李寶強

（中國科學(xué)院西北生態(tài)環(huán)境資源研究院，甘肅 蘭州 730000）

1 國家重點實驗室的發(fā)展現(xiàn)狀背景

為支持基礎(chǔ)研究和應(yīng)用基礎(chǔ)研究，1984年國家開始組織實施國家重點實驗室建設(shè)計劃，探索建設(shè)國家重點實驗室。經(jīng)過三十多年發(fā)展，國家重點實驗室現(xiàn)在已經(jīng)成為我國科技創(chuàng)新體系的重要力量，成為孕育重大原始創(chuàng)新、聚集和培養(yǎng)優(yōu)秀科學(xué)家和解決國家戰(zhàn)略重大科學(xué)技術(shù)問題的重要基地。到2025年，國家重點實驗室體系將全面建成，科研水平和國際影響力要大幅躍升，引領(lǐng)基礎(chǔ)科學(xué)研究發(fā)展，成為解決世界重大科學(xué)技術(shù)問題的核心創(chuàng)新力量。

一流的國家重點實驗室無不與一流的人才、一流的裝備和一流的體制機制聯(lián)系在一起。目前，國家重點實驗室與全面加強基礎(chǔ)科學(xué)研究建設(shè)世界科技強國的要求相比，還存在重大原創(chuàng)性成果缺乏、世界一流領(lǐng)軍科學(xué)家不足、管理體制機制亟待深化等問題。國家重點實驗室的管理仍然需要改進(jìn)，特別是內(nèi)部控制方面薄弱，需要進(jìn)一步健全，更好地為國家科技創(chuàng)新做好支撐。

2 國家重點實驗室內(nèi)部控制的特殊性和必要性

從組織類型來看，國家重點實驗室按照“開放、流動、聯(lián)合、競爭”方式運行，依托一級法人單位建設(shè)、人事權(quán)和財務(wù)權(quán)相對獨立的科研實體。國家重點實驗室實行依托單位領(lǐng)導(dǎo)下的主任負(fù)責(zé)制，賦予實驗室選人用人、科研課題設(shè)定自主權(quán)。另外，國家重點實驗室的學(xué)術(shù)指導(dǎo)機構(gòu)是學(xué)術(shù)委員會，負(fù)責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督與評審實驗室的發(fā)展目標(biāo)、研究方向、中長期規(guī)劃和年度工作計劃和總結(jié)等。國家重點實驗室受科技部、財政部、主管部門和依托單位共同監(jiān)管?？萍疾控?fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃和全面指導(dǎo)國家重點實驗室的建設(shè)和運行，財政部會按照預(yù)算渠道下達(dá)預(yù)算及撥款，定期對經(jīng)費執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督檢查。主管部門如教育部、中國科學(xué)院等，負(fù)責(zé)具體指導(dǎo)和組織國家重點實驗室的建設(shè)和運行，依托單位如高校和科研院所，在科技部和主管部門的領(lǐng)導(dǎo)下，具體管理和保障國家重點實驗室的建設(shè)和運行，提供相應(yīng)的條件保障，解決實驗室建設(shè)與運行中的有關(guān)問題。

國家重點實驗室一般作為依托單位的一個單獨部門進(jìn)行財務(wù)管理。而科學(xué)事業(yè)單位一般按部門和項目分類記賬管理。國家重點實驗室不是一個會計主體，一般作為一個部門進(jìn)行會計核算的。為了穩(wěn)定長效支持,國家財政專項經(jīng)費支持實驗室進(jìn)行日常的科研業(yè)務(wù)。但是，由于國家重點實驗室沒有獨立的法人資格，無法開立銀行一般存款賬戶，只能依托所屬單位的銀行賬戶進(jìn)行資金往來。

為貫徹落實國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃，規(guī)范和加強國家重點實驗室的建設(shè)和運行，《國家重點實驗室建設(shè)與運行管理辦法》從職責(zé)、建設(shè)、運行和考核與評估方面提出了要求。國家重點實驗室應(yīng)具備較高的管理水平，建立良好的運行機制，規(guī)章制度健全，日常管理科學(xué)有序。但是，由于實驗室中大多數(shù)為科研人員，許多財務(wù)管理工作都是由科研人員順帶完成的，導(dǎo)致財務(wù)日常工作內(nèi)容具有很大程度的隨意性，也無法形成良性有效的管理機制?！蛾P(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》的出臺，為扎實做好行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建立和實施提供了制度保障，有利于推動組織權(quán)力規(guī)范有序和保證科學(xué)高效運行。但是，作為特殊的科研實體，國家重點實驗室的內(nèi)部控制現(xiàn)在普遍不健全和不合理，內(nèi)部控制執(zhí)行不嚴(yán)，形同虛設(shè)，還沒有形成一個完整的內(nèi)部控制系統(tǒng)。建立健全國家重點實驗室內(nèi)部控制，必須梳理業(yè)務(wù)流程、明確環(huán)節(jié)責(zé)任，完善風(fēng)險評估機制。加強國家重點實驗室內(nèi)部權(quán)力制衡，能夠科學(xué)設(shè)置內(nèi)設(shè)機構(gòu)、管理層級和職責(zé)權(quán)限，針對內(nèi)部管理薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險隱患合理配置權(quán)責(zé)、細(xì)化權(quán)力運行，有利于促進(jìn)行政事業(yè)單位公共服務(wù)效能和內(nèi)部治理水平的不斷提高。

