孫浩天

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

一、問題的提出

我國(guó)政府民生投入逐年增加，基礎(chǔ)設(shè)施以及各種公共福利事業(yè)體系建設(shè)提速，政府資金需求日趨龐大，而財(cái)政收入面臨較大下行壓力，地方政府財(cái)政問題日益突出。為實(shí)現(xiàn)特定公共支出目標(biāo)，地方政府往往進(jìn)行多種形式的資金融通。豐富的融資渠道一定程度上改善了政府財(cái)政狀況，但也引發(fā)諸多潛在的風(fēng)險(xiǎn)隱患，亟待有效監(jiān)管使其走向市場(chǎng)化、規(guī)范化。地方政府資金融通渠道一般包括：政府債券、地方融資平臺(tái)、政府和社會(huì)資本合作(PPP)、政府采購服務(wù)體系等。[1]然而，多元的融資手段并未解決根本問題，地方政府的財(cái)政收入有限而支付負(fù)擔(dān)日漸加重。這就導(dǎo)致融入資金后的償還義務(wù)履行無法保證。金融機(jī)構(gòu)和其他投資者出于風(fēng)險(xiǎn)控制的需要，自然希望引入政府擔(dān)保。部分地方政府假借向其所轄投融資平臺(tái)公司或其他企業(yè)提供擔(dān)保，追求變相融資，完成公共設(shè)施建設(shè)的目的。此外，少數(shù)地方政府，出于滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“政績(jī)”要求，向銀行及非銀行金融機(jī)構(gòu)出具擔(dān)保，為轄區(qū)內(nèi)企業(yè)爭(zhēng)得更大的信貸額度支持。上述政府的各種擔(dān)保行為，最終化作一張張“擔(dān)保函”“承諾函”。早期的一些監(jiān)管文件對(duì)此保持默許態(tài)度。

2014年后中央層面的政策不斷收緊。新《預(yù)算法》修訂，第35條實(shí)質(zhì)上封禁了地方政府的違規(guī)融資行為，要求其不得違規(guī)提供擔(dān)保。國(guó)務(wù)院、財(cái)政部陸續(xù)頒布系列文件，嚴(yán)格把控地方政府債務(wù)規(guī)模。(1)國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》等。立法與政策動(dòng)向巨變，各地政府或撤回?fù)?dān)保函，或直接聲明文件作廢，以規(guī)避政府擔(dān)保帶來的法律上和政治上的風(fēng)險(xiǎn)。2014年12月，“14天寧債”和“14烏國(guó)投債”事件(2)“14天寧債”突遭變臉 被認(rèn)定不屬于政府性債務(wù)|債發(fā)行|債務(wù)融資，鳳凰財(cái)經(jīng)http://finance.ifeng.com/a/20141212/13350848_0.shtml，最后訪問時(shí)間：2019年6月3日15:45:38。；2016年10月10日-11日，貴州安順、遵義等地的融資租賃、信托，政府承諾函撤回事件(3)貴州地方政府撤回“承諾函”，原是“非法婚姻”，經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)，專業(yè)財(cái)經(jīng)新聞網(wǎng)站http://www.eeo.com.cn/2016/1013/292562.shtml，最后訪問時(shí)間：2019年6月3日15:48:36。；2017年8月23日，湖南省寧鄉(xiāng)縣融資擔(dān)保函作廢等事件的發(fā)生也就不足為奇。(4)湖南寧鄉(xiāng)縣一紙宣布所有融資擔(dān)保函承諾函作廢，新聞，騰訊網(wǎng)https://news.qq.com/a/20170823/055803.htm，最后訪問時(shí)間：2019年6月3日15:44:28。政府的系列作為需要法律上的解釋。政府的所謂“承諾函”是否發(fā)生法律上擔(dān)保之效力？地方政府扮演何種角色？負(fù)有償還責(zé)任的保證人，還是第三方監(jiān)管者？政策收緊后，存量承諾函能否平穩(wěn)退出？未來地方政府融資如何征信？這一系列亟待解決的問題直接影響著我國(guó)的政府信用、政府形象，更決定著預(yù)算法治的理想能否實(shí)現(xiàn)。

