方明
長三角地區(qū)地處“一帶一路”與長江經(jīng)濟(jì)帶的重要交匯點(diǎn),是中國經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)最好、創(chuàng)新能力最佳、開放程度最高、最具活力的區(qū)域之一,并已躋身國際公認(rèn)的六大世界級城市群。2019年,中共中央、國務(wù)院印發(fā)《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》,長三角區(qū)域一體化發(fā)展正式上升為國家戰(zhàn)略。實(shí)施這一國家戰(zhàn)略,必須充分發(fā)揮區(qū)域法治對區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的引領(lǐng)和推動(dòng)作用,加快制定和完善保障長三角一體化區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略順利實(shí)施的法律制度,把長三角區(qū)域一體化戰(zhàn)略納入法治軌道。
區(qū)域法治是在區(qū)域的基本概念之上,由健全的內(nèi)部、外部機(jī)制構(gòu)成的一個(gè)綜合體系,其內(nèi)容和范圍包括不斷完善的區(qū)域法律體系,由區(qū)域立法、執(zhí)法、司法、護(hù)法和守法等方面有機(jī)構(gòu)成的良好的法治環(huán)境、社會環(huán)境及投資環(huán)境等。當(dāng)前,長三角區(qū)域一體化發(fā)展涉及四個(gè)不同行政區(qū),不同的地方法規(guī),不同標(biāo)準(zhǔn)的行政管理、行政審批及行政執(zhí)法等問題。長三角區(qū)域的體制機(jī)制創(chuàng)新、建設(shè)統(tǒng)一開放的市場體系、共享公共服務(wù)的普惠和便利、加強(qiáng)區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)保護(hù)等問題,都需要完善的區(qū)域法治予以保障。
長三角地區(qū)很早就通過三省一市的人大等相關(guān)部門的立法協(xié)作協(xié)議來推進(jìn)區(qū)域法治建設(shè)。2007年,上海、江蘇、浙江就開始探索通過立法協(xié)作推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。2014年,圍繞長三角大氣污染聯(lián)防聯(lián)控,長三角一市三省攜手立法,實(shí)現(xiàn)我國區(qū)域立法協(xié)作“零的突破”。2018年5月,滬蘇浙皖四地檢察機(jī)關(guān)共同簽署了《關(guān)于建立長三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)司法協(xié)作機(jī)制的意見》,意見明確建立五項(xiàng)司法協(xié)作機(jī)制,為實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)合力、共同打擊生態(tài)環(huán)境犯罪構(gòu)建統(tǒng)一的司法平臺。2018年7月,滬蘇浙皖四地的人大常委會主任在杭州共同簽署了《關(guān)于深化長三角地區(qū)人大工作協(xié)作機(jī)制的協(xié)議》和《關(guān)于深化長三角地區(qū)人大常委會地方立法工作協(xié)同的協(xié)議》。2019年,伴隨著長三角區(qū)域一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略,四地人大簽署立法工作協(xié)同協(xié)議,開展重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)n}研究,確定相互征求意見的具體法規(guī)項(xiàng)目。目前,由上海牽頭,長三角聚焦區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控,強(qiáng)化聯(lián)合行動(dòng),深入推進(jìn)流域協(xié)同治理、生態(tài)環(huán)境信息共享、臨界市縣區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)作互聯(lián)互通等各項(xiàng)工作,以充分發(fā)揮地方人大在長三角區(qū)域一體化合作中的立法監(jiān)督和法治保障作用。
然而,長三角一市三省仍然存在著區(qū)域發(fā)展不平衡、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)性不強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重等問題,亟需通過創(chuàng)新區(qū)域法治,充分運(yùn)用科學(xué)的制度安排與規(guī)范體系的協(xié)同調(diào)整,整合區(qū)域法治資源,切實(shí)提高制度規(guī)范的可操作性,構(gòu)建并完善能夠有效保障長三角一體化區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的法治秩序。
