郭佳良

現(xiàn)代公共行政學(xué)一直以思考和解決現(xiàn)實(shí)公共領(lǐng)域中所存在的問(wèn)題為學(xué)科己任。秉持“知識(shí)應(yīng)該服務(wù)于問(wèn)題解決”的實(shí)用主義哲學(xué)，緣起于美國(guó)20世紀(jì)初進(jìn)步主義時(shí)代的現(xiàn)代公共行政，一開(kāi)始所需要回應(yīng)的正是經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)與快速工業(yè)化所引發(fā)的繁雜而具體的社會(huì)問(wèn)題（馬駿，2008）。更為重要的是，隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，行政活動(dòng)已不是一般辦事員所能處理的瑣碎事務(wù)，而是必須基于特定的知識(shí)和技能才可解決的技術(shù)性問(wèn)題（White，1955）。因此，如何處理行政事務(wù)中技術(shù)性問(wèn)題的爆炸式增長(zhǎng)成為傳統(tǒng)公共行政研究的根本關(guān)切，試圖將公共事務(wù)進(jìn)行技術(shù)化的理解和處理也成為一種必然的趨勢(shì)。

然而，伴隨著西方后工業(yè)社會(huì)的到來(lái)，公共行政的外部環(huán)境發(fā)生了深刻變化。區(qū)別于工業(yè)社會(huì)早期的那種穩(wěn)定、機(jī)械的行政生態(tài)，當(dāng)下的公共行政事務(wù)愈發(fā)體現(xiàn)出不確定、復(fù)雜性、模糊性的特征，已進(jìn)入所謂“烏卡時(shí)代”（VUCA）（Van，2017：5）。當(dāng)下公共行政實(shí)踐所經(jīng)常面對(duì)的已不再是那種簡(jiǎn)單的通過(guò)技術(shù)理性范式就可以解決的技術(shù)問(wèn)題，而是一種難以被技術(shù)化甚至抵抗被技術(shù)化的“棘手問(wèn)題” （wicked problem）。自從1973年“棘手問(wèn)題”被正式提出后，歷經(jīng)40多年的研究與發(fā)展，它已在西方公共行政領(lǐng)域成為重要的學(xué)術(shù)概念。“棘手問(wèn)題”因其復(fù)雜難解的特征成為當(dāng)下公共管理者必須面對(duì)的“燙手山芋”，其對(duì)于公共政策和公共行政帶來(lái)的影響和挑戰(zhàn)是全面而深刻的（Head＆Alford，2015；Australian Public Service Commission，2007）。因此，必須對(duì)它的緣起、內(nèi)涵與應(yīng)對(duì)策略等方面的研究進(jìn)展進(jìn)行全面的梳理和評(píng)價(jià)。本文試圖從如下四個(gè)方面來(lái)展開(kāi)論述。首先，明確這一概念的緣起與發(fā)展的現(xiàn)實(shí)邏輯和外在背景；其次，闡明“棘手問(wèn)題”這一概念的具體內(nèi)涵及其概念化過(guò)程；再次，總結(jié)應(yīng)對(duì)“棘手問(wèn)題”的相關(guān)策略并對(duì)其進(jìn)行評(píng)價(jià)；最后，對(duì)既有研究的不足進(jìn)行評(píng)析，并展望未來(lái)的研究重點(diǎn)和前進(jìn)方向。

一、“棘手問(wèn)題”研究的緣起與發(fā)展

（一）“棘手問(wèn)題”概念的緣起

“棘手問(wèn)題”作為學(xué)術(shù)概念被正式提出，源于1973年美國(guó)的兩位學(xué)者霍斯特·里特爾（Horst Rittel）與梅爾文·韋伯（Melvin Webber）發(fā)表在《政策科學(xué)》期刊的論文《一般規(guī)劃理論中的困境》。這兩位教授的研究領(lǐng)域聚焦于城市規(guī)劃，但這篇論文的立意卻絕不僅限于該領(lǐng)域。他們發(fā)現(xiàn)，幾乎所有與公共服務(wù)相關(guān)的職業(yè)專家都無(wú)法免于一種大眾化的“反專業(yè)運(yùn)動(dòng)”的攻擊，遭到其服務(wù)顧客的反對(duì)或質(zhì)疑（Rittel＆Webber，1973：155）。作者進(jìn)一步指出產(chǎn)生這種社會(huì)現(xiàn)象的理論根源：職業(yè)專家的工作是解決那些有明確目標(biāo)、可清晰定義的問(wèn)題，即馴良問(wèn)題（tame problem）；而幾乎所有的社會(huì)問(wèn)題和公共政策議題都是沒(méi)有明確目標(biāo)和清晰定義的“棘手問(wèn)題”，專業(yè)所依賴的理性設(shè)計(jì)模式無(wú)法應(yīng)對(duì)（Rittel＆ Webber，1973：160）。

如果將他們的研究放置于宏大的時(shí)代和社會(huì)背景之下，便更容易理解“棘手問(wèn)題”概念緣起的現(xiàn)實(shí)邏輯。美國(guó)于20世紀(jì)60年代約翰遜時(shí)期開(kāi)展的“偉大社會(huì)計(jì)劃”通過(guò)大量公共項(xiàng)目推進(jìn)社會(huì)進(jìn)步，但這些項(xiàng)目并未取得預(yù)期效果（張夢(mèng)中，2000：38）。這些大型公共項(xiàng)目和政策的失敗激起了學(xué)術(shù)界普遍的批判和反思（Head，2008：101－102）。例如，普雷斯曼和威爾達(dá)夫斯基（Pressman＆Wildavsky，1984）的研究指出，大型復(fù)雜項(xiàng)目由于所需的信息收集、目標(biāo)清晰度和協(xié)調(diào)水平難以實(shí)現(xiàn)，是不可能成功的；社會(huì)政策領(lǐng)域的學(xué)者們也發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)代社會(huì)中的主要議題根植于價(jià)值觀念之中，科學(xué)分析不足以理解和解決這些社會(huì)議題（Rein，1976）。這些批判性的研究都直指技術(shù)范式的局限與弊端——由于忽略了利益相關(guān)者和公民的價(jià)值、觀點(diǎn)和生活經(jīng)驗(yàn)（地方性知識(shí)）而無(wú)法構(gòu)建正確的政策問(wèn)題，同時(shí)呼吁政策制定者不應(yīng)過(guò)于雄心勃勃，不要試圖致力于那種宏大的、藍(lán)圖式的公共項(xiàng)目。在這樣的社會(huì)背景下，里特爾和韋伯二人提出的“棘手問(wèn)題”概念可以說(shuō)巧妙地捕捉到了時(shí)代思潮（Zeitgeist），“即政府面臨的政策問(wèn)題不能簡(jiǎn)單地用蘭德式管理顧問(wèn)設(shè)想的理性主義方式來(lái)解決，甚至不能用當(dāng)時(shí)日漸興起的由拉斯維爾推動(dòng)的政策分析和政策科學(xué)運(yùn)動(dòng)的方法來(lái)解決”（Carayannopoulos＆McConnell，2018：2）。由此可見(jiàn)，“棘手問(wèn)題”概念的提出，其目的是為了批判當(dāng)時(shí)美國(guó)在城市規(guī)劃和公共政策領(lǐng)域占據(jù)支配地位的“理性－技術(shù)主義”途徑或管理工程方式，其現(xiàn)實(shí)意義正在于提醒公共管理者在廣泛而深入地“技術(shù)化”公共事務(wù)時(shí)保持一份應(yīng)有的謙卑姿態(tài)。

