鐘少珍

(廣州市海珠區(qū)水務(wù)工程質(zhì)量安全監(jiān)督站，廣東 廣州 510240)

水利工程包括為了防洪、排澇、供水、灌溉、擋潮等目的而建設(shè)的各類工程，其意義是防止水害，保護水資源，促進人與自然的和諧發(fā)展?？偟膩碚f就是“水”和“利”二字：通過利用“水”達(dá)到有“利”于民。我國水利工程建設(shè)管理經(jīng)過長期的摸索、改進、完善，雖然取得了一定的成效，但還存在諸多的問題，其中在新時期如何加強水利工程建設(shè)質(zhì)量與安全監(jiān)督工作是本文主要探討的問題。

1 水利工程建設(shè)質(zhì)量與安全監(jiān)督管理現(xiàn)階段存在的問題

1.1 管理模式不完善

根據(jù)2017年12月22日修正的《水利工程質(zhì)量管理規(guī)定》，水利工程質(zhì)量由項目法人(建設(shè)單位)負(fù)全面責(zé)任；監(jiān)理、施工、設(shè)計單位按照合同及有關(guān)規(guī)定，對各自承擔(dān)的工作負(fù)責(zé)；質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)履行政府部門監(jiān)督職能，不代替項目法人(建設(shè)單位)、監(jiān)理、設(shè)計、施工單位的質(zhì)量管理工作。根據(jù)2019年5月10日修正的《水利工程建設(shè)安全生產(chǎn)管理規(guī)定》，各級水行政主管部門負(fù)責(zé)本級水利工程建設(shè)安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理，水行政主管部門委托的安全生產(chǎn)監(jiān)督機構(gòu)，負(fù)責(zé)水利工程施工現(xiàn)場的具體監(jiān)督檢查工作。

目前我國的水利工程以政府牽頭的投資為主，而項目法人(建設(shè)單位)絕大部分都是各級水行政主管部門的下屬單位，水利工程質(zhì)量與安全監(jiān)督機構(gòu)也是各級水行政主管部門的下屬單位，因此，當(dāng)各級水行政主管部門必須按時完成各項水利工程建設(shè)考核任務(wù)時，經(jīng)常以進度為先，造成質(zhì)量、安全監(jiān)督機構(gòu)無法正常開展監(jiān)督工作。究其原因，主要是由于我國的水利工程建設(shè)質(zhì)量與安全管理架構(gòu)不完善，水行政主管部門既負(fù)責(zé)建設(shè)、又負(fù)責(zé)監(jiān)督，促使水利工程建設(shè)質(zhì)量與安全監(jiān)督流于形式，阻礙了我國水利工程建設(shè)質(zhì)量與安全監(jiān)督的健康發(fā)展。

1.2 財政投入不足

水利工程具有很強的公益性、基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性，政府公共財政投入理應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。但有關(guān)數(shù)據(jù)表明，在我國公共基礎(chǔ)設(shè)施投資中，水利行業(yè)投入是最小的一項。雖然黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院越來越重視水利工作，不斷加大資金投入，但還是不能滿足工作需求，導(dǎo)致存在以下問題：

1) 水利工程建設(shè)質(zhì)量與安全監(jiān)督人員不足，各專業(yè)監(jiān)督隊伍不完備，監(jiān)督力量薄弱。

2) 項目資金在途時間長，建設(shè)單位負(fù)擔(dān)過重，建設(shè)質(zhì)量與安全無法得到支撐。

3) 延長了工程決算的時間，影響了工程的竣工驗收。

4) 對已完工并具備竣工驗收條件的工程，不能及時采取有效的措施維護，許多部位容易受不同程度的自然和人為破壞，造成水利工程質(zhì)量與安全使用性能下降[2]。

1.3 監(jiān)督方式落后

近年來,區(qū)(縣)級水利工程質(zhì)量安全監(jiān)督機構(gòu)才開始逐步完成建立，監(jiān)督的范圍僅限于報監(jiān)工程的施工階段，而前期的勘察、設(shè)計階段則無法監(jiān)督，導(dǎo)致政府無法對財政投資的水利工程進行宏觀的、全面的監(jiān)督控制。目前，水利工程建設(shè)質(zhì)量與安全監(jiān)督的監(jiān)督方式落后，具體表現(xiàn)在以下幾方面。

