張仁穎，劉曉英

（鄭州大學(xué)旅游管理學(xué)院，河南鄭州450001）

引言

宅基地因其承載著農(nóng)民的生活居住、風(fēng)險保障、歸屬承繼、支持生產(chǎn)、情感寄托及資本化等多重功能對于中國農(nóng)民具有非凡意義[1]。伴隨著城市化和工業(yè)化的迅速發(fā)展，農(nóng)村大量剩余勞動力涌入城市，其中一部分農(nóng)民在城市安家后遺留下大量閑置的宅基地與農(nóng)房。受現(xiàn)行宅基地制度的制約和“落葉歸根”傳統(tǒng)觀念的影響，這些宅基地與農(nóng)房難以實現(xiàn)公開合法合理的流動，成為了沉睡的資源。同時，隨著農(nóng)民家庭收入水平的提高，宅基地作為農(nóng)民幫助維持生計的社會保障功能在不斷弱化，而其作為農(nóng)民重要不動產(chǎn)的經(jīng)濟價值在不斷凸顯。2018年，新華社受權(quán)發(fā)布的中央一號文件針對農(nóng)村大量閑置、浪費宅基地這一沉睡資源，提出要探索其所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，并要求推進“房地一體”登記發(fā)證，此舉的目的在于通過顯化宅基地及農(nóng)房的財產(chǎn)價值進一步促進宅基地的合法合理流轉(zhuǎn)。

宅基地流轉(zhuǎn)必須建立在宅基地產(chǎn)權(quán)明晰、物權(quán)保障的基礎(chǔ)上。目前我國現(xiàn)行法律未明確、清晰地劃分國家、農(nóng)民集體和農(nóng)民在宅基地產(chǎn)權(quán)上的權(quán)利界限，使得在宅基地流轉(zhuǎn)實踐中，各主體的宅基地使用權(quán)權(quán)能時常發(fā)生沖突[2]。我國宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受限的主要原因是房地一體原則，即土地使用權(quán)和土地上的房屋等建筑物和附著物的所有權(quán)歸屬于同一主體，在房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓或抵押時，房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)必須同時轉(zhuǎn)讓、抵押[3]。打破限制的途徑之一就是通過不動產(chǎn)登記使農(nóng)民在宅基地用益物權(quán)的處置、抵押和轉(zhuǎn)讓方面得到制度保障。宅基地使用權(quán)確權(quán)頒證有利于以法律形式確定和完善農(nóng)民對宅基地及房屋的占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)的權(quán)利，顯化宅基地及其地上房屋的資產(chǎn)價值[4]?；诋?dāng)前規(guī)范我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和宅基地“三權(quán)分置”改革的可行性與必要性，本文選擇在“房地一體”不動產(chǎn)登記視角下探討目前我國農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)這一問題。

1 農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)登記及宅基地流轉(zhuǎn)的研究概述

1.1 農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)登記的相關(guān)概念與歷史沿革

“不動產(chǎn)登記”是《中華人民共和國物權(quán)法》確立的一項物權(quán)制度，是指經(jīng)權(quán)利人或利害關(guān)系人申請由國家專職部門將有關(guān)不動產(chǎn)物權(quán)及其變動事項記載于不動產(chǎn)登記簿的事實，將分散在國土、住建、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門的不動產(chǎn)登記職能整合到國土一個部門。農(nóng)村房地一體化不動產(chǎn)權(quán)登記就是指將農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)及地上房屋所有權(quán)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)等農(nóng)村的不動產(chǎn)進行統(tǒng)一登記。

上世紀(jì)80年代后期至90年代初，我國開始探索農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記試點。經(jīng)過上世紀(jì)90年代中后期的停滯，1999年之后農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記全面加快，2008年農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證開始走上舞臺。2014年8月，國土資源部等五部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進一步加快推進宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，再次提出在建立和實施不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的前提下，將農(nóng)房等集體建設(shè)用地上建筑物、構(gòu)筑物一并納入確權(quán)登記發(fā)證范圍，基本實現(xiàn)統(tǒng)一調(diào)查、統(tǒng)一確權(quán)登記、統(tǒng)一發(fā)證。這一舉措為城鄉(xiāng)房地一體的不動產(chǎn)登記體系打開了通道，同時也意味著作為農(nóng)村居民最重要的個人財產(chǎn)，農(nóng)房開始逐步享有受法律保護的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)和產(chǎn)權(quán)地位。