（二）“棘手問(wèn)題”研究的興起與發(fā)展

在里特爾和韋伯的論文刊發(fā)后，“棘手問(wèn)題”這一概念得到學(xué)界普遍關(guān)注，以此為主題的文獻(xiàn)數(shù)量快速增長(zhǎng)。研究的興起與發(fā)展具體體現(xiàn)在兩個(gè)方面。第一，從所涉及的政策領(lǐng)域來(lái)看，“棘手問(wèn)題”研究存在于包括環(huán)境治理（Balintet al.，2011）、公共衛(wèi)生治理（Ferlie et al.，2013）、社會(huì)安全治理（Christensen et al.，2014）、水資源管理（Skinner，2016）等幾乎所有公共行政領(lǐng)域，甚至在企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃（Camillus，2008）、軟件工程（DeGrace＆Stahl，1990）、產(chǎn)品設(shè)計(jì)（Guindon，1990）等企業(yè)管理領(lǐng)域也得到普遍應(yīng)用。第二，從關(guān)聯(lián)的研究主題來(lái)看，“棘手問(wèn)題”的理論框架已經(jīng)和公共價(jià)值管理（Moore，1997；郭佳良，2017；Geuijen et al.，2016）、政策網(wǎng)絡(luò)（Van Bueren et al.，2003）、公共危機(jī)治理（Christensen et al.，2016；Carayannopoulos＆ McConnell，2018）、公共領(lǐng)導(dǎo)（王學(xué)軍、曹鈳婕，2019）、政策設(shè)計(jì)（Head，2018）等重要的學(xué)術(shù)主題緊密融合在一起，成為公共行政理論有機(jī)體的重要組成部分。

“棘手問(wèn)題”研究的興起與公共行政外部環(huán)境發(fā)生的重大變化密不可分。首先，價(jià)值多元化與價(jià)值沖突成為21世紀(jì)公共行政外部環(huán)境的重要特征（J?rgensen＆ Bozeman，2007；Nabatchi，2012）。價(jià)值沖突以及在競(jìng)爭(zhēng)性的價(jià)值原則之間進(jìn)行權(quán)衡成為公共管理者必須面對(duì)的客觀場(chǎng)景（Van＆Van，2009），而這正構(gòu)成“棘手問(wèn)題”的重要來(lái)源。其次，治理范式所倡導(dǎo)的公共事務(wù)主體的分權(quán)化與多元化，使得行動(dòng)主體間資源與權(quán)力的依賴以及邊界與責(zé)任的模糊成為常態(tài)（Stoker，2002：18），從而導(dǎo)致公共事務(wù)的制度復(fù)雜性提升。這進(jìn)一步產(chǎn)生了很多跨區(qū)域、跨層級(jí)、跨部門(mén)的交叉問(wèn)題（Bryson et al.，2015：2），而這種交叉問(wèn)題具有很強(qiáng)的“棘手”屬性。再次，公共領(lǐng)域中的不確定性逐漸常態(tài)化，其最顯著的標(biāo)志是公共危機(jī)事件的頻繁發(fā)生。而危機(jī)管理的復(fù)雜性、不確定性和模糊性，使得它本身就構(gòu)成典型的“棘手問(wèn)題”，并被稱作“棘手危機(jī)”（Christensen et al.，2016）。最后，伴隨著新自由主義理念瀕于破產(chǎn)，以及網(wǎng)絡(luò)與社會(huì)媒介的興起所導(dǎo)致的政策偏見(jiàn)與“后真相”（post-truth）社會(huì)的到來(lái)（Manjoo＆Johnston，2008），技術(shù)精英與其所代表的技術(shù)理性被公眾質(zhì)疑和批判，40年前里特爾所提及的反專業(yè)主義運(yùn)動(dòng)呈現(xiàn)出愈演愈烈的勢(shì)頭。

總之，學(xué)術(shù)領(lǐng)域?qū)τ谶@一概念的持續(xù)關(guān)注和研究，依賴于此概念緣起與發(fā)展的整個(gè)外在社會(huì)背景。放眼未來(lái)，伴隨公共行政外部環(huán)境所凸顯的上述變化趨勢(shì)，對(duì)于“棘手問(wèn)題”的研究將繼續(xù)推進(jìn)和普及，而如何應(yīng)對(duì)“棘手問(wèn)題”將成為公共行政中的大問(wèn)題。

二、“棘手問(wèn)題”的概念化過(guò)程

“棘手問(wèn)題”此一概念從提出到引起學(xué)界關(guān)注，再到被學(xué)者廣泛使用，伴隨著一個(gè)概念內(nèi)涵與外延不斷明晰化的自然演化進(jìn)程。這種演化的內(nèi)生動(dòng)力，源于學(xué)者們一方面日益意識(shí)到此概念的重要學(xué)術(shù)價(jià)值和可能的學(xué)術(shù)前景，另一方面為進(jìn)一步增進(jìn)此概念在使用和論述中的準(zhǔn)確性所作出的努力。就目前為止，此概念化的過(guò)程可劃分為三個(gè)階段，包括特征描述階段、要素分析階段和類型細(xì)分階段。

（一）特征描述階段

里特爾與韋伯首次使用“棘手問(wèn)題”這一概念時(shí)，是作為“馴良問(wèn)題”的反面而提出的。所謂“馴良問(wèn)題”，指的是那些問(wèn)題本身能夠清晰定義、明確歸因，并可確定解決問(wèn)題的行動(dòng)方案的技術(shù)問(wèn)題。在面臨這類問(wèn)題時(shí)，可憑借“理性—技術(shù)”方法（Rational-technical Approaches），即按照“搜集信息——分析信息——制訂方案——執(zhí)行方案”四個(gè)步驟依次推進(jìn)來(lái)解決。然而，由于不滿足上述“馴良問(wèn)題”的三個(gè)條件，“棘手問(wèn)題”抵制一切企圖解決它們的慣用方法（理性—技術(shù)方法），因而顯得難以應(yīng)對(duì)。在此，他們并未給出清晰定義，而是基于特征（或?qū)傩裕┑奶釤捄土_列進(jìn)行描述。他們將“棘手問(wèn)題”的特征表述為10個(gè)方面，并對(duì)每個(gè)特征進(jìn)行闡釋說(shuō)明。這些特征包括：“棘手問(wèn)題”不存在明確的表述；“棘手問(wèn)題”沒(méi)有停止規(guī)則；解決“棘手問(wèn)題”的方案不存在絕對(duì)的真?zhèn)闻袛?，而是相?duì)而言的更好或更差；“棘手問(wèn)題”的解決方案無(wú)法進(jìn)行立即的、根本的測(cè)試；任何解決“棘手問(wèn)題”的方案都是“單步操作”（one-shot operation），因?yàn)闆](méi)有機(jī)會(huì)通過(guò)反復(fù)試驗(yàn)來(lái)學(xué)習(xí)改進(jìn)，每一次嘗試都會(huì)帶來(lái)重要的影響和后果；“棘手問(wèn)題”無(wú)法詳盡列舉所有的潛在解決方案，也沒(méi)有一組描述良好的可納入計(jì)劃的允許操作；每個(gè)“棘手問(wèn)題”本質(zhì)上都是獨(dú)特的；每個(gè)“棘手問(wèn)題”都可以看作是另一個(gè)問(wèn)題的表現(xiàn)癥狀；“棘手問(wèn)題”的產(chǎn)生原因存在著多元且差異的解釋路徑，而對(duì)于問(wèn)題解釋路徑的選擇決定了問(wèn)題應(yīng)如何解決；社會(huì)規(guī)劃者沒(méi)有權(quán)利犯錯(cuò)（即規(guī)劃者應(yīng)該對(duì)他們的行動(dòng)方案所產(chǎn)生的后果負(fù)責(zé)）（Rittel＆Webber，1973：161－167）。鑒于這樣的羅列略顯瑣碎，諾頓對(duì)此進(jìn)行了進(jìn)一步地概括整理，將這10個(gè)特征抽象為4個(gè)維度：一是構(gòu)建的問(wèn)題（1、2、3、9）；二是解決方案的不可競(jìng)爭(zhēng)性（2、4、6、9）；三是不可重復(fù)性（5、7、10）；四是時(shí)間維度的開(kāi)放性，即對(duì)問(wèn)題的解決不具有時(shí)間的限制，不存在期限（2、4、8）（Norton，2012：458）。

