楊云成

(中共北京市委黨校 黨史黨建教研部，北京 100044)

中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)監(jiān)督是黨的各級組織和全體黨員，嚴(yán)格按照黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)優(yōu)良傳統(tǒng)和慣例，遵循民主集中制原則開展的監(jiān)察、督促和管理活動。其除具有政黨凈化、制約權(quán)力的功能外，還具有干部保護(hù)功能。在中國特色社會主義新時(shí)代，干部保護(hù)成為黨內(nèi)監(jiān)督的一項(xiàng)重要任務(wù)，這是黨的十八大以來管黨治黨理念變化的深刻反映。

一、監(jiān)督是約束與保護(hù)辯證統(tǒng)一的基本邏輯

監(jiān)督是權(quán)力正確運(yùn)行的根本保證，在約束黨組織的工作、活動和黨員行為的同時(shí)，最大限度地將各種誘惑因素、“圍獵”行為等隔離在黨外，構(gòu)建起一道保護(hù)屏障。由此可見，監(jiān)督既是一種監(jiān)察和督促，也是對黨員干部的關(guān)心和愛護(hù)，黨內(nèi)監(jiān)督是約束和保護(hù)的辯證統(tǒng)一。

(一)紀(jì)律面前一律平等

黨內(nèi)紀(jì)律具有自覺性，其根據(jù)在于：第一，中國共產(chǎn)黨始終堅(jiān)持入黨自愿原則；第二，黨內(nèi)紀(jì)律建立在每一名黨員對黨的理想信念、黨的性質(zhì)、黨的宗旨的絕對思想認(rèn)同之上，建立在每一名黨員自覺為共產(chǎn)主義事業(yè)奮斗終身的行為宣誓基礎(chǔ)上。列寧強(qiáng)調(diào)：“從社會主義革命開始起，紀(jì)律應(yīng)該建筑在嶄新的基礎(chǔ)上，這種紀(jì)律就是信任工人和貧農(nóng)的組織性的紀(jì)律，是同志式的紀(jì)律，是相互尊重的紀(jì)律，是在斗爭中發(fā)揮獨(dú)創(chuàng)性和主動性的紀(jì)律”。[1]467這是對馬克思主義政黨紀(jì)律自覺性的準(zhǔn)確概括。

中國共產(chǎn)黨成立以來，之所以能夠由小到大，由弱變強(qiáng)，一靠堅(jiān)定的理想信念，二靠嚴(yán)明的紀(jì)律?！拔覀凕h是靠革命理想和鐵的紀(jì)律組織起來的馬克思主義政黨，紀(jì)律嚴(yán)明是黨的光榮傳統(tǒng)和獨(dú)特優(yōu)勢?！盵2]3相較而言，“加強(qiáng)紀(jì)律建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨的治本之策”[2]9。因此，我們黨始終將維護(hù)黨的紀(jì)律的嚴(yán)肅性看作事關(guān)黨的生命的重要工作，將“自覺遵守黨的紀(jì)律”作為黨員應(yīng)當(dāng)履行的八項(xiàng)義務(wù)之一寫入黨章，強(qiáng)調(diào)“紀(jì)律面前一律平等，黨內(nèi)不允許有不受紀(jì)律約束的特殊黨員”[2]84，采取各種措施維護(hù)黨的紀(jì)律的嚴(yán)肅性，使遵守黨的紀(jì)律真正成為每位黨員的自覺行動。

堅(jiān)持紀(jì)律面前一律平等的原則是無產(chǎn)階級和無產(chǎn)階級政黨的性質(zhì)使然。組織性和紀(jì)律性是無產(chǎn)階級在物質(zhì)生產(chǎn)過程中形成并發(fā)展起來的。列寧指出：“工廠在某些人看來不過是一個(gè)可怕的怪物，其實(shí)工廠是資本主義協(xié)作的最高形式，它把無產(chǎn)階級聯(lián)合了起來，使它紀(jì)律化，教它學(xué)會組織，使它成為其余一切被剝削勞動群眾的首腦?！盵3]391這種在物質(zhì)生產(chǎn)過程中發(fā)展起來的組織性和紀(jì)律性，對每一名成員都適用。在資本主義社會中，無產(chǎn)階級始終處于被剝削壓迫地位且不占有任何生產(chǎn)資料和社會財(cái)富。這種共同的政治地位和經(jīng)濟(jì)地位，是無產(chǎn)階級內(nèi)部成員平等關(guān)系的基礎(chǔ)。無產(chǎn)階級取得政權(quán)之后，特別是在建立以生產(chǎn)資料公有制為基礎(chǔ)的社會主義制度后，無產(chǎn)階級政黨必須進(jìn)一步鞏固和發(fā)展這種以公有制為基礎(chǔ)的人與人之間在經(jīng)濟(jì)上、政治上的平等關(guān)系。這種階級性質(zhì)，決定著無產(chǎn)階級政黨的每一個(gè)成員互相間必然是一種同志式的平等關(guān)系。