1.2 宅基地流轉(zhuǎn)的相關(guān)概念與歷史沿革

目前，我國進行的宅基地流轉(zhuǎn)主要是指宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，是指擁有宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟組織，但只限定于轉(zhuǎn)給本集體的人。

宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的歷史脈絡(luò)表現(xiàn)為立法思想從公權(quán)主導(dǎo)向私權(quán)彰顯的轉(zhuǎn)變，治理體系從城鄉(xiāng)二元向城鄉(xiāng)統(tǒng)一的轉(zhuǎn)變以及權(quán)利屬性從保障屬性主導(dǎo)向財產(chǎn)屬性凸顯的轉(zhuǎn)變?nèi)龡l主線，并形成了所有權(quán)與使用權(quán)相分離的“兩權(quán)分離”的現(xiàn)狀。主要分為以下五個階段：一是“兩權(quán)合一”模式下的自由流轉(zhuǎn)階段（1949～1958年），二是“兩權(quán)分離”模式下的變相流轉(zhuǎn)階段（1958～1978年），三是“兩權(quán)分離”模式下的限制流轉(zhuǎn)階段（1978～2000年），四是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革的時間改革階段（2000～2013年），五是“三權(quán)分置”的繼承與發(fā)展階段（2013年至今）[5]。

2 房地一體不動產(chǎn)登記對宅基地流轉(zhuǎn)的影響

2.1 房地一體不動產(chǎn)登記為宅基地流轉(zhuǎn)提供法律依據(jù)和政策保障

宅基地“三權(quán)分置”改革呼吁要增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，但受制于法律法規(guī)的不健全以及種種現(xiàn)實因素的制約，農(nóng)民享有宅基地的使用權(quán)卻存在農(nóng)村大量宅基地閑置、低效利用的情況，導(dǎo)致了土地資源的嚴(yán)重浪費。作為農(nóng)民最主要財產(chǎn)的農(nóng)房仍然單一地承擔(dān)著居住保障的功能，宅基地和農(nóng)房的財產(chǎn)性權(quán)利難以實現(xiàn)。通過將農(nóng)房與宅基地一起并入不動產(chǎn)登記，房地一體，為農(nóng)民住房財產(chǎn)性權(quán)利抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓提供了法律依據(jù)和政策保護。

2.2 房地一體不動產(chǎn)登記為宅基地改革奠定制度基礎(chǔ)

房地一體不動產(chǎn)登記的范圍除了房屋等建筑物、構(gòu)筑物所有權(quán)，還包括建設(shè)用地使用權(quán)，集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)，及林地、草地、耕地等土地承包經(jīng)營權(quán)等。確權(quán)是流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，對房地進行統(tǒng)一登記并沒有動搖我國現(xiàn)階段土地所有制度，反而通過變革原有土地制度中不合理、不完善的部分使之法律化和規(guī)范化。對宅基地及農(nóng)房進行確權(quán)登記為宅基地改革奠定了重要的制度基礎(chǔ)。

2.3 房地一體不動產(chǎn)登記將促進宅基地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展

在我國農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)進行確權(quán)之前，侵占、違法廉價占用農(nóng)村土地的現(xiàn)象頻繁，宅基地流轉(zhuǎn)相對活躍的城鄉(xiāng)結(jié)合部也多以不合法的“隱形”交易形式存在。房地一體不動產(chǎn)登記通過明晰農(nóng)房和宅基地使用權(quán)的權(quán)利界限和權(quán)利歸屬，將有效減少因宅基地權(quán)屬不明引發(fā)的市場爭議。此外，房地一體不動產(chǎn)登記過程中需明確土地面積和用途、評估其價值，市場主體在此基礎(chǔ)上可以對農(nóng)村土地使用權(quán)實行競爭模式，在優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置的同時促進宅基地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展。

3 研究設(shè)計

3.1 研究方法

本文采用半結(jié)構(gòu)訪談法，根據(jù)事先設(shè)計的訪談提綱向被訪談?wù)咛釂?，根?jù)被訪談?wù)叩幕卮鹄^續(xù)深入提問和分析?；谇捌趯π抨柺蠫縣的房地一體不動產(chǎn)登記情況和其他基本情況的了解制定訪談提綱，于2019年7月25日至8月10日對G縣參與農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)登記的農(nóng)戶進行半結(jié)構(gòu)式訪談。訪談內(nèi)容不局限于提綱的限制，同時訪談的具體內(nèi)容和訪談現(xiàn)場的氣氛相關(guān)。訪談內(nèi)容包括戶主個體特征、農(nóng)戶家庭基本情況、受訪農(nóng)戶宅基地與農(nóng)房不動產(chǎn)登記狀況、受訪農(nóng)戶擁有和使用宅基地狀況以及受訪農(nóng)戶對宅基地使用權(quán)及相關(guān)權(quán)利的認(rèn)知情況。

