張 誠

（上海交通大學 國際與公共事務(wù)學院，上海200030）

一、問題的提出

當前，日益嚴重的鄉(xiāng)村環(huán)境問題已引起黨和政府的高度重視。習近平總書記多次闡釋“要像保護眼睛一樣保護生態(tài)環(huán)境”“綠水青山就是金山銀山”“要清醒認識保護生態(tài)環(huán)境、治理環(huán)境污染的緊迫性和艱巨性”“保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力”“良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉”等環(huán)境觀。2016年，《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》提出，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境綜合治理；2017年，黨的十九大報告將“生態(tài)宜居”作為鄉(xiāng)村振興的總要求之一，并提出開展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動；2018年，《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》出臺，提出到2020年，實現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境明顯改善，村莊環(huán)境基本干凈整潔有序，村民環(huán)境與健康意識普遍增強。在新時代背景下，面對鄉(xiāng)村振興的時代命題，僅靠政府力量無法有效應(yīng)對鄉(xiāng)村環(huán)境問題，只有構(gòu)建政府、企業(yè)、社會和公眾共治共享的鄉(xiāng)村環(huán)境合作治理體系和機制，才能從根本上扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)村環(huán)境惡化的趨勢。2020年《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》也提出環(huán)境治理應(yīng)堅持多方共治原則，努力形成“全社會共同推進環(huán)境治理的良好格局”。因而，如何構(gòu)建鄉(xiāng)村環(huán)境合作網(wǎng)絡(luò)，推動鄉(xiāng)村環(huán)境合作治理，是擺在學者和政府面前亟待解決的難題。

目前，圍繞環(huán)境合作治理和鄉(xiāng)村環(huán)境合作治理，學界進行的大量研究主要集中在理論探討和現(xiàn)實路徑兩方面。在理論探討上，學者們主要研究鄉(xiāng)村環(huán)境合作治理的必要性、優(yōu)勢、機制與可行路徑。比如，黃愛寶認為，走向環(huán)境合作治理或生態(tài)合作治理的歷史進程，既是當今和平與發(fā)展時代主題在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中的特殊訴求，也是整個社會治理模式的歷史嬗變在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中的具體表現(xiàn)［1］。筆者也曾提出，合作治理體現(xiàn)了鄉(xiāng)村環(huán)境治理的核心邏輯，突出了合作主體的多元化和平等性的特征，是應(yīng)對鄉(xiāng)村環(huán)境問題的必然選擇，是維護鄉(xiāng)村公共利益的必要舉措［2］。在現(xiàn)實路徑方面，學者們主要圍繞鄉(xiāng)村環(huán)境合作治理模式，特別是PPP 治理模式（政府與社會資本合作合作模式），及其實踐過程中存在的問題進行總結(jié)和反思，以提出改進方案。比如，杜焱強等指出，農(nóng)村環(huán)境PPP 治理模式在實踐中面臨著欠發(fā)達地區(qū)市場競爭不充分、項目合作企業(yè)過度強調(diào)利潤導向而忽視社會責任、地方政府治理能力弱、農(nóng)民和村集體被邊緣化等困境［3］；沈費偉和劉祖云基于利益相關(guān)者理論認為，實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境善治的目標，需要明確政府、企業(yè)、城市、村民、環(huán)保組織、科研院校等利益相關(guān)者的角色定位，充分發(fā)揮好它們各自的環(huán)保功能，才能真正構(gòu)建起農(nóng)村環(huán)境的共同治理體系［4］。

此外，隨著鄉(xiāng)村環(huán)境研究的深入，也有學者意識到社會資本與鄉(xiāng)村環(huán)境治理之間存在著緊密聯(lián)系，社會資本是實現(xiàn)鄉(xiāng)村環(huán)境治理的必要條件。王春榮等認為，社會資本在農(nóng)村環(huán)境治理中具有社會整合、組織與協(xié)調(diào)、規(guī)范、促進溝通和參與等功能［5］。胡中應(yīng)和胡浩認為，農(nóng)村環(huán)境的治理，需要參與主體建立互相信任、互利互惠、共同遵守的約束性規(guī)范以及穩(wěn)定而寬廣的網(wǎng)絡(luò)［6］。但目前我國鄉(xiāng)村環(huán)境治理正面臨著社會資本式微的境況，一方面表現(xiàn)為鄉(xiāng)村傳統(tǒng)社會資本的衰減，另一方面表現(xiàn)為鄉(xiāng)村現(xiàn)代社會資本的微弱［7］，對鄉(xiāng)村環(huán)境治理產(chǎn)生不利影響。也有學者認為，社會資本并不必然導致生態(tài)環(huán)境的治理和保護，但是其在小范圍生態(tài)環(huán)境治理方面的效率要遠遠大于其在大范圍生態(tài)環(huán)境治理方面的效率［8］。