堅(jiān)持紀(jì)律面前一律平等的原則是維護(hù)黨的紀(jì)律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性的必然要求。平等性，是黨的紀(jì)律的鮮明特色，它是共產(chǎn)黨塑造形象、贏得尊重、獲得支持的重要因素。黨內(nèi)只有分工不同、職責(zé)差異，沒有高低之分、貴賤之別，每一名黨員在履行黨員義務(wù)、遵規(guī)守紀(jì)方面是平等的。在黨內(nèi)，不論是一般黨員，還是黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部，甚至是黨的領(lǐng)袖，在黨員的權(quán)利和義務(wù)面前，沒有也不應(yīng)該有任何差別。領(lǐng)導(dǎo)干部的“特殊”性就是他們應(yīng)該成為自覺遵守紀(jì)律的表率。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“黨的規(guī)矩，黨的組織和黨員、干部必須遵照執(zhí)行，不能搞特殊、有例外”[2]77，“執(zhí)行黨的紀(jì)律不能有任何含糊……凡是違反黨章和黨的紀(jì)律特別是政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、財(cái)經(jīng)紀(jì)律的行為，都不能放過，更不能放縱”[2]79。這就是說，對違反黨的紀(jì)律的黨員，不論是擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的黨員，還是普通黨員，都要根據(jù)黨章黨規(guī)和所犯錯(cuò)誤的情節(jié)輕重給予相應(yīng)的處分。

(二)黨員干部時(shí)刻面臨著利益集團(tuán)的“圍獵”

利益集團(tuán)“圍獵”黨員干部是我們黨面臨改革開放考驗(yàn)和長期執(zhí)政考驗(yàn)的具體表現(xiàn)形式之一。2015年1月12日，習(xí)近平總書記在同中央黨校縣委書記研修班學(xué)員座談時(shí)明確指出：“各種誘惑、算計(jì)都沖著你來，各種討好、捧殺都對著你去，往往會成為‘圍獵’的對象?！盵4]這是在全面從嚴(yán)治黨中第一次提出干部被“圍獵”問題。2017年2月，習(xí)近平總書記再次強(qiáng)調(diào)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部面臨的被“圍獵”風(fēng)險(xiǎn)，提出“要堅(jiān)持公正用權(quán)、謹(jǐn)慎用權(quán)、依法用權(quán)，堅(jiān)持交往有原則、有界限、有規(guī)矩”[5]。黨中央做出這種判斷也是有實(shí)踐依據(jù)的。統(tǒng)計(jì)資料顯示，2013年，最高檢對5515名行賄人依法追究刑事責(zé)任；2014年，最高檢共查辦行賄犯罪7827人；2015年，最高檢共查辦行賄犯罪8217人；2016年，查辦行賄犯罪7375人。2013年至2017年全國共查辦行賄犯罪37277人，較前五年上升87%。①這些數(shù)據(jù)，一方面說明檢察機(jī)關(guān)不斷加大查辦行賄犯罪的工作力度，另一方面也反映出黨員干部被“圍獵”的形勢極其嚴(yán)峻。

黨員干部被“圍獵”主要存在以下兩種類型：

第一，“簡單粗暴型”。通俗地講，“簡單粗暴型”的“圍獵”，類似于民間所說的“臨時(shí)抱佛腳”。平常時(shí)候不跟黨員干部有來往，遇到難以解決的問題或糾紛時(shí)，才想到“找關(guān)系”“送禮”。這種類型的“圍獵”主要發(fā)生在政策、制度執(zhí)行過程之中，表現(xiàn)為官僚型腐敗。部分執(zhí)紀(jì)、執(zhí)法人員被眼前的利益所誘惑，不是秉公執(zhí)法，而是徇私枉法，搞“燈下黑”。在這種“圍獵”當(dāng)中，最關(guān)鍵的是與相關(guān)權(quán)力機(jī)關(guān)或執(zhí)行權(quán)力人員建立“關(guān)系”。