此外，還有其他學(xué)者對(duì)此概念通過(guò)特征或?qū)傩悦枋龅姆绞竭M(jìn)行定義，較有代表性的包括澳大利亞公共服務(wù)委員會(huì)提出的九種屬性（APSC，2007：3－5）以及杰夫·康克林（Jeff Conklin）總結(jié)的六種特征。這些提法與里特爾和韋伯的原初版本大致相似，但在視角和表述上略有差異。值得一提的是，凱利·萊文等學(xué)者在一篇以全球氣候變暖及其治理困境為主題的論文中提出了“超棘手問(wèn)題”（super wicked problem）這一相近的概念。作者指出，氣候變暖議題區(qū)別于一般意義的“棘手問(wèn)題”，其治理難度、波及范圍和可能性后果處于一個(gè)更高的量級(jí)。他們將這種“超棘手問(wèn)題”也按照特征描述的方式進(jìn)行定義，具體包括四種特征：第一，這種問(wèn)題雖然不存在人為規(guī)定的期限，但是問(wèn)題拖得越久越難以解決；第二，那些尋求解決問(wèn)題的行動(dòng)主體同時(shí)在導(dǎo)致這種問(wèn)題的發(fā)生；第三，缺少現(xiàn)有的權(quán)威主體或制度框架來(lái)對(duì)該問(wèn)題負(fù)責(zé)；第四，對(duì)未來(lái)折現(xiàn)的非理性，即行動(dòng)主體往往會(huì)忽視這一重大且棘手的問(wèn)題（Levin et al.，2012）。

在特征描述階段，技術(shù)問(wèn)題與“棘手問(wèn)題”作為兩個(gè)處于極限位置的端點(diǎn)構(gòu)成一個(gè)連續(xù)統(tǒng)一體。因此，現(xiàn)實(shí)當(dāng)中的公共政策議題和待解決的公共事務(wù)問(wèn)題都可列于這一連續(xù)統(tǒng)一體的某個(gè)確定位置。也就是說(shuō)，“棘手問(wèn)題”并不是具有明確邊界的問(wèn)題類別，“棘手”本身就是公共領(lǐng)域治理客體所呈現(xiàn)出的一種傾向（Newman＆Head，2017）。區(qū)別僅在于，該具體問(wèn)題所在的位置更趨近于哪個(gè)端點(diǎn)，以及隨著時(shí)間的推移或空間的轉(zhuǎn)換，問(wèn)題所處的坐標(biāo)定位會(huì)發(fā)生怎樣的移動(dòng)（APSC，2007：6）。

（二）要素分析階段

伴隨著這一概念的廣泛擴(kuò)散和使用，部分學(xué)者已經(jīng)不滿足于將此概念停留在特征描述的模糊定義基礎(chǔ)上，而是試圖從概念內(nèi)涵和構(gòu)成要素的角度進(jìn)行更加明確地定義。在這方面做出重大理論貢獻(xiàn)的是海德和奧爾福德。他們精辟地指出，棘手屬性本質(zhì)上包括三個(gè)構(gòu)成要素，即社會(huì)多元性、制度復(fù)雜性和科學(xué)知識(shí)的不確定性。其中社會(huì)多元性指的是問(wèn)題涉及的利益相關(guān)者的多元利益格局和價(jià)值觀念，制度復(fù)雜性源于問(wèn)題涉及主體（組織）間的合作和多層級(jí)治理的背景，科學(xué)知識(shí)的不確定性指向相關(guān)知識(shí)來(lái)源的碎片化與缺口。棘手屬性必須是由價(jià)值多元性、制度復(fù)雜性和知識(shí)不確定性這三個(gè)要素的交集所構(gòu)成，僅具備其中一個(gè)或兩個(gè)要素并不能構(gòu)成“棘手問(wèn)題”（Head＆Alford，2015：716）。此外，布倫等學(xué)者（Van Bueren et al.，2003）從不確定的角度來(lái)定義“棘手問(wèn)題”，將“棘手問(wèn)題”的基本要素構(gòu)成分為認(rèn)知、戰(zhàn)略和制度三個(gè)維度的不確定性。其中認(rèn)知維度指的是由于對(duì)問(wèn)題所涉及的技術(shù)知識(shí)了解不足、問(wèn)題中的因果關(guān)系難以辨識(shí)所產(chǎn)生的不確定性；戰(zhàn)略維度指的是由于問(wèn)題涉及參與者數(shù)量眾多、價(jià)值多元、認(rèn)知分歧所導(dǎo)致的未來(lái)行動(dòng)策略的未知和不可預(yù)測(cè)；而制度維度的不確定性源于應(yīng)對(duì)問(wèn)題的制度層級(jí)與政策領(lǐng)域是高度碎片化的，而參與這一問(wèn)題應(yīng)對(duì)的政策網(wǎng)絡(luò)又是松散耦合的。可見(jiàn)，這與海德提及的三要素構(gòu)成不謀而合。

