劉 瑛 孫 冰

近兩年來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始以維護(hù)國(guó)家安全為由，利用出口管制限制對(duì)其他國(guó)家(特別是發(fā)展中國(guó)家和新興經(jīng)濟(jì)體)的技術(shù)出口，以期壓制其他國(guó)家技術(shù)發(fā)展，維持自身在科技和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的雙重領(lǐng)先地位。例如，美國(guó)自2018年以來(lái)不斷發(fā)難中國(guó)的高新技術(shù)企業(yè)，將華為等多個(gè)中國(guó)高科技企業(yè)列入其出口管制實(shí)體清單，限制高科技產(chǎn)品和技術(shù)對(duì)華輸出；日本2019年7月宣布對(duì)韓國(guó)的三種半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)原材料加強(qiáng)管制，并將韓國(guó)排除在貿(mào)易“白色清單”之外。這些事件均表明技術(shù)出口管制已經(jīng)成為當(dāng)今時(shí)代一國(guó)維護(hù)國(guó)家利益的重要法律工具。尤其值得關(guān)注的是美國(guó)2018年生效的《出口管制改革法》(Export Control Reform Act，以下簡(jiǎn)稱ECRA)和《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法》(Foreign Investment Risk Review Modernization Act，以下簡(jiǎn)稱FIRRMA)，不僅在ECRA中進(jìn)一步強(qiáng)化技術(shù)出口管制，而且還建立了FIRRMA中外資安全審查制度與ECRA中的技術(shù)出口管制制度的聯(lián)動(dòng)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了貿(mào)易和投資領(lǐng)域的雙重技術(shù)封鎖。這兩部法律出臺(tái)于中美貿(mào)易摩擦的背景下，且具有明顯的對(duì)華針對(duì)性，在我國(guó)即將出臺(tái)出口管制法及其配套規(guī)則的現(xiàn)實(shí)背景下，值得關(guān)注。

一、ECRA與FIRRMA兩者之間的聯(lián)動(dòng)關(guān)系

ECRA是美國(guó)《2019財(cái)年國(guó)防授權(quán)法》(National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2019，以下簡(jiǎn)稱NDAA)中所包含的一部法律，旨在為美國(guó)政府對(duì)商業(yè)、軍民兩用和部分軍事項(xiàng)目進(jìn)行出口管制提供永久性的法律依據(jù)，維持美國(guó)在科學(xué)、技術(shù)、工程和制造領(lǐng)域的領(lǐng)先地位。該法律重點(diǎn)關(guān)注了對(duì)新興基礎(chǔ)技術(shù)的出口管制。根據(jù)ECRA第1758 (a)(1)條，新興基礎(chǔ)技術(shù)是指對(duì)美國(guó)國(guó)家安全至關(guān)重要且并非1950年《國(guó)防生產(chǎn)法》第721(a)(6)(A)第(i)至(v)條中所述并經(jīng)FIRRMA第1703條修正的關(guān)鍵技術(shù)。這個(gè)概念非?；\統(tǒng)，只是將新興基礎(chǔ)技術(shù)排除在受既有法律管制的關(guān)鍵技術(shù)之外，卻并沒(méi)有明確新興基礎(chǔ)技術(shù)的具體范圍。為了解決新興基礎(chǔ)技術(shù)范圍不明導(dǎo)致實(shí)踐操作困難的問(wèn)題，ECRA第1758條規(guī)定由總統(tǒng)建立和領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)常設(shè)跨部門協(xié)商機(jī)制，來(lái)識(shí)別這些新興基礎(chǔ)技術(shù)，并且規(guī)定在識(shí)別和認(rèn)定新興基礎(chǔ)技術(shù)時(shí)需要考慮多方信息來(lái)源，其中就包括美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)(Committee on Foreign Investment in the United States，以下簡(jiǎn)稱CFIUS)根據(jù)1950年《國(guó)防生產(chǎn)法》第721條進(jìn)行交易安全審查和調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)的信息。

與此同時(shí)，NDAA中的另外一部法律FIRRMA，目的在于強(qiáng)化對(duì)美投資監(jiān)管，嚴(yán)格美國(guó)外資國(guó)家安全審查機(jī)制。該法第1703(a)(4)(D)條規(guī)定，對(duì)涉及敏感個(gè)人數(shù)據(jù)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施或關(guān)鍵技術(shù)的美國(guó)企業(yè)的非控制性外商投資也將受到CFIUS的管轄。其中的關(guān)鍵詞“關(guān)鍵技術(shù)”的范圍除了包括美國(guó)《軍品管制清單》《商業(yè)管制清單》《核設(shè)施及核設(shè)備清單》《核原料清單》《生物和毒素清單》等清單所涵蓋的傳統(tǒng)關(guān)鍵技術(shù)以外，還將根據(jù)FIRRMA第1703(a)(6)(A)(vi)條的規(guī)定，拓展至根據(jù)ECRA第1758條規(guī)定所設(shè)立的跨部門委員會(huì)識(shí)別和認(rèn)定的新興基礎(chǔ)技術(shù)。

