吳 勇， 扶 婷

(湘潭大學 法學院， 湖南 湘潭 411105)

2018年7月，湖南省人民政府印發(fā)了《湖南省生態(tài)保護紅線》，劃定了武陵山區(qū)生物多樣性維護生態(tài)保護紅線、雪峰山區(qū)生物多樣性維護—水源涵養(yǎng)生態(tài)保護紅線、越城嶺生物多樣性維護生態(tài)保護紅線、洞庭湖區(qū)生物多樣性維護生態(tài)保護紅線(包括長江岸線)、南嶺水源涵養(yǎng)—生物多樣性維護生態(tài)保護紅線、羅霄山水源涵養(yǎng)—生物多樣性維護生態(tài)保護紅線、幕阜山水源涵養(yǎng)—生物多樣性維護生態(tài)保護紅線、長株潭城市群區(qū)域水土保持生態(tài)保護紅線、湘中衡陽盆地—祁邵丘陵區(qū)水土保持生態(tài)保護紅線。但此次更多是上層建筑意義上的生態(tài)紅線劃定，還沒有到具體地理層面，生態(tài)紅線的管護也亟待完善。因此，這次劃定只是一個開始，湖南省還面臨著生態(tài)保護紅線劃定的進一步確定和管護問題。要解決上述問題，應當確定湖南省劃定生態(tài)紅線的基本原則并確保其落實。

劃定生態(tài)紅線的基本原則是貫穿于生態(tài)紅線劃定和保護的整個法律體系中的指導性原則，只有確立了基本原則，具體制度的設計才能有所依憑[1]。基本原則起著全程指導性的作用，能夠減少走彎路的可能性，發(fā)揮定紛止爭的功能。在確定湖南省劃定生態(tài)紅線基本原則之前，應當考慮基本原則確定的出發(fā)點。其一，應當從國家劃定生態(tài)紅線的保護性目標出發(fā)，保障國家生態(tài)安全。2013年9月國家林業(yè)局印發(fā)的《推進生態(tài)文明建設規(guī)劃綱要(2013—2020年)》第四章“推進生態(tài)文明建設的重大行動”中指出：“劃定生態(tài)紅線的意義就在于要把需要保護的生態(tài)空間、物種嚴格保護起來，這是構(gòu)建我國生態(tài)安全戰(zhàn)略格局的底線，也是維護代際公平、留給子孫后代的最大、最珍貴遺產(chǎn)?！逼涠?，應當從央地紅線協(xié)同關系出發(fā)，確保地方生態(tài)紅線的劃定不與國家制定的各類環(huán)境規(guī)劃相沖突。其三，明確湖南省生態(tài)保護紅線的制度功能、效力位階定位、紅線協(xié)調(diào)的利益關系。據(jù)此出發(fā)，湖南省劃線的原則應包括單線原則、協(xié)調(diào)性原則、均衡性原則、紅線責任原則。

一、單線原則及其實施要求

(一)單線原則的含義

中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)指出：“以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心，以保障和維護生態(tài)功能為主線，按照山水林田湖系統(tǒng)保護的要求，劃定并嚴守生態(tài)保護紅線，實現(xiàn)一條紅線管控重要生態(tài)空間，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變，維護國家生態(tài)安全，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。”《若干意見》為生態(tài)保護紅線提出了“一條線”“一張圖”的基本思路，“一條線”是指將具有特殊重要生態(tài)功能、必須強制性嚴格保護的森林、草原、濕地、海洋等生態(tài)空間統(tǒng)一劃入生態(tài)保護紅線，最終形成生態(tài)保護紅線全國“一張圖”[2]。與環(huán)境質(zhì)量紅線、資源利用紅線不同的是，生態(tài)保護紅線是將生態(tài)系統(tǒng)、生態(tài)景觀中的生物及其所依附的非生物環(huán)境一體化保護，以地定物，所欲保護的是整體的、相互聯(lián)結(jié)的大小生態(tài)系統(tǒng)。其保護內(nèi)容不僅著眼于特定類型的自然資源，更將其相互客觀聯(lián)系的狀態(tài)加以保護。由此，生態(tài)保護紅線跨越了政府部門的分工界線，是一根特定空間區(qū)域內(nèi)人類與自然界交往的整體線，是部門線之上形成具備生態(tài)保護整體意義的行為線，政府及其組成部門、資源與環(huán)境量利用者、公眾都要受其約束。在該線下形成權(quán)利義務的相關者，從而粘合以往法律關系內(nèi)容裂散的問題，在相關利益者之間聯(lián)結(jié)起法律關系。

