曲 辰

內(nèi)容提要 作為國(guó)家法律體系的重要組成部分，地方立法不僅是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度依托和重要路徑，也為國(guó)家法律制度體系提供必要支撐和試驗(yàn)探索。隨著中央和地方立法權(quán)限的重新分配，需要從國(guó)家制度圖譜、立法授權(quán)邊界、地方治理需求等方面的要求出發(fā)，系統(tǒng)梳理和把握地方立法的重點(diǎn)領(lǐng)域和方向，在充分發(fā)揮地方立法積極性的同時(shí)，減少地方立法沖突，增強(qiáng)地方治理的制度共識(shí)。為提高地方立法質(zhì)量、更好服務(wù)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，地方立法應(yīng)在領(lǐng)導(dǎo)制度、主導(dǎo)機(jī)制、立法與改革的協(xié)同機(jī)制以及科學(xué)民主依法立法體制機(jī)制等方面作出改革和完善。

國(guó)家治理體系本質(zhì)上是國(guó)家制度體系，國(guó)家治理能力則是這些制度體系的有效實(shí)施。現(xiàn)代文明社會(huì)，法律是最權(quán)威、最可靠、最穩(wěn)定的制度。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，前提和關(guān)鍵在于能否形成以法律制度為核心的完善的國(guó)家制度體系。地方性法規(guī)作為中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重要組成部分，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要載體，是國(guó)家治理體系和治理能力的重要依托。深刻認(rèn)識(shí)地方立法的重要地位和歷史使命，不斷完善地方立法體制機(jī)制，著力提高重點(diǎn)領(lǐng)域地方立法的質(zhì)量與效率，是推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。

地方立法，指特定的地方政權(quán)機(jī)關(guān)，依法制定和變動(dòng)效力不超出本行政區(qū)域范圍的規(guī)范性法律文件活動(dòng)的總稱。①按照制定主體的不同，地方立法有廣義和狹義之分：廣義的地方立法是指享有立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)、地方政府分別制定地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的活動(dòng)；狹義的地方立法則指享有立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的活動(dòng)。作為地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的重要活動(dòng)，地方人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的活動(dòng)在地方立法中居于核心地位。因此，本文所述為狹義的地方立法。

1949年后，我國(guó)在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)實(shí)行高度集中統(tǒng)一的立法體制，立法權(quán)主要由全國(guó)人大行使。1979年地方組織法賦予省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的權(quán)限，從此，地方立法實(shí)踐經(jīng)歷了三個(gè)主要的發(fā)展階段，即地方立法權(quán)由省一級(jí)行使階段、地方立法權(quán)擴(kuò)展到較大的市階段、地方立法權(quán)擴(kuò)展到所有設(shè)區(qū)的市階段，體現(xiàn)了國(guó)家治理方式的變化和完善。經(jīng)過(guò)四十多年的探索，我國(guó)確立了較為完善的統(tǒng)一而又分層次的立法體制，在這其中，地方立法也相應(yīng)具有了一些重要特征。從屬性和自主性是地方立法的本質(zhì)屬性，地方立法本質(zhì)上從屬于國(guó)家立法，前者是對(duì)后者的細(xì)化補(bǔ)充和延伸完善；然而，在不與國(guó)家法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，地方立法具有相對(duì)獨(dú)立的地位，可以并應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用自己的立法形式，自主地、創(chuàng)造性地解決地方問(wèn)題。不斷的實(shí)踐中，地方立法又形成了一個(gè)重要特征，即試驗(yàn)性，或是承擔(dān)先行先試的立法任務(wù)，為國(guó)家立法探路；或是在旨在解決地方問(wèn)題的創(chuàng)制性立法中，為國(guó)家立法提供經(jīng)驗(yàn)。另外，相比國(guó)家立法，地方立法要處理包括與憲法、法律、行政法規(guī)和上級(jí)或下級(jí)地方性法規(guī)在內(nèi)的多重關(guān)系，調(diào)整的社會(huì)關(guān)系更為具體、直接，呈現(xiàn)出多彩的地方特色，表現(xiàn)出明顯的復(fù)雜性特征。地方立法的特征分析，不僅能從理論上把握地方立法的實(shí)質(zhì)和規(guī)律，對(duì)于地方立法實(shí)踐也具有十分重要的指導(dǎo)意義。

地方立法在推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的地位和作用

堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是黨的十九屆四中全會(huì)作出的重大部署，這在黨和國(guó)家發(fā)展史上，具有重要的里程碑意義。包括地方性法規(guī)在內(nèi)的以制度規(guī)范為主要內(nèi)涵的法律制度體系，在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中起著最為基礎(chǔ)和核心的作用?；诖?，深刻認(rèn)識(shí)地方立法在推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的地位和作用，對(duì)于提高地方立法質(zhì)量和效率，推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化有重要意義。

(一)地方立法為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供制度依托

國(guó)家治理體系是管理國(guó)家的制度體系，包括根本制度、基本制度和重要制度，體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明等各領(lǐng)域法律法規(guī)安排和體制機(jī)制。國(guó)家治理能力則是運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，其核心是國(guó)家制度的執(zhí)行能力。國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，就是國(guó)家治理體系能夠適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不斷調(diào)整完善，國(guó)家治理能力能夠因應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展持續(xù)優(yōu)化提升。歷史發(fā)展表明，現(xiàn)代國(guó)家治理的基本方式是法治，法治是最可靠、最穩(wěn)定的治理?，F(xiàn)代法治的核心是良法善治，現(xiàn)代法治不僅為國(guó)家治理注入了良法的基本價(jià)值，也為國(guó)家治理提供了善治的創(chuàng)新機(jī)制，所以，國(guó)家治理法治化構(gòu)成國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心指標(biāo)和主要標(biāo)志，也是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。②加快推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化必須加快推進(jìn)法治化，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化首先必須系統(tǒng)全面、高標(biāo)準(zhǔn)地實(shí)現(xiàn)治理的法治化。

國(guó)家治理法治化首先要求國(guó)家治理體系法制化，即通過(guò)立法，將國(guó)家治理的各項(xiàng)制度匯總于、表現(xiàn)為法律制度體系，使國(guó)家治理制度定型、細(xì)化，從而增強(qiáng)執(zhí)行力和運(yùn)行力。因而，法律制度是法治化的制度依托，是法治的先導(dǎo)。這就要求我們首先要善于運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法。以此為前提和基礎(chǔ)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國(guó)家治理體系的完善和國(guó)家治理能力的提升。

當(dāng)代中國(guó)，科學(xué)立法的目標(biāo)是完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，保證國(guó)家和社會(huì)生活各方面有法可依，全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略。我國(guó)已如期形成并不斷完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，地方立法作為中國(guó)特色法律體系的重要組成部分，與國(guó)家立法一道共同形成成熟完備的制度體系，積極回應(yīng)民眾利益訴求、有效解決社會(huì)糾紛，保障治理工作在法治軌道上運(yùn)行。地方立法的自主性保障地方權(quán)力機(jī)關(guān)針對(duì)地方治理特殊問(wèn)題開展連續(xù)、系統(tǒng)的立法活動(dòng)，形成具有地方特色的法律治理體系，進(jìn)而豐富中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系乃至國(guó)家治理制度體系的內(nèi)涵，推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程。由此可見，地方立法是推動(dòng)治理方式轉(zhuǎn)變和治理能力提升的有效制度依托。