3.2 研究對象

信陽市G縣位于河南省東南端，農(nóng)、林資源豐富，支柱產(chǎn)業(yè)為第一產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村區(qū)域及農(nóng)村人口比重高。截止2018年末，G縣戶籍總?cè)丝?78.15萬人，常住人口109.65萬人，外出務(wù)工人口占比高。近年來，隨著外出務(wù)工人員不斷增加，專職從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口不斷減少，農(nóng)村常住人口減少的趨勢愈加明顯，使得農(nóng)村宅基地與農(nóng)房出現(xiàn)大量閑置情況，造成了土地資源利用效率的低下。

研究中對G縣30名參與房地一體不動產(chǎn)登記的農(nóng)戶進行訪談，根據(jù)訪談結(jié)果，受訪農(nóng)戶家庭的戶主以男性為主，93.33%的戶主為男性；戶主的年齡層次總體偏大，76.67%的戶主年齡集中在41-60歲，只有約16.67%的戶主在40歲以下，30歲以下的戶主僅有1人；調(diào)查樣本戶主的文化程度水平主要集中在小學(xué)及初中，比例達到了80%。戶主的個體特征具體如表1。

根據(jù)統(tǒng)計結(jié)果，受訪農(nóng)戶的家庭人口結(jié)構(gòu)以四口之家和五口之家占比最多，占66.67%，人數(shù)多于5人的多成員組成家庭占比達23.33%；家中有2人及以上在外長期就業(yè)，只有極少數(shù)節(jié)假日回家的農(nóng)戶家庭占樣本總數(shù)的60%，在訪談過程中發(fā)現(xiàn)，很多農(nóng)戶家庭處于典型的老人或小孩留守狀態(tài)，家庭中較為年輕的子女等青年勞動力傾向于長期外出打工或定居，但多數(shù)中年勞動力還是更傾向于在附近城鎮(zhèn)務(wù)工，晚上回家居住；訪談對象的家庭年收入主要集中在10001～100001元之間，其中家庭年收入在10001～50000元的家庭占比最高；此外，雖然G縣為農(nóng)業(yè)大縣，但本次訪談中主要家庭收入來源為農(nóng)業(yè)的家庭只占受訪談農(nóng)戶家庭的20%，說明該縣農(nóng)村家庭收入可能主要來源于家庭成員的外出務(wù)工收入。訪談對象的家庭特征具體如表2。

表1 訪談對象個體信息情況

表2 訪談對象家庭信息情況

4 研究結(jié)果

4.1 受訪農(nóng)戶宅基地與農(nóng)房不動產(chǎn)登記狀況

訪談過程中發(fā)現(xiàn)，絕大部分的受訪農(nóng)戶認(rèn)可宅基地與農(nóng)房不動產(chǎn)登記的重要性，認(rèn)為進行房地一體不動產(chǎn)登記是保障其不動產(chǎn)權(quán)益，促進其宅基地流轉(zhuǎn)的重要前提。其中，大部分的農(nóng)戶已經(jīng)在政府的組織與安排下進行了宅基地上房屋的登記，而宅基地使用權(quán)確權(quán)及宅基地上房屋所有權(quán)的一體確權(quán)登記并沒有完全覆蓋，隨著該縣農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)登記的開展，宅基地使用權(quán)與農(nóng)房的確權(quán)登記將會進一步覆蓋。

4.2 受訪農(nóng)戶擁有和使用宅基地狀況

根據(jù)《土地管理法》第六十二條規(guī)定，“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”，但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，農(nóng)民生活水平的不斷提高，部分地區(qū)通過繼承、接受贈與、買賣、家庭的重建、建新未拆舊、經(jīng)營性用地的任意改造等形式獲得了多處宅基地，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)“一戶多宅”問題突出[6]。

