(青島大學經(jīng)濟學院 山東 青島 266061)

一、中美農(nóng)業(yè)巨災保險法立法背景和立法進程比較

美國沒有統(tǒng)一的保險法，每個州都有適用于保險問題的法律，因此，本文將主要以密歇根州保險法為代表來與我國保險法進行對比研究。在農(nóng)業(yè)巨災保險立法的第二章及后面章節(jié)中，將美國聯(lián)邦作物保險法與中國的農(nóng)業(yè)保險法規(guī)進行了比較。

(一)立法背景比較

1.美國農(nóng)業(yè)巨災保險的立法背景。美國耕地奇多，土壤、水源非常適合農(nóng)業(yè)的發(fā)展。然而，沿海海域颶風頻發(fā)，易遭受颶風、海嘯等自然災害，導致農(nóng)作物很難可持續(xù)性耕作，產(chǎn)量也難以得到保障。因此，為了將巨型災害帶來的農(nóng)業(yè)損害降低到最小程度，美國政府高度重視農(nóng)業(yè)保險立法，制定了相關法律并設計了諸多抵抗農(nóng)業(yè)巨災的方案。

2.中國農(nóng)業(yè)巨災保險的立法背景。我國地域廣闊，氣候復雜，頻繁發(fā)生火山和地震等自然災害，給我國農(nóng)業(yè)發(fā)展造成了巨大的經(jīng)濟和人員生命損失。盡管我國已經(jīng)頒布了《防洪法》等20幾部關于自然災害管理方面的法律規(guī)定。一些具體規(guī)定只出現(xiàn)在相關法律法規(guī)的零星條文和保險合同中，相關巨災保險法律制度構(gòu)建與保險市場的整體發(fā)展水平相比，尚顯滯后。法律的不完善使得災后的救援資金落實不到位，影響了對受災地區(qū)的救援工作，不利于社會的穩(wěn)定。當前我國政府需要解決的主要問題是巨災保險立法問題。

(二)立法歷程

1.美國農(nóng)業(yè)保險法立法進程。聯(lián)邦政府在 1938 年制定了《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》，并制定了“特別災害救助計劃”。補償參與價格支持計劃和收入支持計劃的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者是該計劃主要的目標。1994年《克林頓農(nóng)作物保險改革法》將“特別災害救助計劃”廢除并且創(chuàng)建了巨災風險保護機制?！掇r(nóng)業(yè)風險保障法》在2000年獲得通過，該法加強了對農(nóng)業(yè)巨災保險的保障力度?！掇r(nóng)業(yè)法》在2014年獲得通過，該法把農(nóng)業(yè)援助災害計劃定義為永久資助計劃。

2.中國巨災保險制度立法進程。近些年來，政府非常重視農(nóng)業(yè)巨災保險法律制度設計，出臺了一些關于農(nóng)業(yè)巨災保險的行政法規(guī)，但目前為止還是沒有一部關于農(nóng)業(yè)巨災保險的法律制度出現(xiàn)。2009年《中華人民共和國保險法》獲得通過，保險公司可以對危險單位的方法和巨災風險安排進行分類。但必須向國務院保險監(jiān)督管理委員會報告?zhèn)浒?。《農(nóng)業(yè)保險條例》在2013年開始實施，該法建議國家要為農(nóng)業(yè)保險災害風險分散機制建立財政支持。特別地，國家鼓勵當?shù)厝嗣裾⒌胤截斦С帧?014年通過的國務院關于加快發(fā)展現(xiàn)代保險服務業(yè)的若干意見是為了建立巨災保險基金和災難再保險系統(tǒng)，促進逐步形成多層次巨災風險分散機制。2017年，財政部發(fā)布的《城鄉(xiāng)居民地震災害保險特別儲備管理辦法》提出通過再保險等手段改善地震災害風險分散機制。到目前為止，我國農(nóng)業(yè)巨災保險制度主要還是一個分散的制度安排，巨災保險法還未建立起來?？偟膩碚f，中國的巨災保險法律體系還處于起步階段。

二、中美農(nóng)業(yè)巨災保險法律制度差異比較

(一)立法框架和完善程度

1.立法框架。聯(lián)邦作物保險法規(guī)定聯(lián)邦作物保險公司的建立，基本權力，公司人員，共有25 種作物保險，雙重保險和限制種植，免稅減免，資金儲存和投資。