通過文獻梳理可知，學者們普遍意識到推動鄉(xiāng)村環(huán)境多元主體合作共治是未來鄉(xiāng)村環(huán)境治理的必然選擇，社會資本的存量對鄉(xiāng)村環(huán)境治理具有重要影響，這些研究成果為進一步研究提供了經(jīng)驗和借鑒。但現(xiàn)有研究也存在一定的不足：一是現(xiàn)有關(guān)于鄉(xiāng)村環(huán)境合作治理研究側(cè)重于理論構(gòu)想和實踐總結(jié)，主要強調(diào)政府要重視社會組織、環(huán)保組織和廣大農(nóng)民的作用，缺少對實現(xiàn)合作治理的社會因素（如信任、規(guī)范、傳統(tǒng)習俗等）的探討；二是在探討社會資本對鄉(xiāng)村環(huán)境治理影響時，沒有深入研究其對環(huán)境合作的影響。

基于此，本文以社會資本理論為視角，探究實現(xiàn)鄉(xiāng)村環(huán)境合作治理的實踐路徑。首先，從社會資本的三個核心要素說明社會資本與鄉(xiāng)村環(huán)境合作治理之間的契合性；其次，從現(xiàn)實出發(fā)，指出社會資本的匱乏是實現(xiàn)鄉(xiāng)村環(huán)境合作治理的現(xiàn)實制約；最后，提出通過培植社會資本實現(xiàn)鄉(xiāng)村環(huán)境合作治理的具體路徑。

二、社會資本：鄉(xiāng)村環(huán)境合作治理的一個理論框架

社會資本作為一種理論解釋框架，20世紀80年代后迅速在西方國家興起，是經(jīng)濟學、社會學、管理學、行政學等學科共同關(guān)注的一個理論概念。

最早在社會學中引入“社會資本”概念的是法國學者布爾迪厄，他從個人角度出發(fā)，認為社會資本就是個人在社會結(jié)構(gòu)中的社會網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系以及成員資格，這一網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系和成員資格有助于個人目標的達成，并像貨幣資本、人力資本一樣可以獲得回報。科爾曼從社會結(jié)構(gòu)和功能出發(fā)，認為社會資本的定義由其功能而來，它不是某種單獨的實體，而是具有各種形式的不同實體，與其他形式的資本一樣，社會資本是生產(chǎn)性的。因此，是否擁有社會資本，對于人們是否可能實現(xiàn)某些既定目標具有決定性意義。社會資本具有五種形式，即“義務(wù)與期望”、信息網(wǎng)絡(luò)、規(guī)范與有效懲罰、權(quán)威關(guān)系以及多功能社會組織和有意創(chuàng)建的社會組織［9］。帕特南在對意大利南北經(jīng)濟發(fā)展差異進行分析的基礎(chǔ)上，從社會層面界定了社會資本的概念：“這里所說的社會資本是指社會組織的特征，諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò)，它們能夠通過促進合作行為來提高社會的效率”［10］。此外，林南、波茨、奧斯特羅姆等學者也曾闡釋過社會資本概念。盡管學者們出于不同的研究視角，對于社會資本的概念、內(nèi)涵、特征等存在理解差異，但他們普遍意識到社會資本包含社會網(wǎng)絡(luò)、信任、規(guī)范、參與、共享等要素，對個人、組織和社會發(fā)展具有重要意義?？偨Y(jié)以上觀點，我們可以將社會資本界定為嵌入社會關(guān)系中，以信任為基礎(chǔ)，以互惠規(guī)范為內(nèi)容，以參與網(wǎng)絡(luò)為載體的一種特殊資源，其中社會信任、參與網(wǎng)絡(luò)、社會規(guī)范是社會資本的三個核心要素。

社會資本理論的發(fā)展開闊了鄉(xiāng)村環(huán)境治理研究的理論視野，為我們思考如何推進鄉(xiāng)村環(huán)境合作治理提供了新的思路和方法。社會資本是實現(xiàn)鄉(xiāng)村環(huán)境合作治理的必要條件，在鄉(xiāng)村環(huán)境治理過程中，政府、企業(yè)、社會組織、自治組織和廣大農(nóng)民要在相互信任的基礎(chǔ)上，樹立生態(tài)價值優(yōu)先的理念，通過參與、協(xié)商、合作，構(gòu)建多元、開放的鄉(xiāng)村環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)，并通過完善鄉(xiāng)村環(huán)境規(guī)范體系實現(xiàn)合作治理的規(guī)范化和制度化。

