劉中海

2009年國家開展新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度試點，2011年城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險試點工作在城鎮(zhèn)非就業(yè)人群中啟動，2012年國家基本實現(xiàn)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險的制度全覆蓋，再到2014年新型農(nóng)村養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險合并成為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。從制度框架看，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險只適當提高了個人繳費標準，其他方面沿用新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的制度結(jié)構(gòu)，另外，由于大部分城鎮(zhèn)居民都參加了企業(yè)職工養(yǎng)老保險，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度中覆蓋的城鎮(zhèn)居民占比很小，參保人以農(nóng)村居民為主，本文研究的對象就是農(nóng)村居民參加的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度，在此稱為農(nóng)村居民養(yǎng)老保險，其前身為新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。作為一項長期的社會政策，農(nóng)村居民養(yǎng)老保險的實行離不開各級財政的大力支持，2009年新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度試點明確新農(nóng)保與老農(nóng)保的最大差別就是利用財政補貼作為重要的籌資渠道之一，顯示出政府通過財政補貼推進農(nóng)村居民養(yǎng)老保險發(fā)展的決心。

10年的改革發(fā)展，農(nóng)村居民養(yǎng)老保險始終堅持以增進農(nóng)民的社會福祉為目標，各級政府的財政投入穩(wěn)步增加，注重發(fā)揮制度在保障農(nóng)村居民基本生活、調(diào)節(jié)收入分配、刺激農(nóng)村消費、鼓勵參保人參保繳費以提升制度信心等方面的作用，產(chǎn)生了一系列的福利效應。

一、農(nóng)村居民養(yǎng)老保險財政補貼政策及其福利效應的主要表現(xiàn)

（一）農(nóng)村居民養(yǎng)老保險財政補貼政策概況

作為一種普惠性質(zhì)的補貼型社會保險，財政補貼是農(nóng)村居民養(yǎng)老保險制度的核心與特色，主要通過中央和地方兩級財政體系對參保居民籌資繳費和待遇給付給予直接財政支持，分為“入口補貼”與“出口補貼”，具體政策詳見表1。

表1 農(nóng)村居民養(yǎng)老保險財政補貼政策內(nèi)容

1.入口補貼

入口補貼（參保繳費補貼）主要由地方財政承擔，針對一般參保人員、各檔次繳費者、長期繳費者和困難參保人員分別給予補貼。其中，一般繳費補貼也即人人享有的不低于30元/人/年的最低標準繳費補貼；多繳繳費補貼和長繳繳費補貼主要是激勵廣大參保居民選擇高繳費檔次、長期參保繳費，所加發(fā)的財政補貼。困難人員參保繳費補貼是財政對困難、殘疾等弱勢群體給予的優(yōu)惠，根據(jù)其收入情況為其部分或全部代為繳納100元/人/年的最低參保費用。

2.出口補貼

出口補貼（養(yǎng)老待遇補貼）是中央和地方財政對60歲以上老年群體給予的基礎養(yǎng)老金直接補貼，包括最低補貼、加發(fā)補貼和高齡補貼3種類型。最低標準的基礎養(yǎng)老金補貼從2009年的55元/人/月到2014年7月提高至70元/人/月，再到2018年1月提高至88元/人/月。其中，財政來源東部地區(qū)由中央和地方各負擔一半，中、西部地區(qū)則全部由中央負擔。加發(fā)補貼一般由省級財政統(tǒng)籌，根據(jù)本省實際對全體60歲以上老人增加的基礎養(yǎng)老金補貼。高齡補貼主要針對80歲以上老人加發(fā)的補助，只在部分省份推行。

（二）農(nóng)村居民養(yǎng)老保險財政補貼福利效應的主要維度

根據(jù)1920年庇古出版的《福利經(jīng)濟學》，社會保障制度諸如社會養(yǎng)老保險、失業(yè)補助和社會救濟等，可通過收入再分配，以資源有效配置與個體偏好滿足①參見Arthur Cecil Pigou, The Economics of Welfare, London, Macmillan, l932.，達到交換和生產(chǎn)的帕累托最優(yōu)，進而增加社會總效用，增進社會總福利①姚洋：《作為一種分配正義原則的帕累托改進》，《學術月刊》2016年第10期。。隨著社會變革發(fā)展，不同時期的政策變化會帶來不同主體的利益變化，如果政府采取受益人補償受害人的社會政策②Nicholas Kaldor, "Welfare Propositions of Economics and Interpersonal Comparisons of Utility," The Economic Journal,1939, 49.，實現(xiàn)社會總受益大于總受損，則說明社會政策產(chǎn)生了福利效應③John Richard Hicks, "The Foundations of Welfare Economics," The Economic Journal, 1939, 49(196).。具體而言，福利效應就是政策實施所帶來的經(jīng)濟和非經(jīng)濟效果，如滿足人們需要的程度，獲得滿足的人數(shù)，調(diào)整社會福利的深度和廣度等。農(nóng)村居民養(yǎng)老保險制度通過國家財政補貼對居民養(yǎng)老保障、收入分配、儲蓄消費、參保選擇等具有重要影響，實現(xiàn)社會福利在個體不同時期，社會不同人群、不同地區(qū)之間的均衡配置與帕累托改進，從而具有經(jīng)濟福利性④參見鄭功成：《中國社會保障發(fā)展報告（2016）》，人民出版社，2016年。。