一是完善長三角區(qū)域聯(lián)席會議制度。在國內(nèi)已有的區(qū)域一體化實(shí)踐中,聯(lián)席會議制度已成為區(qū)域一體化發(fā)展初期最為重要的區(qū)域法治協(xié)調(diào)機(jī)制。早在20世紀(jì)90年代成立的“長江三角洲經(jīng)協(xié)作辦主任聯(lián)席會議”和后期升級的“長江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會”、《長江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會章程》及其修正案、數(shù)件《長江三角洲地區(qū)城市合作協(xié)議》等都是長三角政府間的聯(lián)席會議形式。2018年初,一市三省在上海共同組建了長三角區(qū)域合作辦公室,成為長三角區(qū)域第一個(gè)跨行政區(qū)劃的官方常設(shè)機(jī)構(gòu)。長三角一體化中的區(qū)域法治應(yīng)充分發(fā)揮區(qū)域內(nèi)各主體參與互動(dòng)的積極性,起始通過聯(lián)席會議制度,探索并構(gòu)建一個(gè)符合本區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的立法、執(zhí)法、司法協(xié)調(diào)機(jī)制。同時(shí),可整合現(xiàn)有的各類協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),成立一個(gè)權(quán)威治理機(jī)構(gòu),完善組織保障機(jī)制,把長三角建設(shè)成為貫徹落實(shí)新發(fā)展理念的引領(lǐng)示范區(qū)。
二是探索長三角區(qū)域授權(quán)立法模式。長三角一體化示范區(qū)涉及四個(gè)不同行政區(qū),不同的地方法規(guī),不同標(biāo)準(zhǔn)的行政管理、行政審批及行政執(zhí)法等問題,盡管一市三省已經(jīng)建立了部分協(xié)同機(jī)制,但仍有一些問題不是一市三省間的協(xié)同協(xié)調(diào)可以解決的,需要站在更高層面考慮如何使區(qū)域從政策層面的行政協(xié)議轉(zhuǎn)向法治層面的授權(quán)立法,即長三角區(qū)域在取得中央明確授權(quán)的前提下,進(jìn)行具有法律約束力的區(qū)域立法活動(dòng)。在區(qū)域協(xié)作發(fā)展整體格局下,授權(quán)區(qū)域立法應(yīng)充分尊重中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的立法體制原則,地方立法機(jī)關(guān)在區(qū)域立法協(xié)作中通過相關(guān)授權(quán)化解地方立法風(fēng)險(xiǎn),同時(shí)有效促進(jìn)國家區(qū)域協(xié)作法治化。同時(shí),還可通過具有普遍約束力的法律形式規(guī)范長三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展一體化進(jìn)程。
三是健全長三角區(qū)域立法協(xié)同機(jī)制。立足現(xiàn)行立法體制,利用已有的立法資源進(jìn)行創(chuàng)新性協(xié)同發(fā)展,將地方人大和政府層面的先行先試性立法運(yùn)用于區(qū)域立法協(xié)作中。目前,長三角地區(qū)的地方人大常委會法制工作機(jī)構(gòu)合作建立了實(shí)時(shí)共享的微信平臺,構(gòu)建立法信息和立法成果共享機(jī)制。未來在長三角區(qū)域立法協(xié)同中應(yīng)進(jìn)一步改進(jìn)立法共享平臺的內(nèi)容和形式,討論研究地方立法中的重要問題,溝通交流各地立法工作中的重要信息,共同提出完善地方立法的建議和意見,及時(shí)分享各自制定的地方性法規(guī)。地方人大及其常委會每年在制定本地區(qū)立法規(guī)劃或年度立法計(jì)劃時(shí),應(yīng)預(yù)先考慮本區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會法治協(xié)同發(fā)展的需要,彼此尊重,加強(qiáng)溝通,積極發(fā)揮各地立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃對長三角區(qū)域立法資源和制度規(guī)范的協(xié)同作用,充分滿足本區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需求。與此同時(shí),一市三省地方人大及其常委會還可以通過每年簽訂地方立法協(xié)作協(xié)議,探索區(qū)域立法工作中的信息交流、聯(lián)合起草等模式,增強(qiáng)一市三省之間的年度立法計(jì)劃、地方立法規(guī)劃、具體立法項(xiàng)目等工作的協(xié)調(diào)與協(xié)作。