第二，“感情投資型”。這是利益集團(tuán)“圍獵”領(lǐng)導(dǎo)干部最常見的一種形式。在日常生活中，“圍獵者”常常以“朋友”身份出現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)干部周圍，從生活瑣事入手。一名“落馬”干部的懺悔書中有這樣的反思，“某某主動為我鞍前馬后，我要散步，他陪著；要游泳，他陪著；誤餐沒飯，他安排；胃病不舒服，他煮好魚肚等營養(yǎng)湯送來；假期要外出旅游，他安排并全家陪同，貼心、舒服；想認(rèn)識老板作朋友，他想我之所想?！薄皣C者”就是通過這種表面上看是“關(guān)系”“人情”實(shí)際上是“圍獵”的情感投資，對黨員干部拉攏、腐蝕。這種感情投資型的“圍獵”方式，隱蔽性較強(qiáng)，往往會在潛移默化中讓黨員干部放松警惕性，進(jìn)而“底線”失守。對于“圍獵”問題，有人提出存在一種“投其所好型”，從本質(zhì)上看，“投其所好型”的“圍獵”也是一種“感情投資型”的“圍獵”。

無論哪種類型的“圍獵”，關(guān)系問題至關(guān)重要。在“關(guān)系”的建立過程中，有的需要“鋪墊”，有的并不需要。在需要“鋪墊”的“關(guān)系”中，根據(jù)彼此之間事前是否有聯(lián)系，分為有聯(lián)系基礎(chǔ)的“鋪墊”和無聯(lián)系基礎(chǔ)的“鋪墊”。當(dāng)然，有聯(lián)系基礎(chǔ)，可以縮短“鋪墊”的時(shí)間，更有利于“關(guān)系”的建立。在深受儒家傳統(tǒng)思想影響、遵循禮尚往來的社會環(huán)境下，“關(guān)系”的建立需要借助一定的途徑或方式，比如送禮、互惠、互利等等?！瓣P(guān)系”的建立過程，大致如下：通過中間人、請客、送禮、互惠、互利等，實(shí)現(xiàn)無聯(lián)系向有聯(lián)系轉(zhuǎn)變；通過送禮、互惠、互利等，強(qiáng)化這種聯(lián)系，增強(qiáng)聯(lián)系中的互信。[6]

(三)組織培養(yǎng)干部的長期性與艱巨性

1.培養(yǎng)干部具有長期性

成長為一名好干部，必然要經(jīng)過多年的培養(yǎng)和鍛煉，這是干部成長的一條基本規(guī)律。絕大多數(shù)黨員干部都是從基層工作干起，經(jīng)過多年多個(gè)崗位的長期磨礪，一步一個(gè)臺階、循序漸進(jìn)地成長起來。在這個(gè)過程中，基于知識儲備、能力素質(zhì)、崗位適應(yīng)性等因素，大多數(shù)黨員干部都會經(jīng)過四個(gè)階段。第一個(gè)階段，儲備磨煉。這是一個(gè)在擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)前，積累知識、增長見識、提高能力、錘煉黨性的過程。這個(gè)階段持續(xù)時(shí)間的長短，受制于個(gè)人的黨性修養(yǎng)、工作能力、綜合素質(zhì)、崗位職數(shù)、單位規(guī)模等因素。第二階段，適應(yīng)過渡。這是在擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的初期，熟悉工作、明確職責(zé)、掌握方法、適應(yīng)角色，與班子成員進(jìn)行“磨合”的過程。與前一階段相比，這個(gè)階段持續(xù)時(shí)間的長短主要取決于干部自身，有的在短期內(nèi)即能熟悉工作，適應(yīng)角色，有的則較長，甚至一直處于與其他領(lǐng)導(dǎo)干部的“磨合”中。第三階段，施展才華。這是塑造黨員干部個(gè)人形象、提高組織領(lǐng)導(dǎo)水平、在順利完成分管任務(wù)中贏得單位同事信服的過程。在該階段，施展才華的初次嘗試至關(guān)重要。第四階段，趨漸穩(wěn)定。在這一階段，黨員干部的能力素質(zhì)臻于成熟，各項(xiàng)工作有序推進(jìn)。黨員干部在任何一級的領(lǐng)導(dǎo)崗位上大多都會經(jīng)過上述四個(gè)階段。

