跨界流域民族地區(qū)文化遺產(chǎn)利益補償?shù)姆ㄖ伪Ｕ?/h1>
2020-03-08 01:55邵莉莉
廣西民族研究 2020年6期
【摘 要】跨界流域建設開發(fā)與民族地區(qū)文化遺產(chǎn)保護共生關系尚未形成，在現(xiàn)有的跨界流域生態(tài)補償實踐中未考慮對民族地區(qū)文化遺產(chǎn)的補償，造成民族民間藝術面臨諸多保護問題?？缃缌饔蚴撬幕z產(chǎn)的載體，其民族地區(qū)的文化遺產(chǎn)具有“活態(tài)”特征，需活態(tài)“傳承”?！吨腥A人民共和國民族區(qū)域自治法》規(guī)定的國家對輸出自然資源的民族自治地方給予一定的利益補償，也應當包括對流域所承載的文化遺產(chǎn)。保護流域民族文化遺產(chǎn)就是促進民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。國家在跨界流域民族地區(qū)文化遺產(chǎn)利益補償?shù)墓▽傩圆豢赡?，為此應該從利益共享、國家預警、創(chuàng)新保護傳承利用三方面予以法治構建。
【關鍵詞】跨界流域;民族文化遺產(chǎn);利益補償;利益共享;傳承利用
【作 者】邵莉莉，北京物資學院副教授，中國政法大學國際環(huán)境法研究中心研究員。北京，101149。
【中圖分類號】D923? 【文獻識別碼】A? 【文章編號】1004-454X（2020）06-0157-006
在我國流域中，主要有長江、黃河、珠江、海河、淮河、松花江等流域，在這些流域中跨越多個省、區(qū)、縣，所以本文將這些流域稱之為跨界流域?？缃缌饔蛑蟹植贾姸嗟纳贁?shù)民族，其中長江流域共有14個民族自治州、32個民族自治縣，主要分布在長江上游。黃河流域共有8個少數(shù)民族，即回、藏、蒙古、東鄉(xiāng)、土、撒拉、保安、滿;人口約600多萬，占流域人口的10%。對跨界流域的開發(fā)關鍵之處在于如何在不遺忘與不破壞民族地區(qū)文化遺產(chǎn)的前提下，將流域的開發(fā)與文化遺產(chǎn)保護恰到好處融為一體。然而對于跨界流域的開發(fā)與利用，通常對民族文化遺產(chǎn)構成嚴重破壞，這也是對人類文明瑰寶的毀滅?！白蠼饔蚴且粋€以壯族為主、多民族共同聚居之地。這里有著豐富的少數(shù)民族文化遺產(chǎn)。但是，這些民族文化遺產(chǎn)也面臨著消亡的危機。”[1]因此有必要從法治的角度保障對跨界流域民族地區(qū)文化遺產(chǎn)的利益補償。
一、跨界流域民族地區(qū)利益補償?shù)睦Ь?/p>
跨界流域建設開發(fā)與民族地區(qū)文化遺產(chǎn)保護共生關系尚未形成。隨著流域經(jīng)濟的發(fā)展，民族民間藝術面臨諸多保護問題。例如長江流域民族分布眾多，形成了獨特的文化遺產(chǎn)傳承基因，但隨著長江流域水利事業(yè)的發(fā)展，民族地區(qū)的文化遺產(chǎn)受到了嚴重損害。以長江支流烏江為例，“烏江流域民族地區(qū)歷史悠久，文化積淀深厚，其非物質文化遺產(chǎn)的類型十分豐富，主要有民間文學、民間音樂、民間舞蹈、民間戲劇、民間工藝美術、民間曲藝、民間節(jié)日和民族服飾等”[2]。但流域的開發(fā)對流域的環(huán)境、水生生態(tài)、文化遺產(chǎn)等方面會產(chǎn)生不同程度的影響。烏江流域地區(qū)大多是以農(nóng)耕為主要勞作方式的少數(shù)民族聚居地，如果其具備的民族特色文化無法發(fā)揮其特有價值，則難以帶動區(qū)域文明和經(jīng)濟發(fā)展。[3]
（一）跨界流域生態(tài)補償民族地區(qū)文化遺產(chǎn)的闕如?？缃缌饔蛑械拿褡逦幕z產(chǎn)因旅游業(yè)、人口密度的增加、基礎設施的規(guī)劃等因素面臨著嚴峻問題，這些問題會削弱流域民族地區(qū)文化習俗。旅游業(yè)可能會危害社會保障、傳播其文化習俗和文化遺產(chǎn)的能力。跨界流域少數(shù)民族的文化習俗也會受到影響，進而導致無形文化被損害，人類的共同記憶丟失?！霸诜俏镔|文化遺產(chǎn)保護工作中， 我們堅決反對那種混淆真?zhèn)危谒^遺產(chǎn)保護背后隱藏的種種非保護動機。尤其是反對把文化遺產(chǎn)的價值簡單等同于旅游經(jīng)濟效益而由此造成的急功近利行為和對文化遺產(chǎn)的過度開發(fā)?！盵4]在《長江保護法草案》中，建立全流域生態(tài)補償機制成為草案的焦點，但對流域的整體性價值理解還不夠充分，流域的整體性價值除了體現(xiàn)其使用價值之外，還應該包括非使用價值。在世界遺產(chǎn)的保護與發(fā)展中，整體性被明確列為檢驗評定一項遺產(chǎn)是否具有突出的、普遍的價值的一個重要指標、基本要素。[5]在實踐中，“清江流域土家族始祖信仰包含了諸多的傳統(tǒng)基因和時代元素。在始祖信仰的非物質文化遺產(chǎn)保護過程中，非物質文化一次次基因保護原則具體指整體性原則、結構性原則和局部性原則”[6]。流域的非使用價值主要表現(xiàn)為遺產(chǎn)價值和存在價值?，F(xiàn)有的跨界流域生態(tài)補償?shù)难芯看蠖嗤Ａ粼诹饔虻氖褂脙r值中，并未納入非使用價值尤其是文化遺產(chǎn)的價值。而跨界流域中分布著眾多的少數(shù)民族，隨著跨界流域一體化的發(fā)展，這些民族的文化遺產(chǎn)出現(xiàn)了不同程度的衰落。在廣西大化瑤族自治縣巖灘鎮(zhèn)建設的巖灘水電站，是紅水河梯級開發(fā)的第五座電站，巖灘庫區(qū)80%的移民為瑤族和壯族。為建設水電站，巖灘庫區(qū)多數(shù)少數(shù)民族需要移民，導致大量的民族文化遺產(chǎn)得不到有效的管理而毀滅。
（二）對跨界流域民族地區(qū)文化遺產(chǎn)的價值挖掘不夠充分?；诳缃缌饔蛎褡宓貐^(qū)文化遺產(chǎn)的普世價值，對流域民族地區(qū)文化遺產(chǎn)的保護應從文物、遺址等物質形態(tài)的保護轉向為對流域文化景觀、非物質文化遺產(chǎn)的保護以提升流域活力的整體保護，同時為少數(shù)民族創(chuàng)造良好居住環(huán)境?？缃缌饔蛎褡宓貐^(qū)經(jīng)常受到文化遺產(chǎn)被侵占的影響，侵占形式主要包括將民族地區(qū)文化遺產(chǎn)商品化;一些商業(yè)公司打著使用少數(shù)民族文化遺產(chǎn)的標志以及盜用傳統(tǒng)歌曲、手工藝品、設計、儀式等等。對跨界流域民族地區(qū)文化遺產(chǎn)的錯誤理解是對民族地區(qū)的文化遺產(chǎn)產(chǎn)生不利影響的另一重要問題，例如在一些流域旅游開發(fā)區(qū)域，對文化遺產(chǎn)的結束標志、解釋手冊、導游或語音導游沒有能反映民族文化遺產(chǎn)的正確信息。此外，民族博物館可以被視為理解和傳播民族文化的源泉，但是私營和公共民族博物館在未經(jīng)少數(shù)民族同意的情況下經(jīng)常侵占其文化遺產(chǎn)。所以針對跨界流域民族地區(qū)文化遺產(chǎn)保護關鍵之處在于理解“如何合理利用”。當前，跨界流域民族文化遺產(chǎn)的傳承與發(fā)展面臨著考驗，而流域民族文化遺產(chǎn)資源規(guī)模化、程序化、規(guī)范化、體系化的推廣是必然趨勢?？缃缌饔蛎褡逦幕z產(chǎn)資源需要從公私利益平衡角度進行分析，力求找到一個準確的定位。此外，對任何流域民族的文化遺產(chǎn)的開發(fā)，包括有形和無形文化遺產(chǎn)的損害，均構成對國家文化遺產(chǎn)的損害。隨著流域開發(fā)腳步不斷加快，針對跨界流域民族區(qū)域的非物質文化遺產(chǎn)，口授心傳的原生態(tài)方式亟需有志傳承人，比如世界文化遺產(chǎn)的大運河上著名的“通州運河船工號子”目前已經(jīng)沒有了法定的非遺傳承人。
二、跨界流域民族地區(qū)文化遺產(chǎn)利益補償?shù)睦碚撜归_
流域作為重要的自然資源除了具有經(jīng)濟特性之外，還具有人文特性，即流域本身就具有文化遺產(chǎn)的特征。流域是水文化遺產(chǎn)的載體，其文化遺產(chǎn)具有“活態(tài)”特征，需活態(tài)“傳承”。尤其是長江流域、民族地區(qū)非物質文化遺產(chǎn)是中華文化的杰作，種類豐富、價值突出，需要將長江12?。▍^(qū)、市）的各個少數(shù)民族像紐帶一樣聯(lián)接在一起，深入研究長江流域民族文化遺產(chǎn)的內涵和特色，展現(xiàn)中華民族文化的時代風采。