二、現(xiàn)有文獻(xiàn)評(píng)析與爭(zhēng)議類型化

1.現(xiàn)有文獻(xiàn)評(píng)析。地方政府融資承諾函的相關(guān)爭(zhēng)議學(xué)界已有研究。民商法學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從法律行為的效力出發(fā)進(jìn)行分析。具有代表性的如高圣平教授提出，承諾函性質(zhì)上與《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》(以下簡(jiǎn)稱《擔(dān)保法》)第8條的規(guī)定相悖，出具承諾函屬無效的法律行為，自始不發(fā)生法律效力，撤銷與否對(duì)當(dāng)時(shí)各方的權(quán)利義務(wù)沒有實(shí)質(zhì)影響，自然也不存在政府違約的現(xiàn)象。[2]對(duì)于政府擔(dān)保的后果，有學(xué)者指出，地方政府對(duì)外擔(dān)保增加其或有負(fù)債，加重地方政府承擔(dān)的潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。長(zhǎng)久累積的或有負(fù)債一旦轉(zhuǎn)化為地方財(cái)政的正式負(fù)債，必然極大威脅地方財(cái)政的安全和可持續(xù)性。[3]《預(yù)算法》的完善，體現(xiàn)出中央政府督促地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的決心，其目的在于通過平臺(tái)的“去財(cái)政信用化”，而逐漸消除財(cái)政隱性負(fù)債。[4]地方政府債券中的政府隱性擔(dān)保，并沒有產(chǎn)生理想的降低成本效用。[5]從保護(hù)政府融資活動(dòng)中的投資者的角度，有學(xué)者提出要正確對(duì)待政府承諾，審慎盡職調(diào)查，完善內(nèi)部風(fēng)控機(jī)制，不可盲目“迷信”政府信用。投資者和金融機(jī)構(gòu)必須正確認(rèn)識(shí)市場(chǎng)環(huán)境，做好風(fēng)險(xiǎn)防范。[6]也有學(xué)者認(rèn)為，地方政府以財(cái)政收入等進(jìn)行對(duì)外擔(dān)保，有其合理之處，可以酌情承認(rèn)其法律效力。[7]

對(duì)上述文獻(xiàn)，大致可以分為兩個(gè)角度，即民商法視角和財(cái)政法視角。民商法視角，從傳統(tǒng)的法律行為視角入手，對(duì)于處理實(shí)踐中的爭(zhēng)議具有一定的指導(dǎo)作用，也有助于平息有關(guān)政府任性違約的輿論爭(zhēng)議。但遺憾的是，無法進(jìn)行深入的研究。為何政府擔(dān)保行為在法理上是無效的？為什么會(huì)發(fā)生這樣的行為？金融機(jī)構(gòu)是否有法律上需要保護(hù)的信賴?yán)?？另一種視角是財(cái)政法視角，分析政府擔(dān)保行為對(duì)政府財(cái)政秩序安全的影響，對(duì)政府融資行為的現(xiàn)實(shí)利弊影響等等。同樣沒有涉及政府以違法擔(dān)保形式融資的動(dòng)機(jī)，也沒有為后續(xù)政府融資行為提供可以參考的出路。本文認(rèn)為，正確處理政府融資活動(dòng)中承諾函爭(zhēng)議，必須以實(shí)際案例入手，將實(shí)踐中的承諾函進(jìn)行類型化，對(duì)不同類型的承諾函進(jìn)行民商法的簡(jiǎn)要分析，再將其置于預(yù)算法語境下進(jìn)行展開，探尋其動(dòng)機(jī)和實(shí)質(zhì)影響，提出可能的規(guī)制進(jìn)路。