這種對(duì)概念構(gòu)成要素的進(jìn)一步探討有助于概念內(nèi)涵的明確，并由此判斷哪些公共議題才是真正的“棘手問(wèn)題”。以全球氣候變化這一政策議題為例，它之所以是“棘手問(wèn)題”，源于它同時(shí)具備海德提出的上述三個(gè)構(gòu)成要素。首先，由于對(duì)氣候變化問(wèn)題的研究基于不同的理念、立場(chǎng)和利益視角，因此問(wèn)題的定義是多元的（社會(huì)多元主義）。其中具有代表性的一種觀點(diǎn)認(rèn)為，氣候變化源于發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家所引領(lǐng)的消費(fèi)和生活方式，而另一種觀點(diǎn)則將原因歸結(jié)為全球治理機(jī)制的缺失，還有學(xué)者基于市場(chǎng)萬(wàn)能的信念認(rèn)定此問(wèn)題會(huì)隨著技術(shù)進(jìn)步和市場(chǎng)調(diào)試自然解決。其次，此議題涉及多個(gè)國(guó)家、地區(qū)和國(guó)際社會(huì)組織之間的廣泛合作和協(xié)同治理，且涵蓋了政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多個(gè)政策領(lǐng)域（制度復(fù)雜性）。再次，由于依據(jù)當(dāng)前的科技發(fā)展水平尚無(wú)法準(zhǔn)確推測(cè)出可能對(duì)人類生存造成威脅的二氧化碳濃度閾值，因此只能主觀猜測(cè)未來(lái)可能發(fā)生的后果（知識(shí)的不確定性）（APSC，2007：5）。但如果不能同時(shí)具備這三個(gè)構(gòu)成要素，就無(wú)法構(gòu)成真正的“棘手問(wèn)題”。比如公共政策中大量存在的分配型政策議題，雖然會(huì)伴隨利益相關(guān)者的討價(jià)還價(jià)，但在知識(shí)不確定性和制度復(fù)雜性方面體現(xiàn)不足，因此不是典型的“棘手問(wèn)題”。

（三）類型細(xì)分階段

早在1994年，海菲茨就對(duì)不同的問(wèn)題進(jìn)行了類型學(xué)的劃分，具體包括定義和措施都明確的“馴良問(wèn)題”、定義明確但措施存在爭(zhēng)論的復(fù)雜問(wèn)題、定義和措施都不明確的“棘手問(wèn)題”（Heifetz＆Heifetz，1994）。后來(lái)，羅伯茨也采用了相似的分類方法，根據(jù)涉及問(wèn)題的利益相關(guān)者的沖突程度將問(wèn)題分為簡(jiǎn)單問(wèn)題、復(fù)雜問(wèn)題和“棘手問(wèn)題”三種類型（Roberts，2001：1－2）。然而，這些早期的分類方法與分類依據(jù)比較粗糙。在對(duì)“棘手問(wèn)題”的內(nèi)涵進(jìn)一步明確的基礎(chǔ)之上，學(xué)者開(kāi)始試圖構(gòu)建更加細(xì)分的問(wèn)題類型（typology）。包國(guó)憲等（Bao et al.，2013）根據(jù)問(wèn)題的復(fù)雜度和價(jià)值沖突程度將公共問(wèn)題分為簡(jiǎn)單問(wèn)題、復(fù)雜問(wèn)題、難解問(wèn)題和“棘手問(wèn)題”四種類型（其中“棘手問(wèn)題”是同時(shí)具備高復(fù)雜度與高價(jià)值沖突程度的問(wèn)題類型），并討論了治理不同類型問(wèn)題所需要的公共行政范式與哲學(xué)基礎(chǔ)。奧爾福德與海德（Alford＆Head，2017）根據(jù)垂直與水平兩個(gè)維度將“棘手問(wèn)題”的相關(guān)分類進(jìn)一步明確化。垂直維度為“問(wèn)題本身的復(fù)雜程度”，完全采用了前文提及的海菲茨的分類方式（即問(wèn)題本身是否明確和解決方案是否已知）；水平維度為“利益相關(guān)者與制度背景”，包括問(wèn)題知識(shí)來(lái)源的分散程度、利益分歧程度和權(quán)力的分散程度三個(gè)選項(xiàng)。這樣便區(qū)分出九種問(wèn)題類型，包括認(rèn)知復(fù)雜型問(wèn)題、分析復(fù)雜型問(wèn)題、馴服問(wèn)題、概念爭(zhēng)議型問(wèn)題、復(fù)雜問(wèn)題、溝通復(fù)雜型問(wèn)題、非常棘手的問(wèn)題、政治混亂型問(wèn)題、政治復(fù)雜型問(wèn)題。

這種對(duì)于“棘手問(wèn)題”類型的細(xì)分具有重要的學(xué)術(shù)價(jià)值，因?yàn)樗M(jìn)一步明確了不同問(wèn)題類型的區(qū)別，尤其是明確了“棘手問(wèn)題”和諸如政治復(fù)雜型問(wèn)題的差異。因此，一方面，“棘手問(wèn)題”這一問(wèn)題類型和其他問(wèn)題類型的區(qū)分體現(xiàn)了這一概念的獨(dú)特性和創(chuàng)新性，同時(shí)避免了概念因內(nèi)涵外延不清晰所導(dǎo)致的混淆使用；另一方面，這種類型細(xì)分有助于人們針對(duì)不同的問(wèn)題類型采取差異化的應(yīng)對(duì)方式和策略，在行政實(shí)踐活動(dòng)中避免出現(xiàn)“一刀切”的簡(jiǎn)單思維。

三、應(yīng)對(duì)“棘手問(wèn)題”的三種策略

伴隨“棘手問(wèn)題”的概念化過(guò)程，學(xué)者們開(kāi)始聚焦于對(duì)這類問(wèn)題的治理策略。正如上文所提到的，“棘手問(wèn)題”本身包涵著多元的問(wèn)題類型，而針對(duì)不同的問(wèn)題類型應(yīng)該采取針對(duì)性的對(duì)策。羅伯茨根據(jù)利益相關(guān)者權(quán)力的分布狀況與競(jìng)爭(zhēng)程度，提出了權(quán)威式、競(jìng)爭(zhēng)式和協(xié)同式三種策略類型的劃分（Roberts，2000）；而福克·戴維特則區(qū)分了應(yīng)對(duì)、馴服（taming）和解決三種策略運(yùn)用的具體情境（Daviter，2017）?；谏鲜鲅芯康膯l(fā)，本文將目前具有代表性的“棘手問(wèn)題”應(yīng)對(duì)策略分為權(quán)威型馴服、技術(shù)型處理和適應(yīng)型應(yīng)對(duì)三種。