（一）跨界流域民族地區(qū)文化遺產(chǎn)利益補償?shù)姆ɡ砘A
《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》第六十五條規(guī)定，國家在對民族自治地方開發(fā)資源時，應當顧及到民族地區(qū)的利益，對輸出自然資源的民族自治地方給予一定的利益補償。第六十六條規(guī)定，民族自治地方為國家的生態(tài)平衡、環(huán)境保護作出貢獻的，國家給予一定的利益補償。“如何補償？通過何種途徑補償？補償不僅僅是政策，既然寫入國家的基本法，就應該上升為法律制度的高度?！盵7]國家的利益補償來源于憲法第9條規(guī)定的自然資源國家所有權的基礎性規(guī)范，第9條第2款規(guī)定了國家對于自然資源所有權受“合理利用”的限制，即國家應該承擔的義務。所以國家在對少數(shù)民族地區(qū)進行資源開發(fā)時應該受“合理利用”義務的限制，若“合理利用”的行為影響到少數(shù)民族地區(qū)的利益，國家應該對民族地區(qū)進行利益補償?？缃缌饔蛎褡宓貐^(qū)文化遺產(chǎn)積淀深厚，尤其是非物質文化遺產(chǎn)的類型十分豐富，流域的文化遺產(chǎn)應視為流域整體價值中的非使用價值，對流域的開發(fā)不可避免會對少數(shù)民族文化遺產(chǎn)造成影響，國家應該對這些影響進行利益補償。
一方面，文化遺產(chǎn)是跨界流域綠色生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展的有機組成。應該將跨界流域民族地區(qū)所承載的文化遺產(chǎn)價值納入到跨界流域的整體性保護當中。就此而言，文化共同體也是責任共同體，未來流域文化遺產(chǎn)的保護傳承中須有大擔當大格局。對跨界流域民族地區(qū)文化遺產(chǎn)的保護，應當在需要依照少數(shù)民族習慣法律并征得流域少數(shù)民族的事先知情同意以及以其他方式尊重流域少數(shù)民族的權利的前提下，反映發(fā)展、維護和保持流域文化遺產(chǎn)組成部分的人的利益和公眾利益兩者平等兼顧的必要性。在使用公眾已經(jīng)能夠隨意獲取的流域地區(qū)少數(shù)民族文化遺產(chǎn)組成部分的情形中，相關民族地區(qū)或少數(shù)民族人民應當有資格就其文化遺產(chǎn)的使用獲得公平公正的補償。在以非商業(yè)目的獲取和使用少數(shù)民族文化遺產(chǎn)時，也應當確保少數(shù)民族文化實行公平的利益分享。國家應當采取必要措施承認流域民族地區(qū)擁有其文化遺產(chǎn)的權利，并確保此種權利受到國內法的保護和尊重。國家還應當賦予跨界流域民族地區(qū)能夠控制并得益于文化遺產(chǎn)，確保少數(shù)民族地區(qū)所需資金到位，從而實現(xiàn)對跨界流域文化遺產(chǎn)的保護。國家還應該確保少數(shù)民族地區(qū)能夠求助于一般訴訟或行政訴訟，防止其文化遺產(chǎn)被擅自獲取，使其能夠訴諸任何爭端解決機制，維護其文化遺產(chǎn)權利。就流域少數(shù)民族地區(qū)文化遺產(chǎn)問題提起的訴訟程序中的證據(jù)規(guī)則，應當與相關少數(shù)民族地區(qū)文化和出現(xiàn)糾紛的文化遺產(chǎn)組成部分所涉習慣法相適應。
另一方面，文化遺產(chǎn)是跨界流域民族地區(qū)旅游業(yè)的重要支柱。通?？缃缌饔蛭幕z產(chǎn)作為民族地區(qū)旅游業(yè)的重要支柱，蘊含著巨大的價值，但卻對少數(shù)民族產(chǎn)生消極的影響，因為在民族地區(qū)進行的大規(guī)模的開發(fā)活動卻很少惠及到少數(shù)民族，所以必須針對跨界流域民族地區(qū)旅游的開發(fā)活動設立收益共享機制。必須推進跨界流域綠色生態(tài)經(jīng)濟帶加速發(fā)展，將民族文化遺產(chǎn)融入經(jīng)濟發(fā)展中，為民族地區(qū)爭取更多的項目和資金支持。保護跨界流域民族文化遺產(chǎn)就是促進民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。從事物的矛盾關系上看，保護跨界流域文化遺產(chǎn)與流域的經(jīng)濟發(fā)展是矛盾體。因為對民族地區(qū)文化遺產(chǎn)的保護會影響到民族地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，但若只注重經(jīng)濟發(fā)展，文化遺產(chǎn)的保護會面臨危機。經(jīng)濟發(fā)展與文化遺產(chǎn)的保護雖然存在著矛盾的一面，但也存在著相互協(xié)調的一面，對文化遺產(chǎn)的保護可以更好地促進經(jīng)濟發(fā)展。兩者相互促進的關系說明人類的可持續(xù)發(fā)展不僅要遵循經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)律，還要遵循自然人文的發(fā)展規(guī)律。由于跨界流域民族地區(qū)文化遺產(chǎn)與水域有著內在的聯(lián)系，對民族地區(qū)文化遺產(chǎn)的保護還應該包括對少數(shù)民族居住環(huán)境的保護。跨界流域民族地區(qū)文化遺產(chǎn)是其經(jīng)濟發(fā)展的重要資源。文化遺產(chǎn)對民族地區(qū)來說不僅是重要的文化資源，而且也是重要的經(jīng)濟資源。
（二）跨界流域民族地區(qū)文化遺產(chǎn)利益補償法律關系的性質
上述論述在跨界流域民族地區(qū)文化遺產(chǎn)利益補償?shù)姆ɡ碚撌鲋?，根?jù)《憲法》及《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》的相關規(guī)定，國家應當給予民族地區(qū)利益補償?！吨腥A人民共和國民族區(qū)域自治法》第六十五條規(guī)定國家引導和鼓勵經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的企業(yè)按照互惠互利的原則，到民族自治地方投資，開展多種形式的經(jīng)濟合作?！巴暾睦嫜a償機制包括從保護、開發(fā)、到輸出全過程各環(huán)節(jié)實施的利益補償關系。”[8]隨著流域水電開發(fā)主體的多元發(fā)展，國家不再是流域水電開發(fā)的唯一主體。例如跨界流域水電工程的投資主體即項目法人，對于推動水電工程的建設也起了巨大的作用。按照“誰投資、誰受益、誰負責”的原則，項目法人也應該是流域水電開發(fā)的利益補償?shù)闹黧w。但是隨著跨界流域水電開發(fā)項目的大規(guī)模展開，對流域民族地區(qū)文化遺產(chǎn)的保護嚴重滯后。在長江流域的中部，大中型的水利建設都集中在干流和支流，而這一部分大多集中了民族地區(qū)的文化遺產(chǎn)。在“南水北調”中線工程丹江口水庫的建設中，少數(shù)民族群體大量移民導致這些地區(qū)的文化遺產(chǎn)四分五裂，破壞十分嚴重。因此對于少數(shù)民族移民對文化遺產(chǎn)所產(chǎn)生的損害，水電工程建設的項目法人顯然無法承受。其實在水電工程建設開發(fā)中，受益的主體不僅僅包括項目法人，也應該包括因建設項目而受益的地區(qū)和人民?？梢哉f某一地區(qū)的利益所得是以另一地區(qū)的利益損失為代價的，這一利益損害不僅僅表現(xiàn)為經(jīng)濟上的利益，還表現(xiàn)為非經(jīng)濟上的利益（例如流域民族地區(qū)的文化遺產(chǎn)的流失）。所以對于跨界流域民族地區(qū)文化遺產(chǎn)的損失，除了項目的法人及整個企業(yè)以及受益地區(qū)對其后果進行民事責任的賠償之外，不能省略國家中間人的環(huán)節(jié)，國家因其具有的公權力可以強有力地保障少數(shù)民族的文化遺產(chǎn)的利益。