中國農(nóng)業(yè)保險條例有總則、農(nóng)業(yè)保險合同、經(jīng)營規(guī)則、法律責任、附則共五章。

2.立法完善程度。美國關于農(nóng)業(yè)保險的各種法律制度是由議會制定的特別立法，和傳統(tǒng)保險法是獨立的，互不影響。

我國在現(xiàn)階段制定法律的條件還不成熟，暫時不能由全國人大制定法律，《農(nóng)業(yè)保險條例》是由國務院制定的一種行政法規(guī)。

從以上可以看出，中國的農(nóng)業(yè)保險立法框架相比美國比較簡單，文章內(nèi)容相比美國比較粗糙，缺乏具體細節(jié)，只能為農(nóng)業(yè)保險提供最基本的制度供給。

(二)經(jīng)營原則不同。美國的農(nóng)業(yè)巨災保險具有強制性和福利性質(zhì)，農(nóng)民只有在參與政府作物保險計劃的情況下才能獲得保費，稅收和其他福利計劃。

《農(nóng)業(yè)保險條例》第三條規(guī)定任何單位和個人都不能利用行政權力，職務或者其他方式強制或限制農(nóng)民參加農(nóng)業(yè)保險。目前，中國在農(nóng)業(yè)巨災保險中采用自愿原則。

(三)財政補貼不同。美國農(nóng)業(yè)巨災保險中財政補貼完全由中央政府承擔，主要通過巨災超額賠款、保費補貼和稅收優(yōu)惠等方式，同時還制定了階段性的財政專項費用補貼農(nóng)業(yè)保險的計劃。美國全額補貼農(nóng)業(yè)巨災險保費，以農(nóng)作物的歷史產(chǎn)量作為理賠賠付標準，通產(chǎn)實行的規(guī)則是農(nóng)作物預計價格的55%。

我國的農(nóng)業(yè)巨災保險財政補貼由中央和地方政府共同承擔。但是兩者在承擔的比例上會根據(jù)當?shù)夭煌囊?guī)定而有所不同，一般由地方財政承擔較大的部分。從我國的實際情況來看，商業(yè)保險公司基本上將巨災作為免責條款，據(jù)統(tǒng)計我國商業(yè)保險公司對災害的賠付率只有5%。究其根本，巨災保險和普通商業(yè)保險的本質(zhì)不同。巨災保險具有公共性和政策性，我國現(xiàn)有的法律法規(guī)中并沒有具體的規(guī)定，這就要求我們建立適合我國國情的巨災保險法律制度來指導我國巨災保險的發(fā)展，發(fā)揮巨災保險應有的作用。

(四)政府角色定位不同。美國實行的是政府與市場結(jié)合的方式，政府并不直接參與經(jīng)營活動，而是在其中扮演稽查者、監(jiān)督者的角色，促進市場主體和其他風險管理公司一起分散農(nóng)業(yè)巨災風險。

目前我國在應對農(nóng)業(yè)巨災風險時主要是以政府災后救濟為主，社會捐贈為輔，政府大部分的作用發(fā)揮在災后的救濟上，而在災前對防災防損體系的建設方面發(fā)揮的作用。我國應對農(nóng)業(yè)巨災風險時長期依賴政府財政救濟，其會對參與農(nóng)業(yè)巨災保險的私營保險公司產(chǎn)生擠出效應。

結(jié)語

農(nóng)業(yè)面臨越來越大的災害風險，從美國巨災保險立法和中國國情的經(jīng)驗來看，巨災保險立法可以更好地了解巨災保險的功能和定位。除了政府的主導參與外，還有必要建立并大力發(fā)展由保險公司，再保險公司，證券市場和巨災基金組成的風險分散體系。還有必要明確覆蓋范圍，費率設置，保險模式，運營模式等。結(jié)合國際經(jīng)驗，結(jié)合中國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展歷史數(shù)據(jù)，制定農(nóng)業(yè)巨災保險政府財政補貼標準。運用精算模型和精算理論進行論證分析，制定出補貼標準、補貼比例以及執(zhí)行機構(gòu)等具體細則。