(二)地方立法是推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要路徑

從治理結(jié)構(gòu)來(lái)說(shuō)，國(guó)家治理可以分為國(guó)家層面的治理和地方治理③，因此，同時(shí)在國(guó)家和地方兩個(gè)層面上實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，方能實(shí)現(xiàn)完整意義上的國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。盡管中國(guó)治理傳統(tǒng)是自上而下的，國(guó)家層面的治理居于主導(dǎo)、核心、首要地位，但同時(shí)必須認(rèn)識(shí)到，地方治理亦為國(guó)家治理的重要組成部分，若地方治理體系和治理能力現(xiàn)代化無(wú)法充分、全面實(shí)現(xiàn)，那么國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化必定為不完整甚至不真實(shí)的，甚至可能因地方治理的失范、失序、失控引發(fā)系統(tǒng)性甚至災(zāi)難性風(fēng)險(xiǎn)。地方立法通過(guò)奠定和完善地方性事務(wù)的法律體系提升地方治理水平。不同地區(qū)、不同時(shí)期地方治理往往面臨若干重要的個(gè)性問(wèn)題，因上升不到國(guó)家層面致使國(guó)家立法難以涉及，亟待地方立法加以總體把握、系統(tǒng)規(guī)制，優(yōu)化地方治理決策，改善地方治理氛圍，增進(jìn)地方治理共識(shí)，提高地方治理效能，進(jìn)而推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

第一，地方立法能夠保障治理的民主性。一方面，地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員由選舉產(chǎn)生，具有廣泛的人民性，地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定地方性法規(guī)的過(guò)程，本身就是民主的實(shí)現(xiàn)過(guò)程；另一方面，地方立法貼近基層、貼近百姓，在暢通利益表達(dá)渠道方面有天然優(yōu)勢(shì)，各利益主體能夠通過(guò)多種方式參與立法進(jìn)程、進(jìn)行制度博弈，拓展民主立法路徑、提升民主立法實(shí)效，使各方利益訴求既能充分有序表達(dá)又能有效取得“利益最大公約數(shù)”，有力保障了治理制度和治理方式充分吸納人民意見、體現(xiàn)人民意志，顯著降低了地方治理阻力。

第二，地方立法能夠保障治理的科學(xué)性。地方立法制定程序的科學(xué)性、民主性、規(guī)范性，有力提升了制度設(shè)計(jì)質(zhì)量，優(yōu)化了治理決策，進(jìn)而保障治理方式科學(xué)、有效，能夠有力保障地方治理在法治化軌道上科學(xué)運(yùn)行，有效避免“以文件代替法律”“以長(zhǎng)官意志代替法律”，隨意侵犯公民合法權(quán)益等權(quán)力行使的任性。

第三，地方立法能夠保障治理的權(quán)威性和穩(wěn)定性。相對(duì)其他地方社會(huì)規(guī)范，地方立法具有很強(qiáng)的公信力，且有強(qiáng)制力保證實(shí)施，避免落入部分社會(huì)規(guī)范“落實(shí)不彰”的窘境。特別是近年來(lái)，地方立法強(qiáng)化實(shí)施保障力度，不僅讓地方立法“長(zhǎng)出牙齒”，還促其“有力咬合”，有力保障了治理的嚴(yán)肅和權(quán)威。地方立法也是一種明確、肯定的行為規(guī)范，在一定時(shí)期內(nèi)不會(huì)輕易變更，能夠避免“朝令夕改”狀況，給予社會(huì)公眾穩(wěn)定的預(yù)期，營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境。

第四，地方立法能夠保障治理的系統(tǒng)性。有效的地方治理決不可頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，而必須堅(jiān)持系統(tǒng)思維、全局思維，做到整體施策、多措并舉。四十多年來(lái)，地方立法的數(shù)量不斷增加，質(zhì)量不斷提升，不僅在地方立法內(nèi)部，更同法律、行政法規(guī)等一道形成了較為系統(tǒng)完備、和諧一致的制度體系，從而發(fā)揮協(xié)同優(yōu)勢(shì)，保障國(guó)家和地方治理效能。

(三)地方立法是國(guó)家法律制度體系的必要支撐和試驗(yàn)探索

中國(guó)治理傳統(tǒng)是自上而下的，國(guó)家層面的治理居于主導(dǎo)、核心、首要地位。國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，其核心要求和首要指向?qū)ο鬄閲?guó)家層面的治理體系和治理能力現(xiàn)代化。要實(shí)現(xiàn)國(guó)家層面的治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須構(gòu)建和完善以法律制度體系為核心的國(guó)家制度體系。地方立法能夠有力地為國(guó)家法律制度體系提供必要支撐和積極探索，進(jìn)而為完善國(guó)家制度體系、為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)貢獻(xiàn)地方智慧和力量。

首先，地方立法能夠通過(guò)作出細(xì)化補(bǔ)充為國(guó)家法律制度體系提供必要支撐。地方立法是國(guó)家立法的延伸和完善。作為國(guó)家立法，憲法、法律、行政法規(guī)是地方立法的上位法，效力層級(jí)更高，但難以針對(duì)各地區(qū)各類事項(xiàng)作出具體規(guī)定。地方立法能夠根據(jù)上位法的精神和相關(guān)規(guī)定，根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況，通過(guò)深化制度設(shè)計(jì)加以細(xì)化、補(bǔ)充，在國(guó)家法律制度體系發(fā)展和完善中發(fā)揮實(shí)施性、補(bǔ)充性的重要作用，從而使國(guó)家立法的觸角有力延伸到地方治理相關(guān)領(lǐng)域，推動(dòng)國(guó)家立法實(shí)現(xiàn)拓展和完善。通過(guò)上述過(guò)程，地方立法有力彌補(bǔ)了中央層面的國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在制度供給范圍及數(shù)量上相對(duì)有限的不足，為其提供了廣闊的規(guī)范施行領(lǐng)域和更為細(xì)致的制度體系支撐。特別是賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)后，這一作用發(fā)揮更加深入和顯著。

其次，地方立法能夠通過(guò)開展先行先試為國(guó)家法律制度體系提供積極的試驗(yàn)探索。一些領(lǐng)域的突出問(wèn)題，國(guó)家立法不能獨(dú)力解決或基于時(shí)機(jī)、風(fēng)險(xiǎn)等原因暫時(shí)不宜由國(guó)家立法解決。而地方立法貼近基層和矛盾焦點(diǎn)，范圍小，風(fēng)險(xiǎn)可控，通過(guò)先行先試，既能及時(shí)有效解決地方發(fā)展面臨的突出問(wèn)題，又能為國(guó)家立法提供地方樣本、地方方案、地方經(jīng)驗(yàn)。浙江制定的河長(zhǎng)制規(guī)定，青海制定的三江源國(guó)家公園條例④，江蘇制定的醫(yī)療糾紛預(yù)防與處理?xiàng)l例等，都為后來(lái)的國(guó)家相關(guān)立法作了有益探索，積累了經(jīng)驗(yàn)，不僅提高了國(guó)家立法的質(zhì)量和效率，也降低了國(guó)家立法的潛在風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)上述過(guò)程，地方立法具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)和作用，即為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了寶貴的實(shí)踐探索和充分的樣本經(jīng)驗(yàn)。