由此可見(jiàn)，美國(guó)除了通過(guò)完善貿(mào)易方向的出口管制法來(lái)加強(qiáng)本國(guó)的技術(shù)出口管制以外，還通過(guò)建立與外資安全審查制度的聯(lián)動(dòng)關(guān)系進(jìn)一步補(bǔ)強(qiáng)本國(guó)的技術(shù)出口管制制度。這種聯(lián)動(dòng)關(guān)系具體表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是通過(guò)參考CFIUS進(jìn)行相關(guān)安全審查和調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)的信息來(lái)識(shí)別和認(rèn)定ECRA第1758條規(guī)定的新興基礎(chǔ)技術(shù)；二是通過(guò)FIRRMA中對(duì)關(guān)鍵技術(shù)的認(rèn)定實(shí)現(xiàn)與ECRA的連接，使得關(guān)鍵技術(shù)的具體含義可以隨著新興基礎(chǔ)技術(shù)的認(rèn)定而產(chǎn)生變化，從而保證ECRA管制下的新興基礎(chǔ)技術(shù)在外商投資領(lǐng)域也可以得到審查。聯(lián)動(dòng)確保了在投資和貿(mào)易這兩個(gè)維度上有著緊密的技術(shù)出口管制合作，使得技術(shù)出口管制呈現(xiàn)密閉封鎖狀態(tài)，大幅降低技術(shù)泄露的可能性。

二、美國(guó)采取聯(lián)動(dòng)安排的動(dòng)因

(一) 通過(guò)嚴(yán)格的技術(shù)出口管制措施保持技術(shù)優(yōu)勢(shì)

美國(guó)深知科技對(duì)其國(guó)家實(shí)力和世界領(lǐng)導(dǎo)力的重要性，然而近些年來(lái)，新興經(jīng)濟(jì)體科技迅猛發(fā)展，經(jīng)濟(jì)實(shí)力和綜合國(guó)力大幅提升，讓美國(guó)感到了切實(shí)的威脅。以中國(guó)為例，根據(jù)中華人民共和國(guó)歷年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，2015—2019年規(guī)模以上工業(yè)中，高技術(shù)制造業(yè)增加值增長(zhǎng)率均在8.8%以上，高技術(shù)制造業(yè)增加值占規(guī)模以上工業(yè)增加值的比重均在11%以上。在對(duì)外貿(mào)易領(lǐng)域，高新技術(shù)產(chǎn)品也逐漸占據(jù)相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，以2019年為例，中國(guó)高新技術(shù)貨物出口總額為50427億元，比2018年增長(zhǎng)2.1%，高新技術(shù)產(chǎn)品進(jìn)出口順差達(dá)6449億元，占貨物進(jìn)出口順差總額(29180億元)的比例高達(dá)22.1%。中國(guó)還將繼續(xù)根據(jù)《中國(guó)制造2025》的指引，著力推進(jìn)新一代信息技術(shù)、高端裝備、新材料、生物醫(yī)藥等戰(zhàn)略重點(diǎn)領(lǐng)域的發(fā)展。有鑒于此，美國(guó)試圖以嚴(yán)格的技術(shù)出口管制措施遏制其他國(guó)家的技術(shù)發(fā)展，保持其技術(shù)領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)。

(二) 防止外商投資導(dǎo)致的技術(shù)外流

外商直接投資通常伴隨著投資者對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的控制權(quán)，投資者可以參與企業(yè)實(shí)質(zhì)的運(yùn)營(yíng)管理，也就有機(jī)會(huì)接觸到企業(yè)的核心技術(shù)。因此，外商投資也是造成本國(guó)技術(shù)外流的重要途徑之一，尤其是當(dāng)投資者一方來(lái)自相對(duì)于被投資企業(yè)所處技術(shù)領(lǐng)域發(fā)展程度較低的國(guó)家。

20世紀(jì)末以來(lái)，隨著發(fā)展中國(guó)家和新興經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，來(lái)自這些國(guó)家的對(duì)外投資顯著增加。根據(jù)聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展委員會(huì)(UNCTAD)發(fā)布的《2019年全球投資報(bào)告》，2018年全球前20個(gè)對(duì)外直接投資來(lái)源地中，有9個(gè)是發(fā)展中國(guó)家和新興經(jīng)濟(jì)體。其中，中國(guó)對(duì)外直接投資量居世界第二位；全球前20個(gè)對(duì)外投資目的國(guó)家中，有10個(gè)是發(fā)達(dá)國(guó)家，美國(guó)外商直接投資流入量居世界第一位。且根據(jù)商務(wù)部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局和國(guó)家外匯管理局聯(lián)合發(fā)布的《2018年度中國(guó)對(duì)外直接投資統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2018年中國(guó)對(duì)外直接投資流量第一的目的地國(guó)家就是美國(guó)。盡管近些年來(lái)發(fā)展中國(guó)家和新興國(guó)家技術(shù)高速發(fā)展，但美國(guó)在多個(gè)細(xì)分領(lǐng)域仍占據(jù)全球技術(shù)領(lǐng)先地位。從美國(guó)的視角來(lái)看，來(lái)自其他國(guó)家尤其是發(fā)展中國(guó)家的外資有獲得美國(guó)先進(jìn)技術(shù)的需求。例如，美國(guó)信息技術(shù)與創(chuàng)新基金會(huì)專家 Robert D. Atkinson就撰文認(rèn)為，中國(guó)絕大部分的收購(gòu)行為都是以竊取美國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)或?qū)Ｓ屑夹g(shù)為目的，中國(guó)企業(yè)通過(guò)對(duì)外直接投資獲取外國(guó)核心技術(shù)也是其中一種重要的手段。結(jié)合發(fā)展中國(guó)家和新興經(jīng)濟(jì)體(尤其是中國(guó))對(duì)美國(guó)的逆向投資正在逐漸增多的現(xiàn)實(shí)，美國(guó)對(duì)來(lái)自發(fā)展中國(guó)家的投資，特別是中國(guó)的投資可能帶來(lái)的技術(shù)外流必然格外關(guān)注。