2.爭(zhēng)議類型化。從是否具有法律效力為依據(jù)，可以將上述案件中的承諾函劃分為兩類：“安慰函”和“擔(dān)保函”。 所謂“安慰函”，即是不存在擔(dān)保的意思表示之書面陳述。在商事活動(dòng)中，第三人向資金融出方出具安慰函是一種常見的做法，一般會(huì)在內(nèi)容上表示其對(duì)清償債務(wù)承擔(dān)情誼上的責(zé)任，或者出于己方的良好資信能力，為債務(wù)人的清償能力做出“背書”，以緩解債權(quán)人對(duì)債務(wù)履行的焦急情緒。某些場(chǎng)合中，安慰函與擔(dān)保函會(huì)發(fā)生重疊，以致安慰行為發(fā)生法律上保證之效力。經(jīng)典案例如“佛山市人民政府與交通銀行香港分行擔(dān)保糾紛案”(5)參見最高人民法院(2004)民四終字第5號(hào)民事判決書。。佛山政府為其轄區(qū)內(nèi)兩公司在港發(fā)展，向交通銀行香港分行(簡(jiǎn)稱香港交行)連續(xù)發(fā)出“承諾函”。兩公司遂獲得香港交行之授信。后因中兩公司無力償還債務(wù)，香港交行訴至法院要求佛山政府負(fù)責(zé)償還債務(wù)人不能清償額度的不超過半數(shù)，亦即承擔(dān)擔(dān)保無效責(zé)任。一審法院在認(rèn)定該“承諾函”是否構(gòu)成保證時(shí)，對(duì)保證合同和安慰函進(jìn)行了詳細(xì)的論述。其判定后半段具有顯著的代為清償或履行擔(dān)保義務(wù)的內(nèi)涵，意思表示應(yīng)當(dāng)理解為《擔(dān)保法》第六條之保證。依據(jù)《民法通則》第五十八條第五款、第六十一條第一款的規(guī)定，依《擔(dān)保法》司法解釋第七條承擔(dān)法律責(zé)任。佛山政府不服判決，訴至最高人民法院。最高院依據(jù)“承諾函”的名稱、內(nèi)容和香港交行與佛山政府的后續(xù)往來文件內(nèi)容，判定該系列函件與《擔(dān)保法》第六條之規(guī)定內(nèi)容不符，不構(gòu)成法律意義上的保證。該案一審法院與最高人民法院對(duì)于相同的“承諾函”，基于相同的法律規(guī)定，做出完全不同的認(rèn)定。類似本案中承諾函的內(nèi)容相同的表述在其他案件中也有出現(xiàn)。(6)參見福建省高級(jí)人民法院[2005]閩民終字第180號(hào)。

表1(7)筆者在北大法寶以“政府擔(dān)?！睘殛P(guān)鍵詞檢索，截至2019年6月8日，共有案例12件。排除撤訴、重復(fù)案例，有效案例共8件；筆者另以“政府承諾函”為關(guān)鍵詞進(jìn)行全文檢索，截至2019年6月8日，共獲得案例45件。排除不以承諾函性質(zhì)為爭(zhēng)議焦點(diǎn)的案件，有效案件共3件。 “政府擔(dān)?！毕嚓P(guān)案件匯總

