李如強(qiáng)

(臨沂經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)財政局 山東 臨沂 276000)

一、政府預(yù)算績效管理的發(fā)展過程

上世紀(jì)八十年代，企業(yè)中普遍應(yīng)用的預(yù)算績效管理方法由美國最早引入政府預(yù)算績效管理。本世紀(jì)初，我國開始了部門預(yù)算績效管理改革試點。2009年，財政部印發(fā)的《財政支出績效評價管理暫行辦法》(財預(yù)〔2009〕76號)拉開了預(yù)算績效管理改革的帷幕。2012年，黨的十八大報告和2014年新修訂的《預(yù)算法》均明確提出要加強(qiáng)預(yù)算績效管理，進(jìn)一步明確了預(yù)算績效管理方向。2017年黨的十九大報告提出，全面提升財政預(yù)算績效管理的水平是推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化內(nèi)在要求。2018年9月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》(中發(fā)〔2018〕34號)明確提出，通過3-5年的努力建立全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，加快建立規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度。“花錢必問效、無效必問責(zé)”。讓納稅人的錢花在合理處、支在關(guān)鍵時、用出成效來。以此為起點，全面實施預(yù)算績效管理改革工作在全國范圍內(nèi)全面開展。目前，中央財政已經(jīng)初步構(gòu)建起以項目支出為主的一般公共預(yù)算績效管理體系，部分地方也結(jié)合實際作出有益探索，初步形成了績效目標(biāo)設(shè)定、績效目標(biāo)評價和評價結(jié)果運用三位一體的全過程績效管理。

二、預(yù)算績效管理工作開展情況

2019年，為認(rèn)真貫徹落實上級政策精神，山東省委省政府、臨沂市委市政府專門出臺了相關(guān)文件，就加快構(gòu)建全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系提出明確的部署和要求。臨沂經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)自2015年起開始預(yù)算績效管理工作，2019年開始實質(zhì)性推進(jìn)，全區(qū)預(yù)算績效管理工作從建章立制開始，到真正開展績效評價并問責(zé)問效，各項工作取得了長足進(jìn)展。

(一)夯實預(yù)算績效管理基礎(chǔ)

1.完善制度體系和指標(biāo)體系建設(shè)。按照上級財政部門關(guān)于預(yù)算績效管理的要求和經(jīng)驗做法，結(jié)合開發(fā)區(qū)實際，制定了績效目標(biāo)管理暫行辦法、預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架、績效自評工作規(guī)范、工作考核實施細(xì)則、財政局內(nèi)部工作規(guī)程等一系列制度文件，進(jìn)一步明確了事前績效評估、績效目標(biāo)的設(shè)定、績效的評價的方法和指標(biāo)體系、績效評價結(jié)果的使用等財政預(yù)算支出各環(huán)節(jié)的要求。

2.加強(qiáng)預(yù)算績效管理隊伍建設(shè)。一是專門成立預(yù)算績效管理機(jī)構(gòu)，通過公開選拔的方式從全區(qū)各單位選拔綜合素質(zhì)強(qiáng)、業(yè)務(wù)水平高的人員從事預(yù)算績效管理工作。二是規(guī)范和引導(dǎo)社會力量參與預(yù)算績效管理，通過政府購買服務(wù)招投標(biāo)方式確定第三方機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格執(zhí)業(yè)質(zhì)量全過程跟蹤和監(jiān)管，有效發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)的獨立性和專業(yè)性。三是組建專家?guī)欤采w不同領(lǐng)域、不同行業(yè)、和不同專業(yè)，建立競爭激勵考核機(jī)制，提高評價工作質(zhì)量和服務(wù)財政績效管理的能力。

3.加快預(yù)算績效信息管理系統(tǒng)建設(shè)。將預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)與部門預(yù)算管理系統(tǒng)、國庫集中支付管理系統(tǒng)深度對接，實現(xiàn)預(yù)算與績效管理一體化。建立預(yù)算績效管理信息數(shù)據(jù)交換平臺，以績效為主線，促進(jìn)業(yè)務(wù)、財務(wù)、資產(chǎn)等信息互聯(lián)互通，數(shù)據(jù)實時共享和分析，逐步構(gòu)建全面、業(yè)務(wù)協(xié)同、上下貫通、開放共享的績效大數(shù)據(jù)應(yīng)用格局。

(二)優(yōu)化預(yù)算績效全過程管理

1.實施項目事前績效評估。將績效關(guān)口延伸至決策環(huán)節(jié)，年度預(yù)算編制前，各預(yù)算單位結(jié)合預(yù)算評審、項目審批等，對上級出臺的新政策、項目開展前期績效評估。重點評估項目的必要性、經(jīng)濟(jì)性、合理性、可行性、合規(guī)性等，評估結(jié)果作為預(yù)算安排的重要依據(jù)。