（一）社會信任：鄉(xiāng)村環(huán)境合作治理的動力源泉

社會信任是社會資本的基本要素，也是實現(xiàn)合作治理的前提和基礎(chǔ)。社會信任反映出人與人之間一種相互依賴的關(guān)系，查爾斯·蒂利從風險的角度，認為“信任是把利益攸關(guān)之事置于他人的失信、失誤或失敗的風險之中，而信任關(guān)系則意味著常規(guī)化地承擔了這種風險”［11］。這意味著，信任是將個人利益與他人利益結(jié)合起來，共同面對和承擔相應(yīng)的責任與風險，彼此結(jié)成了一種休戚與共、互利共生的命運共同體，因此，如果不能在鄉(xiāng)村社會內(nèi)部建立信任關(guān)系，行動主體就會采取不信任行動策略，如企業(yè)拒絕執(zhí)行環(huán)境標準、違反環(huán)境政策和規(guī)定，政府限制社會和農(nóng)民參與環(huán)境決策，社會和村民不配合政府開展環(huán)境治理等，使鄉(xiāng)村環(huán)境合作治理難以實現(xiàn)。

另外，社會信任有兩種類型，即建立在關(guān)系認同基礎(chǔ)上的特殊信任與建立在制度認同基礎(chǔ)上的普遍信任。與傳統(tǒng)建立在血緣、地緣、親緣基礎(chǔ)上的特殊主義信任不同，現(xiàn)代社會信任是一種普遍主義信任，是建立在具有普遍約束力的社會規(guī)范（如憲法、法律、制度、習俗等）以及社會成員對社會規(guī)范的普遍認同基礎(chǔ)上的，具有廣泛性、包容性、平等性等特征。實現(xiàn)鄉(xiāng)村環(huán)境合作治理需要超越傳統(tǒng)特殊主義信任的局限性，培育具有普遍主義的社會信任，在政府、企業(yè)、社會組織、自治組織和農(nóng)民之間構(gòu)建緊密的信任關(guān)系。

（二）參與網(wǎng)絡(luò)：鄉(xiāng)村環(huán)境合作治理的關(guān)鍵路徑

參與網(wǎng)絡(luò)是由內(nèi)嵌于社會結(jié)構(gòu)中的各行為主體之間通過互動合作形成的社會關(guān)聯(lián)，是實現(xiàn)合作治理的重要載體。社會資本不是自發(fā)生成的，也并非個體所獨有，而是個體在社會參與和互動基礎(chǔ)上形成的，并為所有成員共享。參與網(wǎng)絡(luò)是建立在個體自愿聯(lián)合、主動合作基礎(chǔ)上的，是行動者主體性的體現(xiàn)。張康之教授曾指出，合作首先是一種社會生活形態(tài)，其次才是作為這種生活形態(tài)構(gòu)成部分的人際關(guān)系及其行動［12］，構(gòu)建由政府、市場（企業(yè)）、社會組織和農(nóng)民組成的參與網(wǎng)絡(luò)是實現(xiàn)鄉(xiāng)村環(huán)境合作治理的重要平臺。換句話說，實現(xiàn)鄉(xiāng)村環(huán)境合作治理需要各行為體建立緊密的聯(lián)系，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，比如，政府通過向市場和社會組織購買環(huán)保服務(wù)，保障農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益。自治組織是廣大村民參與村莊公共事務(wù)的重要平臺，可以發(fā)揮組織動員、利益協(xié)調(diào)、信息溝通、社會整合等多重功能。環(huán)保組織也可以發(fā)揮政府和農(nóng)民之間的橋梁作用，宣傳環(huán)境政策和反映民意，化解鄉(xiāng)村環(huán)境矛盾和沖突。市場和企業(yè)可以為鄉(xiāng)村環(huán)境治理提供資金、技術(shù)和人才支持。農(nóng)民則可以監(jiān)督市場和企業(yè)的環(huán)境行為，為政府環(huán)境決策提供信息和建議。構(gòu)建聯(lián)系緊密的參與網(wǎng)絡(luò)，有助于克服鄉(xiāng)村環(huán)境治理過程中的信息不足、技術(shù)落后、資金不足、主體責任缺失、監(jiān)督不力等問題，避免出現(xiàn)“搭便車”行為。在構(gòu)建鄉(xiāng)村環(huán)境合作治理的參與網(wǎng)絡(luò)過程中，行動者的參與意識、參與能力、參與機制、參與途徑等都是重要的影響因素。