(二)單線原則的實施要求

單線原則在生態(tài)保護紅線的劃定和管護中，應當體現(xiàn)為以下幾個方面：

1.體現(xiàn)為湖南省生態(tài)環(huán)境資源保護的一體化

生態(tài)保護紅線與以往環(huán)境要素單獨保護不同，是將生態(tài)系統(tǒng)、生態(tài)景觀中的生物及其所依附的非生物環(huán)境一體化保護。因此，在劃定生態(tài)保護紅線的過程中，不能將生態(tài)保護紅線的任務簡單地分給市州縣區(qū)政府，而應從湖南省的整體生態(tài)環(huán)境資源出發(fā)，整合省內(nèi)符合生態(tài)保護紅線條件的所有環(huán)境資源。如當前全省的生態(tài)保護紅線空間格局為“一湖三山四水”，其中“一湖”是指洞庭湖，主要包括南洞庭湖、東洞庭湖、西洞庭湖、橫嶺山等自然保護區(qū)，外加長江岸線。該區(qū)域的主要生態(tài)功能為生物多樣性維護、洪水調(diào)蓄。“三山”是指武陵山區(qū)、南嶺山區(qū)、幕阜山區(qū)?！八乃笔侵赶娼①Y水、沅江、澧水的源頭區(qū)及重要水域，“四水”及其重要支流都發(fā)源于湖南省武陵—雪峰、南嶺、羅霄—幕阜三大生態(tài)安全屏障。在將以上“一湖三山四水”劃定生態(tài)保護紅線時，從環(huán)境資源的整體性出發(fā)，按照該環(huán)境資源所發(fā)揮的主要生態(tài)功能劃定紅線。以雪峰山區(qū)生物多樣性維護—水源涵養(yǎng)生態(tài)保護紅線為例，該紅線區(qū)域的劃定應以其主要生態(tài)功能生物多樣性保護為主，以水源涵養(yǎng)為輔。劃定其他生態(tài)保護紅線以此類推，重視環(huán)境資源發(fā)揮生態(tài)功能的整體性，不再以單獨的環(huán)境要素為保護單元。

2.體現(xiàn)為湖南生態(tài)保護紅線管理的一體化

湖南省委、省政府在做有關政府決策時，應當充分考慮生態(tài)保護紅線的劃定與管護問題，履行好生態(tài)保護紅線所劃區(qū)域的保護責任。將省委、省政府作為生態(tài)保護紅線的責任主體，從指導思想上、行為模式上堅決貫徹黨中央的決策部署，結(jié)合湖南省的實踐促進生態(tài)保護目標的實現(xiàn)。

生態(tài)紅線的管護是一項綜合性的工程，不僅需要環(huán)境管理部門的參與，也需要其他行政部門的支持，而其他行政部門由于沒有強制性的規(guī)定，很難有動力參與到生態(tài)紅線的管護工作中，部門之間的合力無法形成，從而難以實現(xiàn)對生態(tài)紅線的整體、系統(tǒng)、有效管理。這種情況在湖南省也不例外。對于生態(tài)紅線區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的某一項環(huán)境要素進行管理，應該結(jié)合生態(tài)系統(tǒng)的其他環(huán)境要素[3]，因此生態(tài)紅線區(qū)域的管理應當以維護生態(tài)系統(tǒng)的完整性為出發(fā)點，構(gòu)建各職能部門關于生態(tài)紅線的管理協(xié)作機制。湖南省在這方面也做了一些探索。2017年7月，湖南省人民政府辦公廳發(fā)布了《關于成立湖南省生態(tài)保護紅線劃定和管理工作領導小組的通知》，規(guī)定由1名副省長擔任組長，由相關省級職能部門的負責人擔任成員，希望通過在省級成立領導小組的方式推動各職能部門的資源整合和共同協(xié)作，實現(xiàn)生態(tài)紅線區(qū)域的整體和系統(tǒng)管理。但是在2018年7月發(fā)布的《湖南省生態(tài)保護紅線》中，沒有吸收這一做法，僅規(guī)定各級環(huán)保部門和有關部門按照職責分工加強生態(tài)保護紅線的執(zhí)法監(jiān)督。這樣就難以推動各部門之間的協(xié)作，實現(xiàn)生態(tài)紅線管理的一體化。因此，湖南省應當在這方面予以重視，修訂《湖南省生態(tài)保護紅線》，強化職能部門之間的協(xié)作，構(gòu)建如資源共享、聯(lián)席會議等協(xié)作機制。