以上分析表明，在流域民族地區(qū)補償法律關系中，國家應該始終是流域民族地區(qū)文化遺產(chǎn)的利益補償義務主體。本文認為，跨界流域民族地區(qū)的利益補償應該始終屬于公法關系。從實然層面分析，國家在民族自治地方開發(fā)資源時，應當對輸出自然資源的民族自治地方給予一定的利益補償。這說明國家作為行政主體始終推動著利益補償?shù)姆申P系啟動，即使國家引導和鼓勵經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的企業(yè)開展多種形式的經(jīng)濟合作到民族自治地方投資，也不能磨滅國家在民族地區(qū)文化遺產(chǎn)利益補償?shù)墓▽傩?。從應然層面分析，對跨界流域民族地區(qū)文化遺產(chǎn)的保護應該以全面保護少數(shù)民族人民的權益為旨向，以滿足流域民族地區(qū)的發(fā)展權利需求為導向。當前公法私法的發(fā)展化趨勢并不意味著公法的無所作為，也并不意味著覆蓋國家行政權的運行軌跡，而是公法在私法的發(fā)展過程中起著監(jiān)督和補充的作用。對于民族地區(qū)的文化遺產(chǎn)而言，國家應該更加強調以預防性保護為主，這是與流域上下游民族地區(qū)的文化認同密不可分的。
三、跨界流域民族地區(qū)文化遺產(chǎn)利益補償?shù)姆ㄖ螌崿F(xiàn)途徑
“法治理念深入人心的當今，法律是任何社會主體存在及運行合法性的唯一根據(jù)?！盵9]跨界流域民族地區(qū)文化遺產(chǎn)積淀深厚，應以法治為實現(xiàn)途徑，在保護文化遺產(chǎn)中帶動民族地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。在跨界流域中必須充分挖掘流域的整體價值以體現(xiàn)文化遺產(chǎn)的內涵價值，實現(xiàn)民族地區(qū)文化遺產(chǎn)資源與經(jīng)濟的協(xié)同發(fā)展。要促進跨界流域民族地區(qū)文化遺產(chǎn)保護與經(jīng)濟發(fā)展共生共贏，應該遵循取利除害適度原則。“取利除害適度原則作為環(huán)境倫理學的原則要求作為自然界中的一分子的人類的任何取利除害行為都不應當過分干涉自然的正常運作與自然界其他存在物的生存?！盵10]224在跨界流域民族地區(qū)文化遺產(chǎn)保護中，“取利”指人類從流域民族地區(qū)文化遺產(chǎn)獲取的各種利益，包括經(jīng)濟的以及非經(jīng)濟的利益?！俺Α笔侵溉コ龑γ褡宓貐^(qū)文化遺產(chǎn)保護中的不利因素，例如不按照流域的水文特征而造成的對流域本身以及流域所蘊含的文化遺產(chǎn)的損害。這里的“適度”是指既要保護民族地區(qū)的文化遺產(chǎn)，又要適度對文化遺產(chǎn)進行開發(fā)。本文認為跨界流域民族地區(qū)文化遺產(chǎn)利益補償?shù)姆ㄖ螌崿F(xiàn)途徑應該以取利除害適度原則為立足點，以國家補償為理論基礎，從而形成跨界流域民族地區(qū)文化遺產(chǎn)多元化利益補償機制。
（一）利益共享法律機制
對跨界流域少數(shù)民族文化遺產(chǎn)的保護并不意味著原封不動地維持現(xiàn)狀，其最終目的是為了傳承，而傳承就必須找到恰當?shù)陌l(fā)展方式。針對跨界流域民族地區(qū)文化遺產(chǎn)的發(fā)展方式以及文化多樣性特征，利益共享是利益補償?shù)囊环N形式，由于流域經(jīng)濟開發(fā)、項目建設等原因造成流域少數(shù)民族地區(qū)的非物質文化遺產(chǎn)受到影響，因此，基于公平原則，國家應對少數(shù)民族文化遺產(chǎn)中所產(chǎn)生的損害進行利益補償。利益分享是指應該建立以公共利益為主導的公私部門在內的參與性進程，以加強合作和利益共享。利益共享以公平公正方式進行，側重于保護流域少數(shù)民族文化遺產(chǎn)提供者的利益。在跨界流域民族地區(qū)文化遺產(chǎn)商業(yè)開發(fā)時，也應得到民族地區(qū)的事先知情同意并進行利益共享。長期以來對流域民族地區(qū)文化遺產(chǎn)的開發(fā)利用，真正的文化遺產(chǎn)的傳承者卻很難從中受益。隨著人們文化權利意識的提高，在對民族地區(qū)文化遺產(chǎn)的使用中，非物質文化遺產(chǎn)的傳承者和使用者之間的利益矛盾會越來越突出，迫切需要建立以國家公法保護為主的公私法并行的文化遺產(chǎn)法律保護制度，以鼓勵民族地區(qū)文化遺產(chǎn)的合理開發(fā)和利用。對跨界流域民族地區(qū)文化遺產(chǎn)進行保護的一個核心問題是開發(fā)權問題。開發(fā)權應包括在國家對文化資源的開發(fā)范圍之內。因此，我國范圍內的任何文化資源進行開發(fā)需經(jīng)主管部門批準。主管部門對可能引起嚴重文化貶低或有損中國社會公共利益的項目應在遵循相應的行政程序法的前提下，商請有關專家的基礎上做出理性決定。即使相關國際組織出于公益目的在中國進行民族文化遺產(chǎn)方面的調查研究時，也應有中國政府文化官員或研究人員的參與，同時應當給予中國政府書面的通知，并應獲得同意。
中國目前的補償措施主要集中在資源開發(fā)和生態(tài)保護方面，主要有森林、農(nóng)牧業(yè)、流域、礦產(chǎn)、自然保護區(qū)的生態(tài)補償?；诹饔蛘w性價值考量，本文認為應將民族地區(qū)的文化遺產(chǎn)納入到流域生態(tài)補償中。補償是為了減少對跨界流域民族地區(qū)文化遺產(chǎn)的損害，主要以經(jīng)濟手段為主。若在流域建設項目的環(huán)境評估中需要考慮到文化遺產(chǎn)，可通過變更項目設計和（或）引入特別的施工及操作程序來避免或減小影響，以及采取補償性措施以減小影響。在市場機制缺位情形時，資金補償是有效的保護途徑。在流域旅游開發(fā)的初始階段，資金補償是有效的保護途徑，而市場發(fā)育完善后就可以充分利用市場的力量進行文化遺產(chǎn)的動態(tài)保護，如對跨界流域民族地區(qū)發(fā)展可持續(xù)旅游。市場機制健全后，可以利用市場機制對文化遺產(chǎn)進行動態(tài)監(jiān)測，實現(xiàn)文化遺產(chǎn)、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展和旅游的可持續(xù)發(fā)展。這三者是互相促進的，文化產(chǎn)業(yè)和文化旅游本身就是文化遺產(chǎn)傳承的載體，文化產(chǎn)業(yè)與旅游的發(fā)展又會通過市場宣傳促進文化遺產(chǎn)的傳承。市場機制發(fā)揮作用時需要國家、政府和管理部門的有效監(jiān)督，避免“市場失靈”給民族地區(qū)文化遺產(chǎn)帶來破壞。
（二）國家預警法律機制
跨界流域發(fā)生突發(fā)事故后會對民族地區(qū)文化遺產(chǎn)產(chǎn)生不可逆的損害，尤其是貧窮落后的民族地區(qū)。這說明應該充分做好為跨界流域文化遺產(chǎn)處理的應急預案，應急預案也被視作保護文化遺產(chǎn)的一個重要方面。流域民族地區(qū)文化遺產(chǎn)是國家各族人民所共享的，在保護流域文化遺產(chǎn)的過程中，需要構建國家、企業(yè)、公眾多元化利益補償長效參與機制。從宏觀層面構建國家頂層引領;中觀層面促進區(qū)域的協(xié)調發(fā)展;微觀層面實現(xiàn)個人和企業(yè)的自覺推進。政府、企業(yè)和公眾社會對文化遺產(chǎn)的保護傳承應該相互制約。其中企業(yè)對流域文化遺產(chǎn)的保護應該注重市場機制的構建，公眾社會對文化遺產(chǎn)的保護應該注重自治性參與機制的構建，國家應該注重強制性干預機制的構建。必須明確的是，應該強化國家的主導地位和核心作用，完善對跨界流域民族地區(qū)文化遺產(chǎn)的依法程序、標準評估、信息公開、監(jiān)督預警、責任追究等保護管理決策機制，將跨界流域民族地區(qū)文化遺產(chǎn)真正納入到經(jīng)濟社會總體規(guī)劃與政策中，以期達到對流域文化遺產(chǎn)的整體保護、活態(tài)保護、開放性保護、發(fā)展中保護和可持續(xù)保護的終極目標。所以必須建立流域文化遺產(chǎn)的監(jiān)督預警機制。