（三）社會規(guī)范：鄉(xiāng)村環(huán)境合作治理的制度保障

社會規(guī)范是在普遍的社會信任和廣泛的社會參與基礎(chǔ)上形成的互惠性或約束性機制，對社會成員的行為具有激勵、引導和約束作用，包括正式的和非正式的兩種類型。正式規(guī)范以法律法規(guī)、制度安排、公共政策為代表，非正式規(guī)范以自治條例、歷史傳統(tǒng)、風俗習慣為代表，二者相互補充、相互促進，共同構(gòu)成完整的規(guī)范體系。信任和參與具有主觀性和隨意性，只有構(gòu)建起具有普遍約束力的社會規(guī)范，才能鞏固和增強社會信任，擴大參與網(wǎng)絡(luò)，克服環(huán)境治理過程中的集體行動困境，從而降低鄉(xiāng)村環(huán)境合作治理的成本，提升治理效率。具體而言，社會規(guī)范對鄉(xiāng)村環(huán)境合作治理的保障作用是通過互惠機制與約束機制來實現(xiàn)的?；セ菪陨鐣?guī)范具有激勵作用，指向環(huán)境權(quán)利，強調(diào)各主體之間在鄉(xiāng)村環(huán)境治理過程中的共謀、共建、共管、共評、共享，并對符合規(guī)范的環(huán)保行為給予獎勵，從正面積極引導行動者主動參與鄉(xiāng)村環(huán)境治理，如：由各主體通過協(xié)商、討論和辯論，制定基于社會共識的鄉(xiāng)村環(huán)境政策；政府公開鄉(xiāng)村環(huán)境信息由社會共享；對企業(yè)、社會組織和農(nóng)民個人的環(huán)?；顒雍托袨榻o予獎勵等。約束性社會規(guī)范具有制約作用，指向環(huán)境義務(wù)，強調(diào)各主體要自覺遵守有關(guān)環(huán)境保護的法律法規(guī)、制度政策、風俗習慣等，對違反規(guī)范的行為和主體給予懲罰性措施，如：在政府內(nèi)部實施綠色GDP 考核機制，引導政府及公務(wù)員履行鄉(xiāng)村環(huán)境保護職能；開征環(huán)保稅，限制污染企業(yè)的發(fā)展等。

三、社會資本的匱乏：鄉(xiāng)村環(huán)境合作治理的現(xiàn)實制約

社會資本與鄉(xiāng)村環(huán)境合作治理之間存在著正向相關(guān)的關(guān)系，社會資本豐富的鄉(xiāng)村可以通過信任機制動員社會廣泛參與，通過協(xié)商、合作制定基于社會共識的社會規(guī)范，克服集體行動困境，推動鄉(xiāng)村環(huán)境的合作治理；反之，缺少社會資本的鄉(xiāng)村，則面臨著信任缺失、參與不足、規(guī)范無力的集體行動困境，鄉(xiāng)村環(huán)境合作治理難以取得實效。在從傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會向現(xiàn)代鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型的過程中，鄉(xiāng)村現(xiàn)代性特征（如競爭性、流動性、市場化、個體化等）日益凸顯，鄉(xiāng)村面臨著傳統(tǒng)社會資本日益流失和現(xiàn)代社會資本尚未建立的雙重困境。鄉(xiāng)村社會資本的匱乏已成為制約鄉(xiāng)村環(huán)境合作治理的重要因素。

（一）社會信任缺失：鄉(xiāng)村環(huán)境合作治理動力不足

實現(xiàn)鄉(xiāng)村環(huán)境合作治理需要社會信任的支撐，因為社會信任可以拉近人與人之間的心理距離、增進相互理解和認同、促進合作行為發(fā)生，特別是在日益?zhèn)€體化和原子化的現(xiàn)代鄉(xiāng)村，需要通過信任促進分散的個體走向聯(lián)合，共同應(yīng)對環(huán)境危機和風險。但在現(xiàn)代化進程中，鄉(xiāng)村社會呈現(xiàn)出流動性強、階層分化嚴重、競爭文化普及等特征，難以形成穩(wěn)定的社會信任，鄉(xiāng)村環(huán)境合作治理面臨信任危機。黨秀云認為，目前，中國社會信任危機主要表現(xiàn)在兩個大的方面：一是人際間的不信任進一步擴大，二是群體間的不信任進一步加深。具體表現(xiàn)為官民、警民、醫(yī)患、民商等群體間的關(guān)系緊張與對立情緒［13］。具體來看，鄉(xiāng)村環(huán)境合作治理中社會信任的缺失主要表現(xiàn)在四個方面：一是政府內(nèi)部的不信任，主要表現(xiàn)為縱向各層級政府對履行鄉(xiāng)村環(huán)境管理職能的不信任，以及橫向政府各部門對落實環(huán)境責任的不信任。二是政府對企業(yè)、社會組織和村民的不信任，如：政府對村民公共參與能力、素質(zhì)和水平的不信任，限制村民參與環(huán)境決策；政府對社會組織有效承擔環(huán)境責任的不信任，設(shè)置較高門檻，限制鄉(xiāng)村環(huán)保組織的成立和發(fā)展，對企業(yè)履行環(huán)保義務(wù)不信任。三是市場和企業(yè)的不信任，如抵制政府的環(huán)境執(zhí)法行為，消極履行環(huán)境標準，拒絕社會組織和村民的監(jiān)督。四是社會組織和村民的不信任，如信訪不信法，對環(huán)境法律和政策不信任，對政府主導的環(huán)境治理“冷眼旁觀”，對工業(yè)企業(yè)的排斥。社會信任的普遍缺失，致使主體合作意識弱，鄉(xiāng)村環(huán)境合作治理缺少內(nèi)生動力。