在更多案件中，“承諾函”被視為是構(gòu)成保證的意思表示，但處理結(jié)果同樣存在分歧。部分法院認(rèn)為這種“承諾函”屬于有法律效力的保證行為，并且地方政府已經(jīng)履行保證責(zé)任，并且判決其獲得向債務(wù)人追償?shù)臋?quán)利。(8)參見黑龍江省齊齊哈爾市中級(jí)人民法院(2017)黑02民終564號(hào)民事判決書。但在認(rèn)定其屬有效的保證行為之時(shí)，又將面臨新的困境，即是否可以對(duì)地方政府進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行。在“葛某某訴睢寧縣某某鎮(zhèn)人民政府擔(dān)保追償權(quán)利糾紛案”(9)參見江蘇省睢寧縣人民法院(2014)睢執(zhí)字第3672號(hào)民事裁定書。中，法院認(rèn)為該政府無財(cái)產(chǎn)可供本案執(zhí)行，因此裁定執(zhí)行終結(jié)。另有部分法院在認(rèn)定政府承諾函具有保證的意思表示后，又以違反強(qiáng)制法相關(guān)規(guī)定為由，認(rèn)定保證無效，應(yīng)在債務(wù)人清償不能的額度內(nèi)承擔(dān)不超過二分之一的清償責(zé)任。(10)參見陜西省洛川縣人民法院(2011)洛民初字第00069號(hào)民事判決書。但這種裁判同樣會(huì)面臨這樣的困境，政府承擔(dān)償付責(zé)任，是不是要政府以財(cái)政收入承擔(dān)民事責(zé)任，這樣是不是變相實(shí)現(xiàn)了政府財(cái)政擔(dān)保的非法目的。這里即可見基于民法和預(yù)算法對(duì)相同案件的理解之分野。若依民法的裁判進(jìn)路，根據(jù)《擔(dān)保法》司法解釋第七條的規(guī)定，政府違規(guī)擔(dān)保顯然屬該條涵攝之范圍，故而政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)民事責(zé)任。但依預(yù)算法視角來看，地方政府對(duì)外擔(dān)保的“承諾函”顯然有違《預(yù)算法》的強(qiáng)制性條款及相關(guān)文件的規(guī)定，這是有基本預(yù)算常識(shí)的交易相對(duì)人的共識(shí)。債權(quán)人在接受政府擔(dān)保時(shí)，應(yīng)當(dāng)具有一定的交易常識(shí)?；谶@種認(rèn)識(shí)，債權(quán)人仍舊向地方政府融出資金，樂于接收甚至積極索求擔(dān)保函，此舉難謂不存在過錯(cuò)。[8]至于行政系統(tǒng)內(nèi)部，則可以要求違規(guī)出具擔(dān)保函件的主要責(zé)任人承擔(dān)行政責(zé)任。綜上，我們看到，無論案件的裁判進(jìn)路如何，傳統(tǒng)的民商法思維在處理涉及政府擔(dān)保問題時(shí)，均會(huì)產(chǎn)生各種各樣的悖論和疑難。理性處理政府擔(dān)保問題，必須回歸預(yù)算法的研究視野。