四是構(gòu)建長三角區(qū)域行政執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制。區(qū)域行政執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制具有提高區(qū)域內(nèi)執(zhí)法效能、協(xié)調(diào)各方利益、明確主體職責(zé)、減少執(zhí)法沖突、統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的作用,能為長三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)I造良好的執(zhí)法環(huán)境。構(gòu)建這一機(jī)制,是完善區(qū)域法治的一項(xiàng)重要內(nèi)容。首先,區(qū)域行政執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制在行政執(zhí)法的主體、條件、內(nèi)容、程序等方面必須符合法律規(guī)定,不得與國家法律法規(guī)相沖突,做到職權(quán)法定、條件法定、內(nèi)容法定和程序法定。其次,區(qū)域行政執(zhí)法協(xié)調(diào)的內(nèi)容、目標(biāo)、原則必須和國家的法律法規(guī)、政策保持一致,與協(xié)調(diào)主體自身的職權(quán)相適應(yīng),不能越權(quán)和相抵觸。再次,區(qū)域行政執(zhí)法協(xié)調(diào)的時(shí)間和期限要及時(shí)高效,避免出現(xiàn)因行政執(zhí)法問題不能及時(shí)解決而產(chǎn)生新的矛盾和沖突。最后,在區(qū)域行政執(zhí)法協(xié)調(diào)過程中,還應(yīng)遵循行政協(xié)助協(xié)議制、案件移送制與案件線索提供制、跨區(qū)域公共事務(wù)行政執(zhí)法和邊界地帶行政執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制等多種協(xié)調(diào)協(xié)助方式。
五是統(tǒng)一長三角區(qū)域司法實(shí)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。首先,統(tǒng)一司法適用標(biāo)準(zhǔn)。區(qū)域內(nèi)各司法機(jī)關(guān)在依據(jù)法律法規(guī)制定本區(qū)域司法標(biāo)準(zhǔn)時(shí),彼此間應(yīng)進(jìn)行充分溝通,統(tǒng)一認(rèn)識及司法適用標(biāo)準(zhǔn),加強(qiáng)對區(qū)域司法實(shí)踐的指導(dǎo)。其次,統(tǒng)一司法鑒定標(biāo)準(zhǔn)。區(qū)域內(nèi)各司法機(jī)關(guān)通過交流和溝通,爭取做到結(jié)論互認(rèn)、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一,這既可節(jié)約司法成本,優(yōu)化司法資源配置,又可以減少當(dāng)事人負(fù)擔(dān)。第三,建立區(qū)域案例指導(dǎo)制度。即區(qū)域內(nèi)各高級法院定期將本轄區(qū)內(nèi)有代表性的案例提交聯(lián)席會議討論,經(jīng)過研討,案件處理結(jié)果再以聯(lián)席會議名義發(fā)布,以統(tǒng)一司法標(biāo)準(zhǔn),消除認(rèn)識差異,實(shí)現(xiàn)同案同判。第四,統(tǒng)一證據(jù)公開標(biāo)準(zhǔn)。為了在程序公正的同時(shí)實(shí)現(xiàn)內(nèi)容公正,區(qū)域內(nèi)各司法機(jī)關(guān)應(yīng)努力做到證據(jù)公開的范圍統(tǒng)一、對象統(tǒng)一、途徑統(tǒng)一,最終實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一證據(jù)公開標(biāo)準(zhǔn)。第五,區(qū)域內(nèi)各高級法院對于法律、法規(guī)和司法解釋尚沒有明確規(guī)定或在法律適用中尚有爭議的問題,可在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上,結(jié)合本區(qū)域內(nèi)案件的具體情況,發(fā)布操作建議或指導(dǎo)意見,解決存在模糊爭議的法律問題。
(作者系江蘇省社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員、江蘇高校區(qū)域法治發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心研究員)
責(zé)任編輯:蘇勝利