1) 區(qū)(縣)級水利工程質(zhì)量與安全監(jiān)督機構(gòu)起步慢，管理制度不完善，監(jiān)督設(shè)施不齊備，專業(yè)監(jiān)督隊伍整體素質(zhì)不高，部分監(jiān)督人員還存在對建設(shè)工程法律法規(guī)、工程建設(shè)強制性條文、工程質(zhì)量安全監(jiān)督規(guī)范規(guī)定還不夠熟悉的情況。

2) 我國水利工程點多面廣，地處偏僻，施工條件差，甚至連臨時施工用電都只能靠發(fā)電機，根本無法參照建筑工程在施工現(xiàn)場安裝24小時監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，只能采取監(jiān)督人員到現(xiàn)場抽查的監(jiān)督方式。

3) 水利工程建設(shè)質(zhì)量與安全監(jiān)督的施工現(xiàn)場抽查，主要包括資料的抽查和實體的抽查，能否及時發(fā)現(xiàn)質(zhì)量、安全隱患，能否發(fā)現(xiàn)深層次、技術(shù)性的問題，主要依靠監(jiān)督人員的專業(yè)技術(shù)水平和相關(guān)工作經(jīng)驗，因此，人為個體差異造成監(jiān)督效能良莠不齊。

1.4 執(zhí)法力度不大

十八大以來,生態(tài)文明建設(shè)地位和作用日益凸顯,從中央到地方都不斷加大對水利工程建設(shè)的財政投入，對各級水行政主管部門的各項考核任務(wù)也隨之增加。由于各級水行政主管部門集“建、監(jiān)、管”于一體，既是“運動員”，又是“裁判員”，導(dǎo)致在水利工程建設(shè)質(zhì)量與安全監(jiān)督方面的執(zhí)法力度有限，存在以下許多薄弱環(huán)節(jié)[3]。

1) 建設(shè)單位為了趕工期，質(zhì)量監(jiān)督申報手續(xù)辦理經(jīng)常滯后。

2) 對于施工單位違法轉(zhuǎn)包、分包；不按投標(biāo)承諾投入人員、機械、設(shè)備；不按水利技術(shù)規(guī)范要求和既定工序施工；項目經(jīng)理、安全員不到場履職；施工資料與施工進度不同步；特種作業(yè)人員未持證上崗；施工材料先進場再檢測；隱蔽驗收不規(guī)范等違法違規(guī)行為，建設(shè)單位很少按施工合同有關(guān)條款執(zhí)行，水行政主管部門也很少依法做出行政處罰和罰款處理[4]。

3) 工程參建各方及相關(guān)工程建設(shè)人員，忽視水利工程建設(shè)質(zhì)量與安全監(jiān)督的重要性、權(quán)威性，違法違規(guī)現(xiàn)象屢禁不止，對水利工程整體質(zhì)量、安全的威脅和危害極大。

2 新時期水利工程建設(shè)質(zhì)量與安全監(jiān)督工作探討

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視生態(tài)文明建設(shè)，帶領(lǐng)全黨全國各族人民努力開創(chuàng)社會主義生態(tài)文明新時代。水利系統(tǒng)牢固樹立綠水青山就是金山銀山的強烈意識，自覺踐行新發(fā)展理念，大力推進水利改革發(fā)展和水生態(tài)文明建設(shè)，為經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展提供了強有力的水利支撐。

目前，按照國務(wù)院進一步簡政放權(quán)的統(tǒng)一部署，水利部已取消了水利工程開工審批的行政許可項目，因此，如何加強后續(xù)的施工過程監(jiān)管，以保障水利工程建設(shè)質(zhì)量與安全，是各級水行政主管部門新時期與時俱進的重點工作。下面根據(jù)本人多年的水利工程質(zhì)量安全監(jiān)督工作經(jīng)驗，提出以下改進水利工程建設(shè)質(zhì)量與安全監(jiān)督的工作思路。

2.1 黨建引領(lǐng)，強化思想教育

在水利工程施工現(xiàn)場，由項目參建各方的黨員組建臨時黨支部，以臨時黨支部為戰(zhàn)斗堡壘，發(fā)揮黨員先鋒模范帶頭作用，以點帶面，讓黨的旗幟在工程一線高高飄揚。

1) 以黨建引領(lǐng)，大力推進黨建“1+X”行動，積極開展各項“黨建+工程質(zhì)量”、“黨建+安全生產(chǎn)”等形式多樣的主題宣講活動，加強全體一線施工人員對建設(shè)質(zhì)量、安全生產(chǎn)的責(zé)任意識，實現(xiàn)黨員身邊無違章的良好態(tài)勢。