國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中的地方立法重點(diǎn)領(lǐng)域選擇

理論上，不是中央專屬事權(quán)的領(lǐng)域，地方立法都可以涉及；實(shí)踐中，地方立法的領(lǐng)域也比較寬泛，很多方面都存在立法需求。然而，地方立法資源和能力在一定時(shí)期是有限的，必須聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)、分清輕重緩急開展立法，才能有效解決地方治理中的主要問(wèn)題，充分發(fā)揮地方立法的功能和作用。一個(gè)時(shí)期地方立法重點(diǎn)領(lǐng)域的選擇和重點(diǎn)方向的確定，應(yīng)基于以下三個(gè)方面：一是中國(guó)特色社會(huì)主義制度圖譜的本質(zhì)要求。黨的十九屆四中全會(huì)《決定》確定的根本制度、基本制度和重要制度，有些方面要求依靠中央和地方共同立法，實(shí)現(xiàn)其法律化；即便是中央立法事項(xiàng)，也需要地方立法加以深化和落實(shí)?；趶膶傩?，地方立法要根據(jù)國(guó)家制度體系建設(shè)的部署和中央立法的重點(diǎn)，確定一定時(shí)期地方立法的重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)方向。二是國(guó)家設(shè)定的地方立法邊界?！敖∪浞职l(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性體制機(jī)制”的框架設(shè)計(jì)，不僅對(duì)國(guó)家治理體系中的地方立法做了精準(zhǔn)的定位⑤，也對(duì)地方立法的空間范圍提出要求。一方面，地方立法要嚴(yán)格把握立法邊界，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一底線。全國(guó)人大要求省級(jí)人大重點(diǎn)開展促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展立法、惠民立法、環(huán)保立法、弘德立法、協(xié)同立法⑥，立法法明確設(shè)區(qū)市“對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)”。另一方面，要更加充分發(fā)揮地方立法的積極性創(chuàng)造性，適時(shí)拓展立法領(lǐng)域、立法權(quán)力和立法空間。三是地方治理中的主要問(wèn)題及其立法需求。地方立法重點(diǎn)領(lǐng)域選擇和重點(diǎn)方向確定，要聚焦地方治理領(lǐng)域的突出問(wèn)題，及時(shí)、精準(zhǔn)回應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)、社會(huì)等各方面對(duì)立法的重大需求，解決地方治理領(lǐng)域的獨(dú)特問(wèn)題，并注重形成具有地方特色、適應(yīng)地方需要的制度體系?；谝陨纤悸?，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，我國(guó)地方立法應(yīng)在以下五個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行。

(一)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展新階段，完善經(jīng)濟(jì)立法

我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的環(huán)境、要素配置的機(jī)制和管理經(jīng)濟(jì)的方式都在發(fā)生著深刻轉(zhuǎn)變，產(chǎn)生著巨大的法治需求。發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)，地方是經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的主力軍，要以高質(zhì)量地方立法保障和促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。從地方實(shí)際情況出發(fā)，圍繞深化經(jīng)濟(jì)體制改革，推動(dòng)區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系，推動(dòng)高水平對(duì)外開放，補(bǔ)齊高質(zhì)量發(fā)展短板等內(nèi)容，加快地方立法步伐，為推動(dòng)質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革提供持續(xù)的法治保障。

1.優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。良好的營(yíng)商環(huán)境是一個(gè)地區(qū)治理體系和治理能力的主要體現(xiàn)，也是地區(qū)核心競(jìng)爭(zhēng)力的顯著標(biāo)志。當(dāng)前，地方保護(hù)主義仍然嚴(yán)重，對(duì)民營(yíng)企業(yè)和非本地企業(yè)存在著歧視性壁壘限制，政府審批過(guò)多、服務(wù)效率不高，企業(yè)經(jīng)營(yíng)交易成本高等問(wèn)題，嚴(yán)重制約著經(jīng)濟(jì)活力和對(duì)外開放，迫切需要地方立法來(lái)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。制定優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例，聚焦轉(zhuǎn)變政府職能，確立各類市場(chǎng)主體一視同仁的營(yíng)商環(huán)境基本制度規(guī)范，為各類市場(chǎng)主體投資興業(yè)提供制度保障，保護(hù)企業(yè)家合法權(quán)益；制定開放型經(jīng)濟(jì)法規(guī)，落實(shí)外商投資法及其實(shí)施條例，針對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等開展專項(xiàng)立法，深化區(qū)域管理體制和投資管理體制改革，完善同國(guó)際規(guī)則相銜接的制度體系，優(yōu)化高水平對(duì)外開放法治環(huán)境；制定特定領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)法規(guī)，推動(dòng)減輕中小企業(yè)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，保障其平等參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)；細(xì)化對(duì)金融機(jī)構(gòu)融資的鼓勵(lì)支持措施，規(guī)范融資行為，加快社會(huì)信用體系建設(shè)，解決企業(yè)特別是中小企業(yè)做大做強(qiáng)的瓶頸問(wèn)題。

2.推動(dòng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展。完善科技創(chuàng)新體制機(jī)制，健全區(qū)域創(chuàng)新體系和培育新的經(jīng)濟(jì)動(dòng)能是推動(dòng)我國(guó)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐。地方立法除進(jìn)一步完善科學(xué)技術(shù)進(jìn)步、專利促進(jìn)等法規(guī)外，重點(diǎn)補(bǔ)上以下幾個(gè)方面的短板。加強(qiáng)對(duì)專利、商標(biāo)、版權(quán)、植物新品種、集成電路布圖設(shè)計(jì)等各類知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，為激發(fā)創(chuàng)新活力提供有效制度供給；促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化，為科技成果定價(jià)、收益分配等提供清晰的決策程序和政策界限，通過(guò)多方利益聯(lián)結(jié)，完善科技成果轉(zhuǎn)化激勵(lì)機(jī)制；加強(qiáng)人才建設(shè)，建立市場(chǎng)導(dǎo)向的人才流動(dòng)、評(píng)價(jià)和激勵(lì)機(jī)制，為人才發(fā)揮作用提供有力支持和良好服務(wù)。圍繞培育新的經(jīng)濟(jì)動(dòng)能、提高供給體系質(zhì)量，推進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等領(lǐng)域的立法，加快形成實(shí)體經(jīng)濟(jì)與科技創(chuàng)新、人力資源和現(xiàn)代金融協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。

3.實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。我國(guó)最大的發(fā)展不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡。十九屆四中全會(huì)《決定》要求實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，并對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的制度問(wèn)題作出系統(tǒng)安排。鄉(xiāng)村發(fā)展的地域性和體制機(jī)制的復(fù)雜性為發(fā)揮地方立法的自主性、創(chuàng)造性提供了廣闊空間。立法保障糧食安全，實(shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，強(qiáng)化種子、農(nóng)機(jī)管理，保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、糧食流通安全，反對(duì)食物浪費(fèi)；立法促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，創(chuàng)新制度設(shè)計(jì)，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營(yíng)體系，并把農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈延伸的增值收益和就業(yè)創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)盡量留給農(nóng)民；立法深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，加強(qiáng)鄉(xiāng)村自身造血功能，保障農(nóng)民權(quán)利；立法推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，強(qiáng)化科學(xué)規(guī)劃、財(cái)政投入和公眾參與，形成農(nóng)村人與自然和諧發(fā)展的新格局。立法系統(tǒng)固化脫貧攻堅(jiān)行之有效的制度創(chuàng)新，并探索旨在解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制。

4.強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理?；A(chǔ)設(shè)施是地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力的重要內(nèi)涵，也是許多地區(qū)治理體系和治理能力的短板所在，表現(xiàn)為建設(shè)水平不夠高、管理運(yùn)營(yíng)體制不健全、城鄉(xiāng)區(qū)域水平差距較大等問(wèn)題，迫切需要立法加以解決。一方面，要補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)短板。在完善公路、鐵路、港口、電力、燃?xì)獾阮I(lǐng)域的法律制度體系的同時(shí)，聚焦海綿城市建設(shè)、地下綜合管廊、農(nóng)村公路等短板弱項(xiàng)領(lǐng)域地方立法，理順職能分工，完善管理體制，加大政策支持，提高地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)整體水平。另一方面，發(fā)揮立法引領(lǐng)作用，促進(jìn)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。不失時(shí)機(jī)地加強(qiáng)5G、物聯(lián)網(wǎng)等基于大數(shù)據(jù)運(yùn)用的新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的立法，建立制度規(guī)范，既要引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)方向，也要注重個(gè)人信息保護(hù)，規(guī)避可能引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題。