(三)在國(guó)內(nèi)法層面實(shí)現(xiàn)“國(guó)家安全”審查的協(xié)同安排

盡管出口管制和外資安全審查分屬貿(mào)易和投資兩個(gè)領(lǐng)域，但是二者的共同目的均有維護(hù)國(guó)家安全的考慮。何為國(guó)家安全在國(guó)際上并無(wú)統(tǒng)一定義，即使在國(guó)際規(guī)則相對(duì)成熟的國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域，WTO規(guī)則也并未對(duì)此作出準(zhǔn)確界定，國(guó)家因此具備了解釋權(quán)。美國(guó)2018年出臺(tái)的ECRA和FIRRMA均是在中美貿(mào)易摩擦的大背景下所產(chǎn)生的，除了出于對(duì)本國(guó)內(nèi)部法律制度進(jìn)行完善的考慮，還包含限制技術(shù)外流，維護(hù)美國(guó)技術(shù)領(lǐng)先地位的國(guó)際政治考量。通過(guò)在ECRA和FIRRMA中對(duì)國(guó)家安全這一概念進(jìn)行統(tǒng)一的安排：一是可以保證國(guó)內(nèi)法律體系的確定性和權(quán)威性，避免在國(guó)內(nèi)法不同領(lǐng)域?qū)Α皣?guó)家安全”的解讀產(chǎn)生悖論；二是可以利用出口管制和外資安全審查的功能互補(bǔ)性避免貿(mào)易、投資雙領(lǐng)域的技術(shù)外流，從而實(shí)現(xiàn)其國(guó)際政治考量。此外，在涉及對(duì)外貿(mào)易和投資領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)“國(guó)家安全”的統(tǒng)一安排，還有節(jié)約法律資源，方便部門間信息共享的考慮，主要體現(xiàn)在CFIUS和BIS之間的合作以及信息共享，有助于提高立法和執(zhí)法效率。

三、美國(guó)采取此種聯(lián)動(dòng)安排的國(guó)際法分析

(一)聯(lián)動(dòng)安排形式上不直接違反國(guó)際法

美國(guó)建立外資安全審查制度與技術(shù)出口管制制度之間的聯(lián)動(dòng)關(guān)系，從形式上來(lái)看并不直接違反國(guó)際法。

第一，國(guó)家享有完全的經(jīng)濟(jì)主權(quán)。國(guó)家經(jīng)濟(jì)主權(quán)原則是國(guó)際法所公認(rèn)的國(guó)家主權(quán)原則的一部分，并且聯(lián)合國(guó)通過(guò)的諸多文件中，例如《各國(guó)經(jīng)濟(jì)權(quán)利和義務(wù)憲章》和《建立國(guó)際經(jīng)濟(jì)新秩序宣言》等，也都承認(rèn)了國(guó)家經(jīng)濟(jì)主權(quán)。根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)主權(quán)原則以及上述系列文件的內(nèi)容，任何國(guó)家都有權(quán)利自主安排和監(jiān)管本國(guó)國(guó)境內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，當(dāng)然包括對(duì)貿(mào)易出口管制和外資國(guó)家安全審查進(jìn)行立法安排。

第二，安全例外為美國(guó)的貿(mào)易限制提供了辯護(hù)理由。國(guó)家享有完整的經(jīng)濟(jì)主權(quán)，但是不得違背其承擔(dān)的國(guó)際法義務(wù)。就出口管制而言，基于美國(guó)是WTO成員，其采取的進(jìn)出口限制措施不能違背其在WTO多邊貿(mào)易體制下的國(guó)際義務(wù)。ECRA第1742(7)條明確規(guī)定美國(guó)的技術(shù)出口管制對(duì)象包括涉及新興基礎(chǔ)技術(shù)的貨物、軟件和技術(shù)本身，因此受制于《1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定》《技術(shù)貿(mào)易壁壘協(xié)定》。然而，從現(xiàn)有的多邊貿(mào)易框架來(lái)看，盡管WTO規(guī)則體系倡導(dǎo)自由貿(mào)易，但也允許成員為了國(guó)家安全免于承擔(dān)相關(guān)的WTO條約義務(wù)，法律依據(jù)就是“安全例外條款”。WTO諸多協(xié)議中均包含了“安全例外條款”，其中就包括《1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》第21條、《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》第14條第l款、《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定》第73條、《技術(shù)貿(mào)易壁壘協(xié)定》第2條第2款。這些條款雖然措辭不盡相同，但是都表達(dá)了相同的意思，即國(guó)家安全利益高于貿(mào)易自由化義務(wù)。由此看來(lái)，美國(guó)ECRA將對(duì)“國(guó)家安全”至關(guān)重要的新興基礎(chǔ)技術(shù)納入出口管制的范圍，正是為了以國(guó)家安全例外為其違反WTO協(xié)定具體義務(wù)辯護(hù)。

