付文波，陳欽佩，侯英奇，班智慧

（1.中央司法警官學(xué)院 監(jiān)獄學(xué)學(xué)院，河北 保定 071000；2.應(yīng)急管理部天津消防研究所 科技處，天津 300381）

一、引 言

突發(fā)公共衛(wèi)生事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會(huì)群眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響群眾健康的事件[1]，如嚴(yán)重急性呼吸綜合征（SARS）、新型冠狀病毒肺炎（COVID-19）、“三聚氰胺”事件等。與此同時(shí)，突發(fā)公共衛(wèi)生事件會(huì)對(duì)社會(huì)治安、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等造成不同程度的破壞，公安機(jī)關(guān)作為社會(huì)公共安全和社會(huì)治安秩序的忠誠衛(wèi)士，肩負(fù)著打擊各類由于突發(fā)公共衛(wèi)生事件引發(fā)的危害社會(huì)穩(wěn)定和治安秩序違法行為的神圣職責(zé)。《中華人民共和國傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》和《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等法律法規(guī)也從法理上為公安機(jī)關(guān)行使職權(quán)提供了有力保障。

由于突發(fā)公共衛(wèi)生事件社會(huì)影響面廣、牽扯人員規(guī)模大，公安機(jī)關(guān)在應(yīng)急處置過程中，言行舉止均易被放大聚焦，尤其是近幾年，突發(fā)公共衛(wèi)生事件涉警輿情事件頻發(fā)，給警民關(guān)系和公安機(jī)關(guān)公信力等帶來了不良社會(huì)影響。本文據(jù)此，針對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中涉警輿情的應(yīng)對(duì)策略展開研究。

二、突發(fā)公共衛(wèi)生事件的特點(diǎn)及公安機(jī)關(guān)職責(zé)分析

（一）突發(fā)公共衛(wèi)生事件的特點(diǎn)

1.突發(fā)和難預(yù)測(cè)性。突發(fā)公共衛(wèi)生事件最重要的一個(gè)屬性就是難以預(yù)測(cè)，相關(guān)部門對(duì)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)及以怎樣的方式爆發(fā)、爆發(fā)的程度如何等都是始料未及的，難以準(zhǔn)確把握和預(yù)測(cè)[2]。另一方面在事件爆發(fā)初期信息嚴(yán)重不足，尤其是近年來發(fā)生的突發(fā)公共衛(wèi)生事件種類多樣，且多為新發(fā)事件，相關(guān)部門缺乏先驗(yàn)知識(shí)的判斷以及難以用常規(guī)性預(yù)測(cè)手段進(jìn)行早期預(yù)防和研判，如新型冠狀病毒肺炎，在其爆發(fā)的初期，人們對(duì)其致病機(jī)理、傳播途徑和毒物來源等都難以有效判斷。

2.涉及面廣，社會(huì)危害嚴(yán)重。突發(fā)公共衛(wèi)生事件與自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件不同，很多突發(fā)公共安全衛(wèi)生事件的源頭是社會(huì)矛盾激化的結(jié)果，牽扯到社會(huì)的方方面面，涉及面一般來說更廣，傳播速度更快，往往會(huì)對(duì)群眾生命財(cái)產(chǎn)安全帶來很大的風(fēng)險(xiǎn)，給社會(huì)帶來恐慌，即使事件已經(jīng)結(jié)束，也會(huì)對(duì)廣大群眾的心理和社會(huì)生活帶來長久的負(fù)面影響，嚴(yán)重危害社會(huì)穩(wěn)定。