2) 大力弘揚“忠誠、干凈、擔(dān)當(dāng)，科學(xué)、務(wù)實、創(chuàng)新”的新時代水利精神，強調(diào)水利工程是造福子孫的千秋大業(yè)，不斷強化各參建人員的主人翁精神，提高全員政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，將思想教育工作滲透到每一個崗位、每一個工人，讓主動、自覺按國家法律法規(guī)和專業(yè)技術(shù)規(guī)范建設(shè)工程成為新常態(tài)。

2.2 倡導(dǎo)“建、監(jiān)、管”分離

習(xí)近平總書記指出，惟改革者進，惟創(chuàng)新者強，惟改革創(chuàng)新者勝。前文已經(jīng)提到，由于我國水利工程建設(shè)質(zhì)量與安全監(jiān)督管理模式不夠完善，已阻礙了我國水利工程建設(shè)質(zhì)量與安全監(jiān)督的健康發(fā)展。隨著社會主義市場經(jīng)濟的不斷完善和中國入世，結(jié)合我國水利工程現(xiàn)階段的發(fā)展情況，并借鑒發(fā)達(dá)國家先進的工程管理理念，應(yīng)盡快將水利工程建設(shè)質(zhì)量與安全監(jiān)督，從管理的責(zé)任誤區(qū)中擺脫出來，建立符合市場經(jīng)濟要求和水利建設(shè)項目自身特點的監(jiān)督管理模式，才能真正起到遏制違法違規(guī)建設(shè)的法治作用[2]。

1) 將水利工程建設(shè)質(zhì)量與安全監(jiān)督、執(zhí)法職能從同級水行政主管部門職能中分離出來，調(diào)整為區(qū)(縣)、市、省三級水利工程質(zhì)量安全監(jiān)督站歸屬水利部垂直領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建符合新時期要求的現(xiàn)代監(jiān)督管理模式，更好地履行黨和人民賦予的重大職責(zé)使命。

2) 取消區(qū)(縣)級水行政主管部門的水利工程建設(shè)質(zhì)量與安全監(jiān)督職能，調(diào)整為下級水利工程建設(shè)項目由上級水行政主管部門負(fù)責(zé)建設(shè)質(zhì)量與安全監(jiān)督，從源頭上真正改變各級水行政主管部門在水利工程建設(shè)項目管理中，既當(dāng)“運動員”，又當(dāng)“裁判員”的不合理現(xiàn)象，促使水利工程建設(shè)質(zhì)量與安全監(jiān)督執(zhí)法更具權(quán)威性。

3) 積極推行基層中小型水利工程建設(shè)項目實行代建制，不但激活了社會經(jīng)濟，更將區(qū)(縣)級水行政主管部門從繁重的基層建設(shè)任務(wù)中解脫出來，把更多的精力投入到本管轄區(qū)域的水利建設(shè)規(guī)劃，對前期的勘察、設(shè)計進行宏觀的、全面的監(jiān)督控制。

2.3 健全法規(guī)，強化法治

黨的十九屆四中全會提出堅持和完善中國特色社會主義法治體系，提高黨依法治國、依法執(zhí)政能力的明確要求。

1) 雖然近年來，國家根據(jù)水利工程建設(shè)的實際情況，相繼制訂了不少相關(guān)法律法規(guī)，對規(guī)范水利工程建設(shè)市場秩序、保障工程建設(shè)質(zhì)量、遏制安全生產(chǎn)事故，起到了非常重要的作用。但各級水行政主管部門，特別是區(qū)(縣)級水行政主管部門，在未被取消水利工程建設(shè)質(zhì)量與安全監(jiān)督職能前，應(yīng)該在符合上位法的前提下，制定頒布更加明確、更加細(xì)化、更加適合本管轄區(qū)域的水利工程建設(shè)質(zhì)量與安全監(jiān)督細(xì)則，進一步明確執(zhí)法主體、執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法程序、執(zhí)法體系和自由裁量標(biāo)準(zhǔn)等，不斷健全、完善水利工程建設(shè)質(zhì)量與安全監(jiān)督法規(guī)體系，為強化依法治水提供必要的、有力的支撐。

2) 推行執(zhí)法責(zé)任制。各級水行政主管部門規(guī)定相關(guān)執(zhí)法機構(gòu)和執(zhí)法人員相應(yīng)的責(zé)任、權(quán)限和任務(wù)，把法定的權(quán)利和義務(wù)進行分解、量化，制定與責(zé)任制相配套的考核標(biāo)準(zhǔn)和獎懲辦法；同時，建立健全執(zhí)法程序制度、執(zhí)法責(zé)任追究制度、執(zhí)法監(jiān)督檢查等相關(guān)制度，依靠制度規(guī)范執(zhí)法行為，達(dá)到秉公執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)行水利工程建設(shè)質(zhì)量與安全監(jiān)督相關(guān)的法律法規(guī)。