3 國家重點實驗室內(nèi)部控制的主要內(nèi)容

3.1 國家重點實驗室內(nèi)部控制的目標(biāo)和原則

內(nèi)部控制的目標(biāo)是要求內(nèi)部控制完成的任務(wù)或應(yīng)該達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮組織職能和促進(jìn)組織有效營運。國家重點實驗室內(nèi)部控制的目標(biāo)是保證經(jīng)濟活動合法合規(guī)、安全和高效使用資產(chǎn)，提高科技創(chuàng)新服務(wù)的效率和效果。

為了實現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)，國家重點實驗室健全內(nèi)部控制時，必須堅持全面性、重要性、制衡性和適應(yīng)性原則。

1)全面性原則。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)貫通國家重點實驗室經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，覆蓋所有的部門、崗位和人員，涉及到各種經(jīng)濟業(yè)務(wù)和事項，避免存在盲區(qū)和空白，實現(xiàn)對經(jīng)濟活動的全方位控制。

2)重要性原則。在全面性原則的基礎(chǔ)上，根據(jù)環(huán)境和自身特點，關(guān)注國家重點實驗室重要經(jīng)濟活動的風(fēng)險。要求在兼顧全面的基礎(chǔ)上，關(guān)注重要業(yè)務(wù)流程和高風(fēng)險領(lǐng)域，著力防范可能對實驗室產(chǎn)生的重大風(fēng)險。

3)制衡性原則。在國家重點實驗室內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)、職責(zé)分工和業(yè)務(wù)流程等方面相互制約和監(jiān)督，同時兼顧運行的效率。按事項風(fēng)險程度、金額大小和發(fā)生頻率三個維度進(jìn)行設(shè)計制衡。

4)適應(yīng)性原則。內(nèi)部控制是一個不斷變化和不斷完善的動態(tài)過程，內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)考慮內(nèi)外部環(huán)境變化，及時對單位經(jīng)濟活動的調(diào)整和管理要求的改革進(jìn)行完善。

3.2 國家重點實驗室內(nèi)部控制的方法

1)不相容崗位相互分離。合理設(shè)置實驗室的內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位，明確劃分職責(zé)權(quán)限，相互制約、相互監(jiān)督。不相容職務(wù)分離的核心是內(nèi)部牽制。比如：授權(quán)和執(zhí)行業(yè)務(wù)的職務(wù)要分離，執(zhí)行和審核業(yè)務(wù)的職務(wù)要分離。

2)內(nèi)部授權(quán)審批控制。必須明確國家重點實驗室內(nèi)主要崗位辦理業(yè)務(wù)和事項的權(quán)限、程序和責(zé)任，建立重大事項集體決策和會簽制度。規(guī)范特別授權(quán)的范圍、權(quán)限、程序和責(zé)任，嚴(yán)格控制特別授權(quán)。相關(guān)工作人員應(yīng)當(dāng)在授權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)和辦理業(yè)務(wù)。

3)預(yù)算控制。進(jìn)一步嚴(yán)格預(yù)算管理，強化預(yù)算約束，讓預(yù)算管理貫穿于國家重點實驗室經(jīng)濟活動的始終。按照《國家重點實驗室專項經(jīng)費管理辦法》，嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)費預(yù)算。規(guī)范和加強專項經(jīng)費的管理，杜絕專項經(jīng)費被挪用、抽逃和擠占，要提高財政資金使用效益。

4)財產(chǎn)保護(hù)控制。加強日常管理和定期清查，完善資產(chǎn)記錄、實物保管、定期盤點和賬實核對措施，尤其是實驗室重大儀器設(shè)備的管理，確保資產(chǎn)安全完整。