財政補貼是一種轉(zhuǎn)移性支出，從政府角度看，支付是無償?shù)?；從領取補貼者角度看，意味著實際收入的增加。分析農(nóng)村居民養(yǎng)老保險財政補貼的福利效應，就是分析制度實行財政補貼政策以后產(chǎn)生的實際效果，這個效果可以和最初的政策目標相吻合，也可以有所變化，既有積極的一面，也有不利的一面，以此可以綜合評估農(nóng)村居民養(yǎng)老保險財政補貼政策滿足人們需要的程度、獲得滿足的人數(shù)、達成的目標以及政策實施的深度和廣度，政策實施所帶來的經(jīng)濟效果和非經(jīng)濟效果等。對農(nóng)村居民養(yǎng)老保險財政補貼福利效應的分析可從保障居民生活、調(diào)節(jié)居民收入、促進居民消費、激勵居民參保繳費等4個維度進行。選擇這4個維度是基于兩個方面的考慮：一是養(yǎng)老保險制度最主要的功能與特征是保障生活、調(diào)節(jié)分配，農(nóng)村居民養(yǎng)老保險作為一項養(yǎng)老保險制度，自然也不例外；二是在2009年國務院《關于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》中明確指出：“建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是應對國際金融危機、擴大國內(nèi)消費需求的重大舉措，各地區(qū)和有關部門要堅持正確的輿論導向，加強宣傳，使這項惠民政策深入人心，引導適齡農(nóng)民積極參保?！?農(nóng)村居民養(yǎng)老保險制度設計之初，就同時肩負著促進居民消費、引導農(nóng)民積極參保的重要目標，故對制度的研究分析應該考量其在促進消費和激勵參保繳費方面的目標達成情況。

1.保障生活效應

根據(jù)馬斯洛需求層次理論，生存需求是個體的最基本需求與權(quán)利，人人生而平等。國家應當履行保障社會成員生存權(quán)利，滿足社會成員基本需求的重要職責。我國學者景天魁以生存權(quán)利公平、健康權(quán)利公平和發(fā)展權(quán)利公平作為滿足人們基本需求的3條底線，提出“底線公平”理論。強調(diào)以政府為主導建立多元主體共同參與的多層次社會保障體系，重點關注多數(shù)群體的基本利益，尤其是弱勢群體和底層群眾的迫切需要，以此改善社會福利，實現(xiàn)經(jīng)濟效率與社會公平的完美融合⑤景天魁：《底線公平與社會保障的柔性調(diào)節(jié)》，《社會學研究》2004年第6期。。農(nóng)村居民養(yǎng)老保險制度的“底線公平”是指通過發(fā)揮財政轉(zhuǎn)移支付與養(yǎng)老金收益對增加個體經(jīng)濟收入，改善農(nóng)村居民老年期主觀福利，滿足其基本生存需求、健康需求和發(fā)展需求的養(yǎng)老保障效應，以實現(xiàn)老年期社會福利有差別與無差別公平的相互統(tǒng)一。具體而言，農(nóng)村居民養(yǎng)老保險財政補貼產(chǎn)生的生活保障效應主要表現(xiàn)為基礎養(yǎng)老金補貼解決待遇領取階段參保居民的溫飽問題，減輕居民家庭養(yǎng)老經(jīng)濟負擔。另外，農(nóng)村居民養(yǎng)老保險入口補貼激勵參保居民增加個賬積累，對提高其養(yǎng)老金收益，實現(xiàn)制度“?；尽蹦繕颂峁┲С?。

2.收入分配效應

社會分配正義理論強調(diào)社會保障制度建設和利益分配過程中的公平正義原則。羅爾斯在《正義論》中最早提出以自由優(yōu)先、經(jīng)濟平等實現(xiàn)分配正義，并通過構(gòu)建社會福利函數(shù)：W=min（Ui）i=1，2，3，……，n，建立起社會福利與居民效用的定量聯(lián)系，即弱勢群體的最小效用映射出社會福利的基本水準①參見John Rawls, A Theory of Justice, Cambridge, Massachusetts, the Belknap Press of Harvard University Press, 1971.。因此，在社會利益分配過程中，必須兜底保障弱勢群體的利益，并確保不同個體具有同等的競爭機會和平等的競爭起點。約翰·羅默將分配正義看作是一種機會平等，個體通過努力平等獲取福利，而不是由其所處的環(huán)境決定。在公平的競爭環(huán)境下，付出的努力程度相同，則得到的回報也相同，同時強調(diào)采用最大化最不利群體平均收益的方法對弱勢群體勞動“異質(zhì)性”進行利益補償②參見John E.Roemer, Kotaro Suzumura, Intergenerational Equity and Sustainability, Palgrave Macmillan UK, 2007.。具體而言，就是要在初次分配中踐行起點的機會平等原則與應得正義原則，鼓勵個人發(fā)揮才能，盡自己努力獲取利益，以此確保社會經(jīng)濟效率；堅持再次分配過程中的利益補償原則，以矯正應得正義原則下初次分配產(chǎn)生的不公平，達到實質(zhì)的分配公平。根據(jù)分配正義理論，農(nóng)村居民養(yǎng)老保險制度的收入分配效應主要表現(xiàn)為：首先，通過財政轉(zhuǎn)移支付發(fā)揮利益補償原則下的工具理性，縮小和消除由于個體能力差異產(chǎn)生的社會福利不平衡與貧富差距，以此實現(xiàn)社會財富的代內(nèi)均衡分配；其次，通過制度強制規(guī)定個體按照合理的繳費水平平等地繳納保險費，以個體繳費義務與享受養(yǎng)老待遇相互關聯(lián)，確保基金積累，發(fā)揮基金互濟功能，實現(xiàn)養(yǎng)老資源的跨期配置與有序調(diào)整，以此實現(xiàn)代際收入分配公平。