同時，加強各部門管理與公眾參與的協(xié)調(diào)。社會公眾與生態(tài)紅線的劃定與管理緊密相關，生態(tài)紅線管理應當考慮社會公眾的參與，引導公眾關注和參與生態(tài)紅線的保護。以市場化機制為補充的風險評估制度可以有效消除傳統(tǒng)“命令—控制”型行政管制方法的弊端。市場化的機制必然要求更多的第三方機構(gòu)參與環(huán)境風險評估，同時也是公眾參與形式之一[4]。公眾參與既可以監(jiān)督政府科學化決策，又有利于公眾了解生態(tài)保護紅線制度，接受生態(tài)保護紅線方面的決策。

3.體現(xiàn)為生態(tài)保護紅線管理信息的系統(tǒng)化

生態(tài)保護紅線管理信息系統(tǒng)化是實現(xiàn)單線原則的重要保障。信息的系統(tǒng)化要求各部門信息共享、整合各類環(huán)境信息，形成系統(tǒng)的信息資源，這樣有利于促進資源優(yōu)化配置、節(jié)約管理成本。信息整合后，各監(jiān)管部門能夠及時有效地獲取、篩選和利用信息，快速配置有效資源，實現(xiàn)高效管理，促進資源成本的節(jié)約。系統(tǒng)化體現(xiàn)在：首先，生態(tài)紅線的資源整合包括整合各部門直接的信息資源、整合中央和地方的資源、整合政府與公眾監(jiān)督的資源。其次，應當建立結(jié)構(gòu)完整、功能齊全、技術先進、天地一體的生態(tài)紅線信息管理平臺，建設國家和地方生態(tài)紅線多層級管理信息系統(tǒng)，加強生態(tài)紅線的統(tǒng)一監(jiān)管和動態(tài)調(diào)整[5]。要達成這個目的，除積極對接國家生態(tài)保護紅線監(jiān)管平臺外，湖南省的紅線監(jiān)測系統(tǒng)應注意加強部門之間的數(shù)據(jù)共享，利用各政府部門已有的生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)和平臺，加強對監(jiān)測信息的分析、整合及綜合運用，全方面掌控生態(tài)保護紅線的構(gòu)成與動態(tài)變化，實現(xiàn)對生態(tài)保護紅線區(qū)域內(nèi)信息的科學、系統(tǒng)管理。最后，加大信息公開也是生態(tài)保護紅線管理信息系統(tǒng)化的重要內(nèi)容。信息公開是公民參與環(huán)境管理的重要途徑，將生態(tài)保護紅線劃定與管理的信息公開透明，使公民、社會及時獲悉信息，也能促使其主動關心生態(tài)紅線的劃定與管理，使其作為監(jiān)督者及時提供信息，從而促進政府與公眾信息資源整合，推動生態(tài)保護紅線管理信息的系統(tǒng)化。

二、協(xié)調(diào)性原則及其實現(xiàn)

生態(tài)保護紅線的劃定應與其有關的規(guī)劃、法律制度相協(xié)調(diào)，在原有制度發(fā)揮保護生態(tài)環(huán)境功能的同時，生態(tài)紅線的劃定彌補原有制度、規(guī)劃在保護生態(tài)環(huán)境方面的不足。劃定湖南省生態(tài)保護紅線遵循協(xié)調(diào)性原則，可以從兩個方面進行理解：一方面，紅線制度與已有制度的互補與分工；另一方面，生態(tài)保護紅線應與資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線相互配合，嚴格禁止各類社會活動和經(jīng)濟活動超過環(huán)境資源承載能力。

(一)生態(tài)保護紅線與已有制度的協(xié)調(diào)