2.培養(yǎng)干部具有艱巨性

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“好干部不會自然而然產(chǎn)生，成長為一個(gè)好干部，一靠自身努力，二靠組織培養(yǎng)?！盵7]341組織培養(yǎng)一名干部是一項(xiàng)艱苦、復(fù)雜、長期的任務(wù)。

干部培養(yǎng)成本較高是干部培養(yǎng)工作具有艱巨性的一個(gè)重要體現(xiàn)。重視理論教育是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)。新中國成立初期，黨中央“認(rèn)為必須確定黨的各級干部的輪訓(xùn)制度，在今后有計(jì)劃有步驟地把全黨各方面的高、中級干部，調(diào)入黨校輪訓(xùn)，才能有效地提高全黨干部馬克思列寧主義水平”[8]251，此后黨內(nèi)理論教育輪訓(xùn)制度逐步建立起來。這項(xiàng)任務(wù)主要由各級黨校負(fù)責(zé)，每年各省級黨校均設(shè)有中青年干部培訓(xùn)班、局級干部進(jìn)修班、局級干部研修班等，黨內(nèi)干部輪訓(xùn)成為常態(tài)。

分析黨校經(jīng)費(fèi)使用情況，是考察組織培養(yǎng)干部是否艱巨及其程度的一個(gè)重要變量，其中的“教育支出”類最為直接。表1是2017年度和2018年度東部B(省、自治區(qū)、直轄市)委員會黨校、中部H(省、自治區(qū)、直轄市)委員會黨校、西部X(省、自治區(qū)、直轄市)委員會黨校“教育支出”情況。

表1 2017年度和2018年度東部B黨校、中部H黨校、西部X黨校“教育支出”統(tǒng)計(jì)(單位：萬元)

由表1可以看出，黨組織每年投入到干部培訓(xùn)上的經(jīng)費(fèi)是較為巨大的。而且上述經(jīng)費(fèi)支出中還不包括辦公費(fèi)、印刷費(fèi)、水電費(fèi)、差旅費(fèi)、維修(護(hù))費(fèi)、會議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、公務(wù)接待費(fèi)、專用材料費(fèi)等各種其他費(fèi)用。單從黨員干部的培訓(xùn)支出這一變量而言，組織上培養(yǎng)干部的確不容易。

一方面，在長期執(zhí)政和改革開放發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的條件下，黨員干部面臨的誘惑和“圍獵”因素增加；另一方面，我們黨始終堅(jiān)持黨紀(jì)面前人人平等的原則，任何黨員，不論其職務(wù)多高，只要觸犯黨紀(jì)，都會受到處罰。再加上，黨員干部的成長是一個(gè)長期過程，組織培養(yǎng)黨員干部更是一項(xiàng)復(fù)雜且艱巨的任務(wù)。因此，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“組織上培養(yǎng)干部不容易，要管理好、監(jiān)督好，讓他們始終有如履薄冰、如臨深淵的警覺。”[7]342

在政治實(shí)踐中，對于黨的干部工作而言，不僅要堅(jiān)持選人用人的正確導(dǎo)向，將優(yōu)秀干部選拔上來，更應(yīng)當(dāng)采取有效措施防止提拔上來的優(yōu)秀干部受到黨紀(jì)甚至法律處分。在回答這一課題中，黨內(nèi)監(jiān)督的功能進(jìn)一步拓展，不僅包含紀(jì)律約束功能，還包含干部保護(hù)功能。

二、加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，把紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面

黨的十八大前，在管黨治黨所倚靠的手段、方式上存在的一大問題就是黨言黨語與法言法語相重合，判斷黨員干部、黨員群眾的某種行為是否得當(dāng)，不是以黨內(nèi)法規(guī)制度為尺度，而是以國家法律為準(zhǔn)繩，以是否站在法律的底線上為標(biāo)準(zhǔn)，這就拉低了黨員標(biāo)準(zhǔn)，弱化了黨的先進(jìn)性，有礙于堅(jiān)持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出了紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前的命題，既是對全體黨員、干部的行為約束，更是一種保護(hù)。