3.社會(huì)關(guān)注度高。一方面，突發(fā)公共衛(wèi)生事件本身就是社會(huì)熱點(diǎn)事件，容易成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，引發(fā)關(guān)注。另一方面，借助于互聯(lián)網(wǎng)和新媒體技術(shù)的發(fā)展，公眾獲取信息的渠道越來越豐富，信息傳播的速度也逐漸提高，突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生不久便會(huì)在互聯(lián)網(wǎng)中傳播，并迅速被大量評(píng)論和轉(zhuǎn)發(fā)，短時(shí)間內(nèi)就能獲得大量的社會(huì)公眾關(guān)注。類似于早前的非典、埃博拉疫情和此次新型冠狀病毒肺炎疫情，不僅引發(fā)國內(nèi)政府和公眾的關(guān)注，更是獲得了全球人民的關(guān)注，另外在疫情發(fā)展過程中，借助當(dāng)前的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，社會(huì)公眾能夠快速甚至實(shí)時(shí)了解事件進(jìn)展。

4.總體可控。突發(fā)公共安全衛(wèi)生事件的發(fā)生由于種種客觀因素限制，通常是不確定且難以預(yù)測(cè)的，但是總體上來看是處于可控范圍內(nèi)的。

首先，雖然事件存在突發(fā)性，但近幾年我國醫(yī)療衛(wèi)生和應(yīng)急管理體系建設(shè)逐步完善，突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生以后各地各部門基本都能夠?qū)崿F(xiàn)快速響應(yīng)，在一定程度上避免事件的再擴(kuò)大。

其次，隨著醫(yī)學(xué)技術(shù)和治療手段不斷進(jìn)步，對(duì)于一些傳染病以及集體中毒等突發(fā)公共衛(wèi)生事件都具有較好的應(yīng)對(duì)措施，某種程度上也能夠比較有效的控制事件的發(fā)展和傳播。

最后還有政府強(qiáng)有力的積極管控以及提供的各種保障也能夠使得事件的影響保持在可控范圍之內(nèi)，并在較短時(shí)間內(nèi)控制事件避免進(jìn)一步發(fā)展。

（二）突發(fā)公共衛(wèi)生事件中公安機(jī)關(guān)職責(zé)分析

對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中公安機(jī)關(guān)職責(zé)分析，可以以新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控為例，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部和司法部印發(fā)《關(guān)于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見》，其中對(duì)公安機(jī)關(guān)職責(zé)進(jìn)行了明確規(guī)定，主要包括依法嚴(yán)懲抗拒疫情防控措施犯罪，暴力傷醫(yī)犯罪，哄抬物價(jià)犯罪，制假售假、詐騙、聚眾哄搶犯罪，造謠傳謠犯罪，疫情防控失職瀆職、貪污挪用犯罪，破壞交通設(shè)施犯罪，破壞野生動(dòng)物資源犯罪和妨害疫情防控的違法行為等。

經(jīng)調(diào)研分析，與群眾結(jié)合度高，容易形成涉警輿情的執(zhí)法類型主要為抗拒疫情防控措施犯罪，造謠傳謠犯罪，疫情防控失職瀆職、貪污挪用犯罪等。如2020年2月，哈爾濱市張某未戴口罩出行，拒不聽從防疫工作人員規(guī)勸并自稱“市公安局”的工作人員，事件發(fā)生后經(jīng)微信朋友圈傳播迅速成為當(dāng)天網(wǎng)絡(luò)熱點(diǎn)，哈爾濱市公安局迅速偵破并及時(shí)就張某謊稱公安局工作人員等違法行為進(jìn)行了發(fā)布。2020年2月，湖北一女子朋友圈曬出一段其丈夫單位發(fā)放的水果和蔬菜視頻。該視頻瞬間引爆網(wǎng)絡(luò)并引發(fā)熱議，群眾質(zhì)疑捐贈(zèng)物資使用不透明。后經(jīng)查，該女子老公實(shí)為當(dāng)?shù)嘏沙鏊鶑哪炒褰栌玫闹伟矄T，同時(shí)3人在此事件中被免停職。