從中央與地方的角度看，地方在國家紅線區(qū)之外還可以劃定本地方的生態(tài)保護紅線區(qū)，央地的紅線區(qū)可以采取差異化的管護方式。如湖南省目前現(xiàn)有國家級風景名勝20處，數(shù)量居全國之首，另有51處省級風景名勝區(qū)[6]。這些都是劃定生態(tài)紅線的參考區(qū)域。當然，由于國家層面對于劃定生態(tài)紅線做了強制性要求，湖南省已經(jīng)被劃定為國家生態(tài)紅線區(qū)域的，應當嚴格遵守國家規(guī)定進行管護，同時湖南省還能根據(jù)生態(tài)區(qū)域的特點，自行劃定生態(tài)功能區(qū)、敏感區(qū)、脆弱區(qū)等生態(tài)保護區(qū)域。這些區(qū)域不能與國家劃線區(qū)域相沖突，并且應當按照相應的技術規(guī)范和制度進行生態(tài)紅線的劃定和管護。

在生態(tài)保護紅線劃定之前，為了保護生態(tài)環(huán)境，國家及地方制定了大量的法律以及各類規(guī)劃。劃定生態(tài)保護紅線時，針對不同區(qū)域既有制度的差異，以及紅線區(qū)存在央地關系的考量，對生態(tài)保護紅線制度應當作出一致化的要求，形成完整的生態(tài)保護紅線區(qū)體系。同時，生態(tài)保護紅線的劃定應當考慮主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等，生態(tài)保護紅線的管護應當結(jié)合上述規(guī)劃的實施，與規(guī)劃互相協(xié)調(diào)、形成合力，共同發(fā)揮保護生態(tài)環(huán)境的作用。湖南省在劃定生態(tài)保護紅線時，也應當從地方整體發(fā)展出發(fā)，與各類規(guī)劃相銜接，共同促進湖南省全方面發(fā)展，如與永久基本農(nóng)田布局協(xié)調(diào)，不突破永久基本農(nóng)田邊界，產(chǎn)生維護生態(tài)環(huán)境的最大效益。另外，協(xié)調(diào)性原則實現(xiàn)紅線地區(qū)地方立法與現(xiàn)有規(guī)定對接，也要對有關制度進行完善。2015年實施的《中華人民共和國環(huán)境保護法》第二十九條規(guī)定：“國家在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護紅線，實行嚴格保護?！庇纱丝梢姡鲜澏ㄉ鷳B(tài)保護紅線是在湖南省原有的重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)等區(qū)域進行“線上劃線”。在“線上劃線”基礎區(qū)中，生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)、脆弱區(qū)等關于區(qū)域內(nèi)資源的利用已有一些政策性的規(guī)定，為了形成與原有政策的互補和配合，還應完善有關制度，如在重點生態(tài)功能區(qū)實行產(chǎn)業(yè)準入環(huán)境標準制度、嚴格管制開發(fā)活動制度、建設項目環(huán)境管理制度、環(huán)境狀況定期通報制度、分級管理制度。在生態(tài)敏感區(qū)、脆弱區(qū)實行限制開發(fā)制度、產(chǎn)業(yè)準入機制、重大生態(tài)建設工程生態(tài)督查專員管理制度、生態(tài)補償機制等制度。

由于生態(tài)紅線劃定帶來的行政職能的影響會引發(fā)行政管理的變化，為了更好地適應這種轉(zhuǎn)變，也應當在紅線管護所涉及的行政管理中貫穿協(xié)調(diào)性原則。首先，紅線劃定將會影響行政許可行為。在我國環(huán)境立法與政策中已對環(huán)境資源利用者、排污者確立了行為限制的背景下，對生態(tài)保護紅線的劃定和管護會對各級政府和職能部門在環(huán)境資源領域的行政許可權(quán)產(chǎn)生限制，紅線區(qū)域的確定也會引發(fā)建設用地、農(nóng)用地等相應的調(diào)整，迫使地方轉(zhuǎn)變經(jīng)濟社會發(fā)展方式，進而影響地方政府及其職能部門的行政審批等[7]。其次，紅線劃定將會強化環(huán)保部門的監(jiān)督職能。環(huán)境保護部門在承擔環(huán)境管理職責的同時也對其他部門履行環(huán)保方面的職能有監(jiān)督作用，生態(tài)保護紅線將強化環(huán)境保護部門的統(tǒng)一監(jiān)管能力，用地理界線對行業(yè)主管部門形成明確性、定額性義務，為環(huán)保部門監(jiān)督其他部門履行其依法承擔的環(huán)保職能設定明確的空間限制，確立明確的合法與違法行政的判斷標準，強化環(huán)保部門的監(jiān)督職責。