2.加強(qiáng)項目運行的績效監(jiān)督管理。財政局借助財政大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，通過數(shù)據(jù)信息分析、信息系統(tǒng)預(yù)警等方式，對預(yù)算績效運行情況進(jìn)行監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)績效目標(biāo)執(zhí)行中的出現(xiàn)的偏差和資金使用中存在的問題，及時通知項目主管單位進(jìn)行整改，對整改不到位的，暫緩或停止該項目的預(yù)算撥款。

3.項目單位開展事后績效自評。預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，預(yù)算單位作為績效自評責(zé)任主體及時組織開展績效自評，也可以委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評價，評價結(jié)果報送財政局。

4.注重評價結(jié)果的使用?？冃гu價結(jié)果與項目預(yù)算資金安排掛鉤，對績效評價好的項目優(yōu)先保障，一般的項目督促改進(jìn)，低效無效項目一律消減取消，長期沉淀資金一律收回統(tǒng)籌使用。

2019年，全區(qū)36個預(yù)算單位經(jīng)批復(fù)的預(yù)算項目支出共325個，除去不需開展預(yù)算績效管理的122個經(jīng)常性業(yè)務(wù)費項目，剩余36個單位的203個項目開展了全過程預(yù)算績效管理，并對教育局、社會事業(yè)局、行政審批局、經(jīng)濟(jì)發(fā)展局等4個單位開展部門整體支出績效評價，共涉及項目4.36億元，占2019年預(yù)算支出的35%。各項目支出及部門整體支出按要求編制績效目標(biāo)，按季開展績效運行監(jiān)控，年終編制自評報告。2020年初，在單位自我評價的基礎(chǔ)上，財政局組織第三方機(jī)構(gòu)對全區(qū)29個重點項目開展重點支出評價，涉及金額3.5億元，并將考核評價結(jié)果作為2020年預(yù)算編制的重要依據(jù)。

三、預(yù)算績效管理工作中存在的問題

(一)績效管理理念有待于樹立

一是對全面實施績效管理認(rèn)識不夠，部分單位“重分配、輕管理；重支出、輕績效”的思想還沒有從根本上轉(zhuǎn)變，認(rèn)為預(yù)算申報的項目能落實到位和預(yù)算安排的資金能用出去就不會有大的問題，沒有站在全局高度考慮是不是達(dá)到了效益最大化。二是視野不寬狹隘思想。少數(shù)單位的領(lǐng)導(dǎo)和財務(wù)人員認(rèn)為實施績效管理增大了工作量，開展評價是在刻意找麻煩挑毛病。三是消極應(yīng)付只求過關(guān)。有部分單位在年初績效目標(biāo)申報和年終績效自評工作中做不到準(zhǔn)確科學(xué)規(guī)范操作，對有關(guān)管理環(huán)節(jié)的制度執(zhí)行還不夠到位，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不高，質(zhì)量難以保證，開展自評時報喜不報憂和揚(yáng)長避短。

(二)績效管理機(jī)構(gòu)隊伍建設(shè)有待于提高

預(yù)算績效管理工作的覆蓋面廣、專業(yè)性強(qiáng)，不論預(yù)算單位在開展日常管理，還是財政部門組織實施績效評價，都需要具備一定專業(yè)素養(yǎng)的人才。一方面，預(yù)算單位從事預(yù)算管理工作人員素質(zhì)整體不高。有些單位人員編制少、管理職能比較單一，財務(wù)人員大多是兼職工作人員，即使是專職財務(wù)人員，推進(jìn)績效管理既缺乏工作經(jīng)驗和專業(yè)技能，難以做到程序規(guī)范、管理科學(xué)和績效明顯。另一方面，預(yù)算績效管理機(jī)構(gòu)專業(yè)人才也十分不足。近年來，大部分地區(qū)財政部門都設(shè)立了專門機(jī)構(gòu)、配備了管理人員，但是人員力量嚴(yán)重不足，同時，既沒有可供借鑒的現(xiàn)成經(jīng)驗，也缺乏專業(yè)性很強(qiáng)的技能儲備，只能是邊干邊學(xué)邊積累，短期內(nèi)很多工作難以深入推進(jìn)。

(三)預(yù)算績效管理組織保障工作有待于強(qiáng)化

預(yù)算績效管理工作涉及面廣，參與部門眾多，除了組織主體的財政部門、責(zé)任主體的預(yù)算單位外，還有紀(jì)檢、審計部門的法律監(jiān)督、社會公眾的輿論監(jiān)督以及第三方機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者的技術(shù)支持，這也是財政部在推進(jìn)預(yù)算績效管理工作時，強(qiáng)調(diào)要做好建立三庫(中介庫、監(jiān)督庫、專家學(xué)者庫)的原因。從現(xiàn)實情況看，基本上是財政拉著預(yù)算單位在唱二人轉(zhuǎn)，在發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)專業(yè)性、權(quán)威性方面，還未形成較為成熟、完整的機(jī)制。

