劉婷,鄭宇梅
(1.中南林業(yè)科技大學(xué) a.商學(xué)院,b.農(nóng)林經(jīng)濟管理研究中心,長沙 410004;2.北京林業(yè)大學(xué) 自然保護區(qū)學(xué)院,北京 100000)
自1998年以來,隨著經(jīng)濟與社會的發(fā)展,中國生態(tài)問題日益突出,為了改變環(huán)境逐漸惡化的局面,政府啟動了退耕還林工程[1]。退耕還林工程是促進人與自然和諧發(fā)展、實現(xiàn)經(jīng)濟社會與自然環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的重要舉措[1-2]。退耕還林通過減少耕地面積來提高森林覆蓋率,起到了調(diào)節(jié)氣候、改善生態(tài)環(huán)境的作用,同時在一定程度上帶動農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移以及地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,促進農(nóng)戶增收和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展[3]。退耕還林生態(tài)補償主要是采用直接補貼和間接補貼的形式來提高農(nóng)戶參與度,一定程度上保護了農(nóng)戶權(quán)益[4]。建立長效的退耕還林生態(tài)補償機制有利于提高農(nóng)戶的生態(tài)保護意識,為退耕農(nóng)戶提供基本生活保障,增強退耕農(nóng)戶對政府的信任度和退耕還林的信心,推進人與自然的可持續(xù)發(fā)展[5]。運用文獻統(tǒng)計的方法,以“退耕還林并包含補償”為主題,在中國知網(wǎng)全文數(shù)據(jù)庫(CNKI)進行檢索,截至2018年12月30日,一共檢索到1080篇。檢索到的相關(guān)文獻最早發(fā)表于1999年,這表明退耕還林生態(tài)補償相關(guān)研究歷經(jīng)了約20年。為了保證檢索到的文獻以退耕還林生態(tài)補償為研究對象,并切實反映中國退耕還林生態(tài)補償研究的發(fā)展變化情況,對檢索到的文章進行閱讀和篩選,判斷文獻是否滿足研究的要求,最終獲得799篇退耕還林生態(tài)補償相關(guān)文獻(不包括講話、新聞等非學(xué)術(shù)的文章)。通過梳理和歸納799篇退耕還林生態(tài)補償相關(guān)文獻,了解了近20年間中國退耕還林生態(tài)補償?shù)陌l(fā)展進程,分析和總結(jié)了中國退耕還林生態(tài)補償研究的類型、特點以及現(xiàn)存的問題,并對未來的研究趨勢進行展望。
中國退耕還林工程自1999年開始在四川、陜西、甘肅等地進行試點,2002年在全國啟動[1]。國務(wù)院2002年頒布的《退耕還林條例》中提出利用退耕還林工程保護生態(tài)環(huán)境,并規(guī)定國家向森林、草地環(huán)境脆弱惡化地區(qū)的農(nóng)民發(fā)放糧食、資金、種苗費等補助補償,標(biāo)志著中國退耕還林生態(tài)補償政策正式形成[6]。中國第一階段退耕還林補償政策于2007年到期,并取得了巨大的生態(tài)效益,在國際上也產(chǎn)生了較大的影響[7],但是在總體上生態(tài)恢復(fù)效果與預(yù)期還有一定差距[3],在實施過程中存在“一刀切”政策[8-9]、宜耕地“被退”[10]、毀林復(fù)耕[11]等現(xiàn)象和問題,說明第一階段退耕還林政策存在不合理之處[1,3,7-12]。2014年,新一輪退耕還林工程啟動,退耕還林生態(tài)補償政策在退耕規(guī)模、退耕模式以及補償標(biāo)準等方面做出了新的調(diào)整[13]。