本訪談中農(nóng)戶家庭擁有的宅基地宗數(shù)與面積除了以農(nóng)民身份原始取得的之外，還包括通過以各種渠道協(xié)商購買和繼承所獲得的宅基地。受訪農(nóng)戶中僅有一宗宅基地的比例最高，占80%，擁有兩宗宅基地及以上的農(nóng)戶家庭占比為20%，訪談過程中發(fā)現(xiàn)部分農(nóng)戶擁有兩宗及以上宅基地的原因為農(nóng)戶在原始取得宅基地使用權(quán)外在繼承祖輩農(nóng)房的同時“繼承”了宅基地；大多數(shù)農(nóng)戶家庭的宅基地面積在100～200平方米之間，約有13.33%的農(nóng)戶家庭宅基地面積超過了200平方米，總體上農(nóng)戶家庭宅基地的面積偏大；受訪農(nóng)戶家庭的宅基地使用現(xiàn)狀主要以建房自住為主，將宅基地完全建房自住的比例占80%，有約6.67%的農(nóng)戶家庭在建房自住的同時參與了宅基地流轉(zhuǎn)，訪談中發(fā)現(xiàn)這些農(nóng)戶的宅基地流轉(zhuǎn)方式主要以交換和轉(zhuǎn)讓等簡便易操作的流轉(zhuǎn)方式為主，將近13.33%的農(nóng)戶家庭宅基地閑置，宅基地閑置的主要原因是農(nóng)戶從祖輩那里繼承了農(nóng)房而不居住，年代久遠、居住功能偏低的農(nóng)房占用了宅基地。

G縣受訪農(nóng)戶家庭的宅基地?fù)碛星闆r及使用狀況說明在G縣的宅基地流轉(zhuǎn)市場仍有很大空間。受訪農(nóng)戶擁有和使用宅基地狀況見表3。

4.3 受訪農(nóng)戶對宅基地使用權(quán)及相關(guān)權(quán)利的認(rèn)知情況

受訪農(nóng)戶對宅基地使用權(quán)及相關(guān)權(quán)利的認(rèn)知情況主要包括對自家宅基地所擁有的各項權(quán)利的認(rèn)知及對我國宅基地各項具體權(quán)能的了解等。

關(guān)于受訪農(nóng)戶對現(xiàn)已獲得的宅基地?fù)碛心男?quán)利的認(rèn)知上，超過90%的農(nóng)戶在對其具體解釋各項權(quán)利的前提下十分肯定對自家宅基地具有使用權(quán)和占有權(quán)，對于宅基地使用權(quán)的收益權(quán)能，有16.67%的農(nóng)戶表示懷疑，在處分權(quán)上，有33.33%的農(nóng)戶表示在沒有經(jīng)過國家或者村集體的申請同意下不具有自由進行抵押、入股、出讓等處分宅基地的權(quán)利。受訪農(nóng)戶對宅基地使用權(quán)利的認(rèn)知狀況如圖1所示。

此外，通過訪談發(fā)現(xiàn)，對于憑借農(nóng)村集體組織成員身份所分配到的宅基地所有權(quán)的權(quán)屬，7名農(nóng)戶（23.33%）認(rèn)為屬于國家，有15名農(nóng)戶（50%）認(rèn)為屬于自己，只有8名農(nóng)戶（26.67%）正確地選擇了宅基地所有權(quán)屬于本村村民集體所有。在關(guān)于宅基地資格權(quán)的認(rèn)知上，在允許宅基地使用權(quán)依法自由流轉(zhuǎn)的前提下將宅基地資格權(quán)解釋為集體成員要求集體分配宅基地并無償使用的資格[7]。有18名農(nóng)戶表示聽說過宅基地資格權(quán)，在對其解釋了宅基地資格權(quán)的相關(guān)內(nèi)涵后，全部農(nóng)戶都表示認(rèn)可其自身享有宅基地資格權(quán)。這說明接受訪談的大部分農(nóng)戶在認(rèn)可自身資格權(quán)的同時對宅基地的所有權(quán)權(quán)屬尚不明確。

表3 受訪農(nóng)戶宅基地?fù)碛泻褪褂谜貭顩r

圖1 受訪農(nóng)戶對宅基地使用權(quán)權(quán)利的認(rèn)知狀況

5 存在問題

5.1 農(nóng)村“一戶多宅”現(xiàn)象嚴(yán)重

我國現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定農(nóng)村宅基地實行“一戶一宅”，而在廣大農(nóng)村“一戶多宅”現(xiàn)象普遍存在，解決“一戶多宅”問題，應(yīng)從重構(gòu)產(chǎn)權(quán)關(guān)系和完善配套政策兩方面發(fā)力，對有合法產(chǎn)權(quán)和沒有合法產(chǎn)權(quán)的“一戶多宅”問題應(yīng)采取差別化的措施[8]。