第三，國(guó)際法對(duì)外資安全審查缺乏規(guī)制。國(guó)際投資領(lǐng)域并不存在一個(gè)全球性、綜合性的多邊投資協(xié)定，各國(guó)在國(guó)際投資法領(lǐng)域的國(guó)際法義務(wù)主要集中在雙邊投資協(xié)定(BIT)和區(qū)域投資協(xié)定中?！鞍踩鈼l款”早在美國(guó)1986年BIT范本中就得以確立，并且在其與其他國(guó)家簽訂的BIT和區(qū)域投資協(xié)定中均有所體現(xiàn)，例如《北美自由貿(mào)易協(xié)定》第21章第2102條以及新的《美墨加協(xié)定》第32章第32.2條等，所以對(duì)外商投資進(jìn)行國(guó)家安全審查也不悖于美國(guó)承諾的國(guó)際義務(wù)。

(二)實(shí)質(zhì)上是美國(guó)實(shí)行保護(hù)主義的又一立法體現(xiàn)

究其本質(zhì)，ECRA第1752(3)條將維護(hù)美國(guó)的科技領(lǐng)先地位納入維護(hù)美國(guó)國(guó)家安全的范疇，明顯有泛化國(guó)家安全的嫌疑，是美國(guó)在維護(hù)國(guó)家安全的合法外衣下實(shí)行本國(guó)技術(shù)保護(hù)主義的立法體現(xiàn)。

國(guó)際法上對(duì)“國(guó)家安全”這一概念并無(wú)明確定義，同時(shí)由于直接體現(xiàn)“國(guó)家安全”的“安全例外條款”文本自身的模糊性以及“國(guó)家安全”這一問(wèn)題的特殊性，這一概念在GATT和WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制中一直沒(méi)有得到有效解釋。2019年4月5日，WTO發(fā)布了“俄羅斯與烏克蘭禁運(yùn)措施案”(DS512)的專家組報(bào)告，該案首次對(duì)GATT第21條“安全例外條款”進(jìn)行了審查，開(kāi)創(chuàng)了WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)對(duì)安全例外條款進(jìn)行法律解釋的先河。在該報(bào)告中，專家組認(rèn)為由于不同國(guó)家面臨的情況不同，基本安全利益交由各個(gè)成員自行認(rèn)定，但是這并不意味著成員可以隨心所欲，在界定GATT第21條的基本安全利益時(shí)應(yīng)當(dāng)遵守“善意原則”，而且專家組在裁決中將“基本安全利益”解釋為與國(guó)家的典型功能相關(guān)的利益，實(shí)際上將成員確定“基本安全利益”的權(quán)利控制在一定范圍內(nèi)，善意原則在具體案件審查中的運(yùn)用是相當(dāng)客觀的。此外，雖然對(duì)于“國(guó)際關(guān)系中的緊急情況”這一模糊的表述，專家組并未直接闡明，但其認(rèn)為成員間的“政治或經(jīng)濟(jì)分歧”不足以構(gòu)成“國(guó)際關(guān)系中的緊急情況”，除非這些“政治或經(jīng)濟(jì)分歧”上升到國(guó)防利益的保護(hù)或者法律及公共秩序利益的保護(hù)。

盡管美國(guó)此次通過(guò)的ECRA和FIRRMA都特別強(qiáng)調(diào)是出于國(guó)家安全的考慮，依據(jù)國(guó)際法，美國(guó)也有權(quán)自行界定何為美國(guó)國(guó)家安全利益，但是筆者認(rèn)為，保持美國(guó)在科學(xué)、技術(shù)、工程和制造領(lǐng)域包括對(duì)創(chuàng)新至關(guān)重要的基礎(chǔ)技術(shù)的領(lǐng)導(dǎo)地位不應(yīng)屬于與國(guó)家典型功能相關(guān)的利益范疇。同時(shí)，在中美貿(mào)易摩擦的大背景下，美國(guó)推出的針對(duì)性極強(qiáng)的技術(shù)出口管制，也不是完全出于“善意”的考慮，相反有擅自將中美經(jīng)貿(mào)競(jìng)爭(zhēng)升格到國(guó)防利益保護(hù)或者法律及公共秩序利益保護(hù)這一嚴(yán)重程度的嫌疑，不符合WTO的安全例外規(guī)則，其違反WTO具體義務(wù)的貿(mào)易規(guī)則不能獲得正當(dāng)性。

四、聯(lián)動(dòng)安排對(duì)國(guó)際法律秩序和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的負(fù)面影響

