張錦華 沈亞芳

糧食是人類生存發(fā)展的基礎，關系到國家生存發(fā)展和國際地位的鞏固。習近平總書記囑托，“中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上。我們的飯碗應該主要裝中國糧”，并且反復強調(diào)“我國是人口眾多的大國，解決好吃飯問題，始終是治國理政的頭等大事”。如何才能保障我國的糧食安全呢？中共中央和國務院于2004—2019年連續(xù)多年出臺“一號文件”均涉及糧食安全。2014年中央一號文件提出了“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略。2019年中央一號文件提出實施重要農(nóng)產(chǎn)品保障戰(zhàn)略：立足國內(nèi)保障糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品供給，統(tǒng)籌用好國際國內(nèi)兩個市場、兩種資源，提高國內(nèi)安全保障能力。國家糧食安全戰(zhàn)略對保障糧食安全起到明顯作用：近4年糧食產(chǎn)量均保持在6.5億噸水平上，我國的人均糧食占有量已經(jīng)達到了470公斤左右，明顯超過了聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織確定的糧食安全平均線水平，因此我國的糧食安全是有保障的。今天的中國經(jīng)濟正在由高速增長步入中低速增長、提質增效的新常態(tài)。我國糧食消費還處在一個剛性增長的階段，糧食安全還處于緊平衡狀態(tài)，面臨來自國內(nèi)和國際的挑戰(zhàn)。

國際市場糧食進口來源高度集中

自2004年以來，我國的糧食貿(mào)易已連續(xù)14年出現(xiàn)赤字。我國糧食貿(mào)易的突出特征是進口來源地過于集中在少數(shù)幾個新大陸國家，如美國、加拿大、阿根廷、澳大利亞等。表1以2017年為例，列舉了我國主糧的進口來源。我國大豆進口量占據(jù)世界大豆總進口量64.5%，進口總量占世界第一，進口來源國主要是巴西、美國、阿根廷、烏拉圭、加拿大，這五個國家占了我國大豆進口的99.4%。谷物進口也相對集中：小麥進口的主要來源國是澳大利亞、美國和加拿大；玉米進口的主要來源國是烏克蘭和美國；稻米主要來源國是越南、泰國和巴基斯坦。表1列舉了2017年大豆三大來源國所占比例，可以看出近些年我國大豆進口的95%左右來源于巴西、美國和阿根廷這三個國家。

這些國家的糧食出口政策會影響到我國糧食進口，但我國的糧食進口政策卻較難影響這些國家的糧食出口。以美國為例，2017年美國是我國第二大小麥進口來源國，但我國小麥進口量僅占美國出口量的7%左右，小麥的國際市場仍是賣方市場。一旦與這些國家產(chǎn)生貿(mào)易沖突，或這些國家聯(lián)合起來控制糧食出口，容易出現(xiàn)國際市場糧食斷供的可能性。尤其是近年來美國貿(mào)易保護主義盛行，美方以各種理由或借口制造貿(mào)易摩擦。2017年，美國大豆出口總量約六成都出口到了中國，這也是中美經(jīng)貿(mào)摩擦中以大豆進口作為反制工具的重要原因。雖然這套工具放在工具箱中，但對糧食安全構成的潛在威脅不可小覷。

表1

生態(tài)環(huán)境制約糧食生產(chǎn)

黨的十九大報告中指出：“必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策……實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度……建設美麗中國，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境，為全球生態(tài)安全作出貢獻。”過去10多年來，我國糧食持續(xù)穩(wěn)定豐收在很大程度上得益于投入品的增加和農(nóng)業(yè)技術進步。伴隨著城鎮(zhèn)化推進，城鎮(zhèn)建設用地和農(nóng)村勞動力城鄉(xiāng)轉移導致土地資源和勞動力資源日益減少，為緩解糧食生產(chǎn)中土地和勞動要素的稀缺性，我國投入了化肥、農(nóng)藥、柴油、機械、灌溉等大量其他生產(chǎn)要素。據(jù)農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)，我國在占世界8%的耕地上使用了占世界1/3的化肥，化肥畝均施用量是美國的2.6倍和歐盟的2.5倍；農(nóng)藥施用總量年平均增長率達到1.94%，主要農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)藥超標率達16%—20%。