若不建立預警機制，就會造成對流域文化遺產(chǎn)的“重建—破壞”惡性循環(huán)。相較于實際上不可逆的行動，更傾向于采取措施避免難以負擔的行動，就此而言，我們可以確定一種“不可逆損害預防原則”。跨界流域民族地區(qū)文化遺產(chǎn)帶來的損害本質上是人類建構及適應的結果。國家應建立數(shù)字管理平臺和遺產(chǎn)監(jiān)測預警系統(tǒng)，對流域文化遺產(chǎn)保護情況進行巡查并建立文化遺產(chǎn)的監(jiān)督預警。需明確其關鍵性要素：完整而有效的預警系統(tǒng)由風險知識、監(jiān)測和報警、發(fā)布和傳播、應對能力四個部分組成。最佳預警系統(tǒng)的各個要素之間的相互聯(lián)系非常密切，并且具有有效的溝通渠道。首先，就風險知識而言，數(shù)據(jù)對文化遺產(chǎn)的管理是十分必要的，數(shù)據(jù)可以幫助記錄、列舉和分類各種文化遺產(chǎn)風險類型。投資于對災難后的修復力還需要準確的數(shù)據(jù)，說明哪些行動在減輕人為文化遺產(chǎn)事件方面最有效，以便能夠適當?shù)蒯槍ω斦推渌Y源。所以有必要建立一個系統(tǒng)、規(guī)范的過程來收集、評估和分享關于危害和脆弱性的數(shù)據(jù)、分布圖和趨勢。其次，監(jiān)測和報警服務目的是在有效的科學技術基礎上，建立一套有效的文化遺產(chǎn)災害監(jiān)測和報警服務體系。就發(fā)布和傳播目的而言，制定傳播和發(fā)布系統(tǒng)以確保人們能在文化遺產(chǎn)損害發(fā)生前預先得到報警，并促進國家和區(qū)域的協(xié)調和信息交換。應對能力目的：加強對文化遺產(chǎn)是風險的教育、社會參與和備災，加強社區(qū)應對工業(yè)事故的能力。在明確以上四種關鍵性要素的基礎上建立綜合預警系統(tǒng)，這就需要國家做出強烈的政治承諾，并將政治承諾轉換為強有力的國家法律政策和監(jiān)督框架予以保障。除了國家主導之外，需要非政府組織、私營部門和區(qū)域組織的廣泛參與。文化遺產(chǎn)損害預警系統(tǒng)取決于最有可能受到威脅的地方當局和社區(qū)的參與。所以采取“自下而上”的辦法得到當?shù)厣鐓^(qū)的積極參與，更有利于對各種問題和需要做出多方面響應。發(fā)展和實施一個有效的預警系統(tǒng)需要不同的個人與群體的投入與協(xié)調，在法律政策的制定過程中應該明確各自的職能范圍。
（三）保護傳承利用法律創(chuàng)新機制
跨界流域民族地區(qū)文化遺產(chǎn)的傳承保護路徑與深化流域文化價值的研究密不可分。需要將流域民族地區(qū)的文化遺產(chǎn)通過“傳承利用”的方式以法治形式確定下來。為此需以科技創(chuàng)新驅動的方式開展對流域民族地區(qū)文化價值研究和遺產(chǎn)價值評估工作，并強化文化創(chuàng)意轉化的功能，加快研究成果的轉化，鼓勵文化企業(yè)將信息技術與文化遺產(chǎn)資源創(chuàng)意轉化相結合。以傳承流域民族地區(qū)文化為主題，加強專題民族文藝創(chuàng)作，文以載道，道寓民族文藝創(chuàng)作中。鼓勵民族電影、電視劇、紀錄片等多種藝術形式創(chuàng)作。通過國家藝術基金等形式，打造跨界流域民族文化藝術品牌。一方面，國家能協(xié)同與融合各個民族地區(qū)文化遺產(chǎn)并傳承活力。跨界流域民族地區(qū)文化遺產(chǎn)傳承應遵循區(qū)域協(xié)調發(fā)展導向，突出跨界流域文化帶的發(fā)展的重要意義。利用綜合博物館展示體系、實施“國家記憶工程”“國家文化公園試點”等項目打破跨界流域民族區(qū)域文化帶沿線城市、地域的行政邊界。區(qū)域協(xié)調發(fā)展促進跨界流域與經(jīng)濟帶的融合，是檢驗跨界流域物質文化遺產(chǎn)與非物質文化遺產(chǎn)的絕佳準自然實驗。跨界流域沿線區(qū)域經(jīng)濟發(fā)達、勞動力密集、消費能力強，依托文化遺產(chǎn)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和區(qū)域協(xié)調發(fā)展，進而推動產(chǎn)業(yè)結構升級，將跨界流域文化遺產(chǎn)優(yōu)勢轉化為產(chǎn)業(yè)強勢，有助于進一步提升綜合國力和文化軟實力，實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢。另一方面，文化認同是基于區(qū)域之間共有的文化理念，建立區(qū)域文化的核心價值觀，強化各方的信任感和認同感。國家以預防性保護為主，鼓勵利用民族博物館、文化館、非物質文化館等形式對流域非物質文化遺產(chǎn)進行活態(tài)展示;以社會教育為引導，利用重要傳統(tǒng)節(jié)日開展對非物質文化遺產(chǎn)的宣傳傳播;結合中國傳統(tǒng)工藝振興計劃，推進國家級非物質文化遺產(chǎn)項目的保護傳承;利用設施建設，統(tǒng)籌手工記憶類、傳統(tǒng)民俗活動類非物質文化遺產(chǎn)項目保護利用設施。
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Abstract：The symbiotic relationship between the construction and development of transboundary watersheds and the protection of cultural heritage in ethnic areas has not yet been formed. In the existing practice of ecological compensation in transboundary watersheds， compensation for cultural heritage in ethnic areas is not considered， causing many problems in the protection of ethnic folk art. The transboundary watershed is the carrier of water cultural heritage. The cultural heritage of its ethnic areas has the characteristics of "liveness" and needs to be "lively inherited." The "Law of the People's Republic of China on Regional Ethnic Autonomy" stipulates that the state provides certain benefit compensation to ethnic autonomous areas that export natural resources， and should also include the cultural heritage carried by the watershed. Protecting the ethnic cultural heritage of the watershed is to promote the economic development of ethnic areas. The public law attribute of the state's cultural heritage benefit compensation in transboundary ethnic areas.cannot be obliterated，for this purpose， the rule of law should be constructed from the three aspects of benefit sharing， national early warning， and the inheritance and utilization of innovation protection.
