張炳清

深入理解十九屆四中全會精神，在科技領域推動形成現(xiàn)代化治理體系，要注重構建科技創(chuàng)新能力體系和開放協(xié)同創(chuàng)新要素體系，以及科學高效的組織體系、良好的創(chuàng)新生態(tài)體系、特色區(qū)域創(chuàng)新體系

我國經(jīng)濟發(fā)展步入新常態(tài)之后，新經(jīng)濟成為經(jīng)濟體系的重要組成部分。新經(jīng)濟是具備基礎性、原創(chuàng)性特征并擁有顛覆力的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，是我國在多個產(chǎn)業(yè)領域率先進入無人區(qū)后具備引領型特征的經(jīng)濟形態(tài)。當前，數(shù)字經(jīng)濟、平臺經(jīng)濟、共享經(jīng)濟、智能經(jīng)濟浪潮迭起，新技術、新產(chǎn)品、新模式、新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)。圍繞推動新經(jīng)濟發(fā)展，需要加強調研、協(xié)調和頂層設計，以使科技政策和創(chuàng)新體系建設更好地服務于新經(jīng)濟。

一、全球創(chuàng)新體系深刻變化，世界經(jīng)濟格局深度調整

研究制定科技創(chuàng)新政策，要基于國際視野、面向未來發(fā)展。近年來，世界創(chuàng)新格局和版圖整體呈現(xiàn)東移趨勢，成為重塑世界經(jīng)濟結構和國家競爭格局的關鍵因素。據(jù)統(tǒng)計，美歐占全球研發(fā)投入總量的比例從61%降至52%，并呈繼續(xù)降低態(tài)勢;包括中國在內的亞洲經(jīng)濟體所占比例從33%上升到42%，且呈持續(xù)提高態(tài)勢。整體上看，新興經(jīng)濟體在全球創(chuàng)新體系中的地位顯著提升，結構調整和轉型發(fā)展有序推進，并加速向全球產(chǎn)業(yè)價值鏈中高端攀升。自第一次工業(yè)革命發(fā)生以來，首次出現(xiàn)西方技術紅利進入下降通道的現(xiàn)象。

從經(jīng)濟增長情況來看，發(fā)達經(jīng)濟體普遍復蘇乏力，中國對世界經(jīng)濟增長的貢獻日益突出。據(jù)國際貨幣基金組織（IMF）發(fā)布的《世界經(jīng)濟展望》數(shù)據(jù)，2016年中國為世界經(jīng)濟增速貢獻1.2%，美國、歐洲分別為0.3%、0.2%。據(jù)統(tǒng)計，2018年，中國對世界經(jīng)濟增長的貢獻率為27.5%，同比1978年增長24.4%。中國對世界經(jīng)濟增長的貢獻超過所有發(fā)達國家之和，成為全球經(jīng)濟復蘇的最主要引擎。經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展，成為我國現(xiàn)代化國家建設的重要基礎。

二、十八大以來中央從全局謀劃科技創(chuàng)新，科技政策體系日臻完善

黨的十八大以來，中央系統(tǒng)布局創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，明確了時間表和路線圖。黨的十八大報告要求，實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，科技創(chuàng)新必須擺在國家發(fā)展全局的核心位置。2016年5月，習近平總書記在全國科技創(chuàng)新大會上指出，我國科技事業(yè)發(fā)展的目標是，2020年進入創(chuàng)新型國家行列，2030年進入創(chuàng)新型國家前列，到新中國成立100年時成為世界科技強國。同期，黨中央、國務院頒布《國家創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》，提出“三步走”戰(zhàn)略目標?！叭阶摺蹦繕酥?，2020年進入創(chuàng)新型國家行列，任務非常緊迫。2030年我國躋身創(chuàng)新型國家前列，要求我們實現(xiàn)發(fā)展驅動力的根本轉換，如果新經(jīng)濟發(fā)展不暢，找不到轉型的動力引擎以及切入點、著力點，將制約這一目標的實現(xiàn);它也將制約我國實現(xiàn)在2050年建成世界科技強國、成為世界主要科學中心和創(chuàng)新高地的宏偉目標。

十九大對科技工作進行了全面部署，并提出創(chuàng)新是引領發(fā)展的第一動力，是建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的戰(zhàn)略支撐。十九屆三中全會通過了《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》《深化黨和國家機構改革方案》，要求重新組建科學技術部，加強、優(yōu)化、轉變政府科技管理和服務職能，統(tǒng)籌推進國家創(chuàng)新體系建設和科技體制改革。十九屆四中全會通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，要求完善科技創(chuàng)新體制機制，健全符合科研規(guī)律的科技管理體制和政策體系。

十八大以來，圍繞增強科技體制改革的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性，中央全面深化改革領導小組部署制定《深化科技體制改革實施方案》（以下簡稱《方案》），并以中辦、國辦名義印發(fā)?！斗桨浮凡贾昧?0大方面、32項改革舉措、143條政策措施，由科技部等40多個部委分工推進。改革任務的范圍從科研領域擴展至經(jīng)濟、社會、政府治理等領域，著力點從研發(fā)管理轉向創(chuàng)新服務，受惠面從科技人員擴展到廣大人民群眾，改革的關聯(lián)性、復雜性、影響力大幅提升。《方案》發(fā)布以來，各項工作穩(wěn)步推動、進展有序，超過90%的改革任務已經(jīng)完成。