（一）權(quán)威型馴服策略

當(dāng)問(wèn)題所涉及的利益相關(guān)者內(nèi)部存在著權(quán)力分配的不均或壟斷時(shí)，權(quán)力掌控者往往會(huì)采取權(quán)威型馴服策略來(lái)應(yīng)對(duì)“棘手問(wèn)題”。“馴服”的涵義是指通過(guò)特定方式將原本棘手而復(fù)雜的問(wèn)題轉(zhuǎn)換為簡(jiǎn)單而馴良的技術(shù)問(wèn)題。那么，如何來(lái)馴服“棘手問(wèn)題”呢？從前文所述的“棘手問(wèn)題”的特征入手，這種“馴服”一般可通過(guò)六種方式實(shí)現(xiàn)：鎖定對(duì)于問(wèn)題的定義；宣稱問(wèn)題已得到解決；指定某類客觀參數(shù)來(lái)測(cè)量解決方案的效果；將問(wèn)題描繪為與那些已解決的問(wèn)題非常相似；放棄更好地解決問(wèn)題的努力；宣稱只有某些可能的解決方案，并聚焦于從這些可能的選項(xiàng)中作出選擇（Conklin，2006b：12－13）。其中，最常見(jiàn)的策略是將原本整體性的問(wèn)題人為地進(jìn)行分割，并針對(duì)某一脫離整體的“子問(wèn)題”尋找合理而可行的方案。這種策略不僅未能完整地分析問(wèn)題的各個(gè)方面和緯度，同時(shí)還會(huì)導(dǎo)致原先問(wèn)題所嵌入的社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)（socio-ecological system）發(fā)生改變，并誘發(fā)“棘手問(wèn)題”的突變。因此，權(quán)威型馴服并不能真正地解決“棘手問(wèn)題”，它只是造成了問(wèn)題被解決的假象而已。最早提及這種權(quán)威型馴服策略及其后果的是韋斯特·丘奇曼，他一針見(jiàn)血地指出，這種策略本質(zhì)上是一種欺騙，因此在行政倫理上是錯(cuò)誤的（Churchman，1967：141－142）。陳克輝對(duì)于新加坡建造實(shí)馬高垃圾填埋場(chǎng)來(lái)處理城市廢棄物的案例表明，選址方案為達(dá)到經(jīng)濟(jì)收益的最大化而忽略了在疏浚和采砂過(guò)程中的生態(tài)破壞問(wèn)題、水陸運(yùn)輸中的環(huán)境污染問(wèn)題以及埋海造地可能出現(xiàn)的未知風(fēng)險(xiǎn)，這種基于功利主義思維的馴服策略所導(dǎo)致的倫理道德成本是十分巨大的（Chan，2016：128）。這一案例還進(jìn)一步引申出一個(gè)新的問(wèn)題，即如何劃定應(yīng)對(duì)“棘手問(wèn)題”的倫理邊界？這需要今后更為深入的研究和探討。

（二）技術(shù)型處理策略

根據(jù)上述對(duì)于“棘手問(wèn)題”的分類，當(dāng)問(wèn)題本身非常復(fù)雜卻不存在太多利益相關(guān)者的分歧和沖突時(shí)，這種問(wèn)題類型屬于認(rèn)知復(fù)雜型問(wèn)題。這種認(rèn)知復(fù)雜型問(wèn)題的應(yīng)對(duì)往往采取技術(shù)型處理的策略。這種策略首先面對(duì)的是信息不足的問(wèn)題，這時(shí)可通過(guò)全面獲取可能信息的方式來(lái)降低問(wèn)題的復(fù)雜性和不確定性（Daviter，2017：578－579）。這種方式所涉及的技術(shù)方法繁雜，故不做具體展開(kāi)?！凹謫?wèn)題”認(rèn)知復(fù)雜的主要來(lái)源是問(wèn)題涉及信息和知識(shí)的分散，以及由于這種分散所導(dǎo)致的問(wèn)題建構(gòu)問(wèn)題。針對(duì)這一問(wèn)題特征，很多學(xué)者提出了具體的技術(shù)處理方法。

首先，當(dāng)前對(duì)于“棘手問(wèn)題”知識(shí)分散的處理策略包括可持續(xù)性科學(xué)、跨學(xué)科法、街頭科學(xué)等?？沙掷m(xù)性科學(xué)（sustainability science）在應(yīng)對(duì)環(huán)境治理中的“棘手問(wèn)題”中有著很大的作用（Batie，2008：1182），它將有關(guān)地球系統(tǒng)（earth system）的知識(shí)進(jìn)行發(fā)掘、整合和應(yīng)用，尤其是將自然科學(xué)（包括地質(zhì)學(xué)、生態(tài)學(xué)、氣候?qū)W、海洋學(xué)等）中的知識(shí)與人文社會(huì)科學(xué)有關(guān)人類相互間關(guān)系的知識(shí)相協(xié)調(diào)，以評(píng)估、減輕和最小化人類活動(dòng)對(duì)地球系統(tǒng)的影響（Kieffer et al.，2003）；跨學(xué)科法（transdisciplinarity）是針對(duì)“棘手問(wèn)題”所涉及的跨領(lǐng)域、跨專業(yè)、跨部門(mén)的特性而產(chǎn)生的一種跨越學(xué)科邊界的研究策略，以創(chuàng)建一種針對(duì)問(wèn)題的整體方法（Norris et al.，2016），在復(fù)雜災(zāi)害管理、大型社會(huì)工程項(xiàng)目中均有所應(yīng)用（Brown et al.，2010）；街頭科學(xué)（street science）試圖融合“棘手問(wèn)題”中的專家知識(shí)和地方性知識(shí)，并試圖建立一種結(jié)合專家和社區(qū)的共同生產(chǎn)的框架（Corburn，2005）。其次，針對(duì)如何有效進(jìn)行“棘手問(wèn)題”的問(wèn)題建構(gòu)，也有學(xué)者提出了具有創(chuàng)新性的技術(shù)方法，具體包括問(wèn)題結(jié)構(gòu)化方法（Rosenhead＆ Mingers，2001）、對(duì)話繪圖法（Conklin，2006a）、形態(tài)分析法（Ritchey，2013）、邊界批評(píng)法（Norton，2012）、競(jìng)爭(zhēng)性標(biāo)桿法（Ketteret al.，2015）等等。這些技術(shù)方法對(duì)于涉及大量知識(shí)、價(jià)值和意識(shí)因素的“棘手問(wèn)題”的問(wèn)題構(gòu)建提供了支持。例如，凱特等學(xué)者開(kāi)發(fā)的競(jìng)爭(zhēng)性標(biāo)桿法通過(guò)構(gòu)建一個(gè)數(shù)據(jù)平臺(tái)，使用不同來(lái)源的數(shù)據(jù)類型（例如來(lái)自客戶、生產(chǎn)者、公共政策和監(jiān)管約束等多種源頭的數(shù)據(jù)）進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析，幫助跨學(xué)科的研究團(tuán)體解決公共領(lǐng)域的棘手議題挑戰(zhàn)。

技術(shù)型處理策略的局限性體現(xiàn)在兩個(gè)方面。第一，試圖通過(guò)獲取全面的信息來(lái)降低問(wèn)題棘手程度的可行性有限，因?yàn)橛邢扌畔⒑陀邢蘩硇酝蔀閼?yīng)對(duì)“棘手問(wèn)題”的必然處境。也就是說(shuō)，技術(shù)型處理策略所依賴的數(shù)字支配和工具理性不能完全消解棘手屬性。第二，技術(shù)策略表面上看起來(lái)是單純的技術(shù)操作規(guī)程，但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，又必須是基于某種社會(huì)性的集體行動(dòng)框架，從而對(duì)于組織能力或治理能力有很高要求（黃曉春，2010）。因此，如何在引入技術(shù)型處理策略時(shí)促進(jìn)組織或治理網(wǎng)絡(luò)的相應(yīng)變革則成為有效應(yīng)對(duì)“棘手問(wèn)題”的關(guān)鍵。