Keywords：transboundary watershed; ethnic cultural heritage; benefit compensation; benefit sharing; inheritance and utilization
〔責任編輯：李 妍〕
【摘 要】跨界流域建設開發(fā)與民族地區(qū)文化遺產(chǎn)保護共生關系尚未形成，在現(xiàn)有的跨界流域生態(tài)補償實踐中未考慮對民族地區(qū)文化遺產(chǎn)的補償，造成民族民間藝術面臨諸多保護問題?？缃缌饔蚴撬幕z產(chǎn)的載體，其民族地區(qū)的文化遺產(chǎn)具有“活態(tài)”特征，需活態(tài)“傳承”?！吨腥A人民共和國民族區(qū)域自治法》規(guī)定的國家對輸出自然資源的民族自治地方給予一定的利益補償，也應當包括對流域所承載的文化遺產(chǎn)。保護流域民族文化遺產(chǎn)就是促進民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。國家在跨界流域民族地區(qū)文化遺產(chǎn)利益補償?shù)墓▽傩圆豢赡?，為此應該從利益共享、國家預警、創(chuàng)新保護傳承利用三方面予以法治構建。
【關鍵詞】跨界流域;民族文化遺產(chǎn);利益補償;利益共享;傳承利用
【作 者】邵莉莉，北京物資學院副教授，中國政法大學國際環(huán)境法研究中心研究員。北京，101149。
【中圖分類號】D923? 【文獻識別碼】A? 【文章編號】1004-454X（2020）06-0157-006
在我國流域中，主要有長江、黃河、珠江、海河、淮河、松花江等流域，在這些流域中跨越多個省、區(qū)、縣，所以本文將這些流域稱之為跨界流域?？缃缌饔蛑蟹植贾姸嗟纳贁?shù)民族，其中長江流域共有14個民族自治州、32個民族自治縣，主要分布在長江上游。黃河流域共有8個少數(shù)民族，即回、藏、蒙古、東鄉(xiāng)、土、撒拉、保安、滿;人口約600多萬，占流域人口的10%。對跨界流域的開發(fā)關鍵之處在于如何在不遺忘與不破壞民族地區(qū)文化遺產(chǎn)的前提下，將流域的開發(fā)與文化遺產(chǎn)保護恰到好處融為一體。然而對于跨界流域的開發(fā)與利用，通常對民族文化遺產(chǎn)構成嚴重破壞，這也是對人類文明瑰寶的毀滅?！白蠼饔蚴且粋€以壯族為主、多民族共同聚居之地。這里有著豐富的少數(shù)民族文化遺產(chǎn)。但是，這些民族文化遺產(chǎn)也面臨著消亡的危機。”[1]因此有必要從法治的角度保障對跨界流域民族地區(qū)文化遺產(chǎn)的利益補償。
一、跨界流域民族地區(qū)利益補償?shù)睦Ь?/p>
跨界流域建設開發(fā)與民族地區(qū)文化遺產(chǎn)保護共生關系尚未形成。隨著流域經(jīng)濟的發(fā)展，民族民間藝術面臨諸多保護問題。例如長江流域民族分布眾多，形成了獨特的文化遺產(chǎn)傳承基因，但隨著長江流域水利事業(yè)的發(fā)展，民族地區(qū)的文化遺產(chǎn)受到了嚴重損害。以長江支流烏江為例，“烏江流域民族地區(qū)歷史悠久，文化積淀深厚，其非物質文化遺產(chǎn)的類型十分豐富，主要有民間文學、民間音樂、民間舞蹈、民間戲劇、民間工藝美術、民間曲藝、民間節(jié)日和民族服飾等”[2]。但流域的開發(fā)對流域的環(huán)境、水生生態(tài)、文化遺產(chǎn)等方面會產(chǎn)生不同程度的影響。烏江流域地區(qū)大多是以農(nóng)耕為主要勞作方式的少數(shù)民族聚居地，如果其具備的民族特色文化無法發(fā)揮其特有價值，則難以帶動區(qū)域文明和經(jīng)濟發(fā)展。[3]
（一）跨界流域生態(tài)補償民族地區(qū)文化遺產(chǎn)的闕如?？缃缌饔蛑械拿褡逦幕z產(chǎn)因旅游業(yè)、人口密度的增加、基礎設施的規(guī)劃等因素面臨著嚴峻問題，這些問題會削弱流域民族地區(qū)文化習俗。旅游業(yè)可能會危害社會保障、傳播其文化習俗和文化遺產(chǎn)的能力。跨界流域少數(shù)民族的文化習俗也會受到影響，進而導致無形文化被損害，人類的共同記憶丟失?！霸诜俏镔|文化遺產(chǎn)保護工作中， 我們堅決反對那種混淆真?zhèn)危谒^遺產(chǎn)保護背后隱藏的種種非保護動機。尤其是反對把文化遺產(chǎn)的價值簡單等同于旅游經(jīng)濟效益而由此造成的急功近利行為和對文化遺產(chǎn)的過度開發(fā)?！盵4]在《長江保護法草案》中，建立全流域生態(tài)補償機制成為草案的焦點，但對流域的整體性價值理解還不夠充分，流域的整體性價值除了體現(xiàn)其使用價值之外，還應該包括非使用價值。在世界遺產(chǎn)的保護與發(fā)展中，整體性被明確列為檢驗評定一項遺產(chǎn)是否具有突出的、普遍的價值的一個重要指標、基本要素。[5]在實踐中，“清江流域土家族始祖信仰包含了諸多的傳統(tǒng)基因和時代元素。在始祖信仰的非物質文化遺產(chǎn)保護過程中，非物質文化一次次基因保護原則具體指整體性原則、結構性原則和局部性原則”[6]。流域的非使用價值主要表現(xiàn)為遺產(chǎn)價值和存在價值?，F(xiàn)有的跨界流域生態(tài)補償?shù)难芯看蠖嗤Ａ粼诹饔虻氖褂脙r值中，并未納入非使用價值尤其是文化遺產(chǎn)的價值。而跨界流域中分布著眾多的少數(shù)民族，隨著跨界流域一體化的發(fā)展，這些民族的文化遺產(chǎn)出現(xiàn)了不同程度的衰落。在廣西大化瑤族自治縣巖灘鎮(zhèn)建設的巖灘水電站，是紅水河梯級開發(fā)的第五座電站，巖灘庫區(qū)80%的移民為瑤族和壯族。為建設水電站，巖灘庫區(qū)多數(shù)少數(shù)民族需要移民，導致大量的民族文化遺產(chǎn)得不到有效的管理而毀滅。
（二）對跨界流域民族地區(qū)文化遺產(chǎn)的價值挖掘不夠充分?；诳缃缌饔蛎褡宓貐^(qū)文化遺產(chǎn)的普世價值，對流域民族地區(qū)文化遺產(chǎn)的保護應從文物、遺址等物質形態(tài)的保護轉向為對流域文化景觀、非物質文化遺產(chǎn)的保護以提升流域活力的整體保護，同時為少數(shù)民族創(chuàng)造良好居住環(huán)境?？缃缌饔蛎褡宓貐^(qū)經(jīng)常受到文化遺產(chǎn)被侵占的影響，侵占形式主要包括將民族地區(qū)文化遺產(chǎn)商品化;一些商業(yè)公司打著使用少數(shù)民族文化遺產(chǎn)的標志以及盜用傳統(tǒng)歌曲、手工藝品、設計、儀式等等。對跨界流域民族地區(qū)文化遺產(chǎn)的錯誤理解是對民族地區(qū)的文化遺產(chǎn)產(chǎn)生不利影響的另一重要問題，例如在一些流域旅游開發(fā)區(qū)域，對文化遺產(chǎn)的結束標志、解釋手冊、導游或語音導游沒有能反映民族文化遺產(chǎn)的正確信息。此外，民族博物館可以被視為理解和傳播民族文化的源泉，但是私營和公共民族博物館在未經(jīng)少數(shù)民族同意的情況下經(jīng)常侵占其文化遺產(chǎn)。所以針對跨界流域民族地區(qū)文化遺產(chǎn)保護關鍵之處在于理解“如何合理利用”。當前，跨界流域民族文化遺產(chǎn)的傳承與發(fā)展面臨著考驗，而流域民族文化遺產(chǎn)資源規(guī)模化、程序化、規(guī)范化、體系化的推廣是必然趨勢?？缃缌饔蛎褡逦幕z產(chǎn)資源需要從公私利益平衡角度進行分析，力求找到一個準確的定位。此外，對任何流域民族的文化遺產(chǎn)的開發(fā)，包括有形和無形文化遺產(chǎn)的損害，均構成對國家文化遺產(chǎn)的損害。隨著流域開發(fā)腳步不斷加快，針對跨界流域民族區(qū)域的非物質文化遺產(chǎn)，口授心傳的原生態(tài)方式亟需有志傳承人，比如世界文化遺產(chǎn)的大運河上著名的“通州運河船工號子”目前已經(jīng)沒有了法定的非遺傳承人。
二、跨界流域民族地區(qū)文化遺產(chǎn)利益補償?shù)睦碚撜归_
