□ 李景新

2014年以來，我國正處在全面建成小康社會(huì)和改革發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，也是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要時(shí)期，依法開展國有土地上房屋征收與補(bǔ)償工作，關(guān)系到廣大人民群眾切身利益，關(guān)系到和諧社會(huì)建設(shè)全局。根據(jù)《中華人民共和國憲法修正案》《中華人民共和國物權(quán)法》《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》的法律精神，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的土地、私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償。房屋是老百姓最重要的私有財(cái)產(chǎn)之一，房屋征收工作講究法律性、程序性、公正性、公平性、靈活性、實(shí)用性，其核心要義是安置補(bǔ)償方案，而安置補(bǔ)償方案最重要且關(guān)鍵性問題是以房屋征收評估價(jià)值為參考依據(jù)的補(bǔ)償價(jià)格或金額。針對如何做好廣西國有土地上房屋征收與補(bǔ)償評估辦法立法工作，就此提出以下幾點(diǎn)思考。

1 廣西國有土地上房屋征收與補(bǔ)償工作現(xiàn)狀

通過走訪調(diào)研南寧、桂林、柳州、梧州、貴港、欽州、北海等地房屋征收部門開展的房屋征收與補(bǔ)償工作，分析現(xiàn)狀。

1.1 房屋征收狀況

截止到2014年底，經(jīng)統(tǒng)計(jì)，廣西實(shí)施的項(xiàng)目（包括《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》實(shí)施前啟動(dòng)但未完成的項(xiàng)目）共計(jì)285個(gè)，涉及被征收戶40581戶，建筑面積662.85萬平方米；完成的征收項(xiàng)目僅為45個(gè)（占在實(shí)施征收項(xiàng)目的15.79%），涉及被征收戶6903戶（占在涉及被征收戶的17.01%），建筑面積94.9萬平方米（占征收項(xiàng)目建筑面積的14.32%）；已做出征收決定的項(xiàng)目109個(gè)，涉及被征收戶22261戶，建筑面積350.1萬平方米。由此可見，廣西國有土地上房屋征收項(xiàng)目的進(jìn)展不暢，征收工作量大。

1.2 房屋征收程序

廣西各市的國有土地上房屋征收實(shí)施程序大致相同：預(yù)公告、公布房屋調(diào)查結(jié)果、公布未經(jīng)登記建筑物、暫停辦理被征收房屋手續(xù)、預(yù)評估、征求征收補(bǔ)償方案意見、公布征收補(bǔ)償方案和開展社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評估、房屋征收決定及公示、分戶評估、簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議等程序。

1.3 補(bǔ)償方式

廣西各市的房屋征收補(bǔ)償方式主要是貨幣補(bǔ)償和房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換兩類。從調(diào)研的實(shí)際情況看，貨幣補(bǔ)償是老百姓和政府部門比較常用且容易接受的補(bǔ)償方式。對被征收房屋進(jìn)行市場價(jià)值評估，以評估價(jià)值作為確定補(bǔ)償價(jià)格或金額的重要依據(jù)，關(guān)鍵在于市場價(jià)值評估的獨(dú)立、客觀和公正。

1.4 各市實(shí)踐做法

通過調(diào)研了解到，廣西各市在推進(jìn)國有土地上房屋征收與補(bǔ)償工作，有著各自不同的實(shí)踐做法，也有各自的工作亮點(diǎn)。有的城市以貨幣補(bǔ)償為主，房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換為輔；有的城市則充分發(fā)揮了保障性住房安置過渡作用；有的城市加大財(cái)政支持以市場手段補(bǔ)充安置房源；有的城市考慮了生產(chǎn)類房屋征收停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償方案；有的城市特別明確了選定評估機(jī)構(gòu)的工作規(guī)則，發(fā)揮專業(yè)評估作用。

