王思怡
(四川大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院 四川 成都 610065)
(一)拉動國內(nèi)糧食價格上漲。最低收購價政策初衷是制定一個“托底價”,保護農(nóng)民的基本收益,防止糧價大幅下跌,挫傷糧農(nóng)種植積極性。稻谷和小麥的集貿(mào)市場價格、平均出售價格和最低收購價格的基本走勢一致。2003~2012年四類糧食作物的最低收購價格基本上都低于農(nóng)戶平均出售價格,有效發(fā)揮了政策的“托底”作用,在“托底”作用下,同期四類糧食作物的平均出售價格與集貿(mào)市場價格也一路上揚。隨著最低收購價格的持續(xù)提高,2013年早秈稻、中晚秈稻及粳稻的最低收購價格高于平均出售價格2%~6%,2014~2016年四類糧食作物最低收購價格均高于平均出售價格,收購價格從“托底價”逐漸變成農(nóng)民出售的“最高價”,推動稻谷、小麥集貿(mào)市場價格大幅上漲。
(二)維護國內(nèi)糧食價格穩(wěn)定。糧食最低收購價政策的實施為糧食宏觀調(diào)控奠定了堅定的物質(zhì)基礎(chǔ),充足的國家糧食儲備在緩解糧食供需矛盾、抑制糧食市場異常波動等方面切實發(fā)揮了作用,在應(yīng)對國際糧價大幅波動中,有效穩(wěn)定了國內(nèi)糧食市場價格。2005年以來,國際糧食價格波動頻繁,且幅度大,2008、2010和2012年國際糧食波動幅度超過40%。而稻谷和小麥國內(nèi)市場價格波動幅度明顯小于國際價格的波動幅度,盡管國際糧食價格經(jīng)歷多次大幅震蕩,但在最低收購價政策的支撐下,國內(nèi)稻米和小麥價格仍比較平穩(wěn),總體呈平穩(wěn)上升態(tài)勢。
(三)促進糧食增產(chǎn)增收。最低收購價政策有力促進了糧食增產(chǎn)。我國稻谷和小麥播種面和產(chǎn)量積呈“U”型波動,1994年以前,糧食播種面積呈下降趨勢,為調(diào)動農(nóng)民種糧積極性,國家在1994年大幅提高了糧食定購價格,在政策價格的刺激下,糧食產(chǎn)量有所回升。但從1998年起,我國糧食價格連續(xù)6年下降,農(nóng)民增收困難,糧食播種面積和產(chǎn)量持續(xù)下降。2004年,國家出臺了糧食直接補貼、良種補貼、農(nóng)資綜合補貼(2016年合并為“農(nóng)業(yè)支持保護補貼”)、農(nóng)業(yè)稅費改革、糧食最低收購價政策等一系列惠農(nóng)支農(nóng)措施,在政策的影響下,糧食播種面積和產(chǎn)量結(jié)束持續(xù)下降趨勢。我國稻谷和小麥播種面積和總產(chǎn)量自2004年開始連續(xù)多年增長。最低收購價政策對糧食產(chǎn)量的提高起到了極大的促進作用,糧食連年增產(chǎn)也為社會經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展提供了重要的物質(zhì)保證。
(一)糧食進口沖擊國內(nèi)市場。2011年以前稻谷出口量大于進口量,以凈出口為主,2004年稻谷最低收購價實施后,稻谷價格持續(xù)高位運行,從2011年起,國內(nèi)稻谷價格開始高于國際市場價格,同年稻米貿(mào)易格局也發(fā)生了轉(zhuǎn)變,由凈出口轉(zhuǎn)變?yōu)閮暨M口,稻米價差驅(qū)動型進口特征顯著。一些大米加工企業(yè)為降低生產(chǎn)成本大量進口巴基斯坦、越南等國的低端大米,甚至將低價進口米與國產(chǎn)中低檔大米進行摻兌,對我國低端大米市場造成較大沖擊。我國小麥品種以中筋小麥為主,國產(chǎn)優(yōu)質(zhì)低筋、強筋小麥不能滿足國內(nèi)所需,需要進口優(yōu)質(zhì)小麥補充市場空缺,因此小麥進出口貿(mào)易主要以凈進口為主。在國內(nèi)需求增加、生產(chǎn)成本上漲、最低收購價政策支撐等多因素作用下,國內(nèi)自產(chǎn)小麥價格持續(xù)上漲,國內(nèi)外價差逐漸擴大,導(dǎo)致進口量持續(xù)上漲,對國內(nèi)小麥造成一定沖擊。稻谷、小麥最低收購價格下調(diào)后,國內(nèi)外糧食價差縮小,進口量有所減少,但我國糧食生產(chǎn)成本高,種植優(yōu)質(zhì)糧食品種成本更高,而最低收購價政策是按“等”而非“質(zhì)”進行收購,這些因素都將導(dǎo)致在未來一段時間里國內(nèi)糧食市場仍然將受到低價進口糧食的沖擊。