流域作為重要的自然資源除了具有經(jīng)濟特性之外，還具有人文特性，即流域本身就具有文化遺產(chǎn)的特征。流域是水文化遺產(chǎn)的載體，其文化遺產(chǎn)具有“活態(tài)”特征，需活態(tài)“傳承”。尤其是長江流域、民族地區(qū)非物質文化遺產(chǎn)是中華文化的杰作，種類豐富、價值突出，需要將長江12?。▍^(qū)、市）的各個少數(shù)民族像紐帶一樣聯(lián)接在一起，深入研究長江流域民族文化遺產(chǎn)的內涵和特色，展現(xiàn)中華民族文化的時代風采。
（一）跨界流域民族地區(qū)文化遺產(chǎn)利益補償?shù)姆ɡ砘A
《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》第六十五條規(guī)定，國家在對民族自治地方開發(fā)資源時，應當顧及到民族地區(qū)的利益，對輸出自然資源的民族自治地方給予一定的利益補償。第六十六條規(guī)定，民族自治地方為國家的生態(tài)平衡、環(huán)境保護作出貢獻的，國家給予一定的利益補償。“如何補償？通過何種途徑補償？補償不僅僅是政策，既然寫入國家的基本法，就應該上升為法律制度的高度?！盵7]國家的利益補償來源于憲法第9條規(guī)定的自然資源國家所有權的基礎性規(guī)范，第9條第2款規(guī)定了國家對于自然資源所有權受“合理利用”的限制，即國家應該承擔的義務。所以國家在對少數(shù)民族地區(qū)進行資源開發(fā)時應該受“合理利用”義務的限制，若“合理利用”的行為影響到少數(shù)民族地區(qū)的利益，國家應該對民族地區(qū)進行利益補償?？缃缌饔蛎褡宓貐^(qū)文化遺產(chǎn)積淀深厚，尤其是非物質文化遺產(chǎn)的類型十分豐富，流域的文化遺產(chǎn)應視為流域整體價值中的非使用價值，對流域的開發(fā)不可避免會對少數(shù)民族文化遺產(chǎn)造成影響，國家應該對這些影響進行利益補償。
一方面，文化遺產(chǎn)是跨界流域綠色生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展的有機組成。應該將跨界流域民族地區(qū)所承載的文化遺產(chǎn)價值納入到跨界流域的整體性保護當中。就此而言，文化共同體也是責任共同體，未來流域文化遺產(chǎn)的保護傳承中須有大擔當大格局。對跨界流域民族地區(qū)文化遺產(chǎn)的保護，應當在需要依照少數(shù)民族習慣法律并征得流域少數(shù)民族的事先知情同意以及以其他方式尊重流域少數(shù)民族的權利的前提下，反映發(fā)展、維護和保持流域文化遺產(chǎn)組成部分的人的利益和公眾利益兩者平等兼顧的必要性。在使用公眾已經(jīng)能夠隨意獲取的流域地區(qū)少數(shù)民族文化遺產(chǎn)組成部分的情形中，相關民族地區(qū)或少數(shù)民族人民應當有資格就其文化遺產(chǎn)的使用獲得公平公正的補償。在以非商業(yè)目的獲取和使用少數(shù)民族文化遺產(chǎn)時，也應當確保少數(shù)民族文化實行公平的利益分享。國家應當采取必要措施承認流域民族地區(qū)擁有其文化遺產(chǎn)的權利，并確保此種權利受到國內法的保護和尊重。國家還應當賦予跨界流域民族地區(qū)能夠控制并得益于文化遺產(chǎn)，確保少數(shù)民族地區(qū)所需資金到位，從而實現(xiàn)對跨界流域文化遺產(chǎn)的保護。國家還應該確保少數(shù)民族地區(qū)能夠求助于一般訴訟或行政訴訟，防止其文化遺產(chǎn)被擅自獲取，使其能夠訴諸任何爭端解決機制，維護其文化遺產(chǎn)權利。就流域少數(shù)民族地區(qū)文化遺產(chǎn)問題提起的訴訟程序中的證據(jù)規(guī)則，應當與相關少數(shù)民族地區(qū)文化和出現(xiàn)糾紛的文化遺產(chǎn)組成部分所涉習慣法相適應。
另一方面，文化遺產(chǎn)是跨界流域民族地區(qū)旅游業(yè)的重要支柱。通?？缃缌饔蛭幕z產(chǎn)作為民族地區(qū)旅游業(yè)的重要支柱，蘊含著巨大的價值，但卻對少數(shù)民族產(chǎn)生消極的影響，因為在民族地區(qū)進行的大規(guī)模的開發(fā)活動卻很少惠及到少數(shù)民族，所以必須針對跨界流域民族地區(qū)旅游的開發(fā)活動設立收益共享機制。必須推進跨界流域綠色生態(tài)經(jīng)濟帶加速發(fā)展，將民族文化遺產(chǎn)融入經(jīng)濟發(fā)展中，為民族地區(qū)爭取更多的項目和資金支持。保護跨界流域民族文化遺產(chǎn)就是促進民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。從事物的矛盾關系上看，保護跨界流域文化遺產(chǎn)與流域的經(jīng)濟發(fā)展是矛盾體。因為對民族地區(qū)文化遺產(chǎn)的保護會影響到民族地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，但若只注重經(jīng)濟發(fā)展，文化遺產(chǎn)的保護會面臨危機。經(jīng)濟發(fā)展與文化遺產(chǎn)的保護雖然存在著矛盾的一面，但也存在著相互協(xié)調的一面，對文化遺產(chǎn)的保護可以更好地促進經(jīng)濟發(fā)展。兩者相互促進的關系說明人類的可持續(xù)發(fā)展不僅要遵循經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)律，還要遵循自然人文的發(fā)展規(guī)律。由于跨界流域民族地區(qū)文化遺產(chǎn)與水域有著內在的聯(lián)系，對民族地區(qū)文化遺產(chǎn)的保護還應該包括對少數(shù)民族居住環(huán)境的保護。跨界流域民族地區(qū)文化遺產(chǎn)是其經(jīng)濟發(fā)展的重要資源。文化遺產(chǎn)對民族地區(qū)來說不僅是重要的文化資源，而且也是重要的經(jīng)濟資源。
（二）跨界流域民族地區(qū)文化遺產(chǎn)利益補償法律關系的性質
上述論述在跨界流域民族地區(qū)文化遺產(chǎn)利益補償?shù)姆ɡ碚撌鲋?，根?jù)《憲法》及《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》的相關規(guī)定，國家應當給予民族地區(qū)利益補償?！吨腥A人民共和國民族區(qū)域自治法》第六十五條規(guī)定國家引導和鼓勵經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的企業(yè)按照互惠互利的原則，到民族自治地方投資，開展多種形式的經(jīng)濟合作?！巴暾睦嫜a償機制包括從保護、開發(fā)、到輸出全過程各環(huán)節(jié)實施的利益補償關系。”[8]隨著流域水電開發(fā)主體的多元發(fā)展，國家不再是流域水電開發(fā)的唯一主體。例如跨界流域水電工程的投資主體即項目法人，對于推動水電工程的建設也起了巨大的作用。按照“誰投資、誰受益、誰負責”的原則，項目法人也應該是流域水電開發(fā)的利益補償?shù)闹黧w。但是隨著跨界流域水電開發(fā)項目的大規(guī)模展開，對流域民族地區(qū)文化遺產(chǎn)的保護嚴重滯后。在長江流域的中部，大中型的水利建設都集中在干流和支流，而這一部分大多集中了民族地區(qū)的文化遺產(chǎn)。在“南水北調”中線工程丹江口水庫的建設中，少數(shù)民族群體大量移民導致這些地區(qū)的文化遺產(chǎn)四分五裂，破壞十分嚴重。因此對于少數(shù)民族移民對文化遺產(chǎn)所產(chǎn)生的損害，水電工程建設的項目法人顯然無法承受。其實在水電工程建設開發(fā)中，受益的主體不僅僅包括項目法人，也應該包括因建設項目而受益的地區(qū)和人民?？梢哉f某一地區(qū)的利益所得是以另一地區(qū)的利益損失為代價的，這一利益損害不僅僅表現(xiàn)為經(jīng)濟上的利益，還表現(xiàn)為非經(jīng)濟上的利益（例如流域民族地區(qū)的文化遺產(chǎn)的流失）。所以對于跨界流域民族地區(qū)文化遺產(chǎn)的損失，除了項目的法人及整個企業(yè)以及受益地區(qū)對其后果進行民事責任的賠償之外，不能省略國家中間人的環(huán)節(jié)，國家因其具有的公權力可以強有力地保障少數(shù)民族的文化遺產(chǎn)的利益。以上分析表明，在流域民族地區(qū)補償法律關系中，國家應該始終是流域民族地區(qū)文化遺產(chǎn)的利益補償義務主體。本文認為，跨界流域民族地區(qū)的利益補償應該始終屬于公法關系。從實然層面分析，國家在民族自治地方開發(fā)資源時，應當對輸出自然資源的民族自治地方給予一定的利益補償。這說明國家作為行政主體始終推動著利益補償?shù)姆申P系啟動，即使國家引導和鼓勵經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的企業(yè)開展多種形式的經(jīng)濟合作到民族自治地方投資，也不能磨滅國家在民族地區(qū)文化遺產(chǎn)利益補償?shù)墓▽傩?。從應然層面分析，對跨界流域民族地區(qū)文化遺產(chǎn)的保護應該以全面保護少數(shù)民族人民的權益為旨向，以滿足流域民族地區(qū)的發(fā)展權利需求為導向。當前公法私法的發(fā)展化趨勢并不意味著公法的無所作為，也并不意味著覆蓋國家行政權的運行軌跡，而是公法在私法的發(fā)展過程中起著監(jiān)督和補充的作用。對于民族地區(qū)的文化遺產(chǎn)而言，國家應該更加強調以預防性保護為主，這是與流域上下游民族地區(qū)的文化認同密不可分的。