三、基于預(yù)算法基本理念的規(guī)制路徑

1.基于預(yù)算法的分析進(jìn)路。

(1)預(yù)算法的基本理念。預(yù)算法的主要目的在于控制政府權(quán)力的濫用。[9]必須承認(rèn)的是，權(quán)力具有天然的擴(kuò)張性。權(quán)力集團(tuán)傾向于自我獲取和自我滿足，這勢(shì)必影響到社會(huì)其他成員的利益。預(yù)算制度的作用在于平衡這兩者的關(guān)系，一方面政府可以通過獲取財(cái)政收入來滿足必要財(cái)政支出需求，實(shí)現(xiàn)基本的供需平衡；另一方面，預(yù)算制度防止政府過度攫取國(guó)民財(cái)富。這種微妙的平衡只有在預(yù)算法治的情況下才能達(dá)到。預(yù)算的核心功用在于計(jì)劃、管理、控制，發(fā)揮預(yù)算功能需要《預(yù)算法》起到重要制度保障作用。[10]預(yù)算法治要求“稅收法定”“支出法定”，要求參與預(yù)算決策者的決策、選擇方式、支出規(guī)模、范圍和方向的法定。[11]政府的肆意擔(dān)保行為是對(duì)這種平衡的打破，是違反預(yù)算法的行為。制訂法律規(guī)范限制和約束政府權(quán)力，是現(xiàn)代公共預(yù)算的功能得以實(shí)現(xiàn)的根本途徑，最終目的是將政府行為納入法治的運(yùn)作軌道。預(yù)算法治化是督促政府財(cái)政行為法治化，滿足現(xiàn)代法治國(guó)家建設(shè)基本要求的必由之路。[12]地方政府的財(cái)政收支通過預(yù)算制度已經(jīng)提前進(jìn)行安排，并且經(jīng)過相應(yīng)的人民代表大會(huì)批準(zhǔn)，并向社會(huì)公眾公開，已經(jīng)讓社會(huì)公眾產(chǎn)生了必要的信賴。政府的對(duì)外擔(dān)保行為，亦即出具“承諾函”，其法律效力在司法實(shí)踐中產(chǎn)生很多爭(zhēng)議，也就導(dǎo)致政府存在潛在的財(cái)政支出，而這種支出很難為預(yù)算制度提前控制。這就導(dǎo)致財(cái)政的穩(wěn)定性和安全性受到影響。更有少數(shù)地方政府假借融資平臺(tái)公司、地方國(guó)有企業(yè)，再加以政府信用背書，巧立各種名目行融資之實(shí)。這是典型的政府權(quán)力濫用。

(2)政府為什么不能做擔(dān)保(保證人)。地方政府無權(quán)從事未經(jīng)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的擔(dān)保行為。政府的擔(dān)保意圖實(shí)現(xiàn)之目的，乃民法上的保證行為。這種保證會(huì)增加政府的或有負(fù)債。保證之目的，是保證人以己方之信用，促使債權(quán)人確信債務(wù)將按期履行。而從經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上講，政府或有負(fù)債是指，基于當(dāng)前財(cái)政體制，經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)審批的財(cái)政預(yù)算額度之外，因特定事件的發(fā)生會(huì)產(chǎn)生支付缺口，并由政府履行部分或全部清償義務(wù)，因而有概率對(duì)政府財(cái)政施加壓力和風(fēng)險(xiǎn)的債務(wù)。政府的“信用”依賴財(cái)政收入，財(cái)政收入是通過預(yù)算制度進(jìn)行安排的。從應(yīng)然層面上講，未經(jīng)預(yù)算安排的范疇，政府沒有財(cái)政支出權(quán)，也就沒有信用，自然無法成為保證人，并以自己的信用對(duì)外擔(dān)保。從法律規(guī)定的角度，《擔(dān)保法》司法解釋和《預(yù)算法》明文規(guī)定禁止政府為其他組織和個(gè)人的債務(wù)擔(dān)保，這種擔(dān)保無效。但這種規(guī)定存在一定的不足。首先，政府擔(dān)保承諾若歸類為違法擔(dān)保，則依《擔(dān)保法》司法解釋，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)償還債務(wù)人清償不能部分的二分之一之責(zé)任。盡管《預(yù)算法》規(guī)定了違規(guī)增加政府債務(wù)的責(zé)任人的法律責(zé)任，但這種規(guī)定事實(shí)上不能避免政府承擔(dān)保證責(zé)任，發(fā)生預(yù)算外債務(wù)。此時(shí)政府將面臨兩難的境地，如果遵從法院判決，給付債務(wù)履行款的支出勢(shì)必加重地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，打破剛性預(yù)算的約束。政府擔(dān)保的項(xiàng)目通常債務(wù)金額較大，單獨(dú)的行為人難以承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；若出于維護(hù)財(cái)政預(yù)算的穩(wěn)定性，拒不執(zhí)行法院判決，一方面降低司法的公信力，與法治國(guó)家精神相違背，也會(huì)導(dǎo)致政府的公信力下降。這一問題也是困擾司法實(shí)踐的重要疑難。正是因?yàn)橛羞@種顧慮，很多法院在裁判政府擔(dān)保類案件時(shí)，傾向于將“承諾函”解釋為不構(gòu)成保證。