三、突發(fā)公共衛(wèi)生事件涉警輿情產(chǎn)生的原因分析

輿情是“輿論情況”的簡(jiǎn)稱，是指在一定的社會(huì)空間內(nèi)，較多群眾關(guān)于社會(huì)中各種現(xiàn)象、問題所表達(dá)的信念、態(tài)度、意見和情緒等表現(xiàn)的總和，突發(fā)公共衛(wèi)生事件往往伴隨著輿情的產(chǎn)生，涉警輿情便是其中最為敏感類型之一[3]。涉警輿情產(chǎn)生的原因可以大體歸結(jié)為以下幾個(gè)方面。

（一）事件處置過程中警民矛盾激化產(chǎn)生涉警輿情

在重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病等突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置中，公安機(jī)關(guān)在處理妨礙公務(wù)、暴力抗法、尋釁滋事、醫(yī)患矛盾、傳播虛假信息等違法行為過程中，由于處理不慎，引起涉事參與者、網(wǎng)絡(luò)媒體炒作而引發(fā)輿情。還有部分公安民警在事件處置過程中存在執(zhí)法不當(dāng)、收受賄賂等違法違紀(jì)行為，這與公安民警辦案正直無私、秉公執(zhí)法的正面形象是相互矛盾的，這種矛盾激發(fā)是涉警輿情產(chǎn)生的重要原因。

（二）涉事主體利益訴求得不到滿足產(chǎn)生涉警輿情

公安機(jī)關(guān)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置中，可能會(huì)極大的影響涉事主體的利益，在此可將其利益訴求分為正當(dāng)和不當(dāng)兩類，正當(dāng)利益訴求是利益受損當(dāng)事者應(yīng)當(dāng)獲得的合情合理合法的賠償；不當(dāng)利益訴求一般是妄圖改變案件處理結(jié)果，尋求高額賠償?shù)炔缓侠硪蟆９矙C(jī)關(guān)由于警力配置有限、工作量大、案情復(fù)雜等客觀因素，有時(shí)無法及時(shí)回應(yīng)或滿足涉事主體的利益訴求，當(dāng)其利益訴求無法得到滿足時(shí)，便會(huì)對(duì)公安機(jī)關(guān)產(chǎn)生質(zhì)疑情緒，出現(xiàn)情緒化偏移，尋找其他的發(fā)泄出口，最為常見的就是借助互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)發(fā)泄針對(duì)公安機(jī)關(guān)的不滿情緒，進(jìn)而產(chǎn)生涉警輿情。

（三）捏造事實(shí)，制造涉警輿情

涉警輿情制造主體可以分為兩類，一類是涉事群體由于利益訴求未滿足，利用部分人的仇富、仇警心理，捏造事實(shí)、制造輿論熱點(diǎn)、抨擊公安機(jī)關(guān)，從而博得社會(huì)同情和關(guān)注，對(duì)于并不了解事實(shí)真相的群眾，在先入為主的定勢(shì)思維影響下，盲目跟從，導(dǎo)致輿論發(fā)酵，形成涉警輿情。另外一類是網(wǎng)絡(luò)新媒體重流量輕質(zhì)量，對(duì)報(bào)道缺乏嚴(yán)格的審核，再加上突發(fā)公共衛(wèi)生事件涉警敏感話題更容易成為熱點(diǎn)，從側(cè)面催生了涉警輿情的產(chǎn)生。由于我國當(dāng)前法制還不夠健全，對(duì)違法違規(guī)制造涉警輿情主體的法律懲戒機(jī)制尚不夠完善，違規(guī)成本低，這也間接縱容了此類情況的發(fā)生。

四、突發(fā)公共衛(wèi)生事件中涉警輿情的特點(diǎn)和典型發(fā)展過程

突發(fā)公共衛(wèi)生事件中涉警輿情具有傳播速度快，積聚能力強(qiáng)，內(nèi)容復(fù)雜敏感、負(fù)面消息占比大等特點(diǎn)，本文參照柯雷德?金提出的輿論四階段論將突發(fā)公共衛(wèi)生事件中涉警輿情的發(fā)展過程劃分為潛伏階段、發(fā)酵階段、爆發(fā)階段和消退階段。