大量施用化肥農(nóng)藥，短時期內(nèi)可以提高糧食產(chǎn)量，但長時期過量施用又會對生態(tài)環(huán)境和人體健康造成威脅。糧食生產(chǎn)過程中，施用的化肥農(nóng)藥真正被作物吸收的占比不高，相當一部分化肥農(nóng)藥殘留通過水、土壤、大氣進入生態(tài)系統(tǒng)，帶來環(huán)境污染和生態(tài)退化，這與當前越來越嚴格的環(huán)境規(guī)制相沖突。殘留在糧食作物中的化肥農(nóng)藥通過食物鏈進入人體，在人體內(nèi)積累過多時容易引起慢性中毒，威脅人們健康，這與當前人民日益增長的對健康綠色優(yōu)質食品的需求相矛盾。在保障糧食安全的前提下實施化肥農(nóng)藥減量行動、實現(xiàn)綠色發(fā)展，是當前亟待思考和解決的問題。現(xiàn)階段不斷趨緊的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境約束也是糧食安全的一大挑戰(zhàn)。

居民消費結構升級與糧食生產(chǎn)結構矛盾不斷加劇

近年來，我國糧食出現(xiàn)了產(chǎn)量、進口和庫存“三量齊增”現(xiàn)象，重要原因是我國居民的糧食需求與國內(nèi)糧食生產(chǎn)的結構出現(xiàn)了矛盾。經(jīng)濟發(fā)展和居民收入提高帶來了糧食消費需求結構發(fā)生明顯變化，在解決溫飽問題的基礎上，人們追求更多的是講安全、講品質、講健康。消費者對于優(yōu)質口糧和高蛋白食物的消費需求明顯增加，但目前糧食供給跟不上市場消費結構變化，主要表現(xiàn)為中高端的口糧和大豆供給不足。一方面高品質糧食難以滿足人們需求，另一方面低品質糧食滯銷不得不進入庫存。

就口糧而言，過去為了“吃得飽”，一些高產(chǎn)糧食品種大面積推廣，但質量和口感卻難如人意。稻米和小麥是我國的主要口糧，總產(chǎn)量已經(jīng)達“絕對安全”的地步，但品質還不能滿足人民不斷升級的消費需求。稻米作為我國第一大口糧，總量供求基本平衡，但堊白粒率低、食味品質高、口感好的優(yōu)質米所占比例并不高。雖然我國是傳統(tǒng)的稻米之鄉(xiāng)，但每年我國要從日本和泰國進口大量優(yōu)質稻米。小麥作為我國的第二大口糧，總量供需也基本平衡，但優(yōu)質專用強筋和弱筋小麥需求旺盛產(chǎn)能不足，而中強筋和中筋小麥出現(xiàn)供大于求。大豆作為植物油和動物飼料的主要來源也存在國內(nèi)生產(chǎn)與人民消費的巨大矛盾，近年來國內(nèi)生產(chǎn)量僅占消費量的百分之十幾，很大程度上依賴進口。

我國糧食生產(chǎn)已經(jīng)由過去產(chǎn)量為先的階段轉變到質量產(chǎn)量并重的階段。如何從供給側補齊糧食質量的短板，以適應人民對綠色健康糧食的期盼，如何生產(chǎn)更多市場緊缺和優(yōu)質特色的糧食是下一步亟待解決的糧食安全問題。消費結構升級帶來的從“多產(chǎn)糧”到“產(chǎn)好糧”的新要求，對我國糧食安全也帶來了新的挑戰(zhàn)。

種糧收益偏低影響農(nóng)民積極性

隨著我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格上升，尤其是人工成本和土地成本的快速攀升，糧食種植收益在不斷下降，影響了農(nóng)民種糧積極性。糧食的生產(chǎn)成本增長速度遠大于糧食收益增長速度。根據(jù)2001—2007年《全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編》數(shù)據(jù)，我國糧食每畝的生產(chǎn)成本從2001年的280.52元增加到2017年的866.01元，增長了2倍多；而糧食的單產(chǎn)從2001年的356.00千克增加到2017年的486.72千克，僅增長0.3倍；銷售價格（每50千克糧食）從2001年的51.50元增加到2017年的111.58元，僅增長1.2倍。每畝糧食的凈收益從2001年的39.43元減少到2017年的-12.53元。糧食收益降低的同時，農(nóng)村居民家庭平均每人消費支出呈現(xiàn)上升趨勢（包括家庭設備及用品消費、食品消費、居住消費、服裝消費）。農(nóng)村居民人均消費從2001年的1741.09元增加到2017年的10954.5元，增長6.3倍。糧食種植收益增長速度遠遠低于農(nóng)民消費需求的增長速度。