(3)如何理解政府承諾。無論以何種形態(tài)、何種內(nèi)容表現(xiàn)，政府的“承諾函”都不應(yīng)當(dāng)解釋為民法上之保證?！额A(yù)算法》第三十五條之精髓在于政府“以支定收”到“量入為出”的理財(cái)觀轉(zhuǎn)變。[13]首先，政府若是對(duì)其設(shè)立的地方融資平臺(tái)或其他轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的債務(wù)提供擔(dān)保，這種擔(dān)保顯然與法律規(guī)定相悖，換言之這種預(yù)算外的擔(dān)保超出了政府的權(quán)利能力范圍，這種意思表示不發(fā)生法律上之效力。在預(yù)算法的視野中，政府只是國(guó)民財(cái)富的籌集人、保管人，并依照人民的意愿使用財(cái)產(chǎn)。正如信托受托人無權(quán)違背受益人意思處分信托財(cái)產(chǎn)。政府這種對(duì)外擔(dān)保，在未經(jīng)地方人民代表大會(huì)審議前屬違背用途使用，使國(guó)民財(cái)富受到負(fù)面影響，已經(jīng)超出其權(quán)利范圍。其次，若政府對(duì)自己的債務(wù)，如地方政府債券、PPP項(xiàng)目的收益權(quán)出具“承諾函”，政府本人為債務(wù)人，又何談本人向債權(quán)人出具保證？自己為自己保證？顯然與常理違背。再次，當(dāng)前各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)際競(jìng)爭(zhēng)白熱化，少數(shù)地方政府為“經(jīng)濟(jì)政績(jī)”，利用自身擔(dān)保為轄區(qū)企業(yè)爭(zhēng)取更多的銀行信貸額度等。這既不利于維持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公平競(jìng)爭(zhēng)秩序，也將政府信用與個(gè)別官員的“升遷”捆綁在一起，有失妥當(dāng)。從預(yù)算法層面，徹底否定地方政府違規(guī)擔(dān)保的法律效力，則有助于消除此類“公器私用”的亂象。最后，金融機(jī)構(gòu)或者投資者對(duì)政府擔(dān)保的迷信是預(yù)算法沒有在實(shí)際中發(fā)揮作用的結(jié)果。多方主體希望得到政府信用背書，是因?yàn)槠湔J(rèn)為政府會(huì)承擔(dān)保證責(zé)任。但事實(shí)上，未納入預(yù)算案的對(duì)外擔(dān)保承諾，沒有任何法律效力，僅是表示將履行行政管理責(zé)任。當(dāng)事人仍主張政府承擔(dān)保證責(zé)任的，其信賴?yán)娌粦?yīng)當(dāng)受法律保護(hù)。