三、跨界流域民族地區(qū)文化遺產(chǎn)利益補償?shù)姆ㄖ螌崿F(xiàn)途徑
“法治理念深入人心的當今，法律是任何社會主體存在及運行合法性的唯一根據(jù)?！盵9]跨界流域民族地區(qū)文化遺產(chǎn)積淀深厚，應以法治為實現(xiàn)途徑，在保護文化遺產(chǎn)中帶動民族地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。在跨界流域中必須充分挖掘流域的整體價值以體現(xiàn)文化遺產(chǎn)的內涵價值，實現(xiàn)民族地區(qū)文化遺產(chǎn)資源與經(jīng)濟的協(xié)同發(fā)展。要促進跨界流域民族地區(qū)文化遺產(chǎn)保護與經(jīng)濟發(fā)展共生共贏，應該遵循取利除害適度原則。“取利除害適度原則作為環(huán)境倫理學的原則要求作為自然界中的一分子的人類的任何取利除害行為都不應當過分干涉自然的正常運作與自然界其他存在物的生存?！盵10]224在跨界流域民族地區(qū)文化遺產(chǎn)保護中，“取利”指人類從流域民族地區(qū)文化遺產(chǎn)獲取的各種利益，包括經(jīng)濟的以及非經(jīng)濟的利益?！俺Α笔侵溉コ龑γ褡宓貐^(qū)文化遺產(chǎn)保護中的不利因素，例如不按照流域的水文特征而造成的對流域本身以及流域所蘊含的文化遺產(chǎn)的損害。這里的“適度”是指既要保護民族地區(qū)的文化遺產(chǎn)，又要適度對文化遺產(chǎn)進行開發(fā)。本文認為跨界流域民族地區(qū)文化遺產(chǎn)利益補償?shù)姆ㄖ螌崿F(xiàn)途徑應該以取利除害適度原則為立足點，以國家補償為理論基礎，從而形成跨界流域民族地區(qū)文化遺產(chǎn)多元化利益補償機制。
（一）利益共享法律機制
對跨界流域少數(shù)民族文化遺產(chǎn)的保護并不意味著原封不動地維持現(xiàn)狀，其最終目的是為了傳承，而傳承就必須找到恰當?shù)陌l(fā)展方式。針對跨界流域民族地區(qū)文化遺產(chǎn)的發(fā)展方式以及文化多樣性特征，利益共享是利益補償?shù)囊环N形式，由于流域經(jīng)濟開發(fā)、項目建設等原因造成流域少數(shù)民族地區(qū)的非物質文化遺產(chǎn)受到影響，因此，基于公平原則，國家應對少數(shù)民族文化遺產(chǎn)中所產(chǎn)生的損害進行利益補償。利益分享是指應該建立以公共利益為主導的公私部門在內的參與性進程，以加強合作和利益共享。利益共享以公平公正方式進行，側重于保護流域少數(shù)民族文化遺產(chǎn)提供者的利益。在跨界流域民族地區(qū)文化遺產(chǎn)商業(yè)開發(fā)時，也應得到民族地區(qū)的事先知情同意并進行利益共享。長期以來對流域民族地區(qū)文化遺產(chǎn)的開發(fā)利用，真正的文化遺產(chǎn)的傳承者卻很難從中受益。隨著人們文化權利意識的提高，在對民族地區(qū)文化遺產(chǎn)的使用中，非物質文化遺產(chǎn)的傳承者和使用者之間的利益矛盾會越來越突出，迫切需要建立以國家公法保護為主的公私法并行的文化遺產(chǎn)法律保護制度，以鼓勵民族地區(qū)文化遺產(chǎn)的合理開發(fā)和利用。對跨界流域民族地區(qū)文化遺產(chǎn)進行保護的一個核心問題是開發(fā)權問題。開發(fā)權應包括在國家對文化資源的開發(fā)范圍之內。因此，我國范圍內的任何文化資源進行開發(fā)需經(jīng)主管部門批準。主管部門對可能引起嚴重文化貶低或有損中國社會公共利益的項目應在遵循相應的行政程序法的前提下，商請有關專家的基礎上做出理性決定。即使相關國際組織出于公益目的在中國進行民族文化遺產(chǎn)方面的調查研究時，也應有中國政府文化官員或研究人員的參與，同時應當給予中國政府書面的通知，并應獲得同意。
中國目前的補償措施主要集中在資源開發(fā)和生態(tài)保護方面，主要有森林、農(nóng)牧業(yè)、流域、礦產(chǎn)、自然保護區(qū)的生態(tài)補償?；诹饔蛘w性價值考量，本文認為應將民族地區(qū)的文化遺產(chǎn)納入到流域生態(tài)補償中。補償是為了減少對跨界流域民族地區(qū)文化遺產(chǎn)的損害，主要以經(jīng)濟手段為主。若在流域建設項目的環(huán)境評估中需要考慮到文化遺產(chǎn)，可通過變更項目設計和（或）引入特別的施工及操作程序來避免或減小影響，以及采取補償性措施以減小影響。在市場機制缺位情形時，資金補償是有效的保護途徑。在流域旅游開發(fā)的初始階段，資金補償是有效的保護途徑，而市場發(fā)育完善后就可以充分利用市場的力量進行文化遺產(chǎn)的動態(tài)保護，如對跨界流域民族地區(qū)發(fā)展可持續(xù)旅游。市場機制健全后，可以利用市場機制對文化遺產(chǎn)進行動態(tài)監(jiān)測，實現(xiàn)文化遺產(chǎn)、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展和旅游的可持續(xù)發(fā)展。這三者是互相促進的，文化產(chǎn)業(yè)和文化旅游本身就是文化遺產(chǎn)傳承的載體，文化產(chǎn)業(yè)與旅游的發(fā)展又會通過市場宣傳促進文化遺產(chǎn)的傳承。市場機制發(fā)揮作用時需要國家、政府和管理部門的有效監(jiān)督，避免“市場失靈”給民族地區(qū)文化遺產(chǎn)帶來破壞。
（二）國家預警法律機制
跨界流域發(fā)生突發(fā)事故后會對民族地區(qū)文化遺產(chǎn)產(chǎn)生不可逆的損害，尤其是貧窮落后的民族地區(qū)。這說明應該充分做好為跨界流域文化遺產(chǎn)處理的應急預案，應急預案也被視作保護文化遺產(chǎn)的一個重要方面。流域民族地區(qū)文化遺產(chǎn)是國家各族人民所共享的，在保護流域文化遺產(chǎn)的過程中，需要構建國家、企業(yè)、公眾多元化利益補償長效參與機制。從宏觀層面構建國家頂層引領;中觀層面促進區(qū)域的協(xié)調發(fā)展;微觀層面實現(xiàn)個人和企業(yè)的自覺推進。政府、企業(yè)和公眾社會對文化遺產(chǎn)的保護傳承應該相互制約。其中企業(yè)對流域文化遺產(chǎn)的保護應該注重市場機制的構建，公眾社會對文化遺產(chǎn)的保護應該注重自治性參與機制的構建，國家應該注重強制性干預機制的構建。必須明確的是，應該強化國家的主導地位和核心作用，完善對跨界流域民族地區(qū)文化遺產(chǎn)的依法程序、標準評估、信息公開、監(jiān)督預警、責任追究等保護管理決策機制，將跨界流域民族地區(qū)文化遺產(chǎn)真正納入到經(jīng)濟社會總體規(guī)劃與政策中，以期達到對流域文化遺產(chǎn)的整體保護、活態(tài)保護、開放性保護、發(fā)展中保護和可持續(xù)保護的終極目標。所以必須建立流域文化遺產(chǎn)的監(jiān)督預警機制。若不建立預警機制，就會造成對流域文化遺產(chǎn)的“重建—破壞”惡性循環(huán)。相較于實際上不可逆的行動，更傾向于采取措施避免難以負擔的行動，就此而言，我們可以確定一種“不可逆損害預防原則”。