(二)生態(tài)保護紅線與資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線的功能互補

2016年國家發(fā)展改革委等9部委印發(fā)的《關于加強資源環(huán)境生態(tài)紅線管控的指導意見》指出要劃定并嚴守資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線、生態(tài)保護紅線，強化資源環(huán)境生態(tài)紅線指標約束，將各類經(jīng)濟社會活動限定在紅線管控范圍以內(nèi)。資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線、生態(tài)保護紅線之間只有產(chǎn)生功能互補，才能發(fā)揮保護生態(tài)環(huán)境的最大效益。

生態(tài)保護紅線的劃定，明確指出了在紅線區(qū)內(nèi)不能實施的項目工程及其他可能存在破壞生態(tài)環(huán)境的行為。生態(tài)紅線是一條提醒政府、企業(yè)、資源利用者的警戒線，也是最嚴厲的一條線。若違反生態(tài)環(huán)境保護紅線的相關規(guī)定，責任人將被追責。在這條線內(nèi)，不予考慮GDP的高低。資源消耗上限是就特定的自然資源要素而言，在一定時間內(nèi)確定某類資源的使用方式及總量，是一根有關部門制定的虛線，不側(cè)重空間管制。從這個角度來說，生態(tài)保護紅線是在所劃定的區(qū)域內(nèi)形成的資源利用上限。生態(tài)保護紅線的劃定以資源利用上限為總量基礎，生態(tài)紅線又反過來影響資源上限約束效應在空間分布上的均衡分布。環(huán)境質(zhì)量底線是劃分環(huán)境資源要素好壞的底線，越過這條線，則意味著環(huán)境遭到破壞。從生態(tài)保護紅線、資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線的關系來說，生態(tài)保護紅線更像是資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線在特定空間區(qū)域內(nèi)的特別應用，構(gòu)成一般法與特別法的關系。在資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線的相關制度與生態(tài)保護紅線發(fā)生沖突時，應當優(yōu)先適用生態(tài)保護紅線的相關規(guī)則，實現(xiàn)三條線之間的協(xié)調(diào)。

三、均衡性原則及其實施要求

劃定湖南省的生態(tài)保護紅線，一方面應考慮其劃定范圍是否與本省的空間、人口、產(chǎn)業(yè)布局均衡。另一方面，還應考慮紅線區(qū)域的管護制度與紅線區(qū)域的社會經(jīng)濟發(fā)展是否均衡。即生態(tài)保護紅線的劃定與管護應與湖南省以及紅線區(qū)域的人口、產(chǎn)業(yè)等因素對生態(tài)服務的需求相匹配，實現(xiàn)紅線保護在全省空間分布、管護力度、資源配備等方面的均衡化，便于深入貫徹落實“既要金山銀山，也要綠水青山”的生態(tài)文明建設理念，均衡考量生態(tài)環(huán)境保護與社會經(jīng)濟發(fā)展之間的聯(lián)系。