1.5 房屋征收工作中面臨的問題

廣西各市在開展房屋征收與補(bǔ)償工作實(shí)踐中，征收人與被征收人之間對房屋征收評估價(jià)值、安置補(bǔ)償方案的利益博弈，導(dǎo)致面臨諸多現(xiàn)實(shí)性問題。一是征拆難且阻力大、貪快冒進(jìn)、爭議多在釘子戶、政策宣傳不到位、執(zhí)行程序不透明、信息不對稱、補(bǔ)償不合理、信訪后遺癥多。二是貨幣補(bǔ)償?shù)?，購買不到同地段同面積商品房安置；房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換時(shí)，安置房源供應(yīng)不足，結(jié)構(gòu)不合理，導(dǎo)致征收難。三是廣西各城市的做法和標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，被征收人橫向?qū)Ρ群笈时葒?yán)重，給征收工作帶來難度。四是特定歷史原因形成的未登記建筑如何處置的政策不明確，給征收帶來困難。設(shè)備搬遷、非住宅搬遷補(bǔ)償金額的確定無依據(jù)。五是確定停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償無依據(jù)。六是房屋征收評估機(jī)構(gòu)的選定規(guī)則不完善，評估費(fèi)用低且長期拖欠評估費(fèi)用、評估質(zhì)量效率不高等。七是區(qū)外異地入桂的評估機(jī)構(gòu)評估質(zhì)量差和評估結(jié)果差異大。

2 浙、皖兩省經(jīng)驗(yàn)做法和工作啟示

2011年以來，上海、浙江、甘肅、貴州、河南、湖南、江蘇、吉林、江西、云南、新疆等地均出臺(tái)了統(tǒng)一的且細(xì)化可操作性的法規(guī)或政策文件。為此，廣西國有土地上房屋征收與補(bǔ)償評估辦法立法研究小組專門選取有代表性的浙江、安徽兩省開展實(shí)地調(diào)研，學(xué)習(xí)借鑒了相關(guān)經(jīng)驗(yàn)做法，獲得了許多有益的工作啟示。

2.1 經(jīng)驗(yàn)做法

浙江省出臺(tái)了《浙江省國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》地方性法規(guī)和全省范圍執(zhí)行的陽光征收與補(bǔ)償工作實(shí)施方案，進(jìn)一步細(xì)化落實(shí)了上位法提出的工作任務(wù)，特別是杭州市和寧波市執(zhí)行細(xì)化落實(shí)政策方面有各自特色工作方法。安徽省的合肥市和蕪湖市則注重評估辦法制定、獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助制度、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、跟蹤審計(jì)等方面基礎(chǔ)工作的落實(shí)。

總結(jié)浙、皖兩省的經(jīng)驗(yàn)做法表現(xiàn)為：一是先風(fēng)險(xiǎn)評估，再做出征收決定；二是房屋征收有基層機(jī)構(gòu)（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道辦）作為實(shí)施單位；三是實(shí)行陽光征收，執(zhí)行“四公開”：依據(jù)政策公開、操作程序公開、評估結(jié)果公開、補(bǔ)償結(jié)果公開；實(shí)現(xiàn)征收“四化”：信息化、標(biāo)準(zhǔn)化、正規(guī)化、程序化；四是充分利用宣傳媒介大力做正面宣傳；五是征收管理部門建立權(quán)威數(shù)據(jù)庫供評估機(jī)構(gòu)查詢數(shù)據(jù)查詢；六是補(bǔ)償與獎(jiǎng)勵(lì)分開避免混淆有利征收工作開展；七是嚴(yán)格房屋征收評估機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，對出具虛假或者重大差錯(cuò)評估報(bào)告、與征收當(dāng)事人串通，損害對方合法權(quán)益、以不正當(dāng)手段獲取評估業(yè)務(wù)、在房屋征收評估機(jī)構(gòu)確定過程中招募他人做宣傳或者入戶宣傳、擅自轉(zhuǎn)讓、變相轉(zhuǎn)讓及無正當(dāng)理由不接受委托等不誠信行為進(jìn)行行政處罰，并記入其信用檔案，暫停列入房屋征收評估機(jī)構(gòu)名錄。

2.2 工作啟示

通過研究分析浙、皖兩省的經(jīng)驗(yàn)做法，對比廣西的房屋征收評估工作實(shí)際，進(jìn)一步獲得了有益的工作啟示，在抓好房屋征收與補(bǔ)償評估工作方面應(yīng)著重抓好以下幾個(gè)方面：一要依法開展房屋征收與補(bǔ)償評估，堅(jiān)持以民為本；二要將預(yù)評估和專家論證鑒定費(fèi)納入財(cái)政征收成本預(yù)算，提高評估機(jī)構(gòu)工作效率和評估質(zhì)量；三要建立嚴(yán)密可行的評估機(jī)構(gòu)選定運(yùn)作監(jiān)督機(jī)制，確保公開、公平、公正，陽光透明；四要將補(bǔ)償與獎(jiǎng)勵(lì)嚴(yán)格區(qū)分，以先進(jìn)帶動(dòng)后進(jìn)，促進(jìn)征收工作；五要明確停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償規(guī)則，讓保證公平正義；六要實(shí)行房屋征收評估機(jī)構(gòu)入圍征收補(bǔ)償工作的機(jī)構(gòu)名錄制度，擇優(yōu)選定評估機(jī)構(gòu)；七要按時(shí)按約支付房屋征收評估費(fèi)用，確保專業(yè)評估工作全過程服務(wù)征收補(bǔ)償安置工作。