（三）適應(yīng)型應(yīng)對(duì)策略

公共領(lǐng)域中“棘手問(wèn)題”的治理在本質(zhì)上并非是依靠技術(shù)專家實(shí)現(xiàn)“科學(xué)化的”解決，而是一個(gè)“社會(huì)化的”應(yīng)對(duì)過(guò)程，而實(shí)現(xiàn)這一社會(huì)化的應(yīng)對(duì)過(guò)程的關(guān)鍵是達(dá)成由多方利益相關(guān)者所構(gòu)成的集體行動(dòng)。區(qū)別于新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)視野中“經(jīng)濟(jì)人”的“搭便車”行為所導(dǎo)致的集體行動(dòng)困境，應(yīng)對(duì)“棘手問(wèn)題”所需集體行動(dòng)的挑戰(zhàn)在于如何構(gòu)建針對(duì)問(wèn)題的共同理解，以及尋求可能性方案的共同責(zé)任，最終創(chuàng)造共享的公共價(jià)值。因此，問(wèn)題的應(yīng)對(duì)不是一蹴而就的，而是基于持續(xù)過(guò)程中的集體行動(dòng)和調(diào)試（Knapp，2008）?；谶@一邏輯，適應(yīng)型策略成為學(xué)界普遍推崇的應(yīng)對(duì)方式。象偉寧提出的包括“清醒地意識(shí)”（awareness）、“誠(chéng)實(shí)地接受”（acceptance）、“適應(yīng)性共存”（adaptation）三個(gè)部分的“3A”原則是對(duì)這一應(yīng)對(duì)策略的完整總結(jié)（Xiang，2013）。

一方面，在不同的政策和研究領(lǐng)域，學(xué)者們提出了基于“棘手問(wèn)題”適應(yīng)策略的不同模式。在公共衛(wèi)生和環(huán)境治理領(lǐng)域，“棘手問(wèn)題”的生成源于個(gè)體的“市場(chǎng)化行為失靈”，因而適應(yīng)型應(yīng)對(duì)策略體現(xiàn)為通過(guò)助推（nudge）模式實(shí)現(xiàn)公眾持續(xù)的行為改變，這種模式因其溫和且成本低廉受到西方國(guó)家的普遍關(guān)注（塞勒、桑斯坦，2008）；在應(yīng)對(duì)自然資源管理的“棘手問(wèn)題”時(shí)，適應(yīng)性管理（adaptive management）被認(rèn)為是一種有效的模式，這種模式需要管理者通過(guò)被動(dòng)或主動(dòng)地信息積累和學(xué)習(xí)過(guò)程，在面對(duì)不確定環(huán)境時(shí)進(jìn)行魯棒決策，從而提升管理的長(zhǎng)期效果（Smith＆Young，2009）；對(duì)于涉及高度價(jià)值沖突和理念分歧的棘手議題（如轉(zhuǎn)基因食品政策），構(gòu)建針對(duì)議題的共同理解是至關(guān)重要的治理環(huán)節(jié)，因而促進(jìn)利益相關(guān)者持續(xù)溝通和對(duì)話的協(xié)商民主方式被認(rèn)為是更有效的適應(yīng)型應(yīng)對(duì)模式（Durant＆Legge，2006）。在公共部門(mén)的績(jī)效管理領(lǐng)域，基于公共價(jià)值的戰(zhàn)略型績(jī)效管理框架是面向復(fù)雜公共行政環(huán)境時(shí)的績(jī)效管理體系，有效回應(yīng)了“棘手問(wèn)題”對(duì)績(jī)效測(cè)量帶來(lái)的挑戰(zhàn)（包國(guó)憲等，2012；Moore，2013）。在公共服務(wù)的合作生產(chǎn)領(lǐng)域，基于價(jià)值共創(chuàng)模式構(gòu)建的公共服務(wù)適應(yīng)性系統(tǒng)成為后新公共管理時(shí)期應(yīng)對(duì)“棘手問(wèn)題”挑戰(zhàn)的重要途徑（王學(xué)軍，2020）。

另一方面，現(xiàn)有研究還探討了公共管理者和公共組織有效實(shí)施適應(yīng)型應(yīng)對(duì)策略所需要的治理能力。早在1994年，海菲茨就基于復(fù)雜問(wèn)題的治理提出了“適應(yīng)性領(lǐng)導(dǎo)力”（adaptive leadership）概念及其原則框架（Heifetz，1994）；韋伯和卡迪曼（Weber＆Khademian，2008）則從知識(shí)管理的視角論述了管理者面對(duì)“棘手問(wèn)題”情境時(shí)的適應(yīng)型挑戰(zhàn)，具體包括持續(xù)的知識(shí)開(kāi)發(fā)、共享、傳遞和整合以保持長(zhǎng)期的問(wèn)題解決能力。在組織層面，特莫等學(xué)者（Termeer et al.，2015）全面闡述了公共組織適應(yīng)性應(yīng)對(duì)“棘手問(wèn)題”所需要的治理能力，將其概括為“5R”，即自反性（reflexivity）、韌性（resilience）、回應(yīng)性（responsiveness）、恢復(fù)性（revitalizing）及尺度調(diào)節(jié)性（rescaling）。這些研究表明，對(duì)于適應(yīng)型應(yīng)對(duì)策略的選擇是以特定的治理能力為前提的，而治理能力也只能在與“棘手問(wèn)題”的適應(yīng)型應(yīng)對(duì)過(guò)程中得到提升。

四、對(duì)既有研究的評(píng)析和展望

由上述的文獻(xiàn)梳理可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前的“棘手問(wèn)題”研究從理論層面深刻地體現(xiàn)了公共行政事務(wù)日漸復(fù)雜、波動(dòng)和不確定的變化趨勢(shì)，強(qiáng)烈地沖擊了傳統(tǒng)公共行政研究的學(xué)術(shù)話語(yǔ)和范式基礎(chǔ)，其理論貢獻(xiàn)毋庸贅言。但不可否認(rèn)，相關(guān)主題的研究尚處于起步階段，在概念使用、研究方法、研究?jī)?nèi)容上難免存在著值得商榷和討論之處。為了推進(jìn)“棘手問(wèn)題”研究的健康發(fā)展，必須直面當(dāng)前學(xué)術(shù)成果的短板和不足，進(jìn)而明確未來(lái)的研究重點(diǎn)和前進(jìn)方向。