（二）參與網(wǎng)絡(luò)羸弱：鄉(xiāng)村環(huán)境合作治理行動無力

實現(xiàn)鄉(xiāng)村環(huán)境合作治理的關(guān)鍵在于廣泛的社會參與，緊密的參與網(wǎng)絡(luò)有助于克服集體行動困境，推動合作治理的生成和發(fā)展。然而，從現(xiàn)實看，參與網(wǎng)絡(luò)的羸弱直接制約著鄉(xiāng)村環(huán)境合作治理的實踐。從參與主體上看，受政策、資金、人才等條件的限制，鄉(xiāng)村環(huán)保組織發(fā)展面臨著諸多困境，無法發(fā)揮其在利益協(xié)調(diào)、政策宣傳、社會動員等方面的作用，使得主體間的環(huán)境利益沖突得不到有效調(diào)解。從參與意識上看，隨著社會個體化和市場化的發(fā)展，鄉(xiāng)村普遍面臨著參與、合作意識缺乏的問題。有的地方政府或出于發(fā)展經(jīng)濟的考慮，限制社會參與，或出于提高政策效率和執(zhí)行力的考慮，忽視社會參與；企業(yè)則出于利益最大化的考慮，對參與環(huán)境治理的積極性不高，甚至采取隱瞞企業(yè)污染數(shù)據(jù)、不執(zhí)行環(huán)境標準、拒絕調(diào)查等不合作策略；農(nóng)民受傳統(tǒng)思維的影響，認為環(huán)境治理是政府的職能，理應(yīng)由其承擔環(huán)境責任，在環(huán)境治理上依賴政府。從參與機制上看，鄉(xiāng)村環(huán)境合作治理面臨著主體間環(huán)境權(quán)責不一致、參與渠道不暢通、利益協(xié)調(diào)機制不健全、組織建設(shè)滯后等諸多問題，無法為環(huán)境參與提供有效的載體和平臺，環(huán)境治理呈現(xiàn)出“碎片化”特征。從參與效果上看，鄉(xiāng)村環(huán)境治理的合作程度低、效果不佳。目前，環(huán)境治理中的社會參與屬于被動的動員式參與，即社會大眾在政府主導下，以利益動員為主、組織動員和社會動員為輔，鼓勵社會組織和村民參與環(huán)境治理，而不是民眾出于維護鄉(xiāng)村環(huán)境和實現(xiàn)環(huán)境權(quán)益的主動參與和自覺參與。政府主導的動員式參與往往面臨著利益激勵不足和“干部干、群眾看”的困境，使得合作治理效果不佳，無法保障合作的持續(xù)性。

（三）社會規(guī)范乏力：鄉(xiāng)村環(huán)境合作治理基礎(chǔ)不穩(wěn)

“無規(guī)矩不成方圓”，實現(xiàn)鄉(xiāng)村環(huán)境合作治理，既需要約束各主體的環(huán)境行為，也需要保障合作行為的有效性，這就需要發(fā)揮社會規(guī)范的引導和制約作用。處于轉(zhuǎn)型期的鄉(xiāng)村，社會規(guī)范的缺失使得鄉(xiāng)村環(huán)境合作治理面臨著高度復雜性和不確定性。一方面，互惠性社會規(guī)范的缺失，使得各主體在鄉(xiāng)村環(huán)境權(quán)利與義務(wù)分配上存在不公平，難以有效形成環(huán)境治理的合力，主要表現(xiàn)為：鄉(xiāng)村環(huán)境損害補償機制不健全，農(nóng)民環(huán)境權(quán)益缺少保障；社會和公眾參與缺失，使得環(huán)境政策缺少民意基礎(chǔ)；企業(yè)以追求經(jīng)濟利益最大化為目標取向，忽視其環(huán)境義務(wù)和社會責任；政府和企業(yè)“合謀”，以犧牲鄉(xiāng)村環(huán)境和農(nóng)民環(huán)境權(quán)益為代價發(fā)展經(jīng)濟等。另一方面，約束性社會規(guī)范的缺失，使得環(huán)境責任無法有效落實，鄉(xiāng)村環(huán)境合作治理“流于形式”，主要表現(xiàn)為：由于缺少針對鄉(xiāng)村環(huán)境保護的專項法律法規(guī)，無法有效遏制鄉(xiāng)村企業(yè)的環(huán)境污染行為；由于缺少環(huán)境考核機制和政策規(guī)定，一些地方政府往往采取“不出事”邏輯，消極應(yīng)對鄉(xiāng)村環(huán)境治理；由于缺少鄉(xiāng)村環(huán)境標準，農(nóng)民大量使用化肥、農(nóng)藥等行為盛行。此外，非正式社會規(guī)范的功能異化，如村規(guī)民約的“無力”、傳統(tǒng)環(huán)保風俗的弱化、“靠山吃山、靠水吃水”的發(fā)展觀等，均阻礙著鄉(xiāng)村環(huán)境合作治理的實現(xiàn)。因此，實現(xiàn)鄉(xiāng)村環(huán)境合作治理，亟須重構(gòu)社會規(guī)范體系，明確不同主體在鄉(xiāng)村環(huán)境治理中的職責義務(wù)，引導全社會樹立“既要金山銀山，也要綠水青山”的可持續(xù)發(fā)展觀，進而構(gòu)建相互信任、責任共擔、利益共享的命運共同體。