（一）潛伏階段

潛伏期即涉警輿情發(fā)展的萌芽階段，此時(shí)突發(fā)公共衛(wèi)生事件正處于爆發(fā)初期，公安機(jī)關(guān)開始參與對(duì)事件中妨礙公務(wù)、尋釁滋事等違法行為展開調(diào)查和處置。此時(shí)，群眾和媒體對(duì)公安機(jī)關(guān)相關(guān)執(zhí)法行為的關(guān)注度和信息量還較低，涉警輿情增長相對(duì)較為平緩，偶有起伏，此時(shí)輿情的信息傳播能力也比較緩慢。

（二）發(fā)酵階段

突發(fā)公共衛(wèi)生事件中涉警輿情出現(xiàn)以后，由于缺乏正確引導(dǎo)，群眾和媒體針對(duì)涉警輿情話題，通過點(diǎn)贊、評(píng)論，轉(zhuǎn)發(fā)、跟帖等一系列的行為表達(dá)自己對(duì)話題的態(tài)度、情緒和觀點(diǎn)。此時(shí)網(wǎng)絡(luò)推手和水軍會(huì)對(duì)輿論產(chǎn)生很重要的作用，網(wǎng)絡(luò)推手通過策劃，有目的、有計(jì)劃的針對(duì)某個(gè)話題展開討論，并雇用大量的水軍生產(chǎn)定量定向回復(fù)內(nèi)容，讓相關(guān)話題的熱度和關(guān)注劇增，從而導(dǎo)致輿情的急劇擴(kuò)張。

（三）爆發(fā)階段

涉警輿情經(jīng)歷發(fā)酵階段后，輿情的曝光度、群眾的關(guān)注度和參與度大幅提升，到達(dá)一定的程度后，量變產(chǎn)生質(zhì)變，涉警話題成為熱門話題，輿情瞬時(shí)爆發(fā)，吸引大批群眾圍觀和熱議，群眾的參與數(shù)量也開始成指數(shù)級(jí)增長，同時(shí)滋生大量謠言。就像防疫過程中“警察打人”等類似言論在群眾當(dāng)中產(chǎn)生了大量的跟風(fēng)現(xiàn)象，使輿情進(jìn)一步擴(kuò)大，最終爆發(fā)。爆發(fā)期涉警輿情的時(shí)間跨度與以公安機(jī)關(guān)為主的相關(guān)部門處置是否得當(dāng)存在很大的關(guān)系，對(duì)涉警處置得當(dāng)?shù)脑?，涉警輿情爆發(fā)期的時(shí)間跨度一般比較短，并且會(huì)降低衍生輿情出現(xiàn)的概率。

（四）消退階段

在涉警輿情爆發(fā)期間，公安機(jī)關(guān)及相關(guān)部門如及時(shí)介入調(diào)查，積極主動(dòng)向群眾公開調(diào)查真相和處理結(jié)果，由于事件所有細(xì)節(jié)已公開，群眾的興趣點(diǎn)將會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)移或者消失，輿情就無法持續(xù)，影響的范圍和強(qiáng)度也就不能擴(kuò)大和增強(qiáng)，輿情的關(guān)注度和信息量都處于極低水平，并且基本無太大起伏，一般情況下也不會(huì)再出現(xiàn)新的變化。

五、突發(fā)公共衛(wèi)生事件涉警輿情的應(yīng)對(duì)策略

當(dāng)前，針對(duì)輿情應(yīng)對(duì)研究可以分為兩類：一類是以個(gè)案研究、純理論探究等方法探討輿情的監(jiān)測(cè)、預(yù)警和應(yīng)對(duì)策略；另一類是基于數(shù)理統(tǒng)計(jì)、數(shù)學(xué)建模等定量方法，研究網(wǎng)絡(luò)輿情傳播規(guī)律、機(jī)制及影響因素[4]。本文則以前文為基礎(chǔ)，按照突發(fā)公共衛(wèi)生事件中涉警輿情四階段發(fā)展過程對(duì)其應(yīng)對(duì)策略展開討論。