3 廣西國有土地上房屋征收評估關(guān)鍵難題

廣西各市在房屋征收實(shí)踐中遇到了各種各樣的問題，其中重點(diǎn)要破解房屋征收評估中的關(guān)鍵性難題，包括房地產(chǎn)價(jià)格評估專家委員會(huì)的設(shè)立、房屋征收評估機(jī)構(gòu)資格條件的確定、房屋征收評估機(jī)構(gòu)選定的工作部門、選定房屋征收評估機(jī)構(gòu)的規(guī)定、房屋征收評估費(fèi)用的確定、房屋征收停產(chǎn)停業(yè)損失評估，等等。

3.1 房地產(chǎn)價(jià)格評估專家委員會(huì)的設(shè)立問題

由于廣西未建立省級房地產(chǎn)價(jià)格評估專家委員會(huì)，地方城市期望盡快建立省級層面的房地產(chǎn)價(jià)格評估專家委員會(huì)。只有建立了房地產(chǎn)價(jià)格評估專家委員會(huì)，在房屋征收工作中，被征收人對評估結(jié)果有異議經(jīng)復(fù)核后仍不滿意時(shí)，才可按照國務(wù)院條例和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部的評估辦法的規(guī)定申請?jiān)u估結(jié)果鑒定，以此解決爭議，化解矛盾。

3.2 房屋征收評估機(jī)構(gòu)資格條件的確定問題

廣西各市在房屋征收工作中，選定評估機(jī)構(gòu)的要求各不相同。比如，有的城市在房屋征收工作中，被征收人對被委托的房地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)的估價(jià)結(jié)果不滿意時(shí)，隨意另行邀請其他評估機(jī)構(gòu)出具估價(jià)報(bào)告結(jié)果來對抗合法選定的評估機(jī)構(gòu)的評估結(jié)果，既加大了征收部門的自由裁量權(quán)，也給征收工作造成很大的麻煩，群眾意見較大。另外，由于房屋征收評估工作量大、時(shí)間長，影響廣泛，對區(qū)外入桂的評估機(jī)構(gòu)到廣西承擔(dān)房屋征收評估項(xiàng)目的評估工作以及應(yīng)具備說明條件等均沒有明確規(guī)定，評估質(zhì)量監(jiān)督不到位。因此，有必要明確承擔(dān)房屋征收評估的房地產(chǎn)估價(jià)機(jī)構(gòu)的資格條件，方便指導(dǎo)選定房屋征收評估機(jī)構(gòu)工作。

3.3 選定房屋征收評估機(jī)構(gòu)的工作部門問題

廣西選定房屋征收評估機(jī)構(gòu)的工作部門，在各個(gè)城市各不相同，有的是住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門，有的是房屋征收辦公室。一般而言，組織選定房屋征收評估機(jī)構(gòu)的工作部門應(yīng)該是監(jiān)管、考評房屋征收評估機(jī)構(gòu)的主管部門比較合理，方便全區(qū)統(tǒng)一協(xié)調(diào)和管理，進(jìn)一步明確組織選定房屋征收評估機(jī)構(gòu)的工作部門很有必要。

3.4 選定房屋征收評估機(jī)構(gòu)的規(guī)定問題

在廣西房屋征收工作中，各市對評估機(jī)構(gòu)的選定基本按照住房城鄉(xiāng)建設(shè)部的評估辦法進(jìn)行，但在具體操作步驟上各有不同。評估機(jī)構(gòu)的選定對房屋征收工作影響很大，其評估結(jié)果決定著房屋征收工作是否得以順利開展。而住房城鄉(xiāng)建設(shè)部評估辦法中的評估機(jī)構(gòu)選定的原則性規(guī)定，由于沒有具體明確選定評估機(jī)構(gòu)的步驟要求，難以杜絕評估機(jī)構(gòu)和被征收人等在選定評估機(jī)構(gòu)時(shí)存在違規(guī)操作空間。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部的評估辦法已明確規(guī)定“選定評估機(jī)構(gòu)的具體辦法由省、市、自治區(qū)制定”。應(yīng)盡快研究出臺(tái)廣西房屋征收評估機(jī)構(gòu)選定的具體辦法，既是法定任務(wù)，更是規(guī)范廣西房屋征收評估機(jī)構(gòu)選定行為的重要手段。