(一)或?yàn)槠渌麌?guó)家進(jìn)行技術(shù)封鎖提供法律范式

如導(dǎo)言部分所言，美國(guó)為首的一些發(fā)達(dá)國(guó)家近年來(lái)為了防止本國(guó)技術(shù)外流實(shí)行了更加嚴(yán)格的出口管制制度。與此同時(shí)，近兩年來(lái)以美國(guó)和歐盟為首的西方國(guó)家也相繼修改了本國(guó)(地區(qū))的外資安全審查制度以加強(qiáng)對(duì)外資的監(jiān)管。根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(Organization for Economic Co-operation and Development, OECD)的統(tǒng)計(jì)，2017年以來(lái)，有13個(gè)國(guó)家改變了其與國(guó)家安全和公共秩序有關(guān)的投資政策，包括英國(guó)、美國(guó)、德國(guó)、日本、澳大利亞等主要經(jīng)濟(jì)體。從國(guó)際現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，日本、歐盟等主要發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)與美國(guó)一樣，都或多或少對(duì)來(lái)自新興經(jīng)濟(jì)體的大量投資和可能存在的技術(shù)外流存在擔(dān)憂，這種擔(dān)憂很有可能促使他們?yōu)楸Ｗo(hù)自己國(guó)家的利益和技術(shù)領(lǐng)先地位采取相應(yīng)的立法措施。

FIRRMA第1702(b)(7)條規(guī)定，總統(tǒng)應(yīng)與美國(guó)的盟國(guó)和伙伴共同努力，加強(qiáng)多邊出口管制制度；第1702(b)(6)條規(guī)定，總統(tǒng)應(yīng)開(kāi)展更有力的國(guó)際推廣努力，敦促和幫助美國(guó)的盟友和合作伙伴建立類似于美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)的程序，以甄別外國(guó)投資的國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)并促進(jìn)協(xié)調(diào)。這些規(guī)定均表明美國(guó)有意愿在國(guó)際上推廣美國(guó)式的出口管制和外資安全審查做法，包括聯(lián)動(dòng)安排。再加上美國(guó)是走在出口管制和外資安全審查領(lǐng)域立法前列的國(guó)家，其法律有著示范作用，在美國(guó)大力推動(dòng)下，美國(guó)的盟友和合作伙伴很有可能參考借鑒美國(guó)的聯(lián)動(dòng)安排，實(shí)行類似技術(shù)封鎖。

(二)拓展國(guó)家安全的范圍或沖擊多邊貿(mào)易體制

承上文，聯(lián)動(dòng)安排實(shí)質(zhì)上是美國(guó)實(shí)行保護(hù)主義的又一立法體現(xiàn)，但是基于WTO“安全例外條款”的模糊性，該條款的解釋也具備極大的國(guó)家裁量性。美國(guó)一直主張WTO 爭(zhēng)端解決機(jī)制無(wú)權(quán)審查或無(wú)能力處理國(guó)家安全事項(xiàng)，如果美國(guó)通過(guò)拓展國(guó)家安全范圍進(jìn)而采取嚴(yán)格的技術(shù)出口管制措施的做法不能被WTO審查，那么美國(guó)將可以隨意以國(guó)家安全為由實(shí)施單邊貿(mào)易限制，還可能形成示范效應(yīng)，導(dǎo)致越來(lái)越多的國(guó)家援引“安全例外條款”實(shí)施貿(mào)易限制措施以對(duì)付或者反制其他WTO成員。這對(duì)倡導(dǎo)貿(mào)易自由化的WTO 體制而言，定會(huì)造成不小的沖擊。

(三)阻礙全球技術(shù)流通

美國(guó)實(shí)行如此嚴(yán)格的技術(shù)出口管制措施，最顯而易見(jiàn)的影響就是阻礙全球技術(shù)發(fā)展。主要表現(xiàn)在兩方面：一方面，限制了美國(guó)本土技術(shù)外流。ECRA對(duì)新興基礎(chǔ)技術(shù)實(shí)行嚴(yán)格管制，根據(jù)2018年11月14日BIS發(fā)布的擬議規(guī)則制定的預(yù)先通知，新興技術(shù)涵蓋了生物技術(shù)、人工智能(AI)和機(jī)器學(xué)習(xí)技術(shù)、定位導(dǎo)航授時(shí)(PNT)技術(shù)、微處理器技術(shù)、領(lǐng)先的計(jì)算機(jī)技術(shù)、數(shù)據(jù)分析技術(shù)、量子信息和傳感技術(shù)、物流技術(shù)、增材制造技術(shù)、機(jī)器人技術(shù)、人機(jī)接口技術(shù)、高超音速技術(shù)、先進(jìn)材料技術(shù)、先進(jìn)的監(jiān)控技術(shù)等14類技術(shù)在內(nèi)的目前乃至未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)重要的科學(xué)技術(shù)。通過(guò)建立ECRA與FIRRMA之間的聯(lián)動(dòng)關(guān)系，利用FIRRMA已經(jīng)建立的對(duì)關(guān)鍵技術(shù)投資的嚴(yán)格審核，美國(guó)不僅在貿(mào)易領(lǐng)域阻礙了新興基礎(chǔ)領(lǐng)域的國(guó)家間技術(shù)流通，也阻礙了投資領(lǐng)域的技術(shù)合作，在貿(mào)易和投資雙領(lǐng)域限制了美國(guó)本土技術(shù)外流。另一方面，將技術(shù)管制效果延伸到域外。根據(jù)ECRA，涉及美國(guó)因素的技術(shù)再出口行為和進(jìn)口國(guó)國(guó)內(nèi)技術(shù)轉(zhuǎn)讓行為也將受到管轄，加之美國(guó)頻頻采用“長(zhǎng)臂管轄”措施，一旦國(guó)外購(gòu)買方違反商品最終用途、最終用戶等限制性規(guī)定，美國(guó)法院就可以依據(jù)ECRA的規(guī)定對(duì)該購(gòu)買方作出相應(yīng)的處罰。美國(guó)本土以外的企業(yè)在進(jìn)行技術(shù)交易時(shí)也需要考慮是否會(huì)觸犯美國(guó)的技術(shù)出口管制措施，美國(guó)嚴(yán)格的技術(shù)出口管制因此而具備了阻礙技術(shù)流通的全球效應(yīng)。