3.促進消費效應

莫迪利安尼的生命周期消費理論認為個人現(xiàn)期消費（儲蓄）受到個人年齡、偏好、原始資產(chǎn)（過去收入）、現(xiàn)期收入、未來（預期）收入等因素的影響。個體會根據(jù)收入狀況調(diào)整生命周期內(nèi)的消費配置，追求終生跨時預算約束下的效用最大化；家庭的儲蓄消費也會根據(jù)其資產(chǎn)水平進行“權(quán)衡布局”③Franco Modigliani, "Life Cycle, Individual Thrift, and the Wealth of Nations," American Economic Review, 1986, 76(3).。收入增長作為居民消費擴張的主要驅(qū)動力，為居民消費提供資金來源，如果收入增長無保證，擴大消費也將無從談起。社會保險對居民儲蓄和消費的影響主要表現(xiàn)為參保繳費與養(yǎng)老金領取對居民及其家庭可支配收入的影響，從而減少個人短視與市場失靈，幫助居民實現(xiàn)儲蓄與消費的全生命周期理性跨期配置④馬光榮、周廣肅：《新型農(nóng)村養(yǎng)老保險對家庭儲蓄的影響：基于CFPS數(shù)據(jù)的研究》，《經(jīng)濟研究》2014年第11期。。農(nóng)村居民養(yǎng)老保險對消費需求的影響主要表現(xiàn)為：當前農(nóng)村居民的收入都有所提升，但農(nóng)村居民消費依然普遍謹慎，這是由于我國社會保障尚未完善，農(nóng)民對未來收入不確定，對老年生活的焦慮和擔憂，他們會把當期的收入進行跨期消費分配，保障年老時的消費支出，從而出現(xiàn)高儲蓄、低消費的現(xiàn)象，農(nóng)村居民養(yǎng)老保險制度的實施在一定程度上解決了農(nóng)民的后顧之憂，降低了農(nóng)村居民老年收入不確定的風險性，平滑其一生消費支出的關鍵點，增強農(nóng)民消費的信心，在一定程度上提高其消費水平，增加當期消費。而農(nóng)村居民養(yǎng)老保險儲蓄式的個人賬戶與財政補貼相結(jié)合，增加年輕人未來的預期收入，提高消費傾向，對消費產(chǎn)生積極的促進作用。特別對于60 歲以上的群體，除了增加這一群體消費傾向，養(yǎng)老金的發(fā)放也直接提高了他們的消費能力。此外，制度通過財政補貼的方式改善了居民收入分配，在一定程度上縮小了城鄉(xiāng)收入差距。農(nóng)村居民養(yǎng)老保險制度的實施，既能夠有力地拉動現(xiàn)期消費，又能夠提高社會的邊際消費傾向，激發(fā)潛在的社會購買力，并以此帶動農(nóng)村市場，擴大內(nèi)需。

4.參保激勵效應

個體或群體的某項行動使得另一個體或群體受益或受損的情形即為外部效應。不論是正外部效應，還是負外部效應，都會作用于市場配置資源的效率，從而影響市場主體的交易行為①Guangxi Zhang, Muammer Ozer, "The Formation of Status Asymmetric Ties: A Perspective of Positive Externality and Empirical Test," Industry and Innovation, 2015, 10.。一般而言，決定人們客觀需求結(jié)構(gòu)的因素主要為人們所需要的商品和服務的種類及其價格。價格越低，其他替代品越少，該商品的需求量越大。如果直接從消費層面對某項商品進行補貼，這就相當于降低了該商品的相對價格，從而會增加人們對該商品的需求。若將農(nóng)村居民養(yǎng)老保險作為一種有價格的商品，財政補貼無疑給予了正外部效應刺激，形成對居民參保繳費行為的激勵效應，提升居民制度信心。具體而言，這種外部效應激勵主要表現(xiàn)為以下方面：首先，政府通過財政補貼直接為老年人提供養(yǎng)老金，能夠提高老年人經(jīng)濟獨立性，改善其生活質(zhì)量，以減輕家庭養(yǎng)老經(jīng)濟負擔，促進社會代際和諧，這對居民參保繳費具有直觀刺激作用。其次，對于年輕參保群體而言，政府通過為其提供繳費補貼實施利益刺激，相當于降低了農(nóng)村居民養(yǎng)老保險作為商品的參保價格，居民可以更低的投入加入養(yǎng)老保障體系。

二、農(nóng)村居民養(yǎng)老保險財政補貼福利效應現(xiàn)狀與主要問題

（一）實際生活保障水平偏低，財政補貼力度不夠

盡管近年來中央和地方根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展情況適當提高了基礎養(yǎng)老金最低補貼標準，但農(nóng)村居民養(yǎng)老保險財政補貼力度總體偏低，養(yǎng)老保障水平與居民基本生活需求相差甚遠，具體表現(xiàn)為：