(二)糧食去庫存仍任重道遠。2004年以后,稻谷、小麥在最低收購價政策及其他糧食補貼的支持下產(chǎn)量得到大幅增加,隨著糧食連續(xù)多年豐收,國家只能持續(xù)大量收儲國產(chǎn)糧食,用糧企業(yè)則在價差利益的驅(qū)動下大量進口國外低價稻谷、小麥,而國內(nèi)政策性糧食卻面臨因價格過高而難以順價銷售,進而出現(xiàn)“邊進口,邊積壓”、“洋貨入市,國貨入庫”的現(xiàn)象。最低收購價格下調(diào)有利于抑制糧食增量,但由于政策性糧食順價銷售困難,政策價格調(diào)整對去庫存的作用并不明顯。根據(jù)美國農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)顯示,2018年我國稻谷期末庫存約為1.6億噸,庫存消費比約為80.5%;小麥期末庫存約為1.4億噸,庫存消費比約為112%。稻谷、小麥庫存消費比遠超過聯(lián)合國糧農(nóng)組織提出的17%~18%的安全水平,超儲問題十分嚴重,去庫存壓力仍在。
(三)政府財政負擔和風(fēng)險重。國家每年委托中儲糧總公司及其分公司按照指定的最低收購價格收購稻谷和小麥,為保證最低收購價政策的順利實施,國家還要按一定標準對相關(guān)收儲企業(yè)給予收購補貼、保管補貼、貸款利息補貼、移庫補貼等。自最低收購價政策實施以來,我國糧食連年增產(chǎn),國內(nèi)糧食價格卻持續(xù)上漲,民營糧油企業(yè)囿于數(shù)量、規(guī)模和資金實力的限制,會謹慎入市收購,而國有收儲企業(yè)政策的扶持下成為入市收購的主力軍,造成各地糧庫爆滿,個別地區(qū)甚至出現(xiàn)“購不進、儲不下、銷不出”的局面,不僅加重了政府財政負擔,同時也加大了糧食品質(zhì)陳化、霉變風(fēng)險。
(四)政策實施空間日益縮小。近年來,國內(nèi)糧食價格在最低收購價政策的支撐下大幅提高,農(nóng)民在高糧價的刺激下,希望增加糧食產(chǎn)量以獲得更多收益。在政策初期,農(nóng)民主要通過播種面積提高產(chǎn)量,隨政策持續(xù)實施,囿于土地空間的限制,農(nóng)民依靠不斷加大資源利用強度,增加農(nóng)藥、化肥、勞動力等生產(chǎn)要素投入來提高單產(chǎn)水平,最終導(dǎo)致生產(chǎn)成本增加速度快于單產(chǎn)提高速度,并且快于收入增長速度。糧食生產(chǎn)成本的飛速上漲,削弱了價格支持對農(nóng)民收益的促進作用。面臨國際糧食價格“天花板”和國內(nèi)糧食成本“地板”的雙重擠壓,政策所釋放出的增收效應(yīng)已接近尾聲,依靠提升最低收購價格來實現(xiàn)促進農(nóng)民增收的目標越來越難以實現(xiàn),政策實施空間日益縮小。
(一)取消政策性糧食“順價銷售”的做法。按照市場化原則,根據(jù)政策性糧食庫存的不同等級、不同年份,采取“隨行就市”定價方式競拍賣,所有企業(yè)均可公平參與競買,提高企業(yè)競購積極性。競價基準價可略低于當期實際市場價格,若仍無法成交則繼續(xù)降價直至成本為主,不存在流拍,購銷差價有中央和地政府共同承擔。
(二)弱化糧食最低收購價政策的保收入功能。逐步下調(diào)最低收購價格,引導(dǎo)糧食價格逐步恢復(fù)至市場均衡水平。同時,在最低收購價格逐步回歸市場過程中,建立生產(chǎn)者利益補貼機制,增加對農(nóng)民的直接收入補貼,用于補償最低收購價政策調(diào)整對農(nóng)民收益的影響,按照“降補結(jié)合”原則,可采取不分糧食品種、與實際播種面積掛鉤的方式進行。
(三)探索構(gòu)建以加工企業(yè)為核心的收儲模式。傳統(tǒng)政策性糧食流通到消費者手中至少需要經(jīng)過5個環(huán)節(jié),即糧食生產(chǎn)—政府收購—政策性糧食競拍—加工企業(yè)—消費者。若加工企業(yè)能直接參與收購可縮短流通環(huán)節(jié),大幅降低糧食在收購和儲備環(huán)節(jié)成本,有利于提高加工企業(yè)市場競爭力、減少企業(yè)和國家財政成本。