五、中國(guó)應(yīng)對(duì)之策

美國(guó)利用外資審查補(bǔ)強(qiáng)技術(shù)出口管制的做法對(duì)國(guó)際貿(mào)易、投資、多邊貿(mào)易體制及國(guó)際技術(shù)交流和發(fā)展均可能造成不良影響，且FIRRMA第1702(c)(i)條還特別提到了CFIUS在審查國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮到涉及的交易是否來(lái)自特別受關(guān)注的國(guó)家。盡管FIRRMA并沒(méi)有列舉特別關(guān)注國(guó)家名單，但是結(jié)合中美貿(mào)易摩擦不斷升級(jí)的背景、美國(guó)對(duì)中國(guó)近期投資的嚴(yán)格審查態(tài)度以及美國(guó)此前武器管制清單中的國(guó)家名單，不難推測(cè)中國(guó)很可能會(huì)首當(dāng)其沖。因此，我國(guó)需要積極應(yīng)對(duì)。

(一)制定和完善出口管制及外資安全審查法律規(guī)則

目前中國(guó)的外資安全審查制度正在構(gòu)建，出口管制法及其配套規(guī)則也即將出臺(tái)，二者之間尚未建立聯(lián)動(dòng)安排。面對(duì)美國(guó)明顯對(duì)華針對(duì)性運(yùn)用外資安全審查加強(qiáng)技術(shù)管制的做法，中國(guó)也可以在國(guó)內(nèi)法層面進(jìn)行有力的回應(yīng)。

首先，在出口管制法中明確可以采取對(duì)等原則應(yīng)對(duì)其他國(guó)家的技術(shù)封鎖。例如，美國(guó)加強(qiáng)技術(shù)管制的做法并非一視同仁，而是將中國(guó)視為特別關(guān)注國(guó)家，對(duì)中國(guó)的技術(shù)出口以及中國(guó)企業(yè)的技術(shù)領(lǐng)域投資進(jìn)行嚴(yán)格于一般國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于此種不平等對(duì)待，中國(guó)可以對(duì)美國(guó)采取相應(yīng)的對(duì)等措施?！吨腥A人民共和國(guó)出口管制法(草案)》(以下簡(jiǎn)稱《草案》)第八條規(guī)定，國(guó)家出口管制管理部門可以根據(jù)目的國(guó)家和地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，從而采取相應(yīng)的管制措施；第十條規(guī)定，出于維護(hù)國(guó)家安全的需要，可以禁止相關(guān)管制物項(xiàng)向特定目的國(guó)家和地區(qū)，向特定自然人、法人和其他組織出口。這些法律規(guī)定可以靈活應(yīng)對(duì)不同國(guó)家對(duì)華技術(shù)出口規(guī)則，預(yù)留了中國(guó)制定對(duì)等性措施的空間，應(yīng)在《出口管制法》最終文本中確定下來(lái)并在實(shí)施條例中進(jìn)一步補(bǔ)充操作性規(guī)則。

其次，在《國(guó)家安全法》統(tǒng)領(lǐng)下，在貿(mào)易和投資乃至更多的國(guó)內(nèi)法領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)統(tǒng)一的國(guó)家安全考量?，F(xiàn)代社會(huì)國(guó)家安全已經(jīng)不僅僅局限于傳統(tǒng)安全，加之國(guó)際上對(duì)中國(guó)發(fā)展的擔(dān)憂而采取的各類對(duì)華舉措對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)極為不利。因此，在國(guó)內(nèi)法領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)國(guó)家安全的統(tǒng)一考慮，既是對(duì)“總體國(guó)家安全觀”法律層面的回應(yīng)，也可以在新的國(guó)際形勢(shì)下更為全面地保護(hù)中國(guó)的國(guó)家安全。盡管關(guān)于《中華人民共和國(guó)出口管制法(草案)》的說(shuō)明中闡明出口管制法制訂應(yīng)當(dāng)遵循與有關(guān)法律、行政法規(guī)做好銜接的思路，《草案》第三條也提及要堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀，但是《草案》和既有的外資安全審查法律規(guī)則并沒(méi)有體現(xiàn)規(guī)則間對(duì)國(guó)家安全進(jìn)行統(tǒng)一安排的條款。筆者建議在不同法律法規(guī)間對(duì)國(guó)家安全進(jìn)行統(tǒng)一的考量以提升國(guó)內(nèi)法之間的協(xié)調(diào)性、確定性和權(quán)威性，例如，可以通過(guò)加強(qiáng)與《國(guó)家安全法》及其配套規(guī)則的銜接，以《國(guó)家安全法》及其配套規(guī)則統(tǒng)領(lǐng)國(guó)家不同立法領(lǐng)域的國(guó)家安全安排。《國(guó)家安全法》第三條提及要維護(hù)各領(lǐng)域國(guó)家安全，構(gòu)建國(guó)家安全體系；第四十九條要求國(guó)家建立中央與地方之間、部門之間、軍地之間以及地區(qū)之間關(guān)于國(guó)家安全的協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制?？梢?jiàn)將《國(guó)家安全法》作為國(guó)內(nèi)法領(lǐng)域?qū)?guó)家安全的統(tǒng)領(lǐng)性安排是合法且可行的。此外，還可根據(jù)《國(guó)家安全法》第四十八條規(guī)定，加強(qiáng)負(fù)責(zé)國(guó)家安全工作的職能部門之間關(guān)于國(guó)家安全工作的合作和信息共享，以確保國(guó)家安全工作統(tǒng)一、高效開(kāi)展。

