楊春雪

（中國人民銀行長春中心支行，吉林長春 130051）

財政存款是人民銀行信貸資金的來源之一，金融機構(gòu)財政存款相關(guān)會計科目考核期有余額的，應(yīng)全額劃繳人民銀行。近年來，作為人民銀行繳存款主要構(gòu)成的存款準備金管理相關(guān)政策不斷改革和完善，但另外一部分財政存款的管理卻并沒有與時俱進，相關(guān)管理機制不完善，突出表現(xiàn)在概念范圍不清晰、職責分工不明確、會計核算不規(guī)范、監(jiān)督管理不到位四個方面，導致金融機構(gòu)存在潛在的財政存款占壓風險亟待關(guān)注。

一、財政存款業(yè)務(wù)的歷史沿革與政策梳理

中國人民銀行的財政存款包括金融機構(gòu)代辦的中央預(yù)算收入、地方金庫款和代理發(fā)行國債款等款項。財政存款是財政預(yù)算資金以及與財政預(yù)算資金直接聯(lián)系的各項資金在銀行形成的存款。金融機構(gòu)財政存款相關(guān)會計科目旬末有余額的應(yīng)全額劃繳至當?shù)厝嗣胥y行。

1983年，為進一步強化中央銀行的職能，改變資金管理多頭、使用分散的狀況，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于中國人民銀行專門行使中央銀行職能的決定》，文件明確將財政金庫存款和機關(guān)、團體等財政性存款，劃為人民銀行的信貸資金，首次對人民銀行吸收與管理財政性存款予以明確。

1984年，中國人民銀行出臺了《中國人民銀行信貸資金管理試行辦法》，按照辦法要求人民銀行信貸資金管理實行“統(tǒng)一計劃、劃分資金、實貸實存、相互融通”的原則，并明確將財政性存款的劃繳范圍擴充至財政金庫存款、地方財政預(yù)算外存款、部隊存款、基本建設(shè)存款、機關(guān)團體存款，同時要求專業(yè)銀行在接受委托辦理上述存款業(yè)務(wù)時不得占用，應(yīng)全額劃繳人民銀行。

1985年，中國人民銀行印發(fā)《關(guān)于辦好人民銀行委托專業(yè)銀行代理業(yè)務(wù)和賬務(wù)以及加強繳存存款等項工作的通知》（[85]銀發(fā)字第281號），對財政存款的管理要求予以細化，進一步明確了專業(yè)銀行代理財政存款業(yè)務(wù)的具體范圍、會計核算手續(xù)及監(jiān)督處罰標準。

1998年，經(jīng)國務(wù)院批準，中國人民銀行出臺《關(guān)于改革存款準備金制度的通知》(銀發(fā)[1998]118 號)，重新調(diào)整了金融機構(gòu)繳存財政性存款范圍，具體包括金融機構(gòu)代辦中央預(yù)算收入、地方金庫存款和代理發(fā)行國債款項，機關(guān)團體存款、財政預(yù)算外存款不再屬于向人民銀行全額繳存的財政性存款。

2003年，印發(fā)《中國人民銀行關(guān)于國庫存款計付利息有關(guān)問題的通知》（銀發(fā)[2003]44號），明確地方財政庫款、財政預(yù)算專項存款和財政預(yù)算外存款屬于財政存款劃繳范圍；印發(fā)《中國人民銀行關(guān)于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國庫存款及信用社代理支庫庫款計息問題的通知》（銀發(fā)[2003]88號），明確鄉(xiāng)、鎮(zhèn)國庫存款納入一般存款范圍，信用社代理縣支庫的庫款作為財政存款全額劃繳。

2004年，印發(fā)《中國人民銀行 中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會關(guān)于規(guī)范農(nóng)村信用社代理國庫業(yè)務(wù)有關(guān)事項的通知》（銀發(fā)[2004]6號）進一步規(guī)范了農(nóng)村信用社代理國庫業(yè)務(wù)的會計科目使用、交存計息以及監(jiān)督管理有關(guān)事宜。

隨著各銀行業(yè)金融機構(gòu)業(yè)務(wù)的發(fā)展及會計科目的調(diào)整變更，2000年以來中國人民銀行總行陸續(xù)發(fā)文對全國性銀行業(yè)金融機構(gòu)財政存款會計科目交存范圍予以核定，進一步明確各銀行應(yīng)全額交存人民銀行營業(yè)部的財政存款相關(guān)會計科目范圍。2008年，隨著地方性法人金融機構(gòu)陸續(xù)執(zhí)行新企業(yè)會計準則并自行設(shè)置會計科目，印發(fā)《中國人民銀行關(guān)于授權(quán)核定地方性法人金融機構(gòu)存款準備金和財政存款交存范圍的通知》（銀發(fā)[2008]47號），將地方性法人金融機構(gòu)的存款準備金和財政存款交存范圍的核定權(quán)下放至人民銀行省級機構(gòu)，自此人民銀行省級機構(gòu)被授權(quán)核定轄區(qū)地方性法人金融機構(gòu)的財政存款會計科目交存范圍。

