■張曉列
(廣東中煙工業(yè)有限責(zé)任公司)
2018年9月,中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》,提出要健全預(yù)算績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)體系,要?jiǎng)?chuàng)新評(píng)估評(píng)價(jià)方法,立足多維視角和多元數(shù)據(jù),依托大數(shù)據(jù)分析技術(shù),提高績(jī)效評(píng)估評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性和準(zhǔn)確性?,F(xiàn)階段,我國(guó)各級(jí)財(cái)政的績(jī)效評(píng)價(jià)主要以對(duì)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)為主,對(duì)整體支出的績(jī)效評(píng)價(jià)相對(duì)滯后,“誰(shuí)來(lái)評(píng)價(jià)、如何評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果怎么運(yùn)用”的問(wèn)題未能較好解決,同時(shí)分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層次的核心績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系尚未很好的建立起來(lái),評(píng)價(jià)有時(shí)缺乏可比性,導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果的參考性和科學(xué)性不足。另一方面,我國(guó)對(duì)各級(jí)政府的績(jī)效評(píng)價(jià)主要采取自上而下的方式,工作存在一定滯后,可能會(huì)使過(guò)程控制有時(shí)流于形式,目前許多省市已開展了第三方績(jī)效評(píng)價(jià)工作,但不同評(píng)估主體之間信息共享不足,對(duì)評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)亦可能存在不同傾向,缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃,不利于形成“全國(guó)一盤棋”的工作局面。從政府主體來(lái)看,日常工作涉及經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、就業(yè)、教育、醫(yī)療、文化、社會(huì)保障等多個(gè)領(lǐng)域,政府在信息資源獲取和信息的可靠程度上具有天然的優(yōu)勢(shì)。大數(shù)據(jù)技術(shù)具有大量、高速、多樣性等特征,能夠?qū)薮蟮臄?shù)據(jù)資源進(jìn)行專業(yè)化處理,提供基于數(shù)據(jù)來(lái)源的可視化分析和預(yù)測(cè)性分析,目前已在通信、醫(yī)療、零售等領(lǐng)域應(yīng)用并取得成功,其中大數(shù)據(jù)技術(shù)在今年的疫情防控工作中發(fā)揮了重要作用。依靠日常工作建立的大量數(shù)據(jù)樣本,通過(guò)大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)增值,將在政府工作中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。
目前,我國(guó)還處在逐步完善全過(guò)程績(jī)效管理體系的階段,對(duì)大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用還有待進(jìn)一步提升,同時(shí)也可能面臨著與地方治理理念、信息共享、責(zé)任落實(shí)、公眾監(jiān)督等方面的矛盾沖突需要解決,進(jìn)而為大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用提供有力保障。
預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)主要是對(duì)預(yù)算部門財(cái)政支出的有效性和經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行綜合評(píng)判。傳統(tǒng)的績(jī)效評(píng)價(jià)工作主要由被評(píng)價(jià)單位提供績(jī)效相關(guān)數(shù)據(jù),評(píng)價(jià)單位通過(guò)抽樣調(diào)查、訪談等方式核實(shí)數(shù)據(jù),從而得出績(jī)效目標(biāo)的考核結(jié)果,可能存在目標(biāo)設(shè)置不合理、過(guò)多依靠經(jīng)驗(yàn)判斷、考核比較不科學(xué)等問(wèn)題,同時(shí)地方出于穩(wěn)健或融資等需求,可能會(huì)出現(xiàn)人為更改數(shù)據(jù)的情況,為客觀真實(shí)開展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)帶來(lái)一定的難度。2015年,國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于運(yùn)用大數(shù)據(jù)加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)主體服務(wù)和監(jiān)管的若干意見》(國(guó)辦發(fā)〔2015〕51號(hào)),明確指出“充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)的先進(jìn)理念、技術(shù)和資源,是提升國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的戰(zhàn)略選擇,是提高政府服務(wù)和監(jiān)管能力的必然要求”。大數(shù)據(jù)技術(shù)已成為提高政府治理能力的重要手段,同時(shí)也使財(cái)政數(shù)據(jù)更加透明化。打破慣性思維,樹立正確的大數(shù)據(jù)治理觀,整合優(yōu)化公共資源,實(shí)現(xiàn)管理模式由粗放型、被動(dòng)型向精細(xì)型、主動(dòng)性轉(zhuǎn)變,也將是大數(shù)據(jù)時(shí)代的必然選擇。比如,浙江省臺(tái)州市積極運(yùn)用大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù),進(jìn)一步加強(qiáng)全市公共資源交易平臺(tái)建設(shè),實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)全覆蓋、全聯(lián)通、全方位、全天候、全過(guò)程“五全服務(wù)”,讓公共資源交易既有“速度”又有“溫度”,企業(yè)獲得感明顯提升。