四、培植社會資本：鄉(xiāng)村環(huán)境合作治理的現(xiàn)實路徑

動員社會廣泛參與鄉(xiāng)村環(huán)境合作治理，建設(shè)“生態(tài)宜居”鄉(xiāng)村，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)在要求?！掇r(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》也提出，建立政府、村集體、村民等各方共謀、共建、共管、共評、共享機制，動員村民投身美麗家園建設(shè)。豐富的社會資本是實現(xiàn)鄉(xiāng)村環(huán)境合作治理不可或缺的重要資源，因此，針對鄉(xiāng)村社會資本匱乏的現(xiàn)狀，必須采取有效措施，積累社會資本的存量，提升社會資本的質(zhì)量，以便充分發(fā)揮社會資本在合作治理中的積極作用。

（一）堅持生態(tài)價值優(yōu)先，建設(shè)生態(tài)型政府

培育社會資本，實現(xiàn)鄉(xiāng)村環(huán)境合作治理，首先要打破傳統(tǒng)政府主導的環(huán)境治理模式，建設(shè)生態(tài)價值優(yōu)先的生態(tài)型政府。所謂生態(tài)型政府，是指以生態(tài)文明為價值導向，以經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境友好為政府的雙重目標，在政府管理價值、管理規(guī)則與管理對象三個方面都轉(zhuǎn)向“生態(tài)型”或遵從“生態(tài)化”的政府治理范式［14］。理念上，樹立生態(tài)價值優(yōu)先的發(fā)展理念，重視鄉(xiāng)村環(huán)境價值，通過發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)、旅游業(yè)等實現(xiàn)生態(tài)價值和經(jīng)濟價值的統(tǒng)一。同時，與城市環(huán)境問題來源單一不同，鄉(xiāng)村環(huán)境問題往往是多種因素綜合作用的效果，因而，政府要樹立整體性理念，推動鄉(xiāng)村環(huán)境治理的系統(tǒng)性、綜合性和協(xié)調(diào)性。制度上，完善鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護制度。實施綠色GDP 考核機制，將鄉(xiāng)村環(huán)境保護和治理納入政府部門考核；實施比城市更為嚴格的鄉(xiāng)村環(huán)境保護標準；完善環(huán)境公益訴訟制度，賦予自治組織和村民提起訴訟權(quán)；建立鄉(xiāng)村環(huán)境問責制度，加強對政府和公務(wù)員的環(huán)境問責。職能上，優(yōu)化政府鄉(xiāng)村環(huán)境保護職責體系。通過立法，明確政府鄉(xiāng)村環(huán)境保護職責的內(nèi)容、要求以及相應(yīng)的處罰措施；完善鄉(xiāng)村環(huán)境管理機制，以權(quán)責一致為原則提升基層環(huán)保組織的執(zhí)行力；建立鄉(xiāng)村環(huán)境監(jiān)測點，加強對鄉(xiāng)村環(huán)境的監(jiān)管；加強基層環(huán)保隊伍建設(shè)，培養(yǎng)專業(yè)環(huán)保人才，提升鄉(xiāng)村環(huán)境治理能力和水平；促進財政轉(zhuǎn)移支付向鄉(xiāng)村環(huán)境治理傾斜，加強鄉(xiāng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。策略上，采取多種方式和途徑促進鄉(xiāng)村環(huán)境合作治理，比如：落實鄉(xiāng)村環(huán)境領(lǐng)導責任制，加強政府內(nèi)部各部門之間的相互配合，共同采取行動應(yīng)對環(huán)境風險；實施“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)村環(huán)境治理”，加強農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測，提升政府環(huán)境治理能力和水平；引入PPP 等治理新模式，推動農(nóng)村環(huán)境治理從政府主導向多元合作共治轉(zhuǎn)變；引進市場資本和技術(shù)，開展鄉(xiāng)村環(huán)境第三方治理；完善政府購買環(huán)保服務(wù)，促進企業(yè)和社會組織參與；通過政策、資金、技術(shù)等支持，鼓勵鄉(xiāng)村開展環(huán)境自治活動。