二、存在的問題

（一）概念范圍不清晰

關(guān)于財政存款的概念較為權(quán)威的是《中國人民銀行關(guān)于改革存款準備金制度的通知》（銀發(fā)[1998]118號）中的相關(guān)表述。該文件規(guī)定：“金融機構(gòu)代辦的中央預(yù)算收入、地方金庫存款和代理發(fā)行國債款項等財政存款是中央銀行的資金來源”，但其并未對財政存款的概念及資金性質(zhì)予以明確，導致基層人民銀行在財政存款范圍核定過程中無據(jù)可依，無章可循,易引發(fā)財政存款占壓風險。同時，由于財政存概念不清晰，致使金融機構(gòu)設(shè)置的相同財政存款相關(guān)會計科目的核算內(nèi)容仍存在差異，給財政存款交存范圍核定工作帶來極大的挑戰(zhàn)，不利于財政存款的核定及后續(xù)規(guī)范管理。同時，從調(diào)研情況看，商業(yè)銀行各分支機構(gòu)及營業(yè)網(wǎng)點為各級財政部門開立了名目繁多的財政專戶，專門核算各種專項收入及支出，大部分財政專戶資金如非稅收入未納入金融機構(gòu)繳財政存款管理，游離在人民銀行財政存款管理之外，致使存在財政部門轉(zhuǎn)移資金的風險隱患。

（二）職責分工不明確

目前，現(xiàn)行的制度文件并未對財政存款管理的部門職責分工予以明確。在實踐中，基層人民銀行通常依照慣例比照存款準備金進行管理，由會計部門負責財政存款交存范圍會計科目的審定，營業(yè)部門負責報表審查、資金收繳和日常考核，但在政策制定、監(jiān)督檢查及處罰等方面卻存在管理部門缺位。在實際工作中，基層央行各分支機構(gòu)根據(jù)各行實際情況探索由會計部門開展監(jiān)督檢查及處罰相關(guān)工作，但由于無明確的制度文件依據(jù)，在工作開展及推進中較為被動。同時，政策制定、監(jiān)督檢查及處罰等方面卻存在管理部門缺位也可能引發(fā)基層人民銀行在財政存款范圍認定、檢查部門、處罰標準等方面的差異，影響財政存款管理的規(guī)范性和有效性。

（三）會計核算不規(guī)范

為了解銀行業(yè)金融機構(gòu)財政存款會計核算相關(guān)情況，本文對吉林省銀行業(yè)金融機構(gòu)財政存款交存賬戶開立情況進行了統(tǒng)計，截至2019年，吉林省銀行業(yè)金融機構(gòu)累計開立財政存款交存賬戶機構(gòu)數(shù)為261個，未開立財政存款交存賬戶有兩種情況：無財政存款相關(guān)業(yè)務(wù)或能確保財政存款考核時點財政存款相關(guān)會計科目余額一直為0；有財政存款交存業(yè)務(wù)，財政存款考核時點財政存款相關(guān)會計科目余額不為0，存在占壓財政存款現(xiàn)象。在此基礎(chǔ)上，對吉林省35家銀行業(yè)金融機構(gòu)財政存款會計核算情況進行調(diào)查顯示，部分金融機構(gòu)財政存款會計核算不規(guī)范，主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一是未開立財政存款交存賬戶。經(jīng)調(diào)查，35家機構(gòu)中有15家機構(gòu)未在人民銀行營業(yè)部門開立財政存款交存賬戶，抽查上述機構(gòu)18個財政存款考核時點的業(yè)務(wù)狀況報告表，顯示個別機構(gòu)在考核時點財政存款相關(guān)會計科目有余額，由于未開立財政存款交存賬戶導致未及時向人民銀行交存財政存款，存在財政存款占壓現(xiàn)象。二是存在串科目核算占壓財政存款潛在風險?？傮w來講金融機構(gòu)對財政存款交存進行主動管理的意識較為薄弱，部分機構(gòu)未建立完備的財政存款會計核算制度及交存管理體系，尤其是非法人機構(gòu)的分支機構(gòu)，由于其系統(tǒng)內(nèi)政策傳導不暢等方面因素影響，對財政存款概念認識較為模糊，缺少規(guī)范性的核算依據(jù)，影響開立賬戶的科目歸屬，串科目核算占壓財政存款的潛在風險較高。

（四）監(jiān)督管理不到位

一是監(jiān)督檢查力度不夠。目前，人民銀行營業(yè)部門負責對金融機構(gòu)提供的財政存款報表及資料進行“形式”審核，不對報送數(shù)據(jù)的真實性、準確性做“實質(zhì)”檢驗，無法發(fā)現(xiàn)其是否占壓財政存款。同時，由于監(jiān)管及處罰部門缺位導致人民銀行各基層行普遍存在財政存款現(xiàn)場檢查開展不足的情況，導致財政存款監(jiān)督檢查力度不夠，弱化了監(jiān)管效果。二是處罰范圍及程度各異。目前基層人民銀行對財政存款占壓的處罰主要依據(jù)為《金融違法行為處罰辦法》第二十二條，該條規(guī)定對于金融機構(gòu)存在占壓財政存款或者資金情形的，可以給予警告處理，有違法所得的，處違法所得1倍以上3倍以下的罰款；沒有違法所得的，處5萬元以上30萬元以下的罰款。但由于該罰則規(guī)定的處罰情形較為籠統(tǒng)，基層人民銀行在處罰自由裁量權(quán)的行使上主要依賴主觀判斷，可能導致分支機構(gòu)間處罰范圍及程度的差異，影響財政存款監(jiān)督的嚴肅性。