1.把紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面的內(nèi)涵與要求

把紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面，首先在理論上應(yīng)當(dāng)厘清黨規(guī)與國法的區(qū)別和聯(lián)系?！包h紀(jì)和國法不是一個(gè)概念”[9]，不可混淆使用。其一，雖均屬于“紅線”，但性質(zhì)迥異。國法是每一位公民應(yīng)當(dāng)遵守的“底線”，而黨紀(jì)是每一名共產(chǎn)黨員應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守的“底線”。黨的性質(zhì)、綱領(lǐng)、宗旨，黨的初心、使命，黨員的權(quán)利、義務(wù)等，都決定了黨員的“底線”應(yīng)當(dāng)高于公民的“底線”。其二，違法始于違紀(jì)，違紀(jì)在前，違法居后。這為查處的違紀(jì)違法案件所證明，正因如此，黨的十八以來，“只有把紀(jì)律挺在前面，堅(jiān)持紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前，才能……用紀(jì)律管住全體黨員”[10]的觀點(diǎn)已逐步在黨內(nèi)形成共識。其三，中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)立法，黨員干部亦當(dāng)帶頭守法?！稇椃ā返谖鍡l規(guī)定“一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企事業(yè)單位組織都必須遵守憲法和法律”[11]8；黨章在總綱中也指出“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”[12]23。因此，黨規(guī)黨紀(jì)在具體內(nèi)容規(guī)定上要嚴(yán)于國家法律，但是黨規(guī)黨紀(jì)在基本原則上不能與國家法律相沖突，這是黨規(guī)黨紀(jì)與國家法律之間關(guān)系的集中體現(xiàn)。

把紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面，就是在全面從嚴(yán)治黨的實(shí)踐中必須“抓早抓小”。習(xí)近平總書記指出：“一些人在腐敗泥坑中越陷越深，一個(gè)重要原因是對其身上出現(xiàn)的一些違紀(jì)違法的小錯(cuò)，黨組織批評不夠，批評教育不力，甚至睜一只眼閉一只眼”。[13]為此，他強(qiáng)調(diào)必須抓早抓小，不能養(yǎng)癰遺患。所謂抓早，即指各級黨委(黨組)嚴(yán)格落實(shí)全面從嚴(yán)治黨的主體責(zé)任，堅(jiān)持嚴(yán)管與厚愛結(jié)合，注重平時(shí)，注重小事，根據(jù)單位、行業(yè)特點(diǎn)梳理易發(fā)問題，出臺措施及早介入，將苗頭性、傾向性問題遏制在萌芽狀態(tài)，防止“溫水煮青蛙”；所謂抓小，即指各級黨委(黨組)、紀(jì)委(紀(jì)檢組)在履行監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問責(zé)中，對于群眾反映或主動查辦的問題，不能因涉案人員職級低、涉案金額較小，亦或是情節(jié)輕、影響小等而姑息放任，避免小問題演變成大問題。黨的十八以來的管黨治黨實(shí)踐表明，對于黨員干部出現(xiàn)的苗頭性問題、小問題，尤其是初次違紀(jì)問題，若給予及時(shí)干預(yù)，能夠有效防止干部由違紀(jì)到違法的沉淪。

2.不斷加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，為把紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面提供制度保障

健全基礎(chǔ)主干中央黨內(nèi)法規(guī)制度是把紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。在具體工作中就是完善以“1+4”為基本框架的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，即在黨章之下的黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度和黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度。黨的組織法規(guī)制度，就是立足健全完善黨的組織體系，突出各級黨組織的政治功能和組織力，規(guī)范明確各類組織在黨的整個(gè)組織體系中的職責(zé)和權(quán)限。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度，以黨的宣傳、人才、政法、外事、群團(tuán)等工作條例為基礎(chǔ)，以健全黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系為核心，以突出“兩個(gè)維護(hù)”為重點(diǎn)，以把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到國家治理的各領(lǐng)域各行業(yè)各方面為目的。黨的自身建設(shè)法規(guī)制度，就是在立足新時(shí)代黨的建設(shè)總要求的基礎(chǔ)上，著眼于永葆黨的先進(jìn)性和純潔性而制定或修訂的關(guān)于黨的作風(fēng)、黨的紀(jì)律、黨的思想政治教育等方面的法規(guī)制度。黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度，就是堅(jiān)持嚴(yán)管與厚愛相結(jié)合、激勵(lì)與約束并重，一方面鞏固黨內(nèi)監(jiān)督、黨外監(jiān)督等方面的制度建設(shè)成果，另一方面及時(shí)制定或修訂黨內(nèi)表彰、黨員權(quán)利保障等方面的法規(guī)制度。