5)信息內(nèi)部公開。進(jìn)一步提高信息公開的主動性、自覺性和規(guī)范性，建立健全經(jīng)濟活動信息內(nèi)部公開制度，確定信息內(nèi)部公開的內(nèi)容、范圍、方式和程序，加大信息公開力度，面向單位內(nèi)部和外部定期公開。

3.3 國家重點實驗室內(nèi)部控制的重點問題

國家重點實驗室的預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)和資產(chǎn)管理是內(nèi)部控制中需要重點關(guān)注的三個方面。好的預(yù)算業(yè)務(wù)控制，能夠提高預(yù)算執(zhí)行的有效性，加強預(yù)算績效管理。嚴(yán)格的收支業(yè)務(wù)控制，能夠合理組織收入、節(jié)約費用開支，提高資金使用效益。規(guī)范的資產(chǎn)業(yè)務(wù)控制，能夠減少資產(chǎn)流失，改善資產(chǎn)的利用效率。

1)預(yù)算業(yè)務(wù)控制。國家重點實驗室的開放運行、儀器設(shè)備購置和自主研究是由中央財政專項經(jīng)費支持的，每年通過財政預(yù)算管理的方式下達(dá)。但由于實驗室長期重視科研方面的管理，對財務(wù)和預(yù)算管理重視程度不夠，通常會出現(xiàn)讓新人員或?qū)嶒炇彝馄傅募夹g(shù)人員來編制預(yù)算的情況。而這些人往往并不清楚實驗室的基本運行情況，對預(yù)算編制要求和財務(wù)制度并不了解，導(dǎo)致預(yù)算編制與實際支出偏差較大。另外，普遍達(dá)不到按序時進(jìn)度控制支出的要求,前松后緊、突出花錢以及年終預(yù)算指標(biāo)結(jié)余較多。因此，預(yù)算業(yè)務(wù)控制是國家重點實驗室內(nèi)部控制的重點問題之一。

國家重點實驗室單位應(yīng)當(dāng)建立預(yù)算執(zhí)行分析機制，全面掌握預(yù)算執(zhí)行,解決預(yù)算執(zhí)行中的困難，糾正預(yù)算執(zhí)行偏差，提高預(yù)算執(zhí)行的有效性。同時，加強預(yù)算績效管理，對新增重大政策和項目實施事前績效評估，強化績效目標(biāo)管理，提高財政資源配置效率和使用效益。另外，應(yīng)該及時公開國家重點實驗室預(yù)算執(zhí)行等財務(wù)信息，增強信息透明度，進(jìn)一步完善民主監(jiān)督的長效機制。

2)收支業(yè)務(wù)控制。國家重點實驗室的收支業(yè)務(wù)也是內(nèi)部控制的重點關(guān)注的范疇。除了國家財政專項經(jīng)費，國家重點實驗室一般還有主管部門、依托單位提供的配套經(jīng)費和運行經(jīng)費、爭取國家科技項目、研發(fā)和技術(shù)服務(wù)等經(jīng)費。收入不入“大賬”，隱匿、轉(zhuǎn)移、挪用、私分收入，未設(shè)置收入崗位或是設(shè)置崗位不合理，未嚴(yán)格執(zhí)行收入制度，導(dǎo)致核算錯誤或者舞弊風(fēng)險?？蒲袃x器的開放共享過程中，存在擅自增加收費項目、擴大收費范圍、提高收費標(biāo)準(zhǔn)等問題，單臺（套）原值金額大或尚未制定或需要更新收費標(biāo)準(zhǔn)的大型儀器設(shè)備，應(yīng)該按照科學(xué)合理和公平公正的原則完善收費標(biāo)準(zhǔn)。

國家重點實驗室經(jīng)費和其他經(jīng)費混雜一起，實驗室成本分?jǐn)倳r，沒有制定相對明確的劃分標(biāo)準(zhǔn)，成本分配并不準(zhǔn)確。部分支出事項未經(jīng)實驗室事前審批，支出范圍及開支標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重超過預(yù)算或與預(yù)算不符，導(dǎo)致實驗室預(yù)算執(zhí)行不力。另外，利用單位報銷業(yè)務(wù)把控不嚴(yán)，可能使用虛假發(fā)票或者虛假業(yè)務(wù)套取實驗室科研資金，形成“小金庫”或出現(xiàn)嚴(yán)重違法違紀(jì)現(xiàn)象。

國家重點實驗室單位應(yīng)當(dāng)加強財務(wù)管理和會計核算工作，嚴(yán)格實行資金收支兩條線管理制度，合理組織收入、保證收入應(yīng)收盡收，注意債權(quán)長期掛賬，形成呆賬、壞賬損失，建立有效的債權(quán)清理機制。同時，必須嚴(yán)格審批程序、節(jié)約費用開支，防止國有資產(chǎn)流失、提高資金使用效益。