其一，中央和地方財政投入過于保守，補貼體量與增量不足。改革開放以來，我國財政收入增長迅速，從1978年的1122.09億到2017年的17.26萬億，增長150余倍。根據(jù)表2，全國社會保障支出總額從2014年的15968.85億增加到2017年的24611.68億，年均增長13.53%。雖然，隨著國家發(fā)展轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟實力的增強，社會民生保障支出亦年年增長，然而，從橫向?qū)Ρ葋砜?，全國社會保障支出占比中央財政總支出長期保持在11%左右，這一比例相比發(fā)達國家仍顯不足，如法國政府社會保障支出占比中央財政達30%，奧地利、德國為70%，希臘、波蘭甚至達到90%。同時，相比社會保障支出增長幅度，農(nóng)村居民養(yǎng)老保險中央財政補貼漲幅較小，僅隨人口增長自然變化，致使農(nóng)村居民養(yǎng)老保險中央財政補貼在社?？傊С鲋兴嫉谋壤辉龇礈p。這充分說明了中央財政補貼對農(nóng)村居民養(yǎng)老保險的總量投入還很保守。此外，目前在農(nóng)村居民養(yǎng)老保險的個人繳費環(huán)節(jié)，大部分地方政府都選擇以最低補貼標準進行繳費補貼，即便選擇較高繳費檔次500元繳費，補貼一般也只有50元，繳費補貼占繳費總額的比例僅為10%，補貼額度偏低。其二，養(yǎng)老待遇缺乏動態(tài)調(diào)整機制，養(yǎng)老金替代率過低。農(nóng)村居民養(yǎng)老保險養(yǎng)老金待遇由于動態(tài)調(diào)整機制的僵化，致使養(yǎng)老金水平增長速度嚴重滯后于物價增長速度。自2009年新農(nóng)保開始實施，基礎養(yǎng)老金長達5年按最低標準55元/人/月發(fā)放，雖然2014年增加到70元/人/月，2018年增加到88元/人/月，每4年才增長15元，增長幅度尚不足應付通貨膨脹水平。目前，除了上海、北京、天津等少數(shù)幾個經(jīng)濟發(fā)達城市能夠按正常調(diào)整機制提高補貼標準，其他中西部省市區(qū)仍以最低標準發(fā)放基礎養(yǎng)老金待遇。根據(jù)表3，2017年，我國農(nóng)村居民養(yǎng)老保險月均基礎養(yǎng)老金水平為142.65元，占農(nóng)村居民可支配收入的12.74%，與同期農(nóng)村居民月人均消費支出912.88元相差甚遠。甚至，相比農(nóng)村最低生活保障救助標準，現(xiàn)行農(nóng)村居民養(yǎng)老保險基礎養(yǎng)老金的標準與替代率也遠低于最低生活保障制度。2017年全國農(nóng)村居民養(yǎng)老保險基礎養(yǎng)老金替代率為6.25%，而農(nóng)村最低生活保障替代率達到32.02%，差距之大，由此可見。從地方來看，全國31個省市、自治區(qū)的農(nóng)村居民養(yǎng)老保險基礎養(yǎng)老金替代率，也都分別遠低于同年該省市的最低生活保障替代率。目前，農(nóng)村居民養(yǎng)老保險基礎養(yǎng)老金水平太低，遠不能滿足農(nóng)村居民基本生活開支，“?；尽惫δ苌形磳崿F(xiàn)。

表2 2014—2017年城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險中央財政補貼情況

表3 2017年全國各省市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基礎養(yǎng)老金與城鄉(xiāng)最低生活保障標準替代率之比較

注：城鄉(xiāng)居民月人均可支配收入與消費支出數(shù)據(jù)來源于2018年國家統(tǒng)計年鑒，城鄉(xiāng)最低生活保障標準數(shù)據(jù)來源于民政部網(wǎng)站，各地城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基礎養(yǎng)老金標準來源于人力資源和社會保障部門網(wǎng)站，單位統(tǒng)一為元/人/月。

（二）具有一定正向收入再分配效應，但財政補貼地區(qū)投入不均，收入分配調(diào)節(jié)不到位

區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡產(chǎn)生的社會福利分配不均是我國亟待解決的一個突出問題。目前，不同省市、自治區(qū)因為歷史和區(qū)位因素影響，經(jīng)濟發(fā)展水平和財政收入狀況整體表現(xiàn)為東部領先于中、西部地區(qū)。與此同時，區(qū)域內(nèi)部之間差異亦很明顯，即使在同一省內(nèi)也表現(xiàn)有貧富不均的問題。此外，由于我國長期實行二元經(jīng)濟社會發(fā)展政策，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡引起的社會收入差距不斷擴大，與人民日益增長的多元福利需求之間的矛盾日益凸顯。

農(nóng)村居民養(yǎng)老保險依托財政轉(zhuǎn)移支付，宏觀上，通過對2010年、2013年、2016年中國統(tǒng)計年鑒相關數(shù)據(jù)進行核算與整理，不管是東部地區(qū)還是西部地區(qū)，中央與地方財政補貼都是處于逐年增長的狀態(tài)，中央財政全額補貼中西部地區(qū)基礎養(yǎng)老金，補貼東部地區(qū)一半的基礎養(yǎng)老金，對東中西部的差距具有調(diào)節(jié)地區(qū)收入分配的轉(zhuǎn)移支付作用。微觀上，基于2014年中國健康與養(yǎng)老追蹤調(diào)查（CHARLS）數(shù)據(jù)的統(tǒng)計篩選，選擇農(nóng)村家庭為研究對象，對5035個樣本數(shù)據(jù)進行分析，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村居民養(yǎng)老保險制度的實施使得東中西部的社會福利指數(shù)均有所增加，而分地區(qū)來看，對中部的影響最大，東部次之，西部最?。ū?）。

表4 樣本參保農(nóng)民參加農(nóng)居保前后基尼系數(shù)與社會福利指數(shù)情況對比

然而，本研究也發(fā)現(xiàn)“一刀切”的基礎養(yǎng)老金補貼政策與地方差異化的繳費補貼政策，忽視了區(qū)域內(nèi)部各省財力和城鄉(xiāng)居民人口結(jié)構(gòu)等因素，不利于改善收入分配①景鵬等：《城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的適度待遇與財政負擔》，《財政研究》2018年第5期。。就地方財政補貼政策而言，經(jīng)濟實力強的城市和地區(qū)自主加大了對農(nóng)村居民養(yǎng)老保險的財政投入力度，而經(jīng)濟實力較落后的城市和地區(qū)則只能執(zhí)行最低的財政投入標準。例如，2017年上海市農(nóng)村居民養(yǎng)老保險的繳費補貼標準為575元，基礎養(yǎng)老金補貼標準為850元/人/月，兩項補貼數(shù)額均遙遙領先其他省市。其中，繳費補貼高出30元的最低繳費標準近20倍，基礎養(yǎng)老金補貼高出中央財政當時最低標準70元12倍之多。如此巨大的差異，對全國其他地區(qū)的參保居民而言顯然是不公平的，強化了“窮者愈窮，富者愈富”的馬太效應②王敏：《城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險財政補貼政策研究》，《中央財經(jīng)大學學報》2017年第12期。。