從退耕還林工程啟動至今,眾多學(xué)者圍繞這一工程開展了大量相關(guān)研究,而退耕還林生態(tài)補償問題在退耕還林工程的政策制定、實施和評價中都具有重要意義,因此也一直受到很多學(xué)者的關(guān)注。1999年以來,大量研究從“誰來補、補給誰、補多少”這一關(guān)鍵問題出發(fā)[14],并圍繞退耕還林補償制度、補償資金、補償法律、補償標(biāo)準、補償年限、補償意愿等主題開展了大量的研究[15-18]。退耕還林建設(shè)需要建立起長效的生態(tài)補償機制,只有長效的退耕還林生態(tài)補償機制才能長遠地解決退耕農(nóng)戶的生計問題,解決農(nóng)戶生計問題才能使退耕還林生態(tài)補償政策具有可持續(xù)性[19]。
中國退耕還林生態(tài)補償研究大體可以分為3個階段。第一階段:1999—2007年。1999年,退耕還林工程開始試點工作[20],退耕還林生態(tài)補償問題就引起了學(xué)者們的關(guān)注;2002年退耕還林工程在全國啟動后,以退耕還林生態(tài)補償為主題的論文量明顯增加;2007年第一輪退耕還林補償政策到期[21],大量研究把重點放在了退耕還林工程后續(xù)發(fā)展與制度完善的問題上,相關(guān)文章發(fā)表量達到了歷年最高點。第二階段:2008—2014年。第一輪退耕還林補償政策到期后,學(xué)者們密切關(guān)注退耕還林生態(tài)補償?shù)暮罄m(xù)問題,2008年的發(fā)文量與2007年持平,此后稍有減少;2011年,第一輪退耕還林所有林種補償全部到期[21],學(xué)術(shù)界的焦點逐漸轉(zhuǎn)移到后退耕還林時期補償問題上;直到2014年,第二輪退耕還林工作啟動[22],引發(fā)了學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。第三階段:2015—2018年。2015年以來中國退耕還林生態(tài)補償研究發(fā)展較穩(wěn)定。
1999年以來,退耕還林生態(tài)補償研究主題豐富,主要包括退耕還林生態(tài)補償機制、補償標(biāo)準、農(nóng)戶意愿、對農(nóng)戶影響和效應(yīng)分析等方面,但是退耕還林生態(tài)補償相關(guān)研究進展、退耕還林生態(tài)補償效益評估研究等方面的研究較少。綜合來看,現(xiàn)有的退耕還林生態(tài)補償研究內(nèi)容主要可分為以下幾類:第一類是退耕還林生態(tài)補償機制問題研究;第二類是退耕還林生態(tài)補償標(biāo)準研究;第三類是退耕還林生態(tài)補償意愿研究;第四類是退耕還林生態(tài)補償對農(nóng)戶影響研究;第五類是退耕還林生態(tài)補償效應(yīng)分析研究。學(xué)者運用了多樣性的方法來研究退耕還林生態(tài)補償問題,但是不同問題間研究方法存在差異性,補償機制研究以定性分析為主,定量研究較少。反之,補償標(biāo)準、補償意愿、對農(nóng)戶影響和效應(yīng)研究側(cè)重于定量研究。
退耕還林生態(tài)補償機制問題研究主要是基于退耕還林生態(tài)補償發(fā)展現(xiàn)狀進行的補償政策、補償機制研究,此類文獻著重于分析問題并提出完善政策或機制的建議和對策。在研究區(qū)域上,眾多學(xué)者以陜北黃土高原地區(qū)[23-25]、河北省[26-28]、四川省[20,29-30]、云貴高原[31-33]等地區(qū)為主要研究區(qū)域,從補償標(biāo)準、資金來源渠道、制度建設(shè)等方面來分析各個地區(qū)的退耕還林生態(tài)補償政策,并針對區(qū)域問題提出相對應(yīng)的對策建議。在研究方法上,有學(xué)者運用外部性理論和定性分析了中國退耕還林農(nóng)戶參與度不高的問題,指出產(chǎn)權(quán)制度不完整,建議從私人收益保障和生態(tài)效益補償兩個方面來建立生態(tài)補償風(fēng)險管理制度和補償法律機制[34-35];有的學(xué)者僅通過案例分析和歸納總結(jié)的方法提出研究區(qū)域的問題,根據(jù)研究資料提出要完善退耕還林生態(tài)補償政策,建立長效的退耕還林生態(tài)補償機制[36-37];還有的學(xué)者將兩個或者多個研究區(qū)域的退耕還林現(xiàn)狀和生態(tài)補償發(fā)展歷程進行對比,從補償機制的多個方面進行分析,最后來取長補短,促進區(qū)域的生態(tài)補償機制的建設(shè)與完善[38]。