以2017年到2018年間為考察對象，稻谷每畝地凈利潤132.55元，小麥每畝地凈利潤6.10元，玉米每畝地凈利潤-175.79元，三種糧食每畝地平均凈利潤-12.53元。在 2017年到 2018年間，我國農(nóng)村居民人均消費支出為10954.5元。種糧收益已遠遠不能支撐農(nóng)村居民的消費需求，農(nóng)民種糧積極性明顯下降。雖然國家糧食補貼能夠一定程度上提高農(nóng)民收入、緩解種糧收益低的困境，但這種補貼增加了國家財政負擔的同時，對動輒上萬元的人均消費支出來說還是杯水車薪。根據(jù)比較收益原則，進城務工的勞動力數(shù)量增加，結果導致農(nóng)民“兼業(yè)種糧”或“土地拋荒”成為部分農(nóng)村地區(qū)的新常態(tài)。在種糧農(nóng)民保住全國人民“米袋子”的同時，如何保住他們的“錢袋子”是當前亟待思考和解決的問題。如何保障農(nóng)民種糧積極性是我國糧食安全的另一挑戰(zhàn)。

進一步支持政策空間變小

我國2004年開始實施了糧食最低收購價、臨時收儲和直接補貼等一系列農(nóng)業(yè)支持政策。然而，在市場化改革為主流的新常態(tài)下，我國現(xiàn)有糧食最低價格收儲、臨時收儲政策已經(jīng)難以適應當前形勢。我國的糧食面臨生產(chǎn)成本地板和價格天花板的擠壓。一方面，由勞動力、土地等生產(chǎn)要素價格上漲導致的糧食生產(chǎn)成本節(jié)節(jié)攀高；另一方面，由于人民幣匯率持續(xù)走高、國外種糧技術提高、國際油價下降引致的運輸成本下降等原因導致國際糧食價格持續(xù)走低。因此，通過價格支持政策提高農(nóng)民種糧積極性的調(diào)控空間越來越小。

此外，我國作為世界貿(mào)易組織成員，微量支持（即WTO成員對于農(nóng)業(yè)的一種支持，屬“黃箱”政策）只有8.5%，糧食的補貼空間基本達到上限，雖然高于發(fā)達國家5%的比例，但低于其他發(fā)展中國家的10%的比例。目前我國已經(jīng)取消玉米的臨時收儲價格政策，2018年小麥的最低收購價與上年持平，稻谷比上年略有降低。未來糧食價格的市場化是大趨勢，通過調(diào)控糧食價格來支持糧食生產(chǎn)的空間越來越小。2010年到2015年國家財政農(nóng)業(yè)支出以年均超過10%的速度增長，2016年與2015年支出基本持平，2017年略有下降。這說明我國利用財政支持政策來促進糧食生產(chǎn)的空間也越來越小。同時，近些年來，美國一再要求“擴大對美農(nóng)產(chǎn)品進口，中國政府削減對農(nóng)業(yè)的補貼”，來自國外的壓力也導致支持政策的空間日趨狹窄。加入WTO時談判的邊境保護和國內(nèi)支持政策對糧食安全的有效保護逐步喪失，國外糧食翻越配額外的高關稅壁壘進入中國市場的可能性逐漸上升。支持政策空間的萎縮構成了我國糧食安全的另一挑戰(zhàn)。

如何才能應對國內(nèi)外的挑戰(zhàn)？我們首先要立足國內(nèi)，依靠科技支撐從源頭上保障國家糧食安全。習近平總書記指出：“農(nóng)業(yè)的出路在現(xiàn)代化，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化關鍵在科技進步?！薄拔覀儽仨毐纫酝魏螘r候都更加重視和依靠農(nóng)業(yè)科技進步，走內(nèi)涵式發(fā)展道路?！边@些論斷立足當前著眼未來，明確指出了新常態(tài)下依靠科技支撐這個重要的戰(zhàn)略著力點。因此，我國糧食安全戰(zhàn)略應該注重通過提高農(nóng)業(yè)技術確保國內(nèi)糧食產(chǎn)能，建立和依靠“藏糧于技”的糧食安全長效機制。

在“立足國內(nèi)、科技支撐”的同時，還要充分利用國內(nèi)與國外兩個市場、兩種資源。我國要在鞏固現(xiàn)有的糧食貿(mào)易渠道的同時積極開展多邊糧食貿(mào)易，降低進口市場集中度。積極開發(fā)利用具備比較優(yōu)勢的糧食生產(chǎn)國家的潛力，發(fā)展長期穩(wěn)定的貿(mào)易合作伙伴關系。加強與“一帶一路”沿線國家的合作，充分利用沿線國家豐富的農(nóng)業(yè)資源，并結合我國國情完善“走出去”的政策體系，實現(xiàn)我國與沿線國家合作共贏。

（摘自《人民論壇》2019年11月中。作者分別為上海財經(jīng)大學三農(nóng)研究院研究員、博導；上海師范大學教育學院副教授）