農(nóng)村居民養(yǎng)老保險制度對參保人自主選擇繳費檔次參保提供超額累進補貼，這一制度設計容易產(chǎn)生收入逆向再分配問題。因為對于那些沒有繳費能力或繳費負擔較重的群體，他們或者因為無法參加農(nóng)村居民養(yǎng)老保險而不能享受制度補貼福利，或者只能以最低的繳費檔次參加農(nóng)村居民養(yǎng)老保險而獲得最低的財政補貼支持，但其實這部分人群才恰恰是最需要養(yǎng)老收入保障的。相反，那些繳費能力更強的群體，若他們選擇更高繳費檔次長期繳費，其享受到的繳費補貼與基金積累也就更多，顯然，這違背了“增進分配公平”的制度發(fā)展目標。

（三）具有一定促進消費作用但存在內(nèi)部差異，且財政補貼持續(xù)性不強

為了考察財政補貼的促進消費效應，利用 2011 年和 2013 年兩期的中國健康與養(yǎng)老追蹤調(diào)查（CHARLS）面板數(shù)據(jù)，選擇農(nóng)村家庭為研究對象，包括領取養(yǎng)老金的家庭和未領取養(yǎng)老金的家庭，考察農(nóng)村居民養(yǎng)老保險財政補貼差異對中國農(nóng)民消費的影響?；诠潭ㄐＰ偷臏y算分析發(fā)現(xiàn)：通過政府補貼，總體上對所有參保農(nóng)村家庭的消費產(chǎn)生促進作用。這種作用最顯著的是對可以領取養(yǎng)老金的農(nóng)民家庭，每年最少 660 元的基礎養(yǎng)老金使得農(nóng)村老人當期收入直接增加，基礎養(yǎng)老金的上調(diào)使農(nóng)民對未來收益也有很好的預期，因此促進了消費。但是，農(nóng)村居民養(yǎng)老保險財政補貼對未領取養(yǎng)老金的農(nóng)村家庭消費具有擠出效應，制約了農(nóng)民的消費，該類家庭需要參保繳納保費，導致農(nóng)民當期可支配收入減少，而且未來預期的養(yǎng)老金待遇標準太低，農(nóng)民參保后對未來的養(yǎng)老風險擔憂依然存在。財政補貼對農(nóng)民消費影響在不同地區(qū)表現(xiàn)也不同，農(nóng)村居民養(yǎng)老保險財政補貼對中部和西部地區(qū)的農(nóng)民消費均有促進作用，而且對中部地區(qū)的影響效應更大，但是對東部地區(qū)的農(nóng)民的消費來說，其影響效應是不顯著的。

此外，農(nóng)村居民養(yǎng)老保險制度財政補貼可持續(xù)性不強，進一步制約其增強居民消費能力的作用。首先，農(nóng)村居民養(yǎng)老保險制度財政補貼責任分擔失衡。相比中央層面，地方政府承擔了更多的財政支出責任，而地方財權(quán)與支出責任的不匹配致使財政分配均等化目標難以實現(xiàn)①趙建國、海龍：《我國新農(nóng)保財政補貼籌資責任分擔機制研究——基于公共服務橫向均等化的視角》，《宏觀經(jīng)濟研究》2014年第7期。。根據(jù)農(nóng)村居民養(yǎng)老保險制度現(xiàn)有文件規(guī)定，東部地區(qū)地方政府除了要負擔一半的基礎養(yǎng)老金補貼，與西部地區(qū)政府一樣，還需承擔一般繳費補貼、困難人群繳費補貼、高齡加發(fā)補貼以及基礎養(yǎng)老金調(diào)節(jié)增長部分，這對于經(jīng)濟欠發(fā)達，財政吃緊的東部部分地方政府而言，支付壓力巨大，久而久之將直接影響制度的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。其次，農(nóng)村居民養(yǎng)老保險基金運營管理效率低，長壽風險增加隱性財政壓力。目前，農(nóng)村居民養(yǎng)老保險基金運營權(quán)和管理權(quán)一般集中在縣、市級基層政府，基金監(jiān)管人才與機構(gòu)的缺乏，致使其運營監(jiān)管的成本、過程和結(jié)果難以得到有效控制，財政補貼效率損失嚴重。加之，農(nóng)村居民養(yǎng)老保險完全積累制下個人賬戶的低記賬利率與高通貨膨脹率引致財政資金的貶值（“艾倫條件”），降低了財政補貼的收益率。再次，福利剛性與長壽風險增加隱性財政壓力。社會保障支出的福利剛性和棘輪效應致使養(yǎng)老金水平只能上調(diào)不能降低，財政補貼只能增加不能減少。目前，我國以139個月，即11.6年為基數(shù)計發(fā)農(nóng)村居民養(yǎng)老保險個人賬戶養(yǎng)老金，也即在71.6歲時參保者個人賬戶的養(yǎng)老金將被全部領完，72歲以后年份的養(yǎng)老金支出必須完全由政府財政負擔。隨著我國人口老齡化的快速發(fā)展，人均余命不斷延長帶來的長壽風險，將嚴重影響尚未建立財政隱性壓力釋放機制的農(nóng)村居民養(yǎng)老保險制度的發(fā)展。