三、對策建議

（一）科學界定劃繳范圍

建議科學合理確定財政存款的概念及劃繳范圍，進一步明確財政存款的判斷依據(jù)及標準，如可以從資金流向、資金類別、賬戶性質(zhì)等方面劃分一般存款與財政存款的邊界范圍。同時，規(guī)范金融機構(gòu)財政存款相關(guān)會計科目設(shè)置，使相同會計科目的核算范圍與內(nèi)容趨于一致，提高基層人民銀行一般存款及財政存款會計科目核定效率。對于財政專戶資金，要求金融機構(gòu)加強與財政部門的溝通協(xié)調(diào)，對現(xiàn)有的財政專戶進行清理，應(yīng)納入財政存款相關(guān)會計科目核算的，應(yīng)將其從一般存款科目調(diào)整到財政存款科目，旬末有余額的全額繳存人民銀行，使財政資金的“會計”與“出納”管理徹底分離，確保財政資金合理安全使用。

（二）完善部門職責權(quán)限

盡快出臺制度文件，對財政存款政策制定、監(jiān)督檢查及處罰等方面的部門職責權(quán)限予以明確。建議會計部門會同國庫部門負責財政存款相關(guān)政策的制定與解釋，營業(yè)部門負責財政存款的報表審查和日?？己?，協(xié)調(diào)確定相關(guān)部門對金融機構(gòu)一般存款及財政存款相關(guān)會計科目核算內(nèi)容的真實性和準確性開展現(xiàn)場檢查，核實是否存在占壓財政存款的情形并根據(jù)占壓金額予以處罰。

（三）規(guī)范會計核算管理

將財政存款交存會計核算納入基層央行“兩管理、兩綜合”框架內(nèi)，在此基礎(chǔ)上督促銀行業(yè)金融機構(gòu)健全財政存款會計核算制度體系，細化財政存款交存業(yè)務(wù)的操作規(guī)范和具體流程，包括財政存款賬戶開立、科目歸屬、匯總繳存等方面，明確部門分工，確定相關(guān)崗位職責，嚴格標準化和流程化管理，強化、細化和硬化制度約束。同時，積極引導交存機構(gòu)加大對財政存款交存業(yè)務(wù)相關(guān)員工的業(yè)務(wù)培訓力度，使其全面掌握財政存款交存各階段相關(guān)制度及規(guī)定要求，增強員工貫徹落實財政存款制度的主動性和自覺性，提高財政存款制度執(zhí)行力，逐步規(guī)范財政存款會計核算。

（四）強化監(jiān)督處罰管理

一是加大監(jiān)督檢查力度。整合各級機構(gòu)和各個部門的資源力量，有計劃、有步驟地開展財政存款的現(xiàn)場檢查，重點加強對全國性金融機構(gòu)，特別是系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的監(jiān)管，促進金融機構(gòu)穩(wěn)健合規(guī)經(jīng)營。二是完善財政存款相關(guān)罰則。2018年11月，中國人民銀行印發(fā)了《中國人民銀行關(guān)于加強存款準備金管理有關(guān)事項的通知》（銀發(fā)[2018]297號），細化了對金融機構(gòu)欠交存款準備金、遲報和錯報存款準備金考核材料的處罰情形和內(nèi)容，進一步統(tǒng)一了人民銀行各分支機構(gòu)對金融機構(gòu)存款準備金違規(guī)行為的處罰標準。建議借鑒存款準備金處罰管理相關(guān)經(jīng)驗，對金融機構(gòu)占壓財政存款的處罰情形及標準予以細化，減少自由裁量成分，規(guī)范財政存款處罰管理。

（五）改革財政存款管理方式

財政存款從源頭上來講，是計劃經(jīng)濟信貸資金缺乏的情況下產(chǎn)生的特有產(chǎn)物，目前國外中央銀行繳存款中并未包含財政存款。同時，從財政存款的管理實踐看，財政存款金額在金融機構(gòu)繳存款中占比極小，以吉林省為例，2019年末全省金融機構(gòu)繳財政存款余額僅為金融機構(gòu)繳存款總額的0.44%，而區(qū)分財政存款與一般存款管理一定程度上增加了管理成本和監(jiān)督成本。因此，建議取消財政存款類別，統(tǒng)一歸入一般存款類別管理，根據(jù)財政存款金額占比微調(diào)存款準備金率來保持中央銀行資產(chǎn)負債表負債端金額及占比的穩(wěn)定，提高資金管理與使用效率。