●唐旻婧

（貴州財經(jīng)大學(xué)文法學(xué)院，貴州 貴陽550025）

社會保險基金先行支付制度是我國維護(hù)公民的社會保險合法權(quán)益的一個重要制度。在《社會保險法》第30條、第41條、第42條中均有規(guī)定。2011年頒布的《社會保險基金先行支付暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）又作了進(jìn)一步規(guī)范。即第三人或用人單位無法承擔(dān)工傷職工的醫(yī)療費用時，由工傷保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)先行支付，機(jī)構(gòu)支付后對相關(guān)責(zé)任人擁有追償權(quán)。立法本意雖好，但不管是勞動者還是經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，在實際中都遇到了許多問題，難以達(dá)到最終目的。

一、社會保險先行支付制度的現(xiàn)實困境

（一）法律實施細(xì)則不明確，執(zhí)行尺度不統(tǒng)一

雖《社會保險法》《暫行辦法》均有規(guī)定先行支付的政策，但未頒布更為具體的實施細(xì)則，因此全國各地的政策、尺度均存在不統(tǒng)一的情形。

在申請主體上，有些社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)認(rèn)為工傷保險先行支付制度只適用于發(fā)生事故以及第三人侵害的情形，因職業(yè)病而造成的工傷不適用于此。在適用條件上，部分地方認(rèn)為該制度只適用于足額繳納保險的職工，若工傷員工未參加工傷保險或未依法繳納工傷保險費，應(yīng)當(dāng)不屬于基金先行支付的范圍；①而有些地方卻認(rèn)定工傷保險先行支付制度既包括參保員工，也包括未參保、未足額繳納的員工。在醫(yī)療費用支付范圍上，《社會保險法》《工傷保險經(jīng)辦規(guī)程》均規(guī)定需要支付醫(yī)療費用，但立法尚未進(jìn)一步明確規(guī)定具體項目。有些地方認(rèn)為醫(yī)療費用僅包括《工傷保險條例》中第30條第3款中規(guī)定的內(nèi)容，然而有些地方卻認(rèn)為還包括第18條和第30條第4款。同時對于從第三人、保險機(jī)構(gòu)處獲得民事賠償后，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是否還需履行職責(zé)也存在不同認(rèn)知。根據(jù)《人力資源和社會保障部關(guān)于印發(fā)工傷保險經(jīng)辦規(guī)程的通知》第74條的規(guī)定，工傷職工獲得民事賠償后不能享受工傷醫(yī)療待遇。②有些地方認(rèn)為先行支付制度只是一種補足措施，在獲得補償后不能再申請先行支付，以免獲得利益。

（二）申請流程漫長、時效長、舉證難

啟動工傷保險基金先行支付程序，需提交一系列文件，其中工傷認(rèn)定決定書便是其一。但“一般情況下，工傷認(rèn)定需經(jīng)勞動關(guān)系確認(rèn)（一裁兩審程序）、工傷認(rèn)定（行政復(fù)議或行政訴訟），且行政訴訟期限為半年?！边@減少了基金支付的風(fēng)險，但等到工傷認(rèn)定決定書出具后才能申請先行支付，可能會影響及時給予工傷職工救濟(jì)。

實踐中還存在“隱形”的先行支付前置條件，意味著申請人需經(jīng)漫長程序才可能申請工傷保險先行支付。法律規(guī)定工傷保險先行支付制度啟動的前提是存在第三人或者用人單位不能支付或不支付，故需申請人提交證明材料證明。《社會保險法》中第41條列舉了“用人單位不支付”的情形，但證明該情形仍十分困難，需要申請者提供法院出具的中止（終結(jié)）執(zhí)行文書來證明單位不支付。且有些地方要求法院窮盡執(zhí)行措施認(rèn)定用人單位無法支付，甚至某些經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對于法院出具的中止執(zhí)行文書也不予認(rèn)同。③涉及第三人時，也同樣如此。