(4)存量承諾函的退出路徑分析。處理存量承諾函的問題時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的區(qū)分。對(duì)于政府確實(shí)存在對(duì)非自身債務(wù)違規(guī)擔(dān)保的情形，應(yīng)當(dāng)及時(shí)與債權(quán)人進(jìn)行商談。闡釋清楚承諾函的實(shí)際意義，由被擔(dān)保企業(yè)自身尋求必要的信用補(bǔ)強(qiáng)手段。發(fā)生糾紛時(shí)，法院應(yīng)當(dāng)在理順地方政府對(duì)外擔(dān)保的預(yù)算法含義的基礎(chǔ)上，進(jìn)行裁判。此種情形下，不宜認(rèn)定各種名目的“承諾函”構(gòu)成政府對(duì)外擔(dān)保(保證)，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況，合理解釋為安慰函，或者具有管理、督促性質(zhì)的承諾函。這種解釋進(jìn)路也與地方政府在理性市場(chǎng)交易中的角色相匹配。但在行政體系內(nèi)部，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格根據(jù)法律法規(guī)進(jìn)行追責(zé)。政府的首要負(fù)責(zé)人和承辦的官員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。對(duì)于政府本身的債務(wù)、或政府負(fù)有行政管理職責(zé)的債務(wù)人之承諾，應(yīng)當(dāng)明確“承諾函”的作用在于將明確履行行政管理責(zé)任，以保證債務(wù)人履行責(zé)任。如本文開篇的強(qiáng)硬撤函或單方面宣布函件無效的行為，顯然并沒有起到理想中的作用，只會(huì)令社會(huì)公眾對(duì)政府行為產(chǎn)生負(fù)面印象，有損政府公信力。商業(yè)交易中風(fēng)險(xiǎn)與利益并存，任何一方主體都應(yīng)當(dāng)對(duì)此有足夠認(rèn)識(shí)，并且在追逐利潤(rùn)最大化的同時(shí)，做好承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的準(zhǔn)備。如若國(guó)家信用與商業(yè)信用混淆，政府極易背負(fù)原本應(yīng)由交易雙方主體承擔(dān)的債務(wù)。[14]亦即，金融機(jī)構(gòu)索取承諾函的行為，顯然是尋求剛性兌付、保底兌付，屬于不合理的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁。這顯然與一般的市場(chǎng)交易精神相違背，因?yàn)槿魏我环N交易都可能面臨債務(wù)無法償還的風(fēng)險(xiǎn)。這種依賴，無疑會(huì)助長(zhǎng)交易相對(duì)人道德危機(jī)的發(fā)生概率。金融機(jī)構(gòu)或者相對(duì)人對(duì)承諾函的主動(dòng)索取行為，已經(jīng)為法律法規(guī)所禁止。各級(jí)金融監(jiān)督管理部門需要切實(shí)履行職責(zé)，積極引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)重視貸前盡職調(diào)查，理性預(yù)測(cè)項(xiàng)目計(jì)劃收益、地方融資平臺(tái)資質(zhì)及經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，適當(dāng)區(qū)別對(duì)待政府融資平臺(tái)項(xiàng)目或政府出面協(xié)商的特殊企業(yè)融資。[15]