2.4 信息共享，優(yōu)勝劣汰

隨著經(jīng)濟社會的信息技術(shù)飛速發(fā)展，對工程施工現(xiàn)場監(jiān)督檢查的規(guī)范化、科技化、網(wǎng)絡(luò)化要求都隨之提高，水利工程也不例外。

1) 水利工程建設(shè)質(zhì)量與安全監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)加強在監(jiān)在建工程在質(zhì)量監(jiān)管平臺的數(shù)據(jù)信息管理，強化實時監(jiān)控工程材料、半成品和實體質(zhì)量；對發(fā)現(xiàn)的不合格產(chǎn)品，必須立即采取措施整改。

2) 水行政主管部門、水利工程建設(shè)質(zhì)量與安全監(jiān)督機構(gòu)、項目法人(建設(shè)單位)應(yīng)定期對在監(jiān)在建工程施工企業(yè)、監(jiān)理企業(yè)的建設(shè)行為開展公平、公正、公開的誠信評價工作，并積極推動信用信息共享；參考住建部出臺的《建筑市場信用管理暫行辦法》，建立黑名單制度；對于列入建設(shè)市場主體“黑名單”的，要采取懲戒措施，在市場準(zhǔn)入、資質(zhì)資格管理、招標(biāo)投標(biāo)等方面依法給予限制，并通過全國統(tǒng)一的信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，通報給其他部門實施聯(lián)合懲戒，促使水利工程建設(shè)行業(yè)優(yōu)勝劣汰。

2.5 提高監(jiān)督人員綜合素質(zhì)

目前，政府財政資金緊缺，難以增加水利工程質(zhì)量、安全監(jiān)督人員經(jīng)費；同時，水利工程建設(shè)質(zhì)量與安全監(jiān)督執(zhí)法隊伍的綜合素質(zhì)，直接關(guān)系到監(jiān)督執(zhí)法的效能，因此，提高現(xiàn)有監(jiān)督人員的綜合素質(zhì)，打造一支政治過硬、業(yè)務(wù)精通、道德優(yōu)良的執(zhí)法隊伍，成為現(xiàn)階段水行政主管部門的當(dāng)務(wù)之急。

1) 加強監(jiān)督人員的政治思想教育，牢固樹立為人民服務(wù)的宗旨，強化四個意識，不斷提高監(jiān)督人員的政治站位。

2) 隨著城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理體制的建立，水行政主管部門職能也隨之增加了供水、排水、污水處理、再生水利用等工作，使得安全飲水、節(jié)水灌溉、污水處理、雨洪利用等工程，都納入了水利建設(shè)的范疇，水利工程建設(shè)逐步擴充為水務(wù)工程建設(shè)。因此，水利工程建設(shè)質(zhì)量與安全監(jiān)督人員，要與時俱進，不斷拓寬自己各相關(guān)專業(yè)的知識面，不斷提高專業(yè)技術(shù)水平。

3) 加大對監(jiān)督執(zhí)法人員的培訓(xùn)力度，組織形式多樣的培訓(xùn)，培養(yǎng)監(jiān)督執(zhí)法人員自覺學(xué)習(xí)相關(guān)法律知識，不斷加深對相關(guān)法律、法規(guī)的理解、認(rèn)識，力求達(dá)到熟練掌握，并靈活運用，努力提高整體監(jiān)督隊伍的執(zhí)法水平。

4) 加大各級政府對水利工程質(zhì)量與安全監(jiān)督的經(jīng)費投入。

3 結(jié)語

“千里之堤，潰于蟻穴”。水利工程建設(shè)質(zhì)量與安全監(jiān)督是保障水利工程建設(shè)質(zhì)量和安全生產(chǎn)的重要手段。目前，我國水利工程建設(shè)質(zhì)量與安全監(jiān)督仍舊存在管理模式不完善、財政投入不足、監(jiān)督方式落后、執(zhí)法力度不大等問題，通過分析探討，提出可通過黨建引領(lǐng)、完善監(jiān)督管理模式、健全法規(guī)、信息共享、提高監(jiān)督人員綜合素質(zhì)等措施，不斷加強新時期水利工程建設(shè)質(zhì)量與安全監(jiān)督，確保水利工程造福于民。