跨界流域民族地區(qū)文化遺產(chǎn)帶來的損害本質上是人類建構及適應的結果。國家應建立數(shù)字管理平臺和遺產(chǎn)監(jiān)測預警系統(tǒng)，對流域文化遺產(chǎn)保護情況進行巡查并建立文化遺產(chǎn)的監(jiān)督預警。需明確其關鍵性要素：完整而有效的預警系統(tǒng)由風險知識、監(jiān)測和報警、發(fā)布和傳播、應對能力四個部分組成。最佳預警系統(tǒng)的各個要素之間的相互聯(lián)系非常密切，并且具有有效的溝通渠道。首先，就風險知識而言，數(shù)據(jù)對文化遺產(chǎn)的管理是十分必要的，數(shù)據(jù)可以幫助記錄、列舉和分類各種文化遺產(chǎn)風險類型。投資于對災難后的修復力還需要準確的數(shù)據(jù)，說明哪些行動在減輕人為文化遺產(chǎn)事件方面最有效，以便能夠適當?shù)蒯槍ω斦推渌Y源。所以有必要建立一個系統(tǒng)、規(guī)范的過程來收集、評估和分享關于危害和脆弱性的數(shù)據(jù)、分布圖和趨勢。其次，監(jiān)測和報警服務目的是在有效的科學技術基礎上，建立一套有效的文化遺產(chǎn)災害監(jiān)測和報警服務體系。就發(fā)布和傳播目的而言，制定傳播和發(fā)布系統(tǒng)以確保人們能在文化遺產(chǎn)損害發(fā)生前預先得到報警，并促進國家和區(qū)域的協(xié)調和信息交換。應對能力目的：加強對文化遺產(chǎn)是風險的教育、社會參與和備災，加強社區(qū)應對工業(yè)事故的能力。在明確以上四種關鍵性要素的基礎上建立綜合預警系統(tǒng)，這就需要國家做出強烈的政治承諾，并將政治承諾轉換為強有力的國家法律政策和監(jiān)督框架予以保障。除了國家主導之外，需要非政府組織、私營部門和區(qū)域組織的廣泛參與。文化遺產(chǎn)損害預警系統(tǒng)取決于最有可能受到威脅的地方當局和社區(qū)的參與。所以采取“自下而上”的辦法得到當?shù)厣鐓^(qū)的積極參與，更有利于對各種問題和需要做出多方面響應。發(fā)展和實施一個有效的預警系統(tǒng)需要不同的個人與群體的投入與協(xié)調，在法律政策的制定過程中應該明確各自的職能范圍。
（三）保護傳承利用法律創(chuàng)新機制
跨界流域民族地區(qū)文化遺產(chǎn)的傳承保護路徑與深化流域文化價值的研究密不可分。需要將流域民族地區(qū)的文化遺產(chǎn)通過“傳承利用”的方式以法治形式確定下來。為此需以科技創(chuàng)新驅動的方式開展對流域民族地區(qū)文化價值研究和遺產(chǎn)價值評估工作，并強化文化創(chuàng)意轉化的功能，加快研究成果的轉化，鼓勵文化企業(yè)將信息技術與文化遺產(chǎn)資源創(chuàng)意轉化相結合。以傳承流域民族地區(qū)文化為主題，加強專題民族文藝創(chuàng)作，文以載道，道寓民族文藝創(chuàng)作中。鼓勵民族電影、電視劇、紀錄片等多種藝術形式創(chuàng)作。通過國家藝術基金等形式，打造跨界流域民族文化藝術品牌。一方面，國家能協(xié)同與融合各個民族地區(qū)文化遺產(chǎn)并傳承活力。跨界流域民族地區(qū)文化遺產(chǎn)傳承應遵循區(qū)域協(xié)調發(fā)展導向，突出跨界流域文化帶的發(fā)展的重要意義。利用綜合博物館展示體系、實施“國家記憶工程”“國家文化公園試點”等項目打破跨界流域民族區(qū)域文化帶沿線城市、地域的行政邊界。區(qū)域協(xié)調發(fā)展促進跨界流域與經(jīng)濟帶的融合，是檢驗跨界流域物質文化遺產(chǎn)與非物質文化遺產(chǎn)的絕佳準自然實驗。跨界流域沿線區(qū)域經(jīng)濟發(fā)達、勞動力密集、消費能力強，依托文化遺產(chǎn)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和區(qū)域協(xié)調發(fā)展，進而推動產(chǎn)業(yè)結構升級，將跨界流域文化遺產(chǎn)優(yōu)勢轉化為產(chǎn)業(yè)強勢，有助于進一步提升綜合國力和文化軟實力，實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢。另一方面，文化認同是基于區(qū)域之間共有的文化理念，建立區(qū)域文化的核心價值觀，強化各方的信任感和認同感。國家以預防性保護為主，鼓勵利用民族博物館、文化館、非物質文化館等形式對流域非物質文化遺產(chǎn)進行活態(tài)展示;以社會教育為引導，利用重要傳統(tǒng)節(jié)日開展對非物質文化遺產(chǎn)的宣傳傳播;結合中國傳統(tǒng)工藝振興計劃，推進國家級非物質文化遺產(chǎn)項目的保護傳承;利用設施建設，統(tǒng)籌手工記憶類、傳統(tǒng)民俗活動類非物質文化遺產(chǎn)項目保護利用設施。
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Abstract：The symbiotic relationship between the construction and development of transboundary watersheds and the protection of cultural heritage in ethnic areas has not yet been formed. In the existing practice of ecological compensation in transboundary watersheds， compensation for cultural heritage in ethnic areas is not considered， causing many problems in the protection of ethnic folk art. The transboundary watershed is the carrier of water cultural heritage. The cultural heritage of its ethnic areas has the characteristics of "liveness" and needs to be "lively inherited." The "Law of the People's Republic of China on Regional Ethnic Autonomy" stipulates that the state provides certain benefit compensation to ethnic autonomous areas that export natural resources， and should also include the cultural heritage carried by the watershed. Protecting the ethnic cultural heritage of the watershed is to promote the economic development of ethnic areas. The public law attribute of the state's cultural heritage benefit compensation in transboundary ethnic areas.cannot be obliterated，for this purpose， the rule of law should be constructed from the three aspects of benefit sharing， national early warning， and the inheritance and utilization of innovation protection.
Keywords：transboundary watershed; ethnic cultural heritage; benefit compensation; benefit sharing; inheritance and utilization
〔責任編輯：李 妍〕