預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的數(shù)據(jù)來(lái)源,在很大程度決定了評(píng)價(jià)結(jié)果的充分性和可靠性。政府工作通常涉及領(lǐng)域眾多,但跨部門之間的信息數(shù)據(jù)共享往往不充分,存在交換難、整合難、使用難的問(wèn)題,使得績(jī)效評(píng)價(jià)有時(shí)只關(guān)注目標(biāo)的完成情況,忽略了投出產(chǎn)出之間的因果關(guān)系,以及流程之間的合理性和有效性。通過(guò)大數(shù)據(jù)統(tǒng)一平臺(tái)的建設(shè),建立健全政府大數(shù)據(jù)采集制度,可以減少人為操作的因素,打破“信息孤島”,進(jìn)一步降低信息采集成本,為政府決策提供更真實(shí)的依據(jù),也為預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)提供高質(zhì)量的參考數(shù)據(jù)。比如,廈門市通過(guò)財(cái)政大數(shù)據(jù)建設(shè),搭建財(cái)政綜合數(shù)據(jù)管理系統(tǒng),為財(cái)政運(yùn)行機(jī)制、內(nèi)控制度監(jiān)控、財(cái)政改革發(fā)展、財(cái)政政策創(chuàng)新提供決策支持,實(shí)現(xiàn)“五個(gè)”即時(shí)看,包括收入即時(shí)看、支出即時(shí)看、預(yù)算單位人、財(cái)、物即時(shí)看、財(cái)政庫(kù)款即時(shí)看、地方政府負(fù)債情況即時(shí)看,從而全面掌握財(cái)政資金撥付、使用情況,為財(cái)政預(yù)決算提供數(shù)據(jù)參考。
隨著更大規(guī)模減稅降費(fèi)政策的實(shí)施,政府過(guò)“緊日子”將作為財(cái)政工作長(zhǎng)期堅(jiān)持的基本方針。2019年,財(cái)政部將政府過(guò)緊日子作為預(yù)算編制的重要原則,明確一般性支出壓減比例,強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行管理,加大預(yù)算績(jī)效管理力度。實(shí)施減稅降費(fèi)可能會(huì)造成部分地方財(cái)政收入的短缺,對(duì)地方的治理能力提出更高的要求。通過(guò)大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用,一是可以有效解決以往預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)中橫向比較難、縱向比較難、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不合理的問(wèn)題,有助于量化績(jī)效考核指標(biāo),落實(shí)政府責(zé)任;二是可以通過(guò)選取不同時(shí)間節(jié)點(diǎn)的績(jī)效數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比分析,有助于讓“花錢必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的績(jī)效管理機(jī)制充分發(fā)揮作用;三是可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,有利于堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向,引導(dǎo)政府更加注重保持與中央政策的一致性,正確處理好短期發(fā)展與長(zhǎng)期發(fā)展的關(guān)系。比如,地方專員辦充分運(yùn)用“大數(shù)據(jù)”分析手段,通過(guò)完善基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集、比對(duì)、搭建分析平臺(tái)、利用分析結(jié)果等方式方法,推動(dòng)“靜態(tài)數(shù)據(jù)”向“動(dòng)態(tài)信息”轉(zhuǎn)化,積極構(gòu)建“大數(shù)據(jù)”審核工作模式,在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管工作中發(fā)揮重要作用。
我國(guó)目前的績(jī)效管理體系仍不完善,預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)多側(cè)重于結(jié)果考核,評(píng)價(jià)的滯后性不利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,而社會(huì)公眾往往更關(guān)注對(duì)過(guò)程的監(jiān)督,這對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)亦提出更高的要求。通過(guò)應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù),進(jìn)一步加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì),可以較好的實(shí)現(xiàn)內(nèi)外部對(duì)全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管的需求。一方面可繼續(xù)完善對(duì)項(xiàng)目管理的績(jī)效評(píng)價(jià),將大數(shù)據(jù)延伸至項(xiàng)目的事前、事中、事后各階段,使造假難以實(shí)現(xiàn),讓績(jī)效成果數(shù)據(jù)“自行說(shuō)話”;另一方面要構(gòu)建更加科學(xué)合理的部門預(yù)算績(jī)效指標(biāo)分類體系,充分考慮投入產(chǎn)出之間的聯(lián)系性,為評(píng)價(jià)提供更客觀的“標(biāo)尺”,同時(shí)結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)形成良好的社會(huì)反饋機(jī)制,實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算部門整體支出的科學(xué)績(jī)效評(píng)價(jià),進(jìn)一步提升社會(huì)公信力,營(yíng)造良好的社會(huì)公眾評(píng)價(jià)氛圍。比如,貴州省貴安新區(qū)利用大數(shù)據(jù)管理扶貧信息,推進(jìn)扶貧信息的共享、共用、互通,精準(zhǔn)識(shí)別、動(dòng)態(tài)管理扶貧對(duì)象,及時(shí)、準(zhǔn)確掌握新區(qū)貧困群眾的數(shù)量、貧困程度和致貧原因,實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、規(guī)范化、動(dòng)態(tài)化分類管理。
預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是推進(jìn)國(guó)家現(xiàn)代治理能力的內(nèi)在要求,大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用,可有效提高預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的科學(xué)性和有效性,但需處理好與地方治理理念、信息共享、責(zé)任落實(shí)、公眾監(jiān)督等方面可能存在的矛盾沖突,并進(jìn)一步完善預(yù)算項(xiàng)目評(píng)價(jià)和整體績(jī)效評(píng)價(jià)體系,充分發(fā)揮好預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的導(dǎo)向作用。