(二)適應(yīng)社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變，完善民生立法

維護(hù)和發(fā)展最廣大人民群眾的根本利益是地方立法工作之本。我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的同時(shí)，民生領(lǐng)域發(fā)展不平衡、不充分的問(wèn)題日趨凸顯，教育、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等領(lǐng)域的短板普遍存在。地方立法要充分體現(xiàn)以人民為中心的發(fā)展思想，加快與人民群眾切身利益息息相關(guān)事項(xiàng)的立法進(jìn)程，在保護(hù)權(quán)益、明確責(zé)任、加大投入、公眾參與等環(huán)節(jié)提供更多的制度供給，依法保障人民群眾共享改革發(fā)展成果。

1.推進(jìn)教育現(xiàn)代化建設(shè)。均衡配置教育資源和規(guī)范教育秩序一直是人民群眾關(guān)注的焦點(diǎn)，構(gòu)建服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的教育體系，完善各類教育統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，已成為教育領(lǐng)域立法的基本導(dǎo)向。通過(guò)制定修改教育領(lǐng)域地方性法規(guī)，完善義務(wù)教育制度，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)對(duì)教學(xué)質(zhì)量和教育公平的關(guān)注；推進(jìn)學(xué)前教育發(fā)展，科學(xué)布局規(guī)劃，明確投入機(jī)制，規(guī)范辦學(xué)行為，更好滿足家庭對(duì)學(xué)前教育的多層次需求；促進(jìn)職業(yè)教育發(fā)展，進(jìn)一步明確企業(yè)和學(xué)校的雙主體地位以及校企合作遵循的原則和工作機(jī)制，強(qiáng)化細(xì)化政府及有關(guān)部門的激勵(lì)扶持措施，提高職業(yè)人才培養(yǎng)質(zhì)量；促進(jìn)家庭教育，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的家庭教育指導(dǎo)服務(wù)體系，側(cè)重強(qiáng)化激勵(lì)和保障機(jī)制，教育、督促、指導(dǎo)未成年人父母或者其他監(jiān)護(hù)人正確履行家庭教育義務(wù)，強(qiáng)化政府主導(dǎo)和社會(huì)參與，形成齊抓共管的家庭教育機(jī)制。

2.保障人民群眾生命健康安全。衛(wèi)生健康事務(wù)是地方治理的重要方面，強(qiáng)化提高人民健康水平的制度保障，讓廣大人民群眾享有公平可及、系統(tǒng)連續(xù)的健康服務(wù)是地方立法的重要職責(zé)。提升基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平，明確政府基本職責(zé)，保障公民健康權(quán)益，有效解決看病難、看病貴等突出問(wèn)題，保障城鄉(xiāng)居民享有均等的基本醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)；化解醫(yī)療糾紛、改善醫(yī)患關(guān)系，明確醫(yī)患雙方行為邊界，完善醫(yī)療糾紛調(diào)處機(jī)制，建立健全醫(yī)療救助制度，切實(shí)維護(hù)醫(yī)患雙方合法權(quán)益；強(qiáng)化公共衛(wèi)生防御和重大傳染病防控，及時(shí)制定或修改傳染病防治法規(guī)，提升傳染病防治能力和公共衛(wèi)生保障水平；及時(shí)制定或修改突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法規(guī)，提高突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法治化水平，提高全社會(huì)的避險(xiǎn)救助能力。

3.完善就業(yè)制度體系。就業(yè)是民生之本。我國(guó)正處在特殊發(fā)展階段，就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾比較突出，高校畢業(yè)生、農(nóng)民工、失業(yè)人員等重點(diǎn)群體就業(yè)仍存在相當(dāng)壓力，需要加快地方立法，健全更充分更高質(zhì)量就業(yè)的促進(jìn)機(jī)制。推動(dòng)就業(yè)優(yōu)先政策，健全統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共就業(yè)服務(wù)體系、終身職業(yè)技能培訓(xùn)制度，完善就業(yè)援助動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)更加充分更高質(zhì)量就業(yè)；優(yōu)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)創(chuàng)業(yè)向大眾化、全領(lǐng)域轉(zhuǎn)變，充分釋放創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)的倍增效應(yīng)；構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系，建立健全勞動(dòng)合同用工、欠薪保障制度，形成勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制和多層級(jí)勞資溝通協(xié)商機(jī)制，切實(shí)保障勞動(dòng)者權(quán)益。

4.保障人民群眾人身財(cái)產(chǎn)安全。公共安全體制機(jī)制是國(guó)家和地方治理體系和治理能力的重要內(nèi)涵。盡管國(guó)家和地方圍繞治安、安全生產(chǎn)、防災(zāi)減災(zāi)制定了一系列法律法規(guī)，但其針對(duì)性和可操作性亟需提高，相互之間的銜接性和協(xié)同性也有待增強(qiáng)。要加大地方立法力度，維護(hù)社會(huì)治安、特別是特種行業(yè)、重大領(lǐng)域的治安；制定最嚴(yán)格的安全生產(chǎn)責(zé)任和管理制度，優(yōu)化重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域安全治理機(jī)制，建立健全科學(xué)的安全隱患排查治理和安全預(yù)防控制體系；提高對(duì)地震、洪水、氣象等自然災(zāi)害的防御能力，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，保障人民人身財(cái)產(chǎn)安全。

5.加強(qiáng)特定群體權(quán)益保障。男女平等、兒童優(yōu)先，尊重殘疾人是人類社會(huì)文明的主要標(biāo)志。地方立法應(yīng)當(dāng)按照“加強(qiáng)普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)”的要求，強(qiáng)化特定群體權(quán)益保障。完善家庭暴力預(yù)防、懲處、救助一體化工作體系，保障女性平等就業(yè)權(quán)利與人格尊嚴(yán)；整合家庭、政府、非政府組織等各方面力量，建立困境兒童分類保障和服務(wù)體系；對(duì)各類未成年人群體開展全覆蓋、有針對(duì)性的犯罪預(yù)防，突出打擊校園欺凌；以殘疾人現(xiàn)實(shí)需要為出發(fā)點(diǎn)，加大對(duì)殘疾人康復(fù)、教育、就業(yè)、文化生活、社會(huì)保障、無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)等方面的保障力度。

(三)適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)需要，完善生態(tài)立法

生態(tài)文明體制機(jī)制是國(guó)家治理體系的重要組成部分。資源稟賦、生態(tài)環(huán)境以及生態(tài)與經(jīng)濟(jì)矛盾的地域性特征決定了地方立法在生態(tài)文明制度建設(shè)中具有十分重要的作用。盡管自然資源管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域總體上實(shí)現(xiàn)了有法可依，但立法理念滯后、調(diào)整對(duì)象不全、制度規(guī)范乏力、可操作性不強(qiáng)等問(wèn)題比較突出。將生態(tài)文明建設(shè)作為地方立法的重點(diǎn)領(lǐng)域，不僅要結(jié)合本地實(shí)際進(jìn)一步明確細(xì)化上位法規(guī)定，而且要從污染防治、生態(tài)保護(hù)、資源高效利用等方面入手，積極探索創(chuàng)制性立法，創(chuàng)新和完善地方生態(tài)治理體系，為國(guó)家生態(tài)文明立法創(chuàng)造經(jīng)驗(yàn)。