（一）推進(jìn)與傳統(tǒng)公共行政理論的有效對(duì)接

正如前文所述，“棘手問(wèn)題”研究已經(jīng)和公共行政中的公共價(jià)值管理、網(wǎng)絡(luò)治理、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)治理、政策設(shè)計(jì)等研究主題產(chǎn)生了相互的融合和推動(dòng)；也有學(xué)者試圖從戰(zhàn)略制定、組織設(shè)計(jì)、人事管理、績(jī)效考核等管理維度論述“棘手問(wèn)題”對(duì)于公共管理所帶來(lái)的影響和挑戰(zhàn)（Head＆Alford，2015）。這些都可看作是將“棘手問(wèn)題”與當(dāng)前公共行政學(xué)術(shù)話語(yǔ)和概念體系進(jìn)行邏輯整合和理論對(duì)接的努力。但是，目前尚缺乏從縱向的公共行政思想史的視角將其與既有學(xué)術(shù)傳統(tǒng)進(jìn)行整合和對(duì)接的研究。由此概念的內(nèi)涵可知，在公共行政研究長(zhǎng)達(dá)百年的學(xué)術(shù)傳統(tǒng)中，“棘手問(wèn)題”所承接的其實(shí)是強(qiáng)調(diào)行政活動(dòng)價(jià)值理性與復(fù)雜性的“沃爾多路徑” （顏昌武，2008）；且西蒙提出的“非程序決策”與“有限理性”、林德布洛姆的“漸進(jìn)決策”等概念在描述行政事務(wù)的復(fù)雜屬性時(shí)與此概念有一定的重合部分。這種與公共行政學(xué)術(shù)史中既有思想資源的整合和對(duì)接的重要價(jià)值體現(xiàn)在兩個(gè)方面。首先，這能夠表明“棘手問(wèn)題”這一概念并非無(wú)源之水，而是處在傳統(tǒng)學(xué)術(shù)研究所構(gòu)成的思想脈絡(luò)之中，具有學(xué)術(shù)思想的傳承性。從學(xué)科自身傳統(tǒng)中學(xué)習(xí)并獲取養(yǎng)分對(duì)于“棘手問(wèn)題”研究的發(fā)展和成熟大有裨益。其次，與傳統(tǒng)學(xué)術(shù)思想的對(duì)話是明確此概念獨(dú)特性和創(chuàng)新性的必然途徑。既然公共行政的學(xué)術(shù)傳統(tǒng)中已經(jīng)存在了指稱行政事務(wù)復(fù)雜性的概念，那么是否還有必要再推出一個(gè)新的術(shù)語(yǔ)表達(dá)（Turnbull＆Hoppe，2018）？前文在論述“棘手問(wèn)題”研究興起的外部環(huán)境變化趨勢(shì)時(shí)曾提及，伴隨價(jià)值沖突、制度復(fù)雜性與科學(xué)知識(shí)不確定性的加劇，后工業(yè)化時(shí)期公共行政的復(fù)雜性內(nèi)涵與西方社會(huì)工業(yè)化初期由于多元主義政治傳統(tǒng)所導(dǎo)致的較為單純的價(jià)值復(fù)雜性已有顯著不同。因此可以肯定的是，“棘手問(wèn)題”并非“新瓶裝舊酒”的偽概念，后續(xù)的研究需要在與傳統(tǒng)學(xué)術(shù)思想對(duì)話中進(jìn)一步推進(jìn)其概念化過(guò)程。

（二）在厘清概念內(nèi)涵的基礎(chǔ)上提升使用的準(zhǔn)確性

伴隨“棘手問(wèn)題”概念化過(guò)程的推進(jìn)，這一概念已經(jīng)超越早期的特征描述而達(dá)到要素分析和類型細(xì)分的階段，其內(nèi)涵和外延已較為明確。但是，由于這一概念的迅速傳播擴(kuò)散，有越來(lái)越多的學(xué)者因其名稱惹人注目而競(jìng)相采納，致使概念在流行過(guò)程中伴隨著使用的隨意和混亂（Peters，2017）。概念使用的不嚴(yán)謹(jǐn)一方面導(dǎo)致概念外延被無(wú)限放大，以至于公共領(lǐng)域的任何政策議題或行政實(shí)踐中的復(fù)雜事務(wù)都被冠以“棘手問(wèn)題”的名稱；另一方面則導(dǎo)致概念內(nèi)涵愈發(fā)模糊，成為某種“貌似新奇、故作高深而沒(méi)有實(shí)質(zhì)內(nèi)容的新詞匯和術(shù)語(yǔ)”（楊立華，2019：80）。學(xué)界應(yīng)該正本清源，在厘清概念內(nèi)涵的基礎(chǔ)上力求嚴(yán)謹(jǐn)而準(zhǔn)確地使用概念。在此，海德對(duì)于“棘手問(wèn)題”的三要素構(gòu)成（價(jià)值多元性、制度復(fù)雜性和知識(shí)不確定性）的定義至關(guān)重要，應(yīng)引起重視。此外，不能忽略了與“棘手問(wèn)題”相近或相關(guān)的其他概念的梳理和對(duì)比工作。描述公共領(lǐng)域復(fù)雜性的概念還包括諸如社會(huì)混沌（social mess）（Ackoff，1974：21）、分歧型問(wèn)題（divergent Problems）（Schumacher，1977）等，這些概念之間的異同需要進(jìn)一步明確，避免替代使用所導(dǎo)致的混亂。

（三）強(qiáng)調(diào)適應(yīng)型應(yīng)對(duì)在策略選擇中的重要意義

沒(méi)有一種確定的治理策略普遍適用于所有的“棘手問(wèn)題”。權(quán)威型馴服、技術(shù)型處理和適應(yīng)型應(yīng)對(duì)三種策略的區(qū)分是基于不同的問(wèn)題類型、同一問(wèn)題的不同方面和維度而提出的針對(duì)性策略，因而具有相對(duì)意義上的有效性。但需要注意的是，這三種策略在適用范圍及其實(shí)踐的可能后果上是不一致的，因而并不處于完全對(duì)等的地位。伴隨著政策受眾的日益分化與異質(zhì)化，以及公民對(duì)于政府的不信任與不遵從（non-deferential）程度的加深，權(quán)威型馴服策略所產(chǎn)生的倫理成本是非常巨大的。與此同時(shí)，當(dāng)代西方技術(shù)官僚型治理的失效與具有反智色彩的民粹主義的興起也使得技術(shù)型處理策略的局限性凸顯（張乾友，2019；郭佳良，2019）。且正如前文所述，“棘手問(wèn)題”本身就具有抵抗被技術(shù)化處理的屬性，因此單純依靠技術(shù)工具的策略有效性不足。針對(duì)普遍存在的典型“棘手問(wèn)題”，適應(yīng)型應(yīng)對(duì)策略可能成為最有效但同時(shí)也是最具挑戰(zhàn)性的策略方式。伴隨著研究的深入，西方學(xué)者在表述應(yīng)對(duì)“棘手問(wèn)題”的策略時(shí)語(yǔ)氣逐漸變得柔和，從“馴服”“處理”“操控”“應(yīng)對(duì)”，到后來(lái)的“與之共事”“和諧相處”，甚至還提出要“擁抱” “棘手問(wèn)題” （Raisio，2010）。因此，應(yīng)意識(shí)到“棘手問(wèn)題”之不可徹底解決，必須接受其存在并將其視為必須面對(duì)和適應(yīng)的客觀社會(huì)現(xiàn)實(shí)（Xiang，2013：2）。

