)費(fèi)的管理工作。但是，《實(shí)施指南》并沒(méi)有就如何加強(qiáng)評(píng)估經(jīng)費(fèi)管理對(duì)政策制定機(jī)關(guān)提出具體的要求。為了防止因評(píng)估經(jīng)費(fèi)引發(fā)的一系列問(wèn)題，筆者認(rèn)為可以由政策制定機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)政策制定機(jī)關(guān)的評(píng)估經(jīng)費(fèi)管理情況予以指導(dǎo)和監(jiān)督，保障第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)可以獲得充足的評(píng)估資源。

第二，對(duì)政策制定機(jī)關(guān)干擾、抵制行為的阻卻、追責(zé)與糾正。根據(jù)《評(píng)估指南》第二十條的規(guī)定，政策制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極配合第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的工作，主動(dòng)披露評(píng)估工作所需的信息，不得干擾、抵制第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的正常工作。《實(shí)施指南》雖然借由第二十條對(duì)政策制定機(jī)關(guān)作出了義務(wù)性要求，但是對(duì)于如何阻卻、糾正政策制定機(jī)關(guān)的干擾、抵制行為，如何追究政策制定機(jī)關(guān)的法律責(zé)任，《實(shí)施指南》并未作出具體的規(guī)定。立法的空白使得對(duì)政策制定機(jī)關(guān)的監(jiān)督可能是無(wú)力且滯后的。因此，筆者建議，在今后對(duì)《實(shí)施指南》的修訂工作中，應(yīng)當(dāng)制定具體的具體規(guī)則，用以阻卻、糾正、制裁政策制定機(jī)關(guān)在第三方評(píng)估工作中的違法行為。

（三）建立第三方評(píng)估工作監(jiān)督規(guī)則

如前文所述，第三方評(píng)估的趨利性、權(quán)力尋租問(wèn)題等諸多消極因素會(huì)影響第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)公平、客觀的展開(kāi)評(píng)估工作。這些消極因素的相似點(diǎn)在于它們都能夠使第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)或主動(dòng)或被動(dòng)的濫用手中的評(píng)估權(quán)。對(duì)第三方評(píng)估工作實(shí)行全面監(jiān)督，有利于降低第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)濫用評(píng)估權(quán)的可能性。首先，應(yīng)當(dāng)從舉報(bào)制度著手，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的舉報(bào)制度，鼓勵(lì)“吹哨人”主動(dòng)檢舉，并對(duì)“吹哨人”設(shè)立專(zhuān)門(mén)的保護(hù)與獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)則。其次，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)政策制定機(jī)關(guān)的監(jiān)督，政策制定機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對(duì)政策制定機(jī)關(guān)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作進(jìn)行考察，對(duì)于那些爭(zhēng)議較大、對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)影響較大的政策則應(yīng)當(dāng)作為上級(jí)機(jī)關(guān)重點(diǎn)考察之對(duì)象。

四、結(jié)語(yǔ)

公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作的順利展開(kāi)離不開(kāi)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的參與。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)不僅可以利用自己的專(zhuān)業(yè)所長(zhǎng)提高公平競(jìng)爭(zhēng)審查的科學(xué)性，而且可以幫助政策制定機(jī)關(guān)克服自我審查中的各種缺陷。在公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作中引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)已經(jīng)在多國(guó)中取得成功經(jīng)驗(yàn)。本文除了呼吁各地區(qū)、各部門(mén)重視第三方評(píng)估機(jī)制的引入，也為在引入第三方評(píng)估機(jī)制后可能出現(xiàn)的問(wèn)題，提出相應(yīng)的應(yīng)對(duì)建議。