總體而言，雖然參加農(nóng)村居民養(yǎng)老保險獲得養(yǎng)老金收入改善了居民未來收益預期，提高了其邊際消費傾向。但是，對于未領取養(yǎng)老金的參保居民，參保繳費減少了家庭當期收入，繳費補貼的消費促進作用尚未顯現(xiàn)。加之，農(nóng)村居民養(yǎng)老保險財政補貼面臨的一系列挑戰(zhàn)勢必影響到參保居民對未來收入的預期，居民對老年期不確定性支出風險的擔憂依然存在，導致他們不敢消費、不愿消費，制度增進居民消費的福利效應尚不明顯。

（四）財政補貼激勵效果不佳，居民制度信心有待強化

自從我國現(xiàn)行農(nóng)村居民養(yǎng)老保險制度實施以來，就存在一個有趣的現(xiàn)象：幾乎沒有多少農(nóng)民選擇不參保，但是多數(shù)人都會選擇最低的繳費水平。在目前的制度下，為什么大多數(shù)農(nóng)民均選擇參保而不積極繳費？綜合前人的研究可以得出，事實上農(nóng)民的參保行為可以視作一個跨期選擇的過程，因此可以運用行為經(jīng)濟學的理論與方法來研究農(nóng)民的決策過程。農(nóng)民之所以選擇參保但不多繳費是因為當前的農(nóng)村居民養(yǎng)老保險財政補貼政策激勵效果不夠，不符合農(nóng)民的時間偏好（人們對未來的主觀貼現(xiàn)率），農(nóng)民選擇最低的年繳費額參保是一種理性的決策。據(jù)此，本研究首次借鑒行為經(jīng)濟學中的貼現(xiàn)效用理論，嘗試構(gòu)建一個描述農(nóng)民參保行為的模型來分析農(nóng)村居民養(yǎng)老保險財政補貼對農(nóng)民參保繳費行為的激勵效應。

為了具體測算其激勵效應，筆者設計了一個針對農(nóng)民時間偏好的調(diào)查，對不同地區(qū)的農(nóng)民進行了問卷調(diào)查；然后在調(diào)查結(jié)果的基礎上構(gòu)建了一個增量貼現(xiàn)效用模型來描述農(nóng)民的參保行為，并通過控制變量的方法模擬了不同影響因素（如年齡、收入等）對農(nóng)民參保行為的影響。研究發(fā)現(xiàn)，對于多數(shù)農(nóng)民而言參保但是選擇最低年繳費額繳費都是一種理性選擇。并且：①王翠琴、薛惠元：《新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險收入再分配效應研究》，《中國人口·資源與環(huán)境》2012年第8期。相對于女性農(nóng)民而言，男性農(nóng)民擁有較低的繳費意愿；②相對于擁有較高收入的農(nóng)民而言，收入較低農(nóng)民更傾向于選擇最低的社保繳費額；③相對于年齡較大的農(nóng)民而言，多繳費對較年輕農(nóng)民并沒有太多的吸引力，年輕人的繳費意愿較低；④盡管較貧困地區(qū)的農(nóng)民比較富裕地區(qū)的農(nóng)民有著更高的參保意愿，但是由于繳費能力有限，他們總體上更傾向于選擇較低的社保繳費額。

以上發(fā)現(xiàn)說明我國當前的農(nóng)村養(yǎng)老保險財政補貼政策激勵力度不夠，未能滿足農(nóng)民的時間偏好，導致農(nóng)民的平均繳費額偏低。從政策實踐情況來看，雖然農(nóng)村居民養(yǎng)老保險制度對當前財政補貼政策中的繳費檔次、補貼額度、繳費年數(shù)、基礎養(yǎng)老金加發(fā)數(shù)額進行了規(guī)定，但由于缺乏法律層面的強制執(zhí)行，以及制度宣傳不到位，居民理解偏差等原因致使基礎養(yǎng)老金待遇與居民繳費并未形成嚴格的正相關關系，“多繳多補”和“長繳多得”激勵功能嚴重弱化。從“多繳多補”來看，部分省份繳費補貼檔次設置不足，梯度不夠，多繳多補差異化不夠明顯，不利于激勵居民選擇較高檔次繳費。從“長繳多得”來看，絕大多數(shù)省份規(guī)定，繳費每超過1年，基礎養(yǎng)老金加發(fā)1—2元，激勵作用十分有限。此外，從居民收益效率與年齡之間的關系來看，現(xiàn)行制度規(guī)定下，若不考慮銀行利率影響，選擇的繳費標準相同時，越接近60歲參保，越容易收回繳費成本，如表5，以100元檔為例，居民在45歲、50歲、55歲和59歲時參保，其收回繳費成本的時間分別為1.49，1.05，0.56和0.12年。加之，個人賬戶部分的政府補貼與繳費累積按1年期利率計息，無法抵御通貨膨脹風險，效用極低，嚴重挫傷了中青年人群的繳費積極性，導致居民參保繳費的逆向選擇行為①。最后，由于財政補貼資金產(chǎn)權(quán)不明確，非私人特性問題突出，也極大地降低了居民的參保積極性，減弱了居民對制度的信心和忠誠度。例如，若參保人在尚未領取養(yǎng)老金前死亡，其個人賬戶中的資金只能繼承自己繳納的部分，財政補貼余額則必須依法納入基金總盤，這種做法違背了個人賬戶資產(chǎn)的私有性特征。

表5 不同年齡段居民參保繳費與養(yǎng)老金領取情況比較

三、更好發(fā)揮農(nóng)村居民養(yǎng)老保險財政補貼福利效應的建議

（一）加大財政補貼支持力度，提高制度保障水平

就當前的現(xiàn)狀看，農(nóng)村居民養(yǎng)老保險養(yǎng)老金嚴重偏低，盡管國家對其進行了適當?shù)恼{(diào)整，但仍然不能滿足農(nóng)民的基本生活需求。而從長遠來看，如果未來出現(xiàn)養(yǎng)老金收不抵支的情況，政府對基礎養(yǎng)老金收支的約束調(diào)整與養(yǎng)老金福利的剛性增長將發(fā)生沖突。因此應科學提高政府財政補貼力度。