（三）機(jī)構(gòu)消極行使職責(zé)導(dǎo)致實施難

為保證基金資金的安全，減少基金呆賬、壞賬的形成，各地經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對先行支付申請多數(shù)持保守態(tài)度，以消極方式履行職能，或增加隱形前置程序、增加申請要求，或直接拒接履行。有些地方甚至需要申請人采取“強(qiáng)硬手段”提起行政訴訟，經(jīng)判決支付后，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)才支付。而在一審判決不予支付的行政決定違法，要求其履行職能或撤銷決定，要求重新作出行政行為后，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)仍堅持原有理由上訴。

筆者以“先行支付”“行政”為關(guān)鍵詞檢索2018年-2020年的案件，全國共發(fā)生1521起案件，其中案由為不履行法定職責(zé)達(dá)到124起，而四川、湖南、江蘇三省法院審理該案件數(shù)量位居全國前三。

同時，許多地的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)據(jù)以“實施細(xì)則和具體業(yè)務(wù)經(jīng)辦流程尚未出臺或全省統(tǒng)一的工傷保險待遇支付系統(tǒng)也無先行支付功能”等理由拒絕申請。④雖然全國多地已陸續(xù)頒布具體細(xì)則，但申請執(zhí)行仍十分艱難。

二、先行支付制度執(zhí)行難的原因分析

（一）制度缺乏配套措施和相應(yīng)支持

從法律法規(guī)來看，工傷先行支付的法律依據(jù)主要是《社會保險法》第41條和《暫行辦法》。但對于先行支付制度并未進(jìn)行各層次、各要素統(tǒng)籌規(guī)劃，許多省級單位也未牽頭制定辦法，使得各地經(jīng)辦機(jī)構(gòu)缺乏指導(dǎo)，對于先行支付的程序、核定標(biāo)準(zhǔn)、支付項目范圍、監(jiān)督措施、追償程序等方面的具體內(nèi)容，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)只能在摸索和嘗試中進(jìn)行。[1]而為避免不必要的風(fēng)險與責(zé)任，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)只能采取回避態(tài)度，減少資金的先行支付。然對于這消極態(tài)度卻未形成足夠的制約，無法進(jìn)行行政上的約束，迫使工傷職工只能進(jìn)行行政訴訟，要求法院迫使經(jīng)辦機(jī)構(gòu)履行。

（二）社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)權(quán)能有限

因我國工傷保險費的繳納缺乏強(qiáng)制性，對未繳納工傷保險費的用人單位，社會保險行政部門缺少制約手段。雖《工傷保險條例》第62條規(guī)定對不繳納社會工傷保險的用人單位進(jìn)行通過征收滯納金、罰款等方式進(jìn)行處罰。但在實踐中，人社部門催繳工傷保險費，主要依靠用人單位的自覺性，以宣傳和走訪的方式來提高參保率，真正進(jìn)行行政處罰的數(shù)量很少。因懲治力度不足，形成“逆向激勵”，用人單位為追求經(jīng)濟(jì)利益不登記或不足額繳納工傷保險，導(dǎo)致工傷保險基金流失。[2]當(dāng)發(fā)生工傷事故時，用人單位無法履行相應(yīng)賠償責(zé)任，職工也因未參加工傷保險而無法獲得工傷補助待遇。

（三）先行支付基金追償難度大

在追償先行支付款項的案件中，發(fā)生事故后，責(zé)任方一般通過逃逸、注銷關(guān)閉企業(yè)等手段逃避賠償責(zé)任。面對這種情況下支付的款項，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)自己缺乏執(zhí)法權(quán)，也難以依靠外力，追償是難上加難。從我國一些省市的執(zhí)行情況看，先行支付后成功追回資金的比例低于10%，且多發(fā)生于傷殘等級較低涉及金額較小的工傷事故。[3]

三、完善工傷先行支付制度的建議

（一）完善立法，明確規(guī)范，統(tǒng)一尺度

《暫行辦法》雖然細(xì)化先行支付的相關(guān)內(nèi)容，可實操性不強(qiáng)。全國各地有不少城市出臺了相應(yīng)文件，但具體內(nèi)容仍是語焉不詳。故我國需盡快制定出切實可行的操作細(xì)則，省市一級負(fù)責(zé)單位牽頭制定統(tǒng)一的制度，將受理條件、經(jīng)辦流程、執(zhí)行尺度、判斷問題等方面內(nèi)容固定細(xì)化，把相關(guān)法律關(guān)系及其權(quán)利義務(wù)厘清，使得先行支付工作有章可循。同時，完善相關(guān)法律。如強(qiáng)化機(jī)構(gòu)的職責(zé)，提升經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的執(zhí)法權(quán)力，使其能依法進(jìn)行事后追償。還可對新創(chuàng)辦的企業(yè)設(shè)置社會保險風(fēng)險抵押金這道設(shè)立程序，加強(qiáng)對未繳納保險的用人單位的懲戒，多種方式并行并舉，以減少企業(yè)不參加工傷保險的數(shù)量。