1.完善污染防治法規(guī)體系。近年來(lái)，國(guó)家修改或制定了水、大氣、固體廢物、土壤污染防治等方面的法律，地方立法應(yīng)當(dāng)根據(jù)上位法及時(shí)修改制定相關(guān)法規(guī)，有效落實(shí)國(guó)家污染防治制度的重大決策。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)填補(bǔ)污染防治法規(guī)空白，補(bǔ)齊制度短板。如開展農(nóng)業(yè)面源污染防治立法，從源頭防控、過(guò)程攔截、末端處理等環(huán)節(jié)入手，促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源永續(xù)利用，改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境；開展生活垃圾污染防治立法，以實(shí)現(xiàn)生活垃圾減量化、資源化、無(wú)害化為目標(biāo)，建立健全生活垃圾分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸、分類處置的全程分類體系。

2.加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)立法。相對(duì)于污染防治立法，生態(tài)保護(hù)地方立法相對(duì)滯后，亟需完善。適時(shí)落實(shí)國(guó)土空間規(guī)劃和用途統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管控制度，為統(tǒng)籌劃定空間管控邊界、落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略提供制度保障；加強(qiáng)自然區(qū)域保護(hù)立法，針對(duì)自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家公園、河流、湖泊、濕地等自然區(qū)域，明確管護(hù)機(jī)構(gòu)、建立保護(hù)機(jī)制、強(qiáng)化法律責(zé)任，建設(shè)穩(wěn)定健康高效的自然生態(tài)系統(tǒng)；加強(qiáng)生物多樣性保護(hù)立法，堅(jiān)決取締和嚴(yán)厲打擊非法野生動(dòng)物市場(chǎng)和貿(mào)易，堅(jiān)決革除濫食野生動(dòng)物的陋習(xí)。

3.推進(jìn)資源高效利用立法。節(jié)約資源是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的根本之策。地方立法要以“全面建立資源高效利用制度”為目標(biāo)，落實(shí)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和資源有償使用制度，推行源頭減量、清潔生產(chǎn)、資源循環(huán)、末端治理的綠色生產(chǎn)方式，實(shí)行能源、水資源消耗、建設(shè)用地等領(lǐng)域總量及強(qiáng)度控制，建立充分反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和環(huán)境損害成本的資源環(huán)境價(jià)格形成機(jī)制，促進(jìn)資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

(四)聚焦弘揚(yáng)核心價(jià)值觀，加強(qiáng)文化立法

發(fā)展社會(huì)主義先進(jìn)文化、廣泛凝聚人民精神力量是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深厚支撐。十九屆四中全會(huì)《決定》要求堅(jiān)持和完善繁榮發(fā)展社會(huì)主義先進(jìn)文化的制度，鞏固全體人民團(tuán)結(jié)奮斗的共同思想基礎(chǔ)。相對(duì)于其他領(lǐng)域，文化領(lǐng)域的立法在國(guó)家和地方層面都還比較滯后，法律法規(guī)數(shù)量偏少，尚未形成比較完善的體系，一些重要制度主要由行政法規(guī)、規(guī)章加以規(guī)定，文化建設(shè)法制支撐比較薄弱?；诖?，地方文化立法既要緊跟國(guó)家立法步伐，也要敢于創(chuàng)新，先行先試，突出重點(diǎn)領(lǐng)域立法，著力補(bǔ)齊制度短板，激發(fā)文化創(chuàng)造活力，促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，保障人民基本文化權(quán)益。

1.弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀。社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)是傳承弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的必然要求。2018年，中共中央印發(fā)《社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)立法修法規(guī)劃》。地方文化立法首要任務(wù)是推動(dòng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入相關(guān)法規(guī)的立改廢釋全過(guò)程，要以法治體現(xiàn)道德理念，強(qiáng)化法律對(duì)道德建設(shè)的促進(jìn)作用。同時(shí)，要開展愛國(guó)主義教育基地、獎(jiǎng)勵(lì)和保護(hù)見義勇為人員、志愿服務(wù)等方面的立法，進(jìn)一步強(qiáng)化思想引領(lǐng)，大力弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、革命文化和社會(huì)主義先進(jìn)文化，涵養(yǎng)發(fā)揚(yáng)良好道德風(fēng)尚。

2.傳承歷史文脈。歷史文化保護(hù)是立法法確定的設(shè)區(qū)市立法的三類領(lǐng)域之一。城鄉(xiāng)形態(tài)快速變化、文化傳承人才匱乏等原因?qū)е乱恍v史文脈斷裂甚至消亡。地方立法應(yīng)當(dāng)聚焦文物、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)、歷史文化名城名鎮(zhèn)、傳統(tǒng)村落等領(lǐng)域的保護(hù)，明確政府責(zé)任，培養(yǎng)歷史文化保護(hù)傳承人才，健全對(duì)歷史文脈保護(hù)、更新和發(fā)展的體制機(jī)制；強(qiáng)化法律責(zé)任設(shè)置，實(shí)現(xiàn)歷史文化資源有效保護(hù)與合理利用同步進(jìn)行，推動(dòng)文旅融合發(fā)展。

3.加強(qiáng)公共文化服務(wù)保障。公共文化服務(wù)立法，是滿足新時(shí)代人民群眾對(duì)文化權(quán)益新需求新期待的重要保障。要根據(jù)公共文化服務(wù)保障法，制定區(qū)域公共文化服務(wù)方面的基礎(chǔ)性法規(guī)，強(qiáng)化政府財(cái)政投入，明確服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與，保障市民基本文化權(quán)益。此外，要制定公共文化設(shè)施管理?xiàng)l例，明確公共文化設(shè)施的公益屬性，提高公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)管理水平和服務(wù)效能。

4.促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。高質(zhì)量的文化產(chǎn)品和服務(wù)供給不夠充分，文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)于依賴行政資源的現(xiàn)象較為普遍。國(guó)家正在開展文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法的立法工作，地方立法應(yīng)結(jié)合地方實(shí)際，從創(chuàng)作生產(chǎn)、文化企業(yè)、文化市場(chǎng)等環(huán)節(jié)入手，適時(shí)制定地方文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法規(guī)。地方還應(yīng)在數(shù)字出版發(fā)行、影視、動(dòng)漫、網(wǎng)絡(luò)文化等細(xì)分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域加快立法步伐，健全現(xiàn)代文化產(chǎn)業(yè)體系和市場(chǎng)體系，完善以高質(zhì)量發(fā)展為導(dǎo)向的文化經(jīng)濟(jì)政策，將文化產(chǎn)業(yè)培育為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱型產(chǎn)業(yè)。

(五)順應(yīng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需要，探索區(qū)域協(xié)同立法

經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要特征是區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性。我國(guó)在繼續(xù)推進(jìn)東中西協(xié)調(diào)發(fā)展、加快東北振興等戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，又謀劃確立了京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等國(guó)家戰(zhàn)略。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展既需要通過(guò)國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃和政策部署加以推進(jìn)，更需要區(qū)域內(nèi)各主體消除行政壁壘對(duì)要素流動(dòng)的限制，彌補(bǔ)區(qū)域合作中的市場(chǎng)缺陷，通過(guò)共同市場(chǎng)、共同規(guī)劃、協(xié)同立法等手段加強(qiáng)區(qū)域協(xié)作配合。協(xié)同立法是區(qū)域進(jìn)入一體化發(fā)展階段對(duì)地方立法的必然需求，是地方立法的時(shí)代特征，不僅能夠推動(dòng)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利共贏原則的落實(shí)，也能實(shí)現(xiàn)在區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一有關(guān)權(quán)利義務(wù)關(guān)系，在法律制度上實(shí)現(xiàn)更高的效率和更廣泛的公平。當(dāng)前，京津冀、長(zhǎng)三角區(qū)域協(xié)同立法已經(jīng)起步，并有了初步經(jīng)驗(yàn)。協(xié)同立法應(yīng)當(dāng)聚焦以下領(lǐng)域開展。