為此，黨中央新出臺或新修訂了一系列黨內(nèi)法規(guī)制度。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，黨的十八大以來，中央制定或修訂的黨內(nèi)法規(guī)制度就有150部左右。這些規(guī)章制度涉及“1+4”制度體系的各個(gè)方面，既有對某些方面問題的初次立規(guī)，也有為適應(yīng)全面從嚴(yán)治黨新形勢和新要求而進(jìn)行的修訂；既有為全體黨員劃定的必須遵守的“底線”，也有對黨員干部提出的高標(biāo)準(zhǔn)；既有關(guān)于構(gòu)建黨和國家監(jiān)督體系的規(guī)定，也有落實(shí)全面從嚴(yán)治黨“兩種責(zé)任”的要求；既有關(guān)于選人用人的鮮明導(dǎo)向，也有對不履行職責(zé)的黨組織和黨員干部的問責(zé)，等等?？傮w而言，“1+4”的黨內(nèi)法規(guī)制度體系不斷健全，約束權(quán)力的制度牢籠愈織愈密，依靠制度管黨治黨的政治生態(tài)正在形成。

三、落實(shí)“四種形態(tài)”，打擊誣告陷害，形成對黨員干部的雙向保護(hù)

在健全和完善黨內(nèi)監(jiān)督制度體系中，制度規(guī)則和黨內(nèi)法規(guī)不僅僅是對黨員干部的約束，更是一種保護(hù)。

(一)正向度保護(hù)：落實(shí)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”

落實(shí)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，將咬耳扯袖、紅臉出汗的處置方式作為常態(tài)，以黨紀(jì)處分和組織處理為大多數(shù)，以對嚴(yán)重違紀(jì)的重處分、做出重大職務(wù)調(diào)整為少數(shù)，以嚴(yán)重違紀(jì)違法立案審查的為極少數(shù)。在落實(shí)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”中，始終以“零容忍”態(tài)度保持對腐敗和違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神問題的高壓態(tài)勢，嚴(yán)肅查處十八大之后不收手、不收斂案件，減少腐敗存量，遏制腐敗增量。每一種形態(tài)的適用情形、操作程序，都必須以黨章、紀(jì)律處分條例以及其他黨內(nèi)法規(guī)為遵循，以事實(shí)為依據(jù)，確保紀(jì)檢監(jiān)察工作人員在運(yùn)用“四種形態(tài)”中既不濫用公權(quán)，又不畏手畏腳。

在具體操作和實(shí)踐中，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，主要通過四種方式實(shí)現(xiàn)對黨員干部的保護(hù)。第一種方式，談話函詢，即對黨員、群眾反映的較為模糊的問題線索，采用個(gè)人談話或給相關(guān)部門發(fā)函的形式，了解相關(guān)問題，決不放棄任一線索。第二種方式，談話提醒，即經(jīng)查證后，對雖屬違紀(jì)行為但是情節(jié)較輕的案件涉及人員進(jìn)行談話提醒，批評教育，防止小問題演變成大問題。第三種方式，誡勉談話，即對于雖屬違紀(jì)行為但達(dá)不到給予嚴(yán)重黨紀(jì)處分亦不能用談話提醒處置的案件涉及人員，進(jìn)行具有懲罰性質(zhì)的戒勉談話，在影響期內(nèi)不準(zhǔn)提拔任用，以進(jìn)一步將違紀(jì)問題遏制在可控范圍內(nèi)。第四種方式，提醒談話，即黨委(黨組)在履行全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任中，對于發(fā)現(xiàn)黨員干部有思想、生活、工作、紀(jì)律等方面的苗頭性、傾向性問題或者群眾反映黨員干部具有不良行為的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以談話提醒，防止這些苗頭性、傾向性問題演變成實(shí)際問題。