綜合來看,此類研究主要關(guān)注退耕還林生態(tài)補償政策、機制和法律制度等,研究內(nèi)容比較全面,大部分以區(qū)域性研究為主,能夠根據(jù)區(qū)域特色提出有針對性的政策建議,有利于因地制宜的制定退耕還林生態(tài)補償機制。但是此類研究區(qū)域過于集中,對同一區(qū)域重復(fù)研究,造成其他區(qū)域的研究處于空白階段,今后研究可適當(dāng)擴大研究區(qū)域,形成全國性、特色性、針對性的研究區(qū)域鏈。該類文獻主要采用定性分析方法,定量分析較少,存在部分學(xué)者通過歸納總結(jié)、理論分析、簡單數(shù)據(jù)統(tǒng)計等途徑來低層次研究的現(xiàn)象,不能滿足較高層次的研究要求,拉低了此類研究的質(zhì)量。日后可注意加強綜合性研究以及研究方法的多樣性,以提高研究成果質(zhì)量。
退耕還林生態(tài)補償標(biāo)準研究主要是結(jié)合區(qū)域環(huán)境以及農(nóng)戶生產(chǎn)生活情況來核算退耕還林生態(tài)補償標(biāo)準。有的學(xué)者運用單一的機會成本法研究吳起縣退耕還林補償標(biāo)準,得到退耕補償?shù)蜆?biāo)準為1.093 5萬元/(hm2·a),高標(biāo)準為1.521 0萬元/(hm2·a),標(biāo)準定為1.350 0萬元/(hm2·a)較為合適,并建議在以后的生態(tài)補償項目中補償金在補償期限內(nèi)逐年遞減發(fā)放,在起始階段發(fā)放較高的補貼數(shù)額[39-40];有的學(xué)者運用機會成本法、意愿調(diào)查法和生態(tài)價值服務(wù)法等綜合性方法來計算研究區(qū)域的生態(tài)補償價格,根據(jù)計算出的退耕還林補償上限和下限,再綜合得出生態(tài)補償?shù)臉?biāo)準[41-43],如:以京冀水源為研究對象,得出該地區(qū)的生態(tài)補償上限為1.76萬元/(hm2·a),下限為309.23元/(hm2·a),以此為基礎(chǔ)來確定補償標(biāo)準[43];有的學(xué)者分別從機會成本、退耕農(nóng)戶總成本和退耕還林環(huán)境價值3個方面來計算補償標(biāo)準,發(fā)現(xiàn)樣本區(qū)絕大多數(shù)農(nóng)戶未得到充分補償[44];有的學(xué)者通過理論分析、實地測量與室內(nèi)實驗,把碳匯價值與退耕農(nóng)戶的機會成本相結(jié)合,發(fā)現(xiàn)在不同的退耕階段碳匯價值與機會成本的大小也會存在差異,建議國家可根據(jù)碳匯價值來制定補償標(biāo)準[45];還有的學(xué)者將GIS平臺、InVEST模型和機會成本法相結(jié)合,利用遙感數(shù)據(jù)和模型估算出的數(shù)據(jù)能夠更準確的反映研究區(qū)域的真實情況,得出更切實可行的補償方案,此種方法可在日后的研究中進行推廣[46]。
此類研究主要通過實地調(diào)查和定量分析相結(jié)合,且估量方式具有多樣性,使得研究結(jié)果更加具有邏輯性和科學(xué)性。主要運用機會成本法[47-49]、生態(tài)服務(wù)價值法[50-52]和條件價值評估法[21,53-55]等,而碳匯價值法、生態(tài)足跡等方法運用的比較少。由于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)類型劃分復(fù)雜,容易導(dǎo)致結(jié)果誤差較大。很多非市場產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)據(jù)獲取困難,機會成本法應(yīng)用有限。再加上部分研究是根據(jù)地區(qū)的生態(tài)服務(wù)系統(tǒng)價值與機會成本來計算的,核算出的補償標(biāo)準比較偏理想化,實施起來相對困難。