1.基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)同立法。為統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)各主體的交通、能源、信息、水利、垃圾污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)與管理提供制度安排，形成區(qū)域內(nèi)重要基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機(jī)制，有效解決區(qū)域一體化發(fā)展中重復(fù)建設(shè)和不相配套等問(wèn)題。

2.產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)同立法。通過(guò)協(xié)同立法，建立統(tǒng)一開放的要素市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)要素合理流動(dòng)和資源優(yōu)化配置；進(jìn)一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)空間布局，引導(dǎo)關(guān)聯(lián)企業(yè)聚集發(fā)展；以科技創(chuàng)新、轉(zhuǎn)型升級(jí)為導(dǎo)向，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈地區(qū)間深度融合，避免惡性競(jìng)爭(zhēng)。

3.生態(tài)環(huán)保協(xié)同立法。區(qū)域內(nèi)部往往山水相連，生態(tài)環(huán)境融為一體，這就決定了區(qū)域內(nèi)各主體難以在生態(tài)環(huán)境問(wèn)題上獨(dú)善其身，需要加強(qiáng)協(xié)同立法。把握區(qū)域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的一般性和特殊性，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)主體性制度的統(tǒng)一和配套性機(jī)制的協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)共同建設(shè)、共同保護(hù)、共同治理，有效推動(dòng)解決大氣污染、流域性水污染等問(wèn)題，促進(jìn)區(qū)域綠色發(fā)展。

4.公共服務(wù)協(xié)同立法。區(qū)域內(nèi)的公共服務(wù)關(guān)系到人員流動(dòng)和民眾福祉。通過(guò)協(xié)同立法，協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)文化、教育、衛(wèi)生、體育等社會(huì)事業(yè)發(fā)展，對(duì)重要的公共服務(wù)設(shè)施和系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)共建共享；逐步實(shí)現(xiàn)征信、身份、證照等方面的互認(rèn)，社會(huì)保障體系的區(qū)域接續(xù)和結(jié)算，在公共交通、醫(yī)療等領(lǐng)域?qū)嵤└嗟摹耙豢ㄍā?；健全區(qū)域內(nèi)疾病預(yù)防控制、衛(wèi)生監(jiān)督、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理協(xié)調(diào)機(jī)制和聯(lián)防聯(lián)控網(wǎng)絡(luò)。

完善保障高質(zhì)量地方立法的體制機(jī)制

以上分析可以看出，地方立法的地位越發(fā)重要、空間不斷拓展，任務(wù)日趨繁重。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成和不斷完善，立法工作的重心已從解決無(wú)法可依轉(zhuǎn)向?qū)崿F(xiàn)良法善治。要制定“立得住、行得通、真管用”的高質(zhì)量法規(guī)，更好地服務(wù)于國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須建立健全地方立法的體制機(jī)制，因?yàn)榱⒎ㄊ且豁?xiàng)崇尚科學(xué)、注重專業(yè)、講究精準(zhǔn)的系統(tǒng)工程，立法的針對(duì)性、可操作性和系統(tǒng)性等質(zhì)量特征主要取決于立法體制機(jī)制的科學(xué)性和有效性。地方立法體制機(jī)制是地方立法運(yùn)行的制度依托，包括一系列制度、程序和機(jī)制安排。盡管地方立法體制機(jī)制的基本體系已經(jīng)確立，各地在立法體制機(jī)制上也多有探索，但基于國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，支撐和保障高質(zhì)量地方立法的制度體系和運(yùn)行機(jī)制仍然需要與時(shí)俱進(jìn)，在創(chuàng)新中不斷完善。

(一)健全地方立法工作的領(lǐng)導(dǎo)制度體系

立法是體現(xiàn)統(tǒng)治階級(jí)意志的活動(dòng)。在社會(huì)主義社會(huì)，法體現(xiàn)由工人階級(jí)及其同盟軍所構(gòu)成的人民的意志。⑦中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)工人階級(jí)的先鋒隊(duì)，同時(shí)也是中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì)，代表著最廣大人民的利益。包括地方立法在內(nèi)的立法活動(dòng)，堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，是立法的性質(zhì)所決定的。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，就是以黨的政策指導(dǎo)地方立法，將黨的主張與實(shí)現(xiàn)人民利益和國(guó)家發(fā)展緊密地結(jié)合起來(lái)，通過(guò)聚合和凝練國(guó)家意志來(lái)實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)力。⑧地方立法要自覺做到在立法政策導(dǎo)向、價(jià)值取向、制度設(shè)計(jì)中以黨的主張為根本遵循，自覺并善于將黨的基本路線、基本方略、具體政策和地方黨委的重大決策部署轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志，為黨實(shí)現(xiàn)對(duì)各項(xiàng)事業(yè)的全面領(lǐng)導(dǎo)提供堅(jiān)實(shí)的法制保障。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是黨對(duì)地方立法全過(guò)程的領(lǐng)導(dǎo)。立法工程是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，重大制度改革、關(guān)鍵立法決策，都體現(xiàn)為政治上的決斷，都必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，使立法工作全過(guò)程保持正確的政治方向。

中共中央已制定下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》，地方黨委應(yīng)認(rèn)真研究地方立法的特點(diǎn)和規(guī)律，制定相關(guān)意見及工作規(guī)范，用系統(tǒng)的制度安排來(lái)保障黨對(duì)地方立法工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。一是科學(xué)編制立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃。五年立法規(guī)劃要充分反映黨委對(duì)立法供給的需求，黨委要對(duì)五年立法規(guī)劃實(shí)施步驟、重點(diǎn)提出要求；黨委要研究審定五年立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃，確保黨委對(duì)立法進(jìn)程的及時(shí)掌控和對(duì)立法資源的充分配置。二是根據(jù)黨委建議及時(shí)開展專項(xiàng)立法。黨委提出立法建議，既是黨加強(qiáng)對(duì)立法工作領(lǐng)導(dǎo)的重要內(nèi)容，又是黨依法執(zhí)政、有效管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的有力手段。要善于使黨委的主張和重大決策部署通過(guò)法定程序成為法規(guī)，成為全社會(huì)一體遵循的行為規(guī)范和活動(dòng)準(zhǔn)則。三是健全及時(shí)解決立法中重大問(wèn)題的運(yùn)行機(jī)制。立法中的重大原則問(wèn)題、重大政策調(diào)整、重大立法爭(zhēng)議以及社會(huì)關(guān)注度高的重要問(wèn)題等，都要按規(guī)范程序在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行決斷。