（一）潛伏階段應(yīng)對(duì)策略

突發(fā)公共衛(wèi)生事件中涉警輿情潛伏階段，輿情還尚處于萌芽階段，相關(guān)信息話題沒有主要受限于事發(fā)地范圍，關(guān)注人數(shù)量少，這一階段的核心工作主要是早預(yù)防、早發(fā)現(xiàn)、早介入，及時(shí)化解矛盾，防止輿情再擴(kuò)大。一是做好涉警輿情的預(yù)防工作，具體包括在突發(fā)公共衛(wèi)生事件執(zhí)法活動(dòng)中要提高站位、保持警惕，充分掌握案情，細(xì)致調(diào)查、公正執(zhí)法，對(duì)于敏感或者群體性事件及時(shí)上報(bào)，避免瞞報(bào)、漏報(bào)延誤最佳處理時(shí)機(jī)。二是早發(fā)現(xiàn)，涉警輿情處置是否被動(dòng)關(guān)鍵在于是否能夠盡早地發(fā)現(xiàn)輿情信息。公安機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)自身?xiàng)l件適時(shí)建立輿情監(jiān)測(cè)機(jī)制，充分利用大數(shù)據(jù)分析、涉警信息監(jiān)測(cè)、輿情預(yù)警等技術(shù)實(shí)現(xiàn)涉警輿情信息快速識(shí)別和跟蹤[5]。三是早介入，發(fā)現(xiàn)涉警輿情信息就應(yīng)該快速介入，了解事件的來龍去脈，掌握關(guān)鍵問題，聯(lián)系涉事主體，做好情緒化解和矛盾消除工作，科學(xué)迅速處置。

（二）發(fā)酵階段應(yīng)對(duì)策略

突發(fā)公共衛(wèi)生事件中涉警輿情發(fā)酵階段，涉警輿情話題開始傳播并引發(fā)群眾關(guān)注、討論、評(píng)論和轉(zhuǎn)發(fā)，這個(gè)階段關(guān)鍵應(yīng)對(duì)策略是要認(rèn)真開展調(diào)查、正確引導(dǎo)輿情走向，避免信息聚集。第一步，有針對(duì)性的開展調(diào)查，對(duì)于涉警輿情涉及的案件事實(shí)展開調(diào)查，查明捋順案件事實(shí)，深入了解矛盾點(diǎn)，分析涉警輿情產(chǎn)生的原因，加強(qiáng)對(duì)涉警輿情發(fā)展動(dòng)向的密切關(guān)注，對(duì)于群眾關(guān)注的問題給予主動(dòng)、及時(shí)、客觀、準(zhǔn)確的解答。第二個(gè)是引導(dǎo)輿情向正確方向發(fā)展、爭(zhēng)奪輿情陣地、把控涉警輿情的主動(dòng)權(quán)。脫離了對(duì)輿情的引導(dǎo)就同于失去了戰(zhàn)斗陣地，如果沒有正確的引導(dǎo)，再加上網(wǎng)絡(luò)媒體的介入，短時(shí)間內(nèi)會(huì)集中大量人員情緒，致使輿情成為社會(huì)焦點(diǎn)，甚至成為群眾事件，極大地加大涉警輿情的治理難度。因此要正確引導(dǎo)輿情發(fā)展，變被動(dòng)為主動(dòng)，避免涉警輿情進(jìn)一步發(fā)展。

（三）爆發(fā)階段應(yīng)對(duì)策略

突發(fā)公共衛(wèi)生事件中涉警輿情爆發(fā)階段，輿情全面爆發(fā)成為社會(huì)熱點(diǎn)事件，登上“熱門” “熱搜”，此階段應(yīng)對(duì)策略關(guān)鍵是要成立涉警輿情處置工作小組、做好部門協(xié)同工作。