（二）弘揚公共精神，重塑鄉(xiāng)村社會信任

多元參與的內(nèi)在特征要求鄉(xiāng)村環(huán)境的合作治理必須建立在主體間相互信任的基礎(chǔ)上。信任是生態(tài)環(huán)境多元協(xié)同治理的黏合劑，它將政府、企業(yè)、非政府組織和公民個人等多元主體牢牢捆綁在一起；信任又是生態(tài)環(huán)境多元協(xié)同治理的潤滑劑，它使政府、企業(yè)、非政府組織和公民個人等多元主體間的矛盾沖突得到有效緩和［15］。因而，面對信任缺失的現(xiàn)實困境，要想實現(xiàn)鄉(xiāng)村環(huán)境的合作治理，就要重塑社會信任。一要弘揚鄉(xiāng)村公共精神。公共精神要求個體關(guān)注公共事務(wù)和公共利益，在實現(xiàn)公共利益的基礎(chǔ)上追求個人利益，對培育、增進和維系社會信任具有至關(guān)重要的作用。對此，要發(fā)揮學校、環(huán)保組織和科研院所的專業(yè)知識優(yōu)勢，加強鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境教育，提升政府、企業(yè)、社會組織和村民個人的環(huán)境合作意識和能力；同時，以植樹節(jié)、世界環(huán)境日、世界地球日等節(jié)日為契機，廣泛開展各類環(huán)境合作活動和合作治理實踐，動員各主體的廣泛參與，在實踐中培育合作精神和公共精神。二要推進鄉(xiāng)村環(huán)境信息公開。當前，鄉(xiāng)村環(huán)境矛盾和沖突凸顯的一個重要原因在于環(huán)境信息不對稱和不透明，村民的環(huán)境知情權(quán)缺少保障，這也是引發(fā)社會信任危機的重要原因，因而需要著力解決鄉(xiāng)村環(huán)境合作治理中的“信息孤島”問題，比如：制定鄉(xiāng)村環(huán)境信息公開辦法，明確信息公開的內(nèi)容、程序、條件、途徑等；制定環(huán)境信息公開考核機制，鼓勵政府和企業(yè)主動公開環(huán)境信息；利用政府網(wǎng)站、微信公眾號、公開欄等公布信息，方便社會共享；打破部門保護主義，由環(huán)保部門統(tǒng)一環(huán)境政策和信息，避免信息混亂和不一致。三要完善鄉(xiāng)村環(huán)境信用體系，建立鄉(xiāng)村信用獎懲機制，比如：建立企業(yè)環(huán)境污染黑名單，限制污染企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；對自覺遵守環(huán)境標準和政策的企業(yè)，以及為環(huán)境保護和治理做出突出貢獻的組織和個人給予獎勵。

（三）發(fā)展鄉(xiāng)村環(huán)保組織，擴大鄉(xiāng)村參與網(wǎng)絡(luò)

鄉(xiāng)村社會組織，特別是鄉(xiāng)村環(huán)保組織，既是鄉(xiāng)村環(huán)境合作治理的重要主體，也是培育鄉(xiāng)村社會資本的重要途徑。鄉(xiāng)村環(huán)保組織為各主體平等參與環(huán)境治理提供了交流平臺，可以發(fā)揮民間動員的積極作用，將分散的個體凝聚起來，為培育社會資本和實現(xiàn)鄉(xiāng)村環(huán)境合作治理創(chuàng)造條件。與城市環(huán)保組織快速發(fā)展相比，鄉(xiāng)村環(huán)保組織，無論是數(shù)量上還是質(zhì)量上都存在很大差距，為此，要加強鄉(xiāng)村環(huán)保組織建設(shè)，積累鄉(xiāng)村社會資本。一方面，政府要“賦權(quán)”，通過完善法律體系和加強制度建設(shè)，降低成立門檻，廣泛推行政府向環(huán)保組織購買環(huán)保服務(wù)，賦予更多環(huán)保組織公益訴訟權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，為鄉(xiāng)村環(huán)保組織的健康發(fā)展提供良好的制度環(huán)境和社會環(huán)境；另一方面，鄉(xiāng)村環(huán)保組織自身要“增能”，即通過完善組織結(jié)構(gòu)、加強人才引進和培訓、建立組織規(guī)章制度、主動接受政府和公眾監(jiān)督等，提升環(huán)保組織參與環(huán)境治理的能力，充分發(fā)揮其在鄉(xiāng)村環(huán)境治理中提供環(huán)保公共服務(wù)、促進政府與社會和村民的溝通與互動、優(yōu)化環(huán)境資源配置等功能。