退耕還林生態(tài)補償意愿研究主要是分析農(nóng)戶退耕還林生態(tài)補償意愿以及影響農(nóng)戶意愿的因素。有的學(xué)者在研究區(qū)域進行問卷調(diào)查,將調(diào)查所得數(shù)據(jù)和數(shù)理模型相結(jié)合進行數(shù)據(jù)分析,測定滿足農(nóng)戶受償意愿的補貼標(biāo)準最小值,從而得出基于農(nóng)民意愿的補償標(biāo)準,發(fā)現(xiàn)機會成本和家庭年收入是生態(tài)補償預(yù)期的顯著影響因素[55-56];與此同時,部分學(xué)者只研究影響農(nóng)戶意愿的因素,發(fā)現(xiàn)有用性感知、易行性感知、風(fēng)險感知影響其退耕響應(yīng)意愿,提高有用性感知、增加可行性感知以及降低風(fēng)險性感知能夠增強農(nóng)戶的退耕意愿[57],除此之外還發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶年齡、受教育程度以及農(nóng)戶對退耕還林效益的認知、退耕地的自然條件、退耕地的機會成本及其補償標(biāo)準等對農(nóng)戶的后續(xù)受償意愿影響較大[21,58-59]。
農(nóng)戶參與是推進退耕還林的重要因素[60],根據(jù)農(nóng)戶意愿來設(shè)定補償標(biāo)準能夠進一步提高退耕效益。但是退耕還林生態(tài)補償意愿研究只針對農(nóng)戶群體,忽略了一些林業(yè)企業(yè)、國有農(nóng)場等,研究對象比較單一。在農(nóng)戶意愿的影響因素方面,學(xué)者多研究農(nóng)戶的年齡、受教育程度、退耕地的自然條件、退耕成本以及農(nóng)戶對退耕還林生態(tài)補償政策的滿意程度等,但研究者容易忽視政策宣傳、農(nóng)戶環(huán)保意識等因素,在選擇影響因素時不夠全面。在研究方法上,主要運用條件價值評估法,有效的將實地調(diào)查結(jié)果與數(shù)理分析方法結(jié)合起來,真實而具體地反應(yīng)了農(nóng)戶的意愿與訴求,為研究提供了重要支撐,增加了文章的科學(xué)性,但是使用時應(yīng)注意提問方法和農(nóng)戶補償意愿的范圍,否則結(jié)果容易產(chǎn)生誤差。
退耕還林生態(tài)補償對農(nóng)戶影響研究主要分析退耕還林生態(tài)補償對農(nóng)戶生計的影響和農(nóng)戶對退耕還林生態(tài)補償效益的滿意程度及評價。有學(xué)者根據(jù)可持續(xù)生計分析框架使用農(nóng)戶模型具體分析了退耕還林政策對農(nóng)戶生計的影響,發(fā)現(xiàn)家庭結(jié)構(gòu)能夠影響生計資本水平和時間配置,退耕還林政策對農(nóng)戶生計的作用因家庭結(jié)構(gòu)不同而存在差異性[61];有的學(xué)者運用模型來分析退耕還林政策戶和無政策戶不同的生計資本與他們的生計策略之間的關(guān)系,發(fā)現(xiàn)政策戶的總體生計資本低于無政策戶,農(nóng)戶的生計資本會對其生計策略的選擇產(chǎn)生重要的影響,強調(diào)在日后的生態(tài)補償中注意農(nóng)戶的生計問題[62]。另外,有的學(xué)者針對不同區(qū)域,運用均值回歸、分位數(shù)回歸、模糊綜合評價方法或最小二乘法方法等方法構(gòu)建績效評價指標(biāo)體系發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶異質(zhì)性影響生態(tài)補償效益[63],其中戶主年齡、受教育程度、社會地位、是否為村干部、農(nóng)業(yè)收入比例和人均收入水平對績效影響顯著[64],戶主受教育程度對生態(tài)效應(yīng)感知的影響最大,農(nóng)戶社會地位對其影響相對較小[65]。