在不斷推進科技體制改革過程中，我國探索形成了強化要素、加強主體、完善機制、培育產(chǎn)業(yè)、集聚區(qū)域、優(yōu)化環(huán)境、擴大開放、增強反饋的政策體系建設路徑。其中，要素體系包括科技人才、科技投入、科技基礎設施等;主體政策包括企業(yè)創(chuàng)新政策、高校院所創(chuàng)新政策、新型研發(fā)機構政策等;機制政策包括促進科技成果轉化、科技與金融結合以及軍民科技融合等;創(chuàng)新環(huán)境政策包括創(chuàng)新治理政策、創(chuàng)新生態(tài)政策等。目前，科技創(chuàng)新政策已經(jīng)形成了“穩(wěn)基本”“強使命”“活激勵”的“三元”體系。其中，“活激勵”重點是調動人的積極性，特別是對于“十年磨一劍”、長時間坐冷板凳的科研人員，切實提高收入待遇，強化激勵引導。通過充分發(fā)揮收入分配政策的激勵導向作用，形成知識創(chuàng)造價值、價值創(chuàng)造者得到合理回報的良性循環(huán)。

在企業(yè)創(chuàng)新政策方面，圍繞創(chuàng)新鏈部署政策鏈，推動企業(yè)、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，進而有效培育和發(fā)展新經(jīng)濟。通過打造面向企業(yè)全生命周期的普惠性創(chuàng)新政策鏈，有力推動企業(yè)成為技術創(chuàng)新主體。借鑒美國硅谷經(jīng)驗，我國形成了面向種子期、初創(chuàng)期、成長期、成熟期企業(yè)的完整政策鏈條。其中，實施國際通行的研發(fā)費用加計扣除政策，企業(yè)研發(fā)費用未形成無形資產(chǎn)計入當期損益的，在按規(guī)定據(jù)實扣除的基礎上，再按照實際發(fā)生額的75%在稅前加計扣除。在創(chuàng)新政策與產(chǎn)業(yè)政策的共同作用下，我國的新經(jīng)濟加速發(fā)展。例如，在新能源汽車方面，我國從無到有、由小到大，現(xiàn)已成為全球第一大產(chǎn)銷市場，所經(jīng)歷的周期不到西方國家平均值的1/3。但是，也要看到，我國的企業(yè)創(chuàng)新還存在諸多不足，特別是企業(yè)的基礎研究投入水平仍低于發(fā)達國家的平均投入水平。

在成果轉化制度體系方面，我國已形成法律政策“三部曲”，包括2015年8月修訂《促進科技成果轉化法》、2016年2月發(fā)布《實施〈中華人民共和國促進科技成果轉化法〉若干規(guī)定》、2016年4月出臺《促進科技成果轉移轉化行動方案》?！叭壳钡陌l(fā)布實施，有效激發(fā)了高校院所和科研人員開展轉移轉化的積極性，成果轉化呈現(xiàn)量質齊升的良好局面。

在區(qū)域創(chuàng)新方面，我國著力打造北京、上海、粵港澳大灣區(qū)等三個具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心，優(yōu)化國家自主創(chuàng)新示范區(qū)（22家）和國家高新區(qū)（168家）布局，推進創(chuàng)新型省份（9個）、創(chuàng)新型城市（78個）和區(qū)域全面創(chuàng)新改革試驗（8個）工作。同時，加強跨區(qū)域創(chuàng)新協(xié)同，推進東中西結對創(chuàng)新，開展創(chuàng)新型縣（市）建設。

回顧我國構建科技政策體系的實踐，我國在推進科技體制改革的過程中，通過出臺政策措施將改革成果制度化，再通過持續(xù)優(yōu)化政策努力實現(xiàn)科技治理的法治化，初步形成了科技政策法治治理的閉環(huán)。整體上看，我國的科技體制改革始終圍繞調動科技人員積極性，始終圍繞促進科技和經(jīng)濟相結合，始終圍繞加強科技對社會發(fā)展、民生改善、生態(tài)保護、國防安全的支撐這一主線，走在了各領域改革的前列。

三、切實加強科技創(chuàng)新治理，營造風清氣正的創(chuàng)新環(huán)境

首先，科研倫理方面。習近平總書記指出，“古往今來，很多技術都是‘雙刃劍，一方面可以造福社會、造福人民，另一方面也可以被一些人用來損害社會公共利益和民眾利益?！币欢螘r期以來，創(chuàng)新領域黑天鵝、灰犀牛等不確定態(tài)勢頻發(fā)，要求我們切實加強科研倫理建設，堅守倫理底線。近年來，中央部署構建完善的科研倫理管理體系，包括在國家層面建立科研倫理咨詢機制、在政府層面建立科研倫理監(jiān)管機制、在科學共同體層面建立科研倫理自律機制。建立覆蓋全面、導向明確、規(guī)范有序、協(xié)調一致的科技治理體系，這是我們邁向創(chuàng)新型國家前列和世界科技強國的重要保障。