(二)建立立法與改革的有效銜接機(jī)制

改革是變，立法是定?！白儭钡臍w宿是“定”，而“定”的過(guò)程也是為了更高質(zhì)量的“變”。長(zhǎng)期以來(lái)，立法的重要功能是確認(rèn)改革成果，即將實(shí)踐檢驗(yàn)成熟、可以普遍適用的改革經(jīng)驗(yàn)和成果予以確認(rèn)，并通過(guò)立法鞏固和推動(dòng)改革。包括地方立法在內(nèi)，立法本質(zhì)上對(duì)社會(huì)變革和發(fā)展還具有顯著的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，表現(xiàn)為明確發(fā)展取向和基本要求、規(guī)定促進(jìn)和激勵(lì)機(jī)制、明確權(quán)利和義務(wù)以及體制機(jī)制創(chuàng)新等方面⑨，這就要求積極探索改革決策和立法決策協(xié)調(diào)同步在立法理論和實(shí)踐層面上的難題，將地方立法與地方改革有機(jī)銜接、同頻共振，運(yùn)用“變”和“定”的辯證法，更好地引領(lǐng)和推動(dòng)地方改革與發(fā)展。這就意味著立法功能不僅注重總結(jié)實(shí)踐、提煉經(jīng)驗(yàn)，還要重視引領(lǐng)性、增強(qiáng)前瞻性，對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)和改革進(jìn)程進(jìn)行主動(dòng)謀劃、前瞻規(guī)范和有序推進(jìn)。⑩

推動(dòng)立法與改革的有效銜接，一要推動(dòng)改革于法有據(jù)。開啟地方改革進(jìn)程，地方立法賦予其合法地位；推動(dòng)地方改革進(jìn)程，地方立法提供其法定程序，使改革納入“先立后破，有序進(jìn)行”的法制化軌道。改革于法有據(jù)，是依法治國(guó)基本國(guó)策的必然要求，也為深化改革提供有力法治保障。二要實(shí)現(xiàn)立法與改革有序互動(dòng)。許多重大的改革進(jìn)程，應(yīng)當(dāng)同時(shí)也是重要的立法過(guò)程，而所有的立法本身就是一種制度的改革與創(chuàng)新。一方面，黨委作出的改革決策與現(xiàn)行法規(guī)不一致的，要通過(guò)修法，適應(yīng)改革的需要；另一方面，通過(guò)法規(guī)制定的程序和條文規(guī)范的要求等立法過(guò)程，進(jìn)一步完善改革的決策和方案，提高改革的成效。三要立法為改革決策預(yù)留空間。有些領(lǐng)域的改革是一個(gè)較長(zhǎng)的過(guò)程，有些方面的改革方案并未成熟，對(duì)這些改革的制度設(shè)計(jì)和具體條款立法應(yīng)當(dāng)原則一些，既推動(dòng)當(dāng)前的改革，又為今后改革預(yù)留空間。

(三)完善人大主導(dǎo)地方立法的體制機(jī)制

黨的十八屆四中全會(huì)《決定》提出健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，十九屆四中全會(huì)《決定》提出完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局。立法權(quán)是憲法和有關(guān)法律賦予地方人大及其常委會(huì)的法定職權(quán)，地方立法中發(fā)揮人大主導(dǎo)作用，首先是堅(jiān)持完善人民代表大會(huì)制度的必然要求。人民代表大會(huì)制度是人民當(dāng)家作主的重要途徑和最高實(shí)現(xiàn)形式，發(fā)揮人大在立法工作中的主導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一。其次，也是破除部門利益法制化的迫切需要。強(qiáng)調(diào)人大及其常委會(huì)在立法中的主導(dǎo)作用，其中有一個(gè)重要考慮就是防止立法中部門保護(hù)、部門利益法制化，防止立法中爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)，避免立法久拖不決或關(guān)鍵條款缺失，提高立法質(zhì)量和效率。

完善人大在立法中發(fā)揮主導(dǎo)作用的體制機(jī)制，需要抓住以下關(guān)鍵環(huán)節(jié)：一是在法規(guī)制定的源頭發(fā)揮主導(dǎo)作用。完善立法項(xiàng)目征集和論證制度，注重前瞻研究，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)；拓寬立法項(xiàng)目來(lái)源渠道，強(qiáng)化人大代表、社會(huì)公眾和專家學(xué)者在立法項(xiàng)目論證中的作用；規(guī)范立法項(xiàng)目確定程序。完善立法規(guī)劃計(jì)劃實(shí)施制度，明確立法規(guī)劃正式項(xiàng)目的提案主體、牽頭起草單位、分工聯(lián)系的人大專門委員會(huì)或者常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化立法規(guī)劃計(jì)劃實(shí)施的約束力；對(duì)立法規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行定期評(píng)估，適時(shí)作出調(diào)整優(yōu)化，探索立法項(xiàng)目年度滾動(dòng)推進(jìn)機(jī)制。二是在法規(guī)起草階段發(fā)揮主導(dǎo)作用。加大人大自主起草工作力度，對(duì)綜合性、全局性、基礎(chǔ)性的重要法規(guī)草案要做到由人大專門委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)組織起草。完善法規(guī)起草提前介入機(jī)制，對(duì)于由政府組織起草的法規(guī)草案，人大相關(guān)專門委員會(huì)或者人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)要做到提前介入，通過(guò)多種形式參與研究確定法規(guī)起草的思路方向、總體框架和重要制度設(shè)計(jì)等。同時(shí)，推動(dòng)、指導(dǎo)政府及其部門切實(shí)履行好立法各環(huán)節(jié)中的相關(guān)職責(zé)，形成工作合力，共同做好立法工作。三是在法規(guī)審議階段發(fā)揮主導(dǎo)作用。完善人大法制委員會(huì)、人大常委會(huì)、人代會(huì)審議的議事規(guī)則，堅(jiān)持審次安排及審議進(jìn)度服從立法質(zhì)量的要求，對(duì)審議方式、議決方式等作出科學(xué)規(guī)范；要有更多的立法議案提交人民代表大會(huì)審議通過(guò)。完善法規(guī)重大問(wèn)題論證制度，對(duì)于法規(guī)中的重大問(wèn)題，由人大方面組織召開評(píng)估論證會(huì)，對(duì)法規(guī)實(shí)施后的社會(huì)效果和可能出現(xiàn)的問(wèn)題，預(yù)先進(jìn)行評(píng)估和論證。

(四)改進(jìn)科學(xué)民主依法立法工作機(jī)制

十九屆四中全會(huì)《決定》強(qiáng)調(diào)完善堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法工作機(jī)制，體現(xiàn)了科學(xué)民主依法立法在提高立法質(zhì)量中的重要地位。堅(jiān)持科學(xué)立法，就是要立足地方實(shí)際、把握客觀規(guī)律，科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利和義務(wù)、國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力和責(zé)任，確保立法符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求。堅(jiān)持民主立法，就是要開門立法，讓人民群眾深度參與立法活動(dòng)，使立法最大程度上集中人民智慧、體現(xiàn)人民意志。堅(jiān)持依法立法，就是要在法定權(quán)限和程序內(nèi)立法，解決越權(quán)立法、重復(fù)立法等立法沖突問(wèn)題。