落實(shí)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，是我們黨對自身建設(shè)規(guī)律認(rèn)識的再次深化，反映了在新時(shí)代管黨治黨理念的新變化：約束、規(guī)制、限制等，不是制定黨規(guī)黨紀(jì)的初衷，而是要實(shí)現(xiàn)管理與保護(hù)、約束與激勵(lì)的有機(jī)結(jié)合，在黨內(nèi)形成統(tǒng)一意志與生動活潑并存的政治局面。這一管黨治黨理念，在實(shí)踐中具體體現(xiàn)為：在嚴(yán)格要求黨員干部認(rèn)真履行相應(yīng)職責(zé)的基礎(chǔ)上，在工作中給予支持幫助、在心理上給予人文關(guān)懷、在生活待遇方面予以保障、在政治發(fā)展上給予激勵(lì)。對于該問題，習(xí)近平總書記也強(qiáng)調(diào)，在全面從嚴(yán)治黨中應(yīng)當(dāng)“堅(jiān)持嚴(yán)管和厚愛結(jié)合、激勵(lì)和約束并重，完善干部考核評價(jià)機(jī)制，建立激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制”。因此，在完善各級黨組織和廣大黨員約束規(guī)范機(jī)制的同時(shí)，更加重視其中的人文關(guān)懷。

(二)負(fù)向度保護(hù)：打擊匿名誣告，故意陷害

拓寬監(jiān)督渠道，發(fā)揮群眾監(jiān)督效能是中國共產(chǎn)黨不斷進(jìn)行自我革命的有效方式。黨章規(guī)定黨員有權(quán)利“向黨負(fù)責(zé)地揭發(fā)、檢舉黨的任何組織和任何黨員違法亂紀(jì)的事實(shí)”。一直以來，我們始終重視群眾舉報(bào)工作，并將其作為處置問題的重要線索來源。

1.十八大以來信訪舉報(bào)情況分析

十八大以來，每一輪中央巡視組進(jìn)駐被巡視地、被巡視單位后，都會及時(shí)向社會公布巡視組負(fù)責(zé)人、電子郵箱、郵政信箱、舉報(bào)電話等，鼓勵(lì)群眾積極反應(yīng)問題線索；各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的官網(wǎng)上都設(shè)置監(jiān)督舉報(bào)欄目，并在欄目之下詳列舉報(bào)須知、相關(guān)法律法規(guī)以及舉報(bào)查詢等內(nèi)容，為群眾揭發(fā)檢舉提供便利。便利的舉報(bào)方式以及相應(yīng)的隱私保護(hù)措施，直接導(dǎo)致信訪舉報(bào)案件數(shù)量增加。2013年，全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共接收信訪舉報(bào)案件195萬件(次)；2014年272萬件(次)；2015年281.3萬件(次)；2016年253.8萬件(次)；2017年273.3萬件(次)；2018年344萬件(次)。在全面從嚴(yán)治黨中，部分黨員干部的貪污腐敗、違反中央八項(xiàng)規(guī)定的問題都是由群眾揭發(fā)檢舉，然后紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)及時(shí)介入查處的。

但是，分析數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對信訪舉報(bào)案件的線索處置率并不高。十八大之后，中央紀(jì)委對掌握的反映中管干部問題線索進(jìn)行全面徹底清理，摸清底數(shù)，研究制定了擬立案、初核、暫存、留存和了結(jié)5類處置標(biāo)準(zhǔn)，對反映中管干部問題的線索進(jìn)行了規(guī)范處置。2013年8月，中央紀(jì)委下發(fā)加強(qiáng)和規(guī)范反映領(lǐng)導(dǎo)干部問題線索管理工作的通知，要求各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對問題線索全面清理，執(zhí)行分類處置標(biāo)準(zhǔn)。2014年7月，調(diào)整了線索分類處置標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整后仍為五類，即:擬立案、初核、談話函詢、暫存和了結(jié)。根據(jù)2019年修訂的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)結(jié)合問題線索所涉及地區(qū)、部門、單位總體情況，綜合分析，按照談話函詢、初步核實(shí)、暫存待查、予以了結(jié)4類方式進(jìn)行處置。考察2013年至2016年全國各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)信訪舉報(bào)問題處置情況，發(fā)現(xiàn)處置問題線索率并不高。2013年和2014年的數(shù)據(jù)缺失，2015年處置問題線索53.4萬件，處置率為18.9%；2016年處置73.4萬件，處置率為28.9%。②