(四)預(yù)算績效評價指標(biāo)體系有待于完善

盡管財政部制定出臺了績效評價共性指標(biāo)體系，省級財政也在陸續(xù)推出細(xì)化的評價指標(biāo)和落實措施，但是對指標(biāo)具體設(shè)置沒有統(tǒng)一的明確規(guī)定，沒有針對性較強(qiáng)的個性評價指標(biāo)體系可供借鑒。近幾年，各地財政部門和預(yù)算單位圍繞細(xì)化量化績效評價指標(biāo)做了大量的探索工作，歸納總結(jié)了一些符合本地實際和適用的具體事項的評價指標(biāo)，但是，縣級財政預(yù)算支出的范圍在逐年擴(kuò)大、建設(shè)發(fā)展的投入在逐年增加、新政策新情況時有出現(xiàn)，已經(jīng)形成的評價標(biāo)準(zhǔn)不能與之完全匹配。同時，既有的評價指標(biāo)存在定性指標(biāo)多、定量指標(biāo)少的弊端，導(dǎo)致出現(xiàn)單位職能不同、支出事項有差別等情況時，針對性不是很強(qiáng)，指標(biāo)難以量化，評價缺乏依據(jù)，直接影響績效評價的質(zhì)量。

四、思考及建議

(一)加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)，提高思想認(rèn)識

預(yù)算績效管理是系統(tǒng)工程，內(nèi)容復(fù)雜，涉及面廣，如果僅僅依靠財政部門牽頭落實，必然難度較大且效果不佳。一是縣財政部門要再宣傳再培訓(xùn)再發(fā)動，營造績預(yù)算效管理良好氛圍，同時，要建立財政系統(tǒng)內(nèi)部專業(yè)的績效管理機(jī)構(gòu)和隊伍和人才，拓寬渠道，廣納賢才，并豐富和充實現(xiàn)有“專家?guī)臁比瞬?。二是預(yù)算單位要提高認(rèn)識，整合資源，進(jìn)一步完善單位內(nèi)部績效管理流程和責(zé)任，將單位專業(yè)人員充實到預(yù)算績效管理隊伍中來，切實發(fā)揮項目責(zé)任人責(zé)任。

(二)建立健全指標(biāo)體系，增強(qiáng)績效評價科學(xué)性

因地制宜設(shè)計績效評價指標(biāo)體系，真正建立起客觀合理、能被績效評價各參與方認(rèn)可、具有穩(wěn)定性和可操作性的績效評價指標(biāo)體系。預(yù)算支出績效優(yōu)劣的評判，需要有科學(xué)合理的評判標(biāo)準(zhǔn)。從實踐來看，每一個部門或單位的、每一個領(lǐng)域或行業(yè)的、每一個政策或項目的任何一筆預(yù)算支出，都有其各自的特點、目標(biāo)，如何在紛繁復(fù)雜、千差萬別的各類支出中，形成相對統(tǒng)一、科學(xué)合理且具操作性的績效評價指標(biāo)體系，顯得極其重要。一是要加快建立分行業(yè)、分部門的核心績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，提高績效目標(biāo)編制質(zhì)量；二要建立分行業(yè)、分部門的績效評價個性指標(biāo)體系，由項目主管部門根據(jù)重要性原則設(shè)置指標(biāo)并合理分配分值權(quán)重，解決現(xiàn)有共性框架體系過于籠統(tǒng)、項目單位或中介機(jī)構(gòu)在其框架下指標(biāo)及分值設(shè)置不科學(xué)以及最終帶來的評價結(jié)果不公正等問題；三是建議中央、省、市在建立項目績效指標(biāo)庫的同時，還應(yīng)建立指導(dǎo)性的分領(lǐng)域、分行業(yè)、分部門的部門整體支出績效指標(biāo)體系，規(guī)范部門整體支出績效評價。

(三)突出結(jié)果導(dǎo)向，強(qiáng)化運行監(jiān)管

預(yù)算項目和預(yù)算資金一經(jīng)批復(fù)，相關(guān)單位應(yīng)當(dāng)迅速組織執(zhí)行并加強(qiáng)管理，財政及有關(guān)監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)動態(tài)掌握情況并監(jiān)督實施。切實做到：一是明確監(jiān)管重點。按照“有申報就有監(jiān)控、有執(zhí)行就要跟進(jìn)”的要求，重點對社會關(guān)注度高和影響地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的民生工程、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程等項目推進(jìn)情況進(jìn)行全過程監(jiān)管；二是明確監(jiān)管內(nèi)容。把項目績效目標(biāo)、資金使用、項目實施、項目管理等情況全部納入監(jiān)管范圍；三是明確結(jié)果運用和整改措施。績效運行中發(fā)現(xiàn)的問題，要即知即改；績效評價時指出的問題，要問責(zé)問效。

(四)推進(jìn)預(yù)算與績效管理融合

一是結(jié)合全面實施預(yù)算績效管理的要求，積極開展預(yù)算編制改革探索，從績效目標(biāo)出發(fā)，重新設(shè)計和改革當(dāng)前預(yù)算編制方式，包括推動中期預(yù)算編制方式改革。二是加強(qiáng)項目庫建設(shè)，嚴(yán)把項目入庫關(guān)，入庫項目均應(yīng)評估，新增項目事前績效評估作為入庫前提條件。