從供求平衡的角度出發(fā)，存在以供給定需求和以需求定供給的兩種方式。這也就是常說的“以事說錢”和“以錢說事”的問題。對于農(nóng)村居民養(yǎng)老保險待遇給付水平的確定問題，要堅持“以事說錢”的原則，因為農(nóng)村居民的保障需求是客觀事實，不能因為資金不足就無視這種客觀需求，適度水平的農(nóng)村居民保障需求下限是必須無條件達到的，資金不足就需要籌集資金；另外，適度水平的上限則可以遵循“以錢說事”的原則，按照財政負擔情況逐漸達到。

建議以居民上一年度人均純收入為基數(shù)，設置經(jīng)濟發(fā)展分享系數(shù)、繳費水平影響系數(shù)、繳費期限權(quán)重系數(shù)，按比例動態(tài)確定基礎養(yǎng)老金標準，保證養(yǎng)老待遇跟隨經(jīng)濟社會發(fā)展水平科學變化。具體而言，要注重從橫向上縮小城鄉(xiāng)社會福利分配不均衡，確保農(nóng)村居民養(yǎng)老保險基礎養(yǎng)老金增速快于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險基礎養(yǎng)老金增速；要從縱向上緊跟社會物價指數(shù)和恩格爾系數(shù)變化，確保農(nóng)村居民養(yǎng)老保險的待遇水平跑贏物價指數(shù)變動因素與農(nóng)村恩格爾系數(shù)變化。同時，要重視發(fā)揮財政補貼對落后地區(qū)、低收入群體的兜底保障功能，促使政府財政向廣大農(nóng)村貧困落后地區(qū)、社會資本不愿投入的民生領域傾斜，通過城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，補償城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟發(fā)展的“剪刀差”和社會保障“福利差”①張川川等：《新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策效果評估——收入、貧困、消費、主觀福利和勞動供給》，《經(jīng)濟學（季刊）》2015年第1期。。

（二）平衡財政補貼地區(qū)差距，強化收入再分配效應

農(nóng)村居民養(yǎng)老保險具有惠及全部農(nóng)村老年人口和權(quán)利義務協(xié)調(diào)的社會保險屬性及普惠式津貼屬性，為這一制度建設提供資金支持是政府公共財政職能的本質(zhì)要求。逐步優(yōu)化農(nóng)村居民養(yǎng)老保險財政補貼機制，劃分各級政府在制度建設和持續(xù)發(fā)展中的財政支出責任，中央財政與地方財政在政策支出項目上要有所分工、有所側(cè)重、有所區(qū)別。從當前制度設計的具體情況來說，地方財政的投入主要包括鼓勵農(nóng)民建立個人賬戶財政補貼和提高農(nóng)村居民養(yǎng)老保險養(yǎng)老金總待遇水平，實現(xiàn)“勞動公平”的功能和“提質(zhì)量”的目標①解堊：《“新農(nóng)?！睂r(nóng)村老年人勞動供給及福利的影響》，《財經(jīng)研究》2015年第8期。；而中央財政主要承擔農(nóng)村居民養(yǎng)老保險制度引導和建立的責任，同時監(jiān)管制度運行，平衡地區(qū)差異，真正發(fā)揮中央財政、省級財政在制度建設中的支付主體作用，有利于最終實現(xiàn)“?；尽蹦繕撕汀吧婀健?的功能。

因此，中央政府要打破以東、中、西部地區(qū)作為唯一劃分標準的“一刀切”的財政補貼分擔方式，而要根據(jù)各省經(jīng)濟發(fā)展水平、財政負擔情況、人口年齡結(jié)構(gòu)、居民收支狀況，實行對地方差異化的財政補貼政策，以此減輕經(jīng)濟落后地區(qū)地方政府的財政支出壓力。根據(jù)各省份的財政狀況合理分配財政責任，減小農(nóng)村居民養(yǎng)老保險在省際間的地方財力差距。同時，加強省級的財政責任，明確各市、縣的財政責任，避免在責任劃分和追究上出現(xiàn)推諉扯皮的現(xiàn)象，以此保障農(nóng)村居民養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展。省級政府要以地方市、縣的農(nóng)業(yè)人口規(guī)模、財政收入、人均財政收入等一系列客觀經(jīng)濟社會指標作為關鍵參數(shù)來制定市、縣政府的補助計發(fā)公式，進一步明確各級政府的負擔比例和補助金額，減輕經(jīng)濟欠發(fā)達的市、縣級的財政壓力，均衡省內(nèi)各市、縣的財政負擔，并通過立法對該制度進行約束。此外，地方財政還需要把控農(nóng)村居民養(yǎng)老保險制度執(zhí)行過程中各個環(huán)節(jié)的運行和管理，其中包括農(nóng)村困難群體的幫扶責任、基礎養(yǎng)老金和繳費補貼的責任等。同時，建立并完善個人賬戶投資收益的分配調(diào)節(jié)機制，提高農(nóng)村居民養(yǎng)老保險制度的收益彈性，促進制度發(fā)揮正向的收入凈轉(zhuǎn)移效應。

（三）提高財政補貼可持續(xù)性，提升居民消費信心

財政補貼是農(nóng)村居民養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展的關鍵，也是參保居民制度信心的源泉，參保居民對制度保障老年期生活的預期越自信，收入預期效應對增進居民消費的作用就越明顯。提高財政補貼的可持續(xù)性離不開健全的管理體制與運行機制，并注重提高財政資金和養(yǎng)老基金運行效率。具體而言：