3.5 房屋征收評估費(fèi)用的確定問題

房屋征收評估工作難度大，尤其是工作量大，而被征收人和征收人往往存在著明顯的利益博弈，在過往的實(shí)踐中，評估機(jī)構(gòu)作為市場的第三方，理應(yīng)客觀公正做出市場價(jià)格評估結(jié)論。但在廣西的大多征收項(xiàng)目實(shí)踐中，評估機(jī)構(gòu)卻處于被征收人和征收人之間的弱勢地位，主要原因是房屋征收評估服務(wù)費(fèi)用是征收人來支付，實(shí)際上定價(jià)權(quán)不在征收人手上，總體上廣西的房屋征收評估服務(wù)費(fèi)用普遍存在價(jià)格低微，難以按合同收取，最終的征收評估結(jié)果卻是被征收人和征收人之間利益博弈的結(jié)果，欠失公平，這種現(xiàn)象不消除必將不利于房屋征收工作。借鑒區(qū)外房屋征收工作的經(jīng)驗(yàn)做法，很多區(qū)外城市對房屋征收評估費(fèi)用包括預(yù)評估費(fèi)、論證鑒定費(fèi)等的來源和支付都有明確的規(guī)定，評估費(fèi)遠(yuǎn)比廣西的房屋征收評估費(fèi)高。因此，只要評估服務(wù)費(fèi)用符合市場規(guī)則、公平合理，就會(huì)鼓勵(lì)更多有資格的評估機(jī)構(gòu)積極參與到房屋征收評估工作中，評估機(jī)構(gòu)才能獨(dú)立、客觀、公開、公正做好征收評估工作，評估結(jié)果才能贏得利益各方的認(rèn)可。事先確定好房屋征收評估費(fèi)用十分重要。

3.6 明確房屋征收停產(chǎn)停業(yè)損失評估的問題

根據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》和《國有土地上房屋征收評估辦法》的有關(guān)規(guī)定，房屋征收中停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償由征收人和被征收人協(xié)商確定，協(xié)商不成的可以委托評估機(jī)構(gòu)評估。在廣西有關(guān)城市調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，房屋征收項(xiàng)目中，停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償?shù)膮f(xié)商確定較為困難，尤其是沒有任何指導(dǎo)性參考依據(jù)，如要委托第三方評估機(jī)構(gòu)評估，評估又無依據(jù)，不利于確定停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償。借鑒區(qū)外兄弟省市的經(jīng)驗(yàn)做法，專門制定了房屋征收停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和搬遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這為確定停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償提供了依據(jù)，被征收人認(rèn)為其損失超過了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，如能夠提供合理證據(jù)的，可按規(guī)定委托評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估。停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償是房屋征收補(bǔ)償中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，因此制定停產(chǎn)停業(yè)損失評估的具體規(guī)定既符合法理要求，也體現(xiàn)社會(huì)公平，符合市場經(jīng)濟(jì)要求。

4 制定《廣西國有土地上房屋征收與補(bǔ)償評估辦法》的立法思考

通過對廣西區(qū)內(nèi)外的調(diào)研分析來看，制定《廣西國有土地上房屋征收與補(bǔ)償評估辦法》可以規(guī)范解決在房屋征收與補(bǔ)償?shù)脑u估工作中遇到現(xiàn)實(shí)性問題和關(guān)鍵性難題。