首先，要成立涉警輿情工作小組，專門負(fù)責(zé)涉警輿情的應(yīng)對(duì)和處置工作，成員主要由公安機(jī)關(guān)內(nèi)部成員組成，工作小組前期工作重點(diǎn)是查明事實(shí)真相，線下工作人員負(fù)責(zé)聯(lián)系突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的涉事主體、涉事警察及其他主要成員，調(diào)查收集材料。線上主要工作是關(guān)注輿情態(tài)勢(shì)發(fā)展，與線下工作相互配合，通過各種方式向媒體和群眾公布調(diào)查結(jié)果、展開有效互動(dòng)和對(duì)話。

其次，應(yīng)注意部門之間協(xié)同，一是公安機(jī)關(guān)內(nèi)部部門之間，二是突發(fā)公共衛(wèi)生事件涉事各部門之間，三是指網(wǎng)絡(luò)媒體宣傳部門。網(wǎng)絡(luò)媒體宣傳部門單獨(dú)列出主要考慮到它在實(shí)際輿情處置中的重要地位，互聯(lián)網(wǎng)媒體時(shí)代網(wǎng)絡(luò)媒體宣傳部門具有十分重要的紐帶和窗口作用，在展開溝通互動(dòng)、公布案件事實(shí)等方面都具有重要意義，因此應(yīng)該做好與網(wǎng)絡(luò)媒體宣傳部門的協(xié)同工作[6]。

（四）消退階段應(yīng)對(duì)策略

突發(fā)公共衛(wèi)生事件中涉警輿情消退階段，此階段涉警輿情基本得到妥善處理，涉警輿情熱度出現(xiàn)拐點(diǎn)，話題吸引力下降，此階段應(yīng)對(duì)策略關(guān)鍵是做好善后和反思工作。一方面是做好善后工作，突發(fā)公共衛(wèi)生事件一般都會(huì)涉及到受傷或者受害家屬，在事件得到妥善處理后，對(duì)受到傷害或者利益損失的涉事主體及時(shí)進(jìn)行看望慰問，同時(shí)追究制造輿論、傳播虛假信息等違法違紀(jì)行為涉事主體的責(zé)任。另一方面，及時(shí)組織部門內(nèi)部展開涉警輿情事件處置應(yīng)對(duì)的學(xué)習(xí)和反思工作，一般來說突發(fā)公共衛(wèi)生事件是小概率事件，實(shí)際生活中并不多見，因此每一個(gè)突發(fā)公共衛(wèi)生事件涉警輿情都具有典型性和代表性，它的應(yīng)對(duì)處置過程完全可以成為值得學(xué)習(xí)和反思的指導(dǎo)性案例，為后期類似事件的出現(xiàn)提供參考和借鑒。

六、結(jié) 語

自媒體時(shí)代，突發(fā)公共衛(wèi)生事件中涉警輿情發(fā)展速度、傳播形式多樣，對(duì)于公安機(jī)關(guān)的應(yīng)對(duì)和處置能力也是一項(xiàng)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，如何快速有效的發(fā)現(xiàn)、引導(dǎo)和應(yīng)對(duì)處置是一項(xiàng)十分值得深入研究的課題。本文綜合分析了突發(fā)公共衛(wèi)生事件的特點(diǎn)，此類事件中公安機(jī)關(guān)的行政職權(quán)和此類事件中涉警輿情產(chǎn)生的原因，從涉警輿情發(fā)展的四個(gè)階段對(duì)其應(yīng)對(duì)策略展開了具體研究與論述，助推我國建立一套成熟、科學(xué)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件涉警輿情應(yīng)對(duì)機(jī)制，推進(jìn)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，維護(hù)社會(huì)長期穩(wěn)定健康發(fā)展。