一要健全農(nóng)村居民養(yǎng)老保險制度行政監(jiān)管體制。加強制度的立法工作，制定出臺《城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險條例》，提高制度的法律保障地位與強制執(zhí)行力度。以新一輪政府機構(gòu)改革為契機，搭建和理順制度建設的組織體系。通過借鑒新加坡政府管理中央公積金的具體經(jīng)驗，將制度監(jiān)管權(quán)力進一步下放，以省為單位統(tǒng)一經(jīng)辦服務，社保部門負責待遇的核發(fā)、制度的宣傳與推廣，稅務部門負責保費的征繳，省級層面建立基金統(tǒng)籌機構(gòu)，負責基金管理和運營，綜合施策，協(xié)調(diào)聯(lián)動助推社?；疬\營監(jiān)管效率與經(jīng)辦服務水平的提升。堅決遏制基金運營管理過程中出現(xiàn)的違法違規(guī)行為，為防范偽造虛假信息冒領財政補貼資金的犯罪行為，應利用政府間的大數(shù)據(jù)比對，加大實施財政補貼發(fā)放動態(tài)監(jiān)管力度，對領取人員基本數(shù)據(jù)采取痕跡化、信息化管理，確?；鸢踩c養(yǎng)老金的精準發(fā)放。

二要優(yōu)化資金籌集機制，拓展基金運營渠道。擴展農(nóng)村居民養(yǎng)老保險基金的籌資范圍和基金運營渠道，首先要進一步落實制度設計中集體組織繳費補助政策，通過稅收減免或優(yōu)惠，引導社會慈善捐贈、民間資本投入等多渠道擴充制度基金。并嘗試劃撥一定比例的土地出讓金凈收益、一定比例的國有資本股權(quán)收益補充農(nóng)村居民養(yǎng)老保險基金。其次，要放寬對農(nóng)村居民養(yǎng)老保險基金投資的限制，讓參保居民享受到基金投資收益的實惠?？梢圆捎么箢~協(xié)議存款方式，實行基金利率高于通脹率的優(yōu)惠政策確?；鹪鲋翟鲂?。盡快實現(xiàn)將農(nóng)村居民養(yǎng)老保險基金納入全國社保基金管理范疇，委托社?；鹄硎聲?、商業(yè)保險等代理機構(gòu)，推進商業(yè)化運作進程，提高基金管理的安全性和收益性。

（四）增強制度激勵約束作用，促進居民積極參保繳費

農(nóng)村居民養(yǎng)老保險財政補貼逐年提升，而個人繳費占基金收入的比重卻在逐年下降，盡管農(nóng)村居民養(yǎng)老保險制度設計相對簡單，但和儲蓄不同，養(yǎng)老金涉及到更為復雜的、時間跨度長達幾十年的資金流，需要加大宣傳力度，讓沒有足夠金融知識的居民進一步準確理解個人賬戶、計發(fā)月數(shù)、累進補貼等要素對其參保收益的影響。在當前制度下，基礎養(yǎng)老金占總養(yǎng)老金的比例很高，而提高基礎養(yǎng)老金固定待遇會進一步降低個人賬戶養(yǎng)老金占總養(yǎng)老金比例，進而減少多繳費帶來的效用提升，當基礎養(yǎng)老金固定待遇提高后，既然少繳費也能領到預期的養(yǎng)老金，提高繳費檔次自然沒有那么大的吸引力。同時，無論存在年限補貼與否，理性的農(nóng)民均會參保，當前制度“長繳多得”的數(shù)額不足以影響繳費時長的選擇，固定補貼和年限補貼更多體現(xiàn)的是福利性，而不是激勵性。另外，通過本文第二部分分析，對選擇更高繳費檔次的參保人提供“多繳多得”的激勵，實行個人繳費累進補貼，雖然照顧了效率，但影響分配公平。因此，要通過設計聯(lián)動的財政補貼模型，實施入口和出口相互配合的財政補貼方式，彌補“長繳多得”“多繳多得”的激勵缺陷，發(fā)揮有限財政投入的最大激勵效應。具體而言，應堅持以“高檔次，高回報”為落腳點，建立“調(diào)基數(shù)”“動兩頭”的繳費檔次調(diào)整機制，引導居民自主選擇高繳費檔次長期繳費，提高個人賬戶累積效益和優(yōu)化基礎養(yǎng)老金與個人賬戶養(yǎng)老金的占比。其中，“調(diào)基數(shù)”是指參保人每年繳費標準和繳費數(shù)額以上一年度農(nóng)村居民人均純收入為基數(shù)，動態(tài)設定，自然調(diào)整?！皠觾深^”是指根據(jù)當前定額繳費檔次，將原繳費檔次100—500元中的100—400元低繳費檔次去除，調(diào)整新的最低繳費檔次至500元，同時對標制度“?；尽惫δ?，更大幅度提高最低繳費檔次的繳費補貼數(shù)額，并以居民人均收入增長情況和居民繳費意愿為參考，逐年提升。考慮到重度殘疾人等困難群體的繳費能力，可以通過代繳保費等手段保障其基本養(yǎng)老福利，實現(xiàn)養(yǎng)老扶貧。對于愿意選擇更高繳費檔次繳費的居民，則應該著重通過個人賬戶基金的收益率來實現(xiàn)多繳激勵和多繳多得，且多繳費部分應僅在計發(fā)月數(shù)內(nèi)給予支付。引導居民通過調(diào)整繳費基數(shù)與繳費檔次實現(xiàn)養(yǎng)老待遇的有序增長，以保證繳費制度的整體性，真正實現(xiàn)參保居民根據(jù)繳費能力的差異統(tǒng)一靈活參保。