(一)劃定的生態(tài)紅線與湖南省經(jīng)濟社會發(fā)展均衡

生態(tài)保護與經(jīng)濟社會發(fā)展應是相統(tǒng)一、相聯(lián)系的，我們不能簡單地劃定紅線邊界，割裂兩者間的聯(lián)系。自《關于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》印發(fā)之后，全國大部分省份都已經(jīng)開展了生態(tài)保護紅線劃定工作。但是，在梳理其他省份劃定生態(tài)保護紅線的過程中，筆者發(fā)現(xiàn)較多省份都只是簡單地進行紅線區(qū)域劃定。一是以單一的國土面積比例進行劃定，比如要求本行政區(qū)域內(nèi)多少國土面積作為生態(tài)保護紅線范圍，僅以國土面積作為劃定紅線區(qū)域的標準；二是把特定的行政區(qū)劃定為該省生態(tài)保護紅線區(qū)域，比如該行政區(qū)域內(nèi)有某種珍貴或者特殊的動植物，然后就將整個行政區(qū)都簡單地劃為該省的生態(tài)保護紅線區(qū)域；三是以海拔的高度作為劃定紅線區(qū)域的標準，例如劃定為水源涵養(yǎng)區(qū)的要求就是需海拔在3 600米以上；四是單一地以山系作為劃定要求。實際上，根據(jù)《生態(tài)保護紅線劃定指南》文件精神要求，在劃定生態(tài)保護紅線時，應把生態(tài)保護紅線的界限與該地區(qū)的各種規(guī)劃、區(qū)劃界限和土地的利用開發(fā)現(xiàn)狀聯(lián)系起來，統(tǒng)籌分析當?shù)氐拈_發(fā)建設與生態(tài)環(huán)境保護的聯(lián)系，結(jié)合當?shù)氐慕?jīng)濟、社會實際發(fā)展情況，科學、合理、清晰地確定該地區(qū)的生態(tài)保護紅線與經(jīng)濟開發(fā)利用的界限。因此，湖南在劃定生態(tài)保護紅線時應突破簡單的劃線思維，需要明確：

首先，生態(tài)保護紅線是依靠法律來保障區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護的底線，一經(jīng)劃定則必須嚴格執(zhí)行，因此在劃定時要統(tǒng)籌考量本省的空間、人口、生態(tài)需求等實際發(fā)展的問題。在劃定本省生態(tài)保護紅線區(qū)域時，因各地生態(tài)環(huán)境的不同，確定具體的生態(tài)紅線區(qū)域以及劃定區(qū)域后應實施怎樣的管護制度，必然要同省內(nèi)的空間、人口分布、現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)的特點以及生態(tài)環(huán)境保護法律政策運行情況、本省生態(tài)服務需求等因素相匹配。如在湖南省劃定生態(tài)保護紅線時，考慮到生態(tài)系統(tǒng)的系統(tǒng)性與完整性，在確保主干河流、水庫、森林、濕地、山脈等自然生態(tài)廊道的連接暢通與生態(tài)整體性未被破壞的情形下，應該把生態(tài)保護紅線的劃定與本省民眾對生態(tài)服務功能的需求及產(chǎn)業(yè)對生態(tài)功能的需要綜合考慮。

其次，湖南省大部分生態(tài)保護紅線區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展程度較低，在強調(diào)對紅線區(qū)域進行生態(tài)保護的同時，還要注意統(tǒng)籌該區(qū)域的環(huán)境保護與經(jīng)濟社會的協(xié)同發(fā)展，在提升該地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護效率的同時，也應當綜合考慮地方經(jīng)濟社會的發(fā)展。因此，在適用生態(tài)保護紅線劃定標準時，主管部門不應簡單地適用“一刀切”的模式，而應該秉持科學、均衡發(fā)展的態(tài)度，把生態(tài)保護與發(fā)展統(tǒng)一起來，通過劃定紅線的工作使生態(tài)環(huán)境保護成為經(jīng)濟、社會發(fā)展的新動力。如湖南是一個生態(tài)大省，森林面積1 011.94萬公頃，森林覆蓋率達47.77%，排全國第8位[8]附表1，在紅線劃定時既要考量森林資源的保護和生物的多樣化維護，同時也要考慮如何發(fā)揮森林資源的生態(tài)功能，以森林資源的生態(tài)功能促進地方經(jīng)濟發(fā)展，不因生態(tài)紅線的劃定為當?shù)貛斫?jīng)濟負效應。