再次，借鑒美國(guó)實(shí)現(xiàn)出口管制制度和外資審查制度的聯(lián)動(dòng)安排。盡管前文分析美國(guó)此種聯(lián)動(dòng)安排會(huì)造成一些不利影響，但是不可否認(rèn)，只要出發(fā)點(diǎn)正確、手段措施得當(dāng)，聯(lián)動(dòng)安排可以更好地實(shí)現(xiàn)管制國(guó)防止技術(shù)被用于威脅人類和平和安全、管控高新技術(shù)出口以維護(hù)本國(guó)技術(shù)領(lǐng)先地位的目的。這些措施包括但不限于對(duì)損害國(guó)際安全、國(guó)際和平的違法行為可以進(jìn)行聯(lián)合打擊；通過(guò)部門間合作和執(zhí)法信息的共享等節(jié)約法律資源；通過(guò)投資和貿(mào)易兩個(gè)領(lǐng)域的合作以實(shí)現(xiàn)中國(guó)的對(duì)外政策目標(biāo)，包括回應(yīng)其他國(guó)家針對(duì)中國(guó)的技術(shù)出口管制。因此，中國(guó)可考慮建立外資安全審查和出口管制之間的聯(lián)動(dòng)關(guān)系，具體可以從以下四方面出發(fā)：第一，確定聯(lián)動(dòng)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。就中國(guó)現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)職能安排，由商務(wù)部承擔(dān)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)比較合適，商務(wù)部下的產(chǎn)業(yè)安全與進(jìn)出口管制局主管出口管制工作，外資司主管外商投資相關(guān)工作，二者同屬于商務(wù)部，由商務(wù)部擔(dān)任協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)這兩個(gè)部門乃至商務(wù)部其他相關(guān)部門(例如外貿(mào)司、條法司等)將是最優(yōu)選擇。第二，協(xié)調(diào)機(jī)制的形式可以采取非常設(shè)會(huì)議的形式，在商務(wù)部主導(dǎo)下由產(chǎn)業(yè)安全與進(jìn)出口管制局、外資司以及其他相關(guān)部門成員臨時(shí)組成，便于節(jié)約行政資源。第三，產(chǎn)業(yè)安全與進(jìn)出口管制局和外資司之間可以建立日常銜接機(jī)制，便于日常監(jiān)管信息的共享和監(jiān)管工作的即時(shí)交流。第四，就具體聯(lián)動(dòng)規(guī)則的制定而言，目前出口管制法及其配套規(guī)則還沒(méi)有出臺(tái)，《外商投資法》以及《外商投資法實(shí)施條例》也并沒(méi)有對(duì)外資安全審查制度作出具體可操作的規(guī)定，均需進(jìn)一步完善。商務(wù)部可以依據(jù)《國(guó)家安全法》及其配套規(guī)則的指引，在出口管制領(lǐng)域和外資安全審查領(lǐng)域通過(guò)部門規(guī)章的形式建立對(duì)關(guān)乎“國(guó)家安全”的關(guān)鍵技術(shù)的聯(lián)動(dòng)安排，實(shí)行統(tǒng)一認(rèn)定。

最后，要以一味倡導(dǎo)“美國(guó)優(yōu)先”的美國(guó)做法為鑒，在維護(hù)國(guó)際社會(huì)和國(guó)家根本安全的同時(shí)堅(jiān)持國(guó)際合作和共贏。當(dāng)前國(guó)際經(jīng)濟(jì)整體局勢(shì)并不樂(lè)觀，保護(hù)主義、單邊主義持續(xù)蔓延，中國(guó)作為負(fù)責(zé)任的大國(guó)，更要堅(jiān)定地支持和維護(hù)全球化，和平妥善地處理分歧，關(guān)注中國(guó)利益的同時(shí)兼顧國(guó)際社會(huì)的整體利益。在技術(shù)出口管制這一問(wèn)題上，中國(guó)不應(yīng)泛化國(guó)家安全，在出口管制具體實(shí)務(wù)操作中還應(yīng)秉承維護(hù)世界和平、維護(hù)國(guó)家安全和重大公共利益的出發(fā)點(diǎn)，杜絕將出口管制措施作為維護(hù)一己私利的工具，在后續(xù)完善出口管制法相關(guān)立法，例如制定管制政策及管制清單時(shí)，需要堅(jiān)持謹(jǐn)慎、適當(dāng)、非歧視和透明度等原則，力爭(zhēng)取得維護(hù)國(guó)家安全和全球合作共贏兩者之間的平衡。

(二)從企業(yè)和政府兩個(gè)維度推動(dòng)企業(yè)合規(guī)