2.打擊匿名誣告和故意陷害

匿名誣告和故意陷害問題是線索處置率較低的一個(gè)重要原因。這種誣告和陷害，或因?yàn)樾男鬲M窄帶來的妒忌心理，或由于彼此存在競爭關(guān)系而故意中傷，或?yàn)榱搜谏w自身問題而對組織采取的轉(zhuǎn)移視線策略，或因?yàn)椤翱床粦T”某干部的作為而純粹發(fā)泄私憤，等等。無論出于何種考慮，匿名誣告、故意陷害，不僅給黨內(nèi)政治生態(tài)帶來惡劣影響，而且會挫傷黨員干部敢于擔(dān)當(dāng)作為的積極性，在鼓勵(lì)黨員干部勇?lián)姑恼苇h(huán)境下，這種行為無疑是對黨員干部的大潑冷水。

鑒于此，在全面從嚴(yán)治黨中，我們不僅重點(diǎn)防止黨員干部濫用權(quán)力，也包括防止黨員群眾、領(lǐng)導(dǎo)干部濫用手中的民主權(quán)利，搞匿名誣告和故意陷害。2015年修訂的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，將匿名誣告問題作為違反黨的組織紀(jì)律的一項(xiàng)基本內(nèi)容，對其予以嚴(yán)肅查處；2018年修訂的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，將匿名誣告行為由之前的屬于違反組織紀(jì)律調(diào)整為屬于違反黨的政治紀(jì)律的行為。在嚴(yán)肅打擊匿名誣告行為的同時(shí)，部分省份出臺相關(guān)規(guī)定，對受到不公正對待的黨員干部，由組織出面予以澄清，這讓部分干部放下“思想包袱”，積極投身新時(shí)代中國特色社會主義偉大事業(yè)之中。例如，2019年7月，A省紀(jì)委辦公廳制定了《為受到誣告陷害錯(cuò)告誣告干部澄清正名若干規(guī)定(試行)》，該文件有效激發(fā)了干部勇于擔(dān)當(dāng)作為、干事創(chuàng)業(yè)的積極性。

打擊匿名誣告、故意陷害行為，一方面切實(shí)保護(hù)了干部的創(chuàng)業(yè)激情，另一方面各地紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)接收的信訪舉報(bào)案件的處置率大幅度提高。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年信訪案件問題線索處置率為45.7%；2018年問題線索處置率為48.4%；2019年上半年問題線索處置率超過50%，為50.9%。②群眾反映問題的真實(shí)性不斷提高，這無論是對強(qiáng)化黨員干部監(jiān)督，還是對保障群眾民主權(quán)利，都具有重要意義。

四、結(jié)語

綜上分析，在開展黨內(nèi)監(jiān)督中至少存在兩對矛盾：一是黨員干部面臨“圍獵”危險(xiǎn)的全時(shí)性與干部監(jiān)督工作的間歇性之間的矛盾；二是紀(jì)律處分的即時(shí)性與組織培養(yǎng)干部的長期性之間的矛盾。如何化解這兩對矛盾，直接決定著未來黨內(nèi)監(jiān)督的發(fā)展方向。在未來的黨內(nèi)監(jiān)督改革中，至少應(yīng)當(dāng)注意三點(diǎn)事項(xiàng)。第一，黨內(nèi)監(jiān)督既要規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，也應(yīng)防止權(quán)利濫用。如何在保障黨員民主權(quán)利的同時(shí)，防止權(quán)利濫用，是未來黨內(nèi)監(jiān)督改革需要解決的一個(gè)難題。第二，在健全黨內(nèi)監(jiān)督制度體系中，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)率先垂范，以身作則。自覺糾正監(jiān)督就是不信任的觀念，把自己擺進(jìn)去，增強(qiáng)主動監(jiān)督、主動接受監(jiān)督的意識和依靠黨章黨規(guī)推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督的意識，這是總結(jié)黨內(nèi)監(jiān)督演進(jìn)歷程得出的一條基本經(jīng)驗(yàn)。第三，“八小時(shí)內(nèi)”的監(jiān)督與“八小時(shí)外”的監(jiān)督必須同步推進(jìn)，沒有“八小時(shí)內(nèi)”的監(jiān)督，“八小時(shí)外”的監(jiān)督會失之于松；缺少“八小時(shí)外”的監(jiān)督，“八小時(shí)內(nèi)”的監(jiān)督會失之于軟。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源于2013年至2018年最高人民檢察院工作報(bào)告。

②數(shù)據(jù)來源于作者根據(jù)中央紀(jì)律檢查委員會工作報(bào)告中相關(guān)數(shù)據(jù)的分析。