(二)生態(tài)保護紅線區(qū)域應進行分級類型化劃定

為使紅線區(qū)域?qū)崿F(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟、社會三者效益的統(tǒng)一，應將生態(tài)保護紅線地區(qū)管控劃分為一級管控區(qū)、二級管控區(qū)。對一級管控區(qū)應實施最嚴厲的措施進行管控，因為一級管控區(qū)是生態(tài)保護紅線區(qū)域的核心部分，該區(qū)域內(nèi)應禁止一切開發(fā)利用活動，以保護生態(tài)安全；對二級管控區(qū)應施行差別化管護，可以適當?shù)匕l(fā)展一些生態(tài)產(chǎn)業(yè)，前提是不能損害生態(tài)資源環(huán)境，這樣可以促進該區(qū)域的生態(tài)資源與當?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟平衡發(fā)展。同時，考慮到生態(tài)功能的不同，對類型不同的生態(tài)功能區(qū)實行不同方式的保護。生態(tài)保護紅線區(qū)域可以按照生態(tài)系統(tǒng)用途的不同分為人文景區(qū)、森林公園、河流水源等類型。對于人文景區(qū)可以適度地推行生態(tài)旅游模式，這樣既可以保護歷史文化遺跡，又可以提高歷史文化地區(qū)的價值。因為人文景區(qū)的生態(tài)功能相對較小，適當合理地規(guī)劃旅游產(chǎn)業(yè)，打造高質(zhì)量的旅游產(chǎn)品，能夠改善當?shù)氐娜宋木坝^風貌，并帶動當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展。對森林公園這種以生態(tài)功能為主的類型地區(qū)，應當盡量減少人為活動的參與，目的在于保護生態(tài)功能、增加生態(tài)自然恢復的能力。對于河流水源區(qū)應該加大保護力度，加強對排污企業(yè)的監(jiān)管力度，避免出現(xiàn)河流水源部分遭受污染、破壞的情形。類型化處理的優(yōu)勢在于協(xié)調(diào)資源利用，從而更好地實現(xiàn)劃定生態(tài)保護紅線的目的，達到生態(tài)、經(jīng)濟、社會三者均衡發(fā)展。

四、紅線責任原則及其實施要求

生態(tài)保護紅線制度在黨的十九大報告中被作為生態(tài)文明體制改革的重點內(nèi)容，這充分說明了劃定生態(tài)保護紅線的重要意義。但不管一項制度設定得多么完美，都依賴于責任制度的保障。

紅線責任原則就是用法律對生態(tài)保護紅線的越線責任進行管控，對不同主體確定邊界清晰、程度適當?shù)姆韶熑?，保障生態(tài)保護紅線有效實施。湖南省應當對紅線區(qū)域的地區(qū)進行生態(tài)調(diào)查評估，確定其生態(tài)資源承載容量，進而根據(jù)湖南省重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)、脆弱區(qū)的具體紅線范圍和特征，把紅線通過具體規(guī)則轉(zhuǎn)化為主體的義務與責任，以保證紅線責任清晰、合理，以達到既能落實國家的生態(tài)保護紅線責任，維護國家自然資源物權(quán)的需要，又能結(jié)合湖南省的生態(tài)區(qū)域特色，形成湖南省的環(huán)境行政權(quán)與國家自然資源物權(quán)的橫向協(xié)同行使。

(一)明確生態(tài)保護紅線的政府責任

為了湖南省生態(tài)保護紅線規(guī)定的有效施行，應對政府紅線責任主體進行明確。根據(jù)《湖南省生態(tài)保護紅線》,“各級黨委、政府是劃定和嚴守生態(tài)保護紅線的責任主體”；“省委、省人民政府指導全省生態(tài)保護紅線的劃定和管理，統(tǒng)籌研究制定全省生態(tài)保護紅線重大政策和措施，及時發(fā)布生態(tài)保護紅線分布、調(diào)整、保護狀況等信息”；“市州黨委、政府負責生態(tài)保護紅線的日常監(jiān)管，建立目標責任制，把保護的目標、任務和要求層層分解，落到實處”；“縣市區(qū)黨委、政府負責生態(tài)保護紅線的落地，將生態(tài)保護紅線納入各類規(guī)劃，開展生態(tài)保護紅線的政策宣傳、日常巡查和管理”。上述規(guī)定雖然體現(xiàn)了在生態(tài)紅線保護方面的政府責任，但是仍不夠具體和完善，應當進一步細化政府的履職方式、責任形式，并根據(jù)職責分工將生態(tài)保護紅線的劃定情況、紅線內(nèi)的管護狀況納入政府的考核體系。