5.2 農(nóng)戶淡泊的法律意識和不合理的心態(tài)引發(fā)超面積建房現(xiàn)象

農(nóng)村物權(quán)知識宣傳不到位，村民缺乏一定的法律意識，使其往往意識不到多占、超占宅基地的嚴(yán)重性。此外，村民為了滿足日常生活生產(chǎn)的需要或受經(jīng)濟利益的驅(qū)使，隨意新建、改建、擴建農(nóng)房，導(dǎo)致宅基地超面積建房情況普遍存在，同時對農(nóng)民集體利益、耕地紅線保護以及法律與政府的權(quán)威造成不同程度的消極影響。

5.3 農(nóng)戶對宅基地使用權(quán)及相關(guān)權(quán)利認(rèn)知不足

在宅基地使用權(quán)與相關(guān)權(quán)利認(rèn)知上，農(nóng)戶們肯定其對自家宅基地具有使用權(quán)和占有權(quán)，但是部分農(nóng)戶對于宅基地使用權(quán)的收益和處分權(quán)能存疑。此外，在“三權(quán)分置”的改革背景下，農(nóng)戶對宅基地所有權(quán)和資格權(quán)的認(rèn)知上也存在誤差與不足。農(nóng)戶對宅基地相關(guān)權(quán)利認(rèn)知的不足影響了農(nóng)戶對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的心理預(yù)期和態(tài)度，進而進行了其在宅基地流轉(zhuǎn)中的實踐行為。

5.4 房地權(quán)屬來源材料不齊全阻礙房地一體化登記

部分農(nóng)民的法律意識淡薄使其缺乏對材料的有效保管，此外，搬遷、災(zāi)害、農(nóng)村房地管理制度的變遷[9]等原因造成宅基地產(chǎn)權(quán)人無法提供合法用地建房手續(xù)或權(quán)屬來源材料，缺乏材料等遺留問題使宅基地的取得、房屋的建設(shè)等情況也難以確認(rèn)。此外，許多市縣由于建設(shè)用地指標(biāo)緊張，未能及時給農(nóng)村宅基地分配指標(biāo)，導(dǎo)致部分合理的需求只能違法占地建房，最終因缺乏權(quán)屬材料而不能進行不動產(chǎn)登記。

6 政策啟示

6.1 明晰產(chǎn)權(quán)，加快宅基地使用權(quán)確權(quán)頒證

首先通過相關(guān)法律法規(guī)的制定進一步明確宅基地相關(guān)權(quán)利的主體，在此基礎(chǔ)上加快落實宅基地使用權(quán)確權(quán)頒證工作，賦予農(nóng)民宅基地以及房屋完整的占有、使用、收益和處分權(quán)，從事實上肯定宅基地使用權(quán)的物權(quán)屬性。

6.2 因地制宜，依次開放宅基地流轉(zhuǎn)市場

《物權(quán)法》以法律的形式明確宅基地使用權(quán)的物權(quán)屬性，應(yīng)該賦予農(nóng)民完整的權(quán)力行使能力，允許其進行有條件的自由流轉(zhuǎn)。但是，在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的過程中應(yīng)避免“一刀切”的方式，針對不同農(nóng)村的特點采取差異化及針對性的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)辦法以能夠同時滿足不同類型農(nóng)戶的實際需求。

6.3 政策傾斜，合理分配宅基地流轉(zhuǎn)收益

宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益的合理分配及落實既是影響農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)積極性的主要因素，又是保證政策實施后農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的前提條件。在宅基地流轉(zhuǎn)利益的分配過程中，在兼顧國家、集體和個人三方利益的基礎(chǔ)上，要適當(dāng)?shù)叵蜣r(nóng)戶傾斜，讓農(nóng)民的財產(chǎn)性收入體現(xiàn)到實處。

6.4 加大投入，完善農(nóng)村社會保障制度

要推動宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，一方面要積極推動城鄉(xiāng)一體化戶籍制度改革，同時要加快完善包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保障、失業(yè)保障在內(nèi)的各項社會保障制度，為農(nóng)民解決后顧之憂。