科學(xué)民主依法立法的體制機(jī)制涉及地方立法工作的全過(guò)程和各方面，當(dāng)前和今后一段時(shí)間，應(yīng)著力把握以下重點(diǎn)：一是完善立法調(diào)查研究的長(zhǎng)效機(jī)制。地方立法既要體現(xiàn)前瞻性，更要堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，把握客觀事實(shí)、夯實(shí)民意基礎(chǔ)是立法的本質(zhì)要求。要在綜合運(yùn)用座談會(huì)、聽證會(huì)、論證會(huì)、實(shí)地考察、問(wèn)卷調(diào)查等多種調(diào)查研究方式上形成規(guī)范和長(zhǎng)效機(jī)制，提高調(diào)查研究的廣泛性、代表性和真實(shí)性，努力使利益的平衡建立在客觀規(guī)律要求和堅(jiān)實(shí)民意基礎(chǔ)之上。二是完善基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度。基層立法聯(lián)系點(diǎn)既是基層群眾和社會(huì)組織直接參與立法活動(dòng)的重要載體，又是立法機(jī)關(guān)深入基層了解群眾和社會(huì)組織意見的經(jīng)常性平臺(tái)，是中國(guó)立法實(shí)踐的有益探索。要合理設(shè)置、規(guī)范建設(shè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)，將聽取立法聯(lián)系點(diǎn)意見建議作為地方立法工作的一個(gè)必經(jīng)程序，推動(dòng)地方立法的公眾參與。三是強(qiáng)化重要制度設(shè)計(jì)的研究論證。法律規(guī)范是一個(gè)歷經(jīng)多方博弈所形成的博弈均衡，立法過(guò)程理應(yīng)公開透明，讓各方面意見充分表達(dá)。實(shí)行重大利益調(diào)整論證咨詢機(jī)制，對(duì)法規(guī)制定過(guò)程中涉及的重大利益調(diào)整問(wèn)題，采取論證會(huì)、聽證會(huì)、委托研究、咨詢等形式開展論證咨詢工作，更好地發(fā)揮立法機(jī)關(guān)在表達(dá)、平衡、調(diào)整社會(huì)利益方面的重要作用。實(shí)行爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng)引入第三方評(píng)估機(jī)制，對(duì)法規(guī)制定過(guò)程中爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng)，委托第三方進(jìn)行評(píng)估，充分發(fā)揮社會(huì)力量在立法中的積極作用，及時(shí)妥善解決和處理爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng)。四是完善立法決策支持和輔助系統(tǒng)。積極探索強(qiáng)化立法研究評(píng)估與咨詢服務(wù)工作，鼓勵(lì)相關(guān)高等院校和研究機(jī)構(gòu)開展立法項(xiàng)目研究、評(píng)估、論證等工作。探索大數(shù)據(jù)在立法中的應(yīng)用，以科技手段輔助地方立法決策。

(五)強(qiáng)化地方立法實(shí)施機(jī)制

法律法規(guī)的生命力在于實(shí)施，法律法規(guī)的權(quán)威也在于實(shí)施。十九屆四中全會(huì)《決定》要求健全權(quán)威高效的制度執(zhí)行機(jī)制，這對(duì)包括地方性法規(guī)在內(nèi)的法律實(shí)施提出了新要求。當(dāng)前，地方立法實(shí)施存在重立法、輕執(zhí)法的現(xiàn)象，地方立法在司法中適用較少、權(quán)威性不夠，社會(huì)公眾尊崇地方立法的觀念尚未全面形成。

完善立法實(shí)施機(jī)制應(yīng)突出以下重點(diǎn)：一是強(qiáng)化主管機(jī)關(guān)實(shí)施責(zé)任。要明確主管機(jī)關(guān)須在規(guī)定期限內(nèi)作出法規(guī)具體配套規(guī)定，打通法規(guī)實(shí)施最后一公里；要明確主管機(jī)關(guān)須在規(guī)定期限內(nèi)就法規(guī)實(shí)施情況向人大常委會(huì)作出書面報(bào)告，強(qiáng)化法規(guī)實(shí)施監(jiān)督。二是完善立法后評(píng)估制度。對(duì)于重要的法規(guī)應(yīng)當(dāng)及時(shí)開展立法后評(píng)估，對(duì)法規(guī)施行的效果進(jìn)行全面調(diào)查、分析、評(píng)價(jià)，并根據(jù)評(píng)估情況及時(shí)對(duì)法規(guī)作出修改和完善。三是加強(qiáng)監(jiān)督工作推動(dòng)法規(guī)實(shí)施。強(qiáng)化執(zhí)法檢查機(jī)制，把影響法律法規(guī)實(shí)施、群眾反映強(qiáng)烈的問(wèn)題找準(zhǔn)找具體，并推動(dòng)解決；通過(guò)聽取審議工作報(bào)告、進(jìn)行專題詢問(wèn)等多種形式，把法規(guī)制度的剛性約束作用發(fā)揮出來(lái)。四是總結(jié)法規(guī)實(shí)施情況改進(jìn)立法工作。立法本身存在的缺憾無(wú)疑是有法不依現(xiàn)象的重要因素之一，通過(guò)對(duì)法規(guī)實(shí)施狀況進(jìn)行總結(jié)反思，能夠促使立法機(jī)關(guān)準(zhǔn)確掌握法規(guī)本身存在的問(wèn)題和不足，繼而通過(guò)修改法規(guī)完善制度設(shè)計(jì)。

(六)落實(shí)維護(hù)法制統(tǒng)一機(jī)制

維護(hù)法制統(tǒng)一，是完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的內(nèi)在要求。立法要自覺貫徹合法性要求，嚴(yán)守法制統(tǒng)一底線，在服務(wù)地方治理中，保證中央決策和法律規(guī)定的貫徹落實(shí)，絕不能將地方立法作為固化、擴(kuò)充本地區(qū)權(quán)力、推行地方保護(hù)主義的工具。

維護(hù)法制統(tǒng)一，要注重在三個(gè)方面形成有效機(jī)制。一是堅(jiān)持“不抵觸”原則?！安坏钟|”是地方立法從屬性的必然要求，是地方立法首要、第一位的原則和必須遵循的“底線”。堅(jiān)持“不抵觸”原則，要在法定權(quán)限內(nèi)立法，不得侵犯法律的專屬立法事項(xiàng)；要確保地方立法不與憲法、法律、行政法規(guī)的原則精神和具體規(guī)定相抵觸；要做到立法程序合法。二是做到“立改廢釋”并舉。伴隨著改革走向深入，法律、行政法規(guī)的變動(dòng)較大，地方立法應(yīng)當(dāng)緊跟上位法步伐，及時(shí)作出調(diào)整。要綜合采用“立改廢釋”手段，確保地方立法與上位法相銜接、相協(xié)調(diào)，始終保持法律體系內(nèi)部和諧統(tǒng)一，從而保障和提高地方治理效能。三是加強(qiáng)備案審查工作。對(duì)有關(guān)規(guī)范性文件開展備案審查，對(duì)于保障憲法法律實(shí)施、維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一有十分重要的意義。要落實(shí)“有件必備”工作目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)備案全覆蓋；要強(qiáng)化審查處理，堅(jiān)決糾正和撤銷一切違憲違法的規(guī)范性文件；要完善備案審查制度，進(jìn)一步明確備案范圍和審查標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范審查程序，強(qiáng)化制度剛性，健全工作機(jī)制。

①周旺生：《立法學(xué)教程》，北京大學(xué)出版社2006年版，第300頁(yè)。

②張文顯：《法治與國(guó)家治理現(xiàn)代化》，《中國(guó)法學(xué)》2014年第4期。

③于建嶸：《國(guó)家治理能力與地方治理的困境》，《東南學(xué)術(shù)》2014年第6期。

④參見曲頔《改革開放四十年地方立法》，《地方立法研究》2018年第6期。

⑤喻中：《國(guó)家治理體系中的地方立法》，《理論探索》2020年第1期。

⑥王晨：《在第二十五次全國(guó)地方立法工作座談會(huì)上的講話》，《中國(guó)人大》2019年第23期。

⑦張文顯：《法理學(xué)》，高等教育出版社2011年版，第42頁(yè)。

⑧齊衛(wèi)平：《法治思維與執(zhí)政黨建設(shè)關(guān)系思考》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2015年第3期。

⑨王臘生：《習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想指導(dǎo)下的立法工作思考》，《法治現(xiàn)代化研究》2018年第1期。

⑩梁鷹：《發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用——新的歷史條件下我國(guó)立法工作的重要指導(dǎo)方針》，《法治社會(huì)》2016年第1期。