4.1 制定廣西國有土地上房屋征收與補(bǔ)償評估辦法的必要性

在廣西的房屋征收與補(bǔ)償工作中有些問題是某一個(gè)城市特有的，有些問題則是各城市共性的，究其根源，導(dǎo)致大部分問題的產(chǎn)生，主要是征收與被征收之間的利益矛盾，利益的關(guān)鍵核心就是征收補(bǔ)償方式或補(bǔ)償價(jià)格的落實(shí)。特別是在征收補(bǔ)償價(jià)格上，政府主導(dǎo)著征收補(bǔ)償價(jià)格的主動(dòng)權(quán)，甚至是定價(jià)權(quán)，有設(shè)立組織選定房屋征收評估機(jī)構(gòu)規(guī)則的權(quán)力，處于主動(dòng)地位；被征收群眾在征收補(bǔ)償價(jià)格上，雖有補(bǔ)償價(jià)格的質(zhì)詢權(quán)、申訴權(quán)，仍處于被動(dòng)地位，在衡量補(bǔ)償價(jià)格上希望獲得法理上的市場價(jià)格。而要保證被征收群眾利益不受損，一是需要政府的公信，二是需要法律的公平正義，三是在此基礎(chǔ)上的第三方房地產(chǎn)價(jià)格評估機(jī)構(gòu)的客觀公正。房屋征收補(bǔ)償價(jià)格是房屋征收中一切問題發(fā)生的根源，是解決問題的關(guān)鍵核心，可以通過制定廣西國有土地上房屋征收與補(bǔ)償評估政策，統(tǒng)一規(guī)范全區(qū)房屋征收評估的各個(gè)環(huán)節(jié)及相關(guān)問題，為確定專業(yè)性、獨(dú)立性的房屋征收補(bǔ)償價(jià)格提供良好的參考依據(jù)。

4.2 細(xì)化完善落實(shí)國家現(xiàn)行房屋征收與補(bǔ)償政策的必要性

《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》《國有土地上房屋征收評估辦法》等法規(guī)、規(guī)章頒布執(zhí)行已過去了4年多，廣西除出臺(tái)《廣西壯族自治區(qū)人民政府關(guān)于貫徹〈國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例〉的通知》外，至今尚未出臺(tái)全區(qū)性的房屋征收與補(bǔ)償評估方面的政策文件，而《國有土地上房屋征收評估辦法》規(guī)定“房地產(chǎn)價(jià)格評估機(jī)構(gòu)確定的具體辦法、由省、自治區(qū)、直轄市制定”的法定任務(wù)亦尚未完成。廣西各地城市雖制定了本行政區(qū)域的規(guī)范性文件，但十分期待自治區(qū)層面盡快研究出臺(tái)房屋征收方面的政策。

4.3 完善國有土地上房屋征收評估管理工作的必要性

國有土地上房屋征收與補(bǔ)償工作的順利開展，房地產(chǎn)價(jià)格評估機(jī)構(gòu)公平承擔(dān)房屋征收評估工作，是國有土地上房屋征收與補(bǔ)償?shù)闹贫刃砸?，房地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)的選定、房地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)的評估過程和評估結(jié)果，更關(guān)系到被征收群眾的切身利益，加強(qiáng)對房地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)的管理尤為重要。房屋征收評估工作艱辛復(fù)雜，影響廣泛，因此規(guī)范承擔(dān)房屋征收評估的房地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)的管理，重點(diǎn)規(guī)范整個(gè)房地產(chǎn)估價(jià)行業(yè)的管理，建立統(tǒng)一的監(jiān)督管理機(jī)制，引導(dǎo)房地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)能夠公平競爭、誠信執(zhí)業(yè)、獨(dú)立客觀公正地出具房屋征收評估結(jié)果。

5 結(jié)語

經(jīng)過調(diào)查研究和論證分析，《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》《國有土地上房屋征收評估辦法》等上位法已有明確工作規(guī)定，要求各?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）要加快立法完善配套政策措施，依法規(guī)范有序開展國有土地上房屋征收工作，切實(shí)維護(hù)被征收群眾的合法權(quán)益。筆者認(rèn)為：制定出臺(tái)符合廣西實(shí)際的《廣西國有土地上房屋征收與補(bǔ)償評估辦法》已具備各方面有利條件，并可結(jié)合房屋征收評估政策同時(shí)做好三方面配套工作：一是盡快組建成立廣西房地產(chǎn)價(jià)格評估專家委員會(huì)并制定其工作規(guī)則；二是由廣西房地產(chǎn)價(jià)格評估專家委員會(huì)制定《廣西國有土地上房屋征收與補(bǔ)償評估、鑒定費(fèi)用指引》；三是制定《廣西房屋征收停產(chǎn)停業(yè)損失和搬遷費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)指引》。