（四）合理借鑒行為科學(xué)的研究范式和理論工具

將行為科學(xué)的見(jiàn)解注入到公共行政中已經(jīng)成為當(dāng)下學(xué)界不可阻擋的一大熱潮（張書(shū)維、李紓，2018）。對(duì)于公共行政中“棘手問(wèn)題”的學(xué)術(shù)研究和現(xiàn)實(shí)應(yīng)對(duì)而言，行為科學(xué)的研究范式和理論工具應(yīng)得到合理借鑒，這具體體現(xiàn)為兩個(gè)方面。首先，行為公共行政（behavioral public administration）的重大學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)在于能夠?yàn)楣残姓械暮暧^概念提供基于個(gè)體行為的微觀基礎(chǔ)，從而對(duì)宏觀層面的研究命題或結(jié)論進(jìn)行驗(yàn)證或證偽?！凹謫?wèn)題”自提出開(kāi)始就是指稱公共政策或項(xiàng)目的宏觀概念，由于缺乏微觀基礎(chǔ)往往顯得粗糙空泛、大而化之，而行為主義研究范式則可基于個(gè)體的決策行為對(duì)其進(jìn)行解構(gòu)。從決策行為的視角出發(fā)，在微觀層面理解個(gè)體在棘手情境下的行為和態(tài)度（包括可能的認(rèn)知偏差和非理性行為的心理機(jī)制）應(yīng)是未來(lái)的重要研究方向，這也是對(duì)公共行政學(xué)術(shù)傳統(tǒng)中由西蒙開(kāi)創(chuàng)的決策理論的一種延續(xù)。其次，行為科學(xué)可以為現(xiàn)實(shí)中應(yīng)對(duì)“棘手問(wèn)題”提供有效的理論工具。前文提及的以助推為代表的行為科學(xué)工具受到西方國(guó)家的廣泛關(guān)注，被認(rèn)為在應(yīng)對(duì)包括肥胖癥、氣候變化和人口老齡化等嚴(yán)峻的“棘手問(wèn)題”時(shí)具有傳統(tǒng)方法不可替代的優(yōu)勢(shì)。然而，助推并非應(yīng)對(duì)“棘手問(wèn)題”的萬(wàn)能良藥，在促進(jìn)持久的行為改變時(shí)效果有限，將其與其他類型的理論工具結(jié)合使用是未來(lái)的研究重點(diǎn)（Mills，2013）。

（五）探索基于中國(guó)本土情境的“棘手問(wèn)題”研究

目前以“棘手問(wèn)題”為主題的學(xué)術(shù)論文集中發(fā)表在以英語(yǔ)為母語(yǔ)的發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)（Xiang，2013：2），中文文獻(xiàn)較少，這表明這一概念尚未引起國(guó)內(nèi)公共行政學(xué)界的普遍關(guān)注，處于引介的早期階段?，F(xiàn)有的研究將“棘手問(wèn)題”的概念和特征與現(xiàn)實(shí)的治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合，探討的主題包括應(yīng)對(duì)“棘手問(wèn)題”的基層干部行動(dòng)策略（郭巍青等，2019）、技術(shù)治理手段的效用邊界（李宜釗、徐艷晴，2019；呂方、梅琳，2017）、地方政府治理模式（彭勃、趙吉，2019：94）等。對(duì)“棘手問(wèn)題”進(jìn)行本土化探索的學(xué)術(shù)意義是值得肯定的，但研究對(duì)于概念內(nèi)涵的把握大多停留在特征描述層面，未能更深入地探討問(wèn)題的構(gòu)成要素和生成機(jī)制。與此同時(shí)，研究類型主要集中在經(jīng)驗(yàn)性研究而忽略了理論層面的規(guī)范性研究。須知，起源于西方公共行政情境的“棘手問(wèn)題”，規(guī)范層面的討論和分析是本土化探索的基礎(chǔ)和前提，未來(lái)的研究在這方面有待加強(qiáng)。此外，概念在本土化的翻譯過(guò)程中也存在不同版本（例如“棘手難題” “復(fù)雜問(wèn)題”“邪惡?jiǎn)栴}”等），形成一個(gè)普遍接受的主流譯法對(duì)于未來(lái)研究的良性發(fā)展十分必要。提出此概念的里特爾曾指出，之所以將這類問(wèn)題稱作“棘手的”，是對(duì)這類問(wèn)題所呈現(xiàn)出的那種“危險(xiǎn)的、狡猾的、有侵略性的”形象的比喻，而非基于某種道德譴責(zé)（Rittel＆Webber，1973：160），因此翻譯為“邪惡?jiǎn)栴}”略顯不妥。

未來(lái)關(guān)于“棘手問(wèn)題”的本土化探索應(yīng)該從規(guī)范性研究和經(jīng)驗(yàn)性研究?jī)蓚€(gè)維度同時(shí)展開(kāi)。首先，規(guī)范性研究應(yīng)基于“棘手問(wèn)題”的理論體系展開(kāi)對(duì)本土公共行政中“技治主義”傳統(tǒng)和“現(xiàn)代性思維”的批判和反思，重申由沃爾多開(kāi)啟的民主行政理論在當(dāng)下公共行政實(shí)踐中的重大意義。在公共事務(wù)漸趨復(fù)雜化的大背景下，本土行政傳統(tǒng)中追求明確目標(biāo)、宏大敘事、一致性執(zhí)行的行政風(fēng)格，以及為實(shí)現(xiàn)績(jī)效合法性而偏好技術(shù)治理工具的思維慣性（楊宏星、趙鼎新，2013）的局限性將日益凸顯。例如，“運(yùn)動(dòng)式治理”或可看作是由于“棘手問(wèn)題”常規(guī)治理失敗所被迫選擇的權(quán)威型馴服策略（周雪光，2012），但其所產(chǎn)生的社會(huì)倫理成本需得到反思。此外，項(xiàng)目制（渠敬東等，2009）、數(shù)目字管理（竺乾威，2011）、目標(biāo)管理責(zé)任制（王漢生、王一鴿，2009）等本土公共行政所呈現(xiàn)的新模式和新趨勢(shì)，正體現(xiàn)了政府試圖將原本“棘手”的公共事務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹夹g(shù)問(wèn)題”的一種傾向。面對(duì)技術(shù)治理的行政慣性，將“棘手問(wèn)題”這一概念納入本土公共行政的“思想市場(chǎng)”更顯得意義重大。其次，經(jīng)驗(yàn)性研究需基于本土的特定公共行政情境在微觀和宏觀兩個(gè)層面展開(kāi)。在微觀層面，應(yīng)著重于歸納和總結(jié)基層治理中應(yīng)對(duì)“棘手問(wèn)題”的行動(dòng)策略和經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?，凸顯治理網(wǎng)絡(luò)中的多元行動(dòng)主體通過(guò)實(shí)際的參與、體驗(yàn)和反思，持續(xù)地累積地方知識(shí)而演化出適應(yīng)性應(yīng)對(duì)方案的治理過(guò)程。在宏觀層面，應(yīng)聚焦于諸如慢性疾病流行、生態(tài)環(huán)境惡化、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)集聚等本土典型的“棘手問(wèn)題”進(jìn)行政策研究。當(dāng)下的政策研究分布在公共管理下屬的各個(gè)二級(jí)學(xué)科，由于強(qiáng)調(diào)政策領(lǐng)域知識(shí)的專業(yè)性和研究范式的技術(shù)性與傳統(tǒng)公共行政學(xué)科的溝通較少，進(jìn)而出現(xiàn)身份認(rèn)同危機(jī)（童星，2019）。但面對(duì)“棘手問(wèn)題”的挑戰(zhàn)，這些相對(duì)獨(dú)立的政策領(lǐng)域都需要基于特定的行政過(guò)程實(shí)現(xiàn)政策網(wǎng)絡(luò)的協(xié)同與合作，對(duì)于這一行政過(guò)程的研究可能成為各個(gè)學(xué)科的“最大公約數(shù)”。值得一提的是，此次新冠肺炎疫情所體現(xiàn)出的不確定性、災(zāi)害性與復(fù)雜難解特征，有可能成為本土公共行政領(lǐng)域了解和研究“棘手問(wèn)題”的機(jī)會(huì)窗口，進(jìn)而催生出一批相關(guān)主題的本土研究。