此類研究分析了退耕還林生態(tài)補償對農(nóng)戶生計的影響以及農(nóng)戶對政策的態(tài)度,發(fā)現(xiàn)參與退耕還林生態(tài)補償?shù)霓r(nóng)戶的總體生計資本低于未參與的農(nóng)戶的,退耕還林短期內(nèi)會降低農(nóng)戶的收入,但是長遠來看退耕農(nóng)戶會逐年增收[66-68];而農(nóng)戶對政策的態(tài)度受到農(nóng)戶異質(zhì)性的影響,運用數(shù)理模型構(gòu)建績效評價指標(biāo)體系能夠清晰又具體地分析了農(nóng)戶對土地的依賴程度以及農(nóng)戶個體差異性對其滿意度的影響,有利于制定針對性的政策,提高退耕農(nóng)戶對退耕還林生態(tài)補償政策的滿意度。
退耕還林生態(tài)補償效應(yīng)分析研究主要是對退耕還林生態(tài)補償?shù)男б孢M行分析和評價。有的學(xué)者利用數(shù)理統(tǒng)計方法和績效評估體系,發(fā)現(xiàn)研究區(qū)域內(nèi)存在退耕還林政策績效水平較低、資源利用不合理的現(xiàn)象[69-70];有的學(xué)者將區(qū)域內(nèi)2009—2013年間的經(jīng)濟效益、社會效益以及生態(tài)效益進行對比,發(fā)現(xiàn)該地區(qū)生態(tài)效益增長速度明顯高于經(jīng)濟效益和社會效益的增長速度[71-72];還有的學(xué)者研究退耕還林生態(tài)補償與縣域經(jīng)濟增長之間的關(guān)系,研究結(jié)果顯示縣域經(jīng)濟增長率越高,退耕還林生態(tài)補償對經(jīng)濟增長的作用越大;不管縣域經(jīng)濟增長率發(fā)生怎樣的變化,退耕地還林對縣域經(jīng)濟增長的促進作用都大于荒山荒地造林和封山育林[73]。
此類研究主要是針對退耕還林生態(tài)補償?shù)慕?jīng)濟效益和生態(tài)效益,對于社會、文化等方面的研究比較少,研究內(nèi)容不夠全面。與此同時,大多數(shù)研究以縣域為研究范圍,行政尺度、全國性的研究較少。在研究方法上,以定量分析為主,利用研究區(qū)域多年的面板數(shù)據(jù)建立評價指標(biāo)體系,但是此類研究在數(shù)據(jù)收集上比較困難,缺乏長時間的定點數(shù)據(jù),難以建立完善的評價指標(biāo)體系。日后要注意拓寬研究內(nèi)容以及研究尺度,加強全面性、長期性研究,以便增強研究的可持續(xù)性。
中國第一輪退耕還林工程生態(tài)成效顯著,2014年新一輪退耕還林工程啟動,由此可見對退耕還林生態(tài)補償問題進行研究在中國具有重要的政策價值以及理論與現(xiàn)實意義。在已有退耕還林生態(tài)補償研究基礎(chǔ)上,結(jié)合新時期中國面臨的新環(huán)境以及新的挑戰(zhàn),未來中國退耕還林生態(tài)補償可以在4個方面進行深入研究:
第一,加強差異化退耕還林生態(tài)補償研究,結(jié)合各地實際合理制定補償機制。中國退耕還林生態(tài)補償研究與政策的調(diào)整具有一致性,政策性研究也偏多,眾多學(xué)者都提出要加強退耕還林生態(tài)補償機制建設(shè),但是大多數(shù)人相對忽視了研究區(qū)域的差異性,忽略了區(qū)域間自然條件不同、群體多樣以及個體需求的千差萬別,對于區(qū)域及區(qū)域間的補償機制定量分析比較薄弱,導(dǎo)致研究缺乏針對性,實際操作性較低。因此,在今后的研究中要改變傳統(tǒng)的補償政策的制定模式,針對區(qū)域特點進行研究,從區(qū)域農(nóng)戶的生產(chǎn)生活模式出發(fā),重視補償客體對生態(tài)補償計劃的建議與影響,依據(jù)市場機制來進行政策性探討,提高退耕還林生態(tài)補償機制的實際操作性。與此同時,可加強補償標(biāo)準的等級性研究,根據(jù)區(qū)域與個體間的異質(zhì)性設(shè)定不同等級的補償額度,增強補償政策的靈活性。