擴大參與網(wǎng)絡(luò)，不僅需要發(fā)展鄉(xiāng)村環(huán)保組織，還需要完善參與機制，提升參與效益。在參與意識上，關(guān)鍵要提升村民的參與意愿和能力，比如：發(fā)揮鄉(xiāng)村精英的模范帶頭作用和社會組織的動員作用；實施以“情感動員”為主，以“利益動員”為輔的動員模式，曉之以理、動之以情，說服村民參與環(huán)境治理；加強對村民的環(huán)境教育和培訓，內(nèi)化環(huán)境保護意識，提升村民合作意識和能力；廣泛開展移風易俗活動，引導村民自覺養(yǎng)成綠色生活習慣和生活方式。在參與途徑上，成立由政府、企業(yè)、社會組織、村委會和村民共同構(gòu)成的鄉(xiāng)村環(huán)境保護委員會；舉行聽證會、座談會、專家論證會，進行鄉(xiāng)村調(diào)研，在廣泛征詢社會意見的基礎(chǔ)上制定環(huán)境政策；因地制宜，創(chuàng)新和優(yōu)化農(nóng)村環(huán)境PPP 治理模式，尊重農(nóng)民主體地位，支持和鼓勵社會參與，注重環(huán)境治理主體的協(xié)同性；引入市場機制，開展第三方治理，促進鄉(xiāng)村環(huán)保設(shè)施建設(shè)，提升鄉(xiāng)村環(huán)境治理的績效；加強政府網(wǎng)站建設(shè)，促進網(wǎng)絡(luò)環(huán)境參與。在參與效益上，建立鄉(xiāng)村環(huán)境治理社會參與考核機制，增強政府對社會參與的回應(yīng)性；構(gòu)建鄉(xiāng)村環(huán)境合作治理評價體系，由第三方對環(huán)境合作效果進行監(jiān)督評估；簡化環(huán)境參與手續(xù)和程序，降低參與成本；總結(jié)國內(nèi)外環(huán)境合作治理的有益經(jīng)驗，結(jié)合地方實際，創(chuàng)新參與機制，提升參與水平；發(fā)揮新聞媒體的監(jiān)督作用，促使政府關(guān)注鄉(xiāng)村環(huán)境問題，并對鄉(xiāng)村環(huán)境治理的過程、內(nèi)容和成效進行實時追蹤。

（四）互惠與約束并舉，健全鄉(xiāng)村社會規(guī)范

構(gòu)建環(huán)境利他合作治理機制，需要明確制度建設(shè)中的“懲惡揚善”原則，以構(gòu)建對“他人”的倫理責任為基礎(chǔ)，通過建立對利己者的約束機制和對利他者的激勵機制，以及建立公平公正的合作剩余和成本分擔機制促進利他合作［16］。因此，在構(gòu)建規(guī)范體系時，既要考慮到互惠性，通過信息共享、利益共享、環(huán)境共治、政策共謀等保障各主體的環(huán)境權(quán)和環(huán)境權(quán)益，促進合作治理的生成和發(fā)展，也要考慮到約束性，對政府的環(huán)境“不作為”“亂作為”、企業(yè)的環(huán)境污染行為以及公民不合理的環(huán)境訴求等進行制約，確保合作治理的有效性和持續(xù)性。具體而言，一要健全鄉(xiāng)村環(huán)境保護的法律規(guī)范體系。針對鄉(xiāng)村環(huán)境問題的特殊性和復雜性，制定專項保護條例，明確不同主體間的權(quán)利與義務(wù)，為各主體履行環(huán)境權(quán)、參與環(huán)境治理提供法律依據(jù)；在環(huán)境保護法等具體法律框架下增加對政府的規(guī)范性約定，確保政府的鄉(xiāng)村環(huán)境管理職能落到實處；制定鄉(xiāng)村環(huán)境標準和評價辦法，對遵守環(huán)境標準和參與環(huán)境治理的企業(yè)給予政策、稅收、財政等獎勵，對不遵守環(huán)境標準的企業(yè)依法進行查處。二要提升政策執(zhí)行力，充分發(fā)揮社會規(guī)范的引導作用。在社會廣泛參與和形成社會共識基礎(chǔ)上，科學制定鄉(xiāng)村環(huán)境治理方案，提升政策的合理性和有效性；制定農(nóng)村環(huán)境PPP 項目等專項管理辦法，強調(diào)環(huán)境治理的公益導向，約束市場企業(yè)的逐利性；政府及環(huán)保部門要嚴格執(zhí)法，依法保障村民的環(huán)境權(quán)益，維護法律的權(quán)威性；司法部門要及時處理環(huán)境訴訟案件，維護鄉(xiāng)村環(huán)境公平和正義。三要發(fā)揮非正式社會規(guī)范的積極作用，比如發(fā)揮村規(guī)民約的作用，將環(huán)境保護寫入村規(guī)民約，引導村民養(yǎng)成良好的環(huán)保行為習慣；挖掘傳統(tǒng)文化資源，弘揚保護環(huán)境的優(yōu)秀文化；倡導新鄉(xiāng)賢文化，發(fā)揮新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村環(huán)境治理中的模范引領(lǐng)、群眾動員和道德教育作用；組織開展鄉(xiāng)村環(huán)境評比等活動，增強農(nóng)民保護人居環(huán)境的榮譽感；制定企業(yè)環(huán)保規(guī)范制度，引導企業(yè)自覺樹立環(huán)保意識和履行環(huán)保職責。