(二)加強生態(tài)保護紅線越線責任的追究

哈耶克在《自由秩序原理》提到，“欲使責任有效，責任必須是明確且有限度的”，“欲使責任有效，責任還必須是個人的責任”[9]99-100。一方面，在政府責任之外，對于其他主體的生態(tài)保護紅線責任也應該要有所規(guī)范。實踐中，若違反生態(tài)保護紅線的主體是個人，在實際執(zhí)法過程中較多適用的是財產(chǎn)罰，對限制人身自由的處罰還是相對少。所以，可以適當增加生態(tài)保護紅線的行政處罰類別。對于企業(yè)、單位違反生態(tài)保護紅線規(guī)定，可以適用雙罰制。因為通常企業(yè)、單位違反紅線規(guī)范時，該企業(yè)、單位的直接負責人或主管人員一般情形下都是知情的，主觀上基本都是存在違法故意的，并且在客觀上也實施了相應的違反紅線規(guī)定行為或者至少縱容了這種行為的發(fā)生。所以，對于企業(yè)、單位不僅應對單位進行處罰，還應該對其直接責任人或主管人員進行相應的處罰。另一方面，增加生態(tài)保護紅線的行政處罰力度。我國目前對于生態(tài)環(huán)境保護的違法處罰總體偏輕，規(guī)定的罰款數(shù)額較低，所以很多企業(yè)、單位寧愿選擇繳納罰款也不愿采取治污措施或者配備相關生態(tài)環(huán)境治理設施。而生態(tài)保護紅線區(qū)域要么是重要的生態(tài)功能區(qū)，要么是生態(tài)敏感區(qū)或者脆弱區(qū)，在這些地方一旦實施違反紅線規(guī)定的行為，極易造成生態(tài)資源的損害，導致生態(tài)功能的下降，并且這些地方的生態(tài)修復性極弱。湖南省進行生態(tài)紅線地方立法時應加大生態(tài)保護紅線區(qū)域的違法行為的處罰力度。

(三)對相關部門的紅線責任范圍予以確定

《湖南省生態(tài)保護紅線》規(guī)定了政府在劃定和嚴守生態(tài)紅線方面的責任，其中對省級職能部門和各級環(huán)境保護主管部門的職責進行了初步劃分，但是由于多部門共同參與生態(tài)紅線保護，難免有職責的重疊或銜接不暢的情形。這會導致在有利或者可以體現(xiàn)政績時，相關部門就會爭相治理某些生態(tài)問題；在面對一些較難、復雜的生態(tài)問題時，則可能會出現(xiàn)無人監(jiān)管的情形。另外，職能部門同時是地方政府工作部門，受制于地方政府，有的地方政府可能為了眼前的經(jīng)濟利益或者工作政績，或?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境保護的重要性缺乏清晰的認識，影響生態(tài)環(huán)境部門的監(jiān)督與管理，因此應當制定嚴格的責任制度，并將紅線責任具體落實到各個履責主體。另外，湖南省生態(tài)紅線管理應當采取自上而下的模式，細化省級部門的職責，生態(tài)紅線區(qū)域由省級部門進行直接管理，并授權(quán)地方各級部門開展執(zhí)法監(jiān)督。對跨區(qū)域、流域的生態(tài)保護紅線區(qū)，考慮到需對生態(tài)環(huán)境進行整體性的管理與保護，故應設置跨區(qū)域、流域的環(huán)境監(jiān)督管理機構(gòu)，把生態(tài)紅線區(qū)域的生態(tài)保護和法律責任統(tǒng)一起來。如湖南省已經(jīng)劃定的9條生態(tài)保護紅線，除越城嶺生物多樣性維護生態(tài)保護紅線只涉及邵陽市外，其余每條紅線至少涉及2個以上城市，其中湘中衡陽盆地—祁邵丘陵區(qū)水土保持生態(tài)保護紅線涉及婁底市、邵陽市、永州市、衡陽市、郴州市5市部分地區(qū)。因此，跨區(qū)域的紅線分布是湖南省生態(tài)保護紅線劃定的典型特征。湖南省應結(jié)合不同紅線區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)特征、保護的重點方向成立專門的紅線監(jiān)督管理機構(gòu)，根據(jù)各個重要區(qū)域的生態(tài)功能、影響面積、管理的難易等因素，來確定生態(tài)紅線具體的責任部門及人員，推動紅線責任的落實。