在全球經(jīng)濟(jì)高度融合的今天，中國(guó)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不可能完全脫離美國(guó)因素。因此，與美國(guó)有技術(shù)貿(mào)易的中國(guó)企業(yè)在評(píng)估法律合規(guī)時(shí)需要特別注意以下幾個(gè)方面：一是全面了解美國(guó)既有的出口管制清單以及美國(guó)的出口管制政策，在避免企業(yè)產(chǎn)品和交易行為落入管制范圍以外，還需要特別注意美國(guó)式“長(zhǎng)臂管轄”下的技術(shù)貿(mào)易限制。二是密切關(guān)注新興基礎(chǔ)技術(shù)領(lǐng)域的技術(shù)貿(mào)易。美國(guó)尚未就何為新興基礎(chǔ)技術(shù)出臺(tái)正式文件，企業(yè)需要持續(xù)、密切關(guān)注相關(guān)規(guī)則的出臺(tái)，確保企業(yè)進(jìn)行的技術(shù)交易不涉及ECRA所管制的新興基礎(chǔ)領(lǐng)域。三是積極關(guān)注CFIUS在安全審查和調(diào)查時(shí)所透露的與國(guó)家安全相關(guān)的信息?；贔IRRMA和ECRA之間的聯(lián)動(dòng)安排，CFIUS在進(jìn)行相關(guān)安全審查和調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)的信息是識(shí)別和認(rèn)定ECRA新興基礎(chǔ)技術(shù)的信息來(lái)源，這些信息極有可能會(huì)成為美國(guó)下一步進(jìn)行技術(shù)出口管制的重要考慮因素。四是關(guān)注外資安全審查領(lǐng)域的技術(shù)因素。中國(guó)企業(yè)的投資行為如涉及BIS認(rèn)定的新興基礎(chǔ)技術(shù)領(lǐng)域，很有可能基于FIRRMA與ECRA之間的聯(lián)動(dòng)安排而被認(rèn)定為應(yīng)受CFIUS審查的對(duì) “關(guān)鍵技術(shù)”的投資，從而在外資國(guó)家安全審查中受阻。因此，中國(guó)企業(yè)應(yīng)當(dāng)關(guān)注到外資安全審查領(lǐng)域的技術(shù)因素，將二者進(jìn)行綜合考量，避免成為美國(guó)技術(shù)出口管制規(guī)則的犧牲品。

此外，政府也可以為企業(yè)提供合規(guī)建議，例如提示企業(yè)在關(guān)注技術(shù)出口管制領(lǐng)域和外資安全審查領(lǐng)域的合規(guī)以外，還需要特別注意兩者之間的聯(lián)動(dòng)安排；還可以就美國(guó)的技術(shù)出口管制動(dòng)向和外資安全審查中透露的技術(shù)因素進(jìn)行分析、公示，以便企業(yè)進(jìn)行合規(guī)參考。

(三)積極利用國(guó)際合作機(jī)制

美國(guó)通過(guò)出口管制制度和外資安全審查制度進(jìn)行聯(lián)合技術(shù)封鎖的做法，是為了維護(hù)美國(guó)的技術(shù)領(lǐng)先地位和其狹隘的國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益，其出發(fā)點(diǎn)與出口管制履行防擴(kuò)散等國(guó)際義務(wù)、維護(hù)國(guó)家安全和公共利益的初衷已有所偏離。對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，除了在國(guó)內(nèi)層面指導(dǎo)企業(yè)合規(guī)和完善國(guó)內(nèi)立法以外，還應(yīng)該積極尋求國(guó)際合作機(jī)制來(lái)預(yù)防和抵制美國(guó)式的不合理且具備對(duì)華針對(duì)性的做法。

一方面，中國(guó)可以積極利用正在參與或者主導(dǎo)的雙邊或區(qū)域平臺(tái)推行技術(shù)合作，例如“一帶一路”倡議下的雙邊貿(mào)易和投資協(xié)定、正在最后談判中的《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》(RCEP)和談判進(jìn)行中的中日韓協(xié)定等。此外，還可以爭(zhēng)取更多的多邊和區(qū)域平臺(tái)推行技術(shù)合作與交流，避免美國(guó)式的聯(lián)合技術(shù)封鎖繼續(xù)蔓延。同時(shí)，中國(guó)政府也可以適當(dāng)支持中國(guó)企業(yè)在世界范圍內(nèi)更廣大的國(guó)家和地區(qū)尋求技術(shù)合作。

另一方面，中國(guó)還可以積極利用WTO等國(guó)際組織來(lái)監(jiān)督美國(guó)采取的技術(shù)封鎖措施。盡管采取技術(shù)出口管制是國(guó)際法所允許的，但是如果美國(guó)采取的措施違背了WTO相關(guān)規(guī)則和WTO的非歧視、透明度原則，泛化國(guó)家安全的概念以逃避協(xié)定義務(wù)，或者脫離了出口管制履行防擴(kuò)散等國(guó)際義務(wù)、維護(hù)國(guó)家安全和公共利益的初衷，存在明顯的國(guó)家針對(duì)性以及利用技術(shù)出口管制達(dá)到其他目的傾向，中國(guó)也可以積極訴諸多邊貿(mào)易體制以尋求救濟(jì)或者尋求多邊貿(mào)易體制授權(quán)采取相應(yīng)的報(bào)復(fù)措施。