3)資產(chǎn)業(yè)務(wù)控制。大量的實驗室資產(chǎn)因管理不善而不能充分發(fā)揮其應(yīng)有的價值，造成國家科研資源和財政資金的浪費。資產(chǎn)保管不善、維護(hù)不當(dāng)造成實驗室資產(chǎn)浪費毀損，缺乏資產(chǎn)有效記錄和定期清查盤點，容易造成資產(chǎn)流失、產(chǎn)生帳外資產(chǎn)，或是資產(chǎn)信息失真、賬實不符。目前，多數(shù)實驗室資產(chǎn)手工管理方式仍落后傳統(tǒng)，沒有科學(xué)完善的設(shè)備管理系統(tǒng)平臺，缺乏對實驗室資產(chǎn)進(jìn)行合理分類和統(tǒng)籌管理。在實驗材料和設(shè)備購置和使用過程中，因囤積、信息不暢和人為因素經(jīng)常造成設(shè)備和材料的損失，實驗耗材重復(fù)購置、資源獨享、開放共享程度不夠、設(shè)備利用率低，造成國家經(jīng)濟資源的浪費。

國家重點實驗室可以采用科學(xué)條形碼和二維碼技術(shù)等，采集和處理資產(chǎn)數(shù)據(jù)，將實驗室資產(chǎn)管理工作引導(dǎo)到科學(xué)化、規(guī)范化和制度化的發(fā)展軌道，為實驗室未來的規(guī)劃和建設(shè)提供合理的數(shù)據(jù)支撐。新購價值超過200萬元以上的單臺或成套儀器設(shè)備，必須充分論證，從學(xué)科相關(guān)性、必要性和合理性維度查重評議，必須嚴(yán)格按照《中央級新購大型科學(xué)儀器設(shè)備聯(lián)合評議工作管理辦法（試行）規(guī)定執(zhí)行。對貴重、危險和保密的資產(chǎn)指定專人保管，做好固定資產(chǎn)日常保養(yǎng)、維修和維護(hù)工作，經(jīng)常與國有資產(chǎn)管理部門定期或不定期抽查科研型實驗室進(jìn)行資產(chǎn)盤點，重大資產(chǎn)處置時，建立集體議事決策機制。

4 國家重點實驗室內(nèi)部控制的評價與監(jiān)督

國家重點實驗室應(yīng)當(dāng)按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的要求，開展內(nèi)部控制自我評價，積極推進(jìn)內(nèi)部控制信息公開，保障公開主體明確、過程規(guī)范有序、信息反饋順暢，更好發(fā)揮信息公開對內(nèi)部控制建設(shè)的促進(jìn)作用，形成全員參與和全員監(jiān)督的內(nèi)部控制模式。針對內(nèi)部控制建立和實施的實際情況，國家重點實驗室應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部監(jiān)督制度，規(guī)定內(nèi)部監(jiān)督的程序和要求，組織內(nèi)部監(jiān)督檢查。內(nèi)部控制的監(jiān)督應(yīng)該參與到實驗室建設(shè)項目申請、可行性論證、項目決策、招標(biāo)采購、供貨驗收及資產(chǎn)處置等環(huán)節(jié)，實施全方位監(jiān)督。同時要與依托單位的相關(guān)管理部門合作，建立監(jiān)督檢查小組，采取定期和不定期的方式進(jìn)行現(xiàn)場運行檢查和財務(wù)檢查，通過日常監(jiān)督和專項監(jiān)督相結(jié)合的辦法，構(gòu)建起有效的實驗室財務(wù)監(jiān)管機制。

5 結(jié)語

綜上所述，國家重點實驗室以孕育重大原始創(chuàng)新、聚集和培養(yǎng)優(yōu)秀科學(xué)家和解決國家戰(zhàn)略重大科學(xué)技術(shù)問題為愿景，是未來解決世界重大科學(xué)技術(shù)問題的核心創(chuàng)新力量。實驗室的良好發(fā)展，要依靠良好的管理體制和完善的內(nèi)部控制。所以，必須加強對國家重點實驗室內(nèi)部控制建設(shè)的重視，通過預(yù)算業(yè)務(wù)控制、收支業(yè)務(wù)控制和資產(chǎn)業(yè)務(wù)控制，才能讓科技實體運行中保障權(quán)力規(guī)范有序、科學(xué)高效良性運行，促進(jìn)行政事業(yè)單位公共服務(wù)效能和內(nèi)部治理水平的不斷提高。