2.地方政府“承諾函”爭(zhēng)議的再思考。地方政府對(duì)外擔(dān)保，因?qū)ο蟛煌?，?dòng)機(jī)也不同。在我國(guó)行政機(jī)構(gòu)組織架構(gòu)中內(nèi)嵌的官員晉升考核機(jī)制，促使地方政府進(jìn)行大規(guī)模舉債融資。這種傳統(tǒng)模式已經(jīng)誘發(fā)多種問題，如公共池形式的成本分享、救助期待下的策略性舉債等。這將加劇地方政府財(cái)政的收入、支出期限錯(cuò)配、償債安排布局失衡。[16]對(duì)于融資行為的擔(dān)保，其根源在于地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的錯(cuò)配。地方政府的事權(quán)逐漸擴(kuò)張，百姓對(duì)公共服務(wù)水平的要求越來越高，政府官員的晉升也需要更多的“政績(jī)”，這一項(xiàng)項(xiàng)都意味著更多的財(cái)政支出。但現(xiàn)實(shí)情況是，地方政府的財(cái)政收入存在顯著的區(qū)際差異，卻都共同面臨龐大的支出壓力。地方政府只能以各種方式融資，而這種融資又大多沒有必要的抵押物等，只能依賴各種形式的政府擔(dān)保承諾。這種狀態(tài)長(zhǎng)期存續(xù)，將會(huì)使地方政府隱形債務(wù)不斷累積，且這種隱形債務(wù)很難為審計(jì)機(jī)關(guān)所察覺。一旦這些隱形債務(wù)集中爆發(fā)，必然動(dòng)搖地方財(cái)政體系的穩(wěn)定性。欲從根本上杜絕此類問題，首先需要化解地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)的錯(cuò)配。只有兩者基本匹配，才不會(huì)出現(xiàn)財(cái)政超收、財(cái)政透支的情況。其次，地方政府預(yù)算應(yīng)當(dāng)合理設(shè)計(jì)，避免必須支出無法納入預(yù)算，也避免無意義的政績(jī)工程擴(kuò)大地方財(cái)政支出。最后，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制地方財(cái)政預(yù)算公開。金融機(jī)構(gòu)之所以對(duì)政府債務(wù)的償還心存疑慮，是因?yàn)槠錈o法徹底了解政府的財(cái)務(wù)運(yùn)作，無法評(píng)估其信用，只能求助于承諾函。政府預(yù)算公開有利于減少此種情況的發(fā)生。在預(yù)算透明的前提下，各方投資者可以通過政府公開信息對(duì)預(yù)算情況進(jìn)行查詢，以明確己方債權(quán)是否納入政府的預(yù)算范圍。如果納入，在預(yù)算約束的現(xiàn)行制度下，債權(quán)基本可以得到保障。若尚未納入，即便獲得“承諾函”，這份函件的“含金量”又能讓人有幾分信服呢？對(duì)于政府為轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)提供擔(dān)保，或是為企業(yè)發(fā)展，或是出于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、官員個(gè)人政績(jī)等動(dòng)機(jī)，這種類型顯然是公私混淆。政府和市場(chǎng)主體應(yīng)當(dāng)明確自身位置，政府除了必須參與交易以外，如預(yù)算內(nèi)的政府采購，應(yīng)避免以“運(yùn)動(dòng)員”的身份踏足賽場(chǎng)，理應(yīng)回歸裁判員的角色。地方政府財(cái)政的根本目的在于履行政府職能，而政府職能在于保障和提高民生服務(wù)水平，而不是把重要的財(cái)政資金置于市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)之下。這種行為是對(duì)政府職能的濫用，也是對(duì)人民信任的辜負(fù)。

四、結(jié) 論

化解地方政府債務(wù)危機(jī)是我國(guó)將要長(zhǎng)期面臨的重大課題，而政府擔(dān)保行為是這一問題的重要方面。當(dāng)前中央與地方分權(quán)的體制下，地方政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)存在錯(cuò)配，官員晉升考核機(jī)制也督促官員加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生資金投入，地方財(cái)政困窘之態(tài)顯露無疑。地方政府的融資手段雖日漸豐富，但投資融資行為的核心點(diǎn)沒有發(fā)生變化——償債能力。金融機(jī)構(gòu)和投資者對(duì)地方政府的財(cái)政收支情況無法準(zhǔn)確掌握，自然不能合理評(píng)估政府的償債能力。中央政府明確表示對(duì)地方債務(wù)“不兜底”，政府財(cái)物又屬國(guó)有資產(chǎn)，抵押手續(xù)繁雜，資金融出方索求名目繁多的“承諾函”以增加信用保障，也就不足為奇?，F(xiàn)實(shí)中有關(guān)承諾函的爭(zhēng)議層出不窮，一方面會(huì)降低地方政府的信用，在遠(yuǎn)期進(jìn)一步增加融資成本；另一方面，則會(huì)增加財(cái)政體系的不確定性，動(dòng)搖財(cái)政系統(tǒng)的整體平穩(wěn)運(yùn)行基礎(chǔ)。處理這一問題，不僅需要規(guī)范地方政府行為，也需要慎重考慮政府融資需求和金融機(jī)構(gòu)、投資者規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的需要。根本的解決方案，在于預(yù)算法要充分發(fā)揮其應(yīng)有的功能。強(qiáng)化預(yù)算約束、強(qiáng)制預(yù)算公開，讓財(cái)政收支在陽光下運(yùn)行；減少地方投融資平臺(tái)、國(guó)有企業(yè)的隱形“政府信用背書”，讓“市場(chǎng)的歸市場(chǎng)，政府的歸政府”成為社會(huì)的共識(shí)。