（二）簡化申請程序，明確相關(guān)認(rèn)定

工傷先行支付設(shè)立是為了保障工傷職工能夠得到及時、有效的救助。因此，若將工傷認(rèn)定、勞動能力鑒定權(quán)利、工傷保險待遇給付都由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)，或?qū)⑿枰J(rèn)定的文件實現(xiàn)一窗受理、一章審批等行政簡化程序，提高工傷認(rèn)定效率的同時還能節(jié)省行政成本、縮短先行支付時間，有利于實現(xiàn)及時性和保障性目標(biāo)。同時，針對“不支付”這一認(rèn)定，只要申請人出示一般相關(guān)證據(jù)證明“用人單位或第三人不支付”即應(yīng)當(dāng)認(rèn)定不支付，而無需窮盡所有措施來證明責(zé)任人不予支付。甚至可采取責(zé)任倒置的原則，將“不支付”這一證明責(zé)任交由經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，工傷職工只要負(fù)一般舉證責(zé)任即可。[4]

（三）加大保險參保率，跨部門協(xié)調(diào)配合

以事前防范、事后凍結(jié)等多種措施對責(zé)任人資產(chǎn)進(jìn)行追償，以保障基金的運營安全。事前切實規(guī)范用人單位的參保行為，加大社會保險的強(qiáng)制性及懲戒性。針對涉及工傷案件多發(fā)區(qū)的小微企業(yè)，應(yīng)當(dāng)將其劃入黃燈區(qū)，重點關(guān)注，要求企業(yè)加強(qiáng)防護(hù)措施。對于未依法參保的雇主進(jìn)行行政處罰，相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)督促未參保單位積極參保，并對企業(yè)進(jìn)行罰款，將罰款存入未參保員工先行支付的專項款項基金。

事后成立專門的追繳部門，并聯(lián)合其他執(zhí)法部門，協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制。針對老賴企業(yè)制定一系列追繳措施，加強(qiáng)追償力度，化解款項流失風(fēng)險，降低基金運營風(fēng)險。每年做好相應(yīng)比例預(yù)算關(guān)于無法追回的呆賬壞賬，減少基金損失，以保障基金的運營安全。

（四）平衡區(qū)域差異，建立專項基金

基金資金的來源不僅應(yīng)由工傷保險基金提供支持，也應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化政府責(zé)任，在每年財政預(yù)算中為工傷補償先行支付提供部分資金支持以保障運行?？s小各地因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)集中程度等不同造成的地域性差異，實現(xiàn)基金的統(tǒng)籌發(fā)展，確保基金的安全、有序運行。

區(qū)分參保和未參保人員的基金支出款項。對于已參保用人單位的工傷職工，符合條件的，由工傷保險基金支付。將雇主違反勞動法的罰款?？罴{入專項基金，?？顚Ｓ糜诜舷刃兄Ц稐l件的未參保人員。

四、結(jié)語

要確保工傷先行支付制度的有力執(zhí)行，確保順利推進(jìn)實施，還有很長一段路要走，需要立法機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)、企業(yè)等多方面配合，將制度具體化以具備可操作性，才能切實使制度落到實處，使人民受益。

注釋

①（2019）湘1021行初184號、（2018）湘07行終44號、2018川1102行初279號、（2018）川1102行初247號、（2019）渝05行終200號。

②（2018）冀0104行初11號、（2017）閩0111行初144號、（2018）閩09行終86號。

③（2017）閩0111行初144號、（2016）桂06行終1號。

④（2019）閩0421 行初32 號、（2018）閩07 行終28 號、（2018）閩01 行終518號、（2019）魯07行終61號。