第二,豐富退耕還林生態(tài)補償意愿研究,注意影響補償客體意愿因素的多樣性。補償主體和客體是退耕還林生態(tài)補償中不可缺少的部分,了解補償客體的意愿及其影響補償客體意愿的因素能夠有效的推進政策的實施,同時提高實施效率。中國對于補償客體補償意愿的研究起步較晚,對于補償意愿相關(guān)的研究成果較少,研究力度還需要加強。同時,退耕還林生態(tài)補償客體范圍較廣,包括退耕農(nóng)戶、參與退耕還林工程的農(nóng)林類企業(yè)以及大型的國有林場,但是現(xiàn)有的研究成果大多以退耕農(nóng)戶作為研究對象,忽略了農(nóng)林類企業(yè)以及國有林場的補償意愿研究,導(dǎo)致研究對象不夠全面。在分析補償客體意愿影響因素時,學(xué)者主要探討教育水平、收入水平以及家庭條件對農(nóng)戶意愿的影響,通常會忽視政策宣傳、農(nóng)戶環(huán)保意識等因素,影響結(jié)論的準確度。所以,今后的研究要加強對退耕還林生態(tài)補償客體的意愿研究力度,增強研究對象的全面性以及研究因素的多樣性,以更切合實際地反應(yīng)補償客體的需求,因地制宜的對客體進行補償。
第三,注重研究方法的多學(xué)科交叉和創(chuàng)新。綜合來看,在已有的退耕還林生態(tài)補償研究中研究方法豐富多樣,既有定性研究又有定量研究,但是從單個研究來看,大多數(shù)學(xué)者只運用了單一的研究方法,并且主要以定性分析為主。2007年來退耕還林補償標(biāo)準、補償意愿、對農(nóng)戶影響以及補償效應(yīng)研究方面定量分析運用越來越多,但是依舊存在部分學(xué)者運用定量分析方法進行低層次的研究,導(dǎo)致研究成果缺乏深度,不能夠滿足較高的研究要求。未來應(yīng)創(chuàng)新研究方法,進行綜合性研究,結(jié)合自然科學(xué)方法與社會科學(xué)方法、定性分析方法與定量分析方法,加強學(xué)科之間的聯(lián)合性,基于農(nóng)學(xué)、林學(xué)、生態(tài)學(xué)、資源與管理、法學(xué)等多學(xué)科來研究退耕還林生態(tài)補償問題,多角度、全方位的研究問題,一定程度上提高研究成果的科學(xué)性,提高研究價值。日后要注重新型研究方法在該研究領(lǐng)域的推廣與使用,提高研究者運用創(chuàng)新性知識與方法的能力,促進多學(xué)科知識的交融,推進該研究領(lǐng)域的發(fā)展。
第四,進一步在退耕還林生態(tài)補償效應(yīng)分析中拓寬研究內(nèi)容與尺度?,F(xiàn)有研究在分析退耕還林生態(tài)補償效應(yīng)時,通常只注重研究補償政策帶來的經(jīng)濟效益和生態(tài)效益,也就是只注重退耕還林生態(tài)補償政策所帶來的有利的一面,忽視了補償政策不利的一面,同時也很少涉及補償政策對社會效益和文化等方面的影響;此外,退耕還林生態(tài)補償政策在不同尺度會產(chǎn)生不同的效應(yīng),但是生態(tài)補償效應(yīng)研究多以小區(qū)域為主,以行政尺度為研究區(qū)域的研究數(shù)量依舊不夠,整體上以短時間的效應(yīng)評價為主,缺乏長期的定點監(jiān)測數(shù)據(jù)的支撐,無法建立長效的評價體系。之后應(yīng)加強退耕還林生態(tài)補償效應(yīng)的全面性研究,關(guān)注負面效應(yīng),注重定點性、長期性的效應(yīng)檢測與數(shù)據(jù)收集,增加時間尺度、區(qū)域尺度上的多樣性評價,探討不同尺度間的耦合機制。