其次，科研誠信方面。科研誠信是科技創(chuàng)新的基石，堅決不能動搖。我國高度重視科研誠信建設，近年來，科研誠信領域態(tài)勢總體向好，但工作體系上仍存在短板和薄弱環(huán)節(jié)，背離科研誠信的行為時有發(fā)生。2018年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于進一步加強科研誠信建設的若干意見》，要求明確科研誠信管理工作機制和責任體系，加強科研活動全流程誠信管理，進一步推進科研誠信制度化建設，切實加強科研誠信的教育和宣傳，嚴肅查處嚴重違背科研誠信要求的行為，加快推進科研誠信信息化建設。科技管理工作中，我們在為科技創(chuàng)新留白的同時，也要懲治嚴重失信行為，讓一切違規(guī)事件暴露在陽光下，讓守信者一路綠燈、失信者處處受限。

再次，學風作風方面。弘揚科學家精神、改進學風作風，是科技界當前面臨的重要任務之一。2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于進一步弘揚科學家精神?加強作風學風建設的意見》，從加強作風和學風建設，營造風清氣正的科研環(huán)境;加快轉變政府職能，構建良好科研生態(tài);加強宣傳，營造尊重人才、尊崇創(chuàng)新的輿論氛圍等方面，作出了具體要求。加強學風作風建設，重點是堅守誠信底線，崇尚學術民主，同時反對浮夸浮躁、標題黨、科研“圈子”文化等不良現(xiàn)象?？蒲腥藛T要勇于探索學術“無人區(qū)”，但不能突破人類社會的價值底線，這是全球科技界的共識。發(fā)表SCI論文對于提高我國科技界的國際影響力、促進國際學術交流具有重要意義，但出現(xiàn)“SCI至上”局面，出現(xiàn)唯論文、唯職稱、唯學歷、唯獎項的“四唯”現(xiàn)象，就與寫作論文的目的背道而馳了。

第四，科技評價方面。在加強創(chuàng)新治理的過程中，要注重改進科技評價制度，打造以質量、績效和貢獻為導向的評價體系，在項目評審、人才評價、機構評估三方面工作中抓好關鍵點、發(fā)力點、落腳點。項目評審，“該怎么干、就怎么評”;人才評價，“干什么、評什么”“誰用誰評”;機構評估，“定位是什么，就評什么”。要樹立正向的評價導向，通過制度設計保障留住人、有人用、用好人。比如，采取改進人才評價機制等措施，建立良性循環(huán)的東西部人才對接流動機制，保障中西部地區(qū)留住人才特別是中青年人才，并且吸引東部人才向中西部流動。

第五，國際合作方面。開放、創(chuàng)新、合作是大勢所趨。目前，我國已與158個國家建立了科技合作關系，與美國、歐盟、德國、俄羅斯等國家和地區(qū)構建了10大創(chuàng)新對話機制。我國作為創(chuàng)新型大國、發(fā)展中大國，要鼓勵科研人員參加國際性會議、開展國際科研合作，在國際科學界取得更大的話語權。同時，要積極參與國際科研規(guī)則制定;開辟外國高端人才來華“綠色通道”。

四、國內外風險挑戰(zhàn)上升，要求科技創(chuàng)新強化戰(zhàn)略支撐作用

長期以來，西方發(fā)達國家通過技術、標準、專利等手段，在全球布局產(chǎn)業(yè)生態(tài)，構建技術和產(chǎn)業(yè)壁壘。在大國戰(zhàn)略博弈格局中，科技日益成為“角力場”之一。我們要進一步強化人類命運共同體的意識，以更加包容的心態(tài)走開放創(chuàng)新之路;同時，要樹立全球視野和國際合規(guī)意識，既強調發(fā)展中國家的差異性，也要注重國際合作進程中的合規(guī)性。通過推動產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈的開放融合，加強科學數(shù)據(jù)開放合作，大力推進科研設施平臺開放共享等措施，積極參與國際科技合作。

在看到我國國家創(chuàng)新體系建設取得長足進步的同時，也要看到存在的問題和短板。整體上看，國家創(chuàng)新體系建設缺乏整體性規(guī)劃和推進，創(chuàng)新主體的功能定位存在交叉重復，協(xié)同高效的工作機制尚未完全建立，科技評估體系仍然有待改進和完善。需要看到，建設創(chuàng)新型國家，基礎研究、原創(chuàng)研究是我國存在的突出短板。與發(fā)達國家、創(chuàng)新型國家相比，我國的基礎研究投入水平明顯偏低。2018年，基礎研究投入僅占全社會研發(fā)投入的5.5%;在投入結構組成中，企業(yè)投入所占比例嚴重不足。

同時，科技創(chuàng)新對經(jīng)濟社會發(fā)展乃至全球治理帶來了新的挑戰(zhàn)。比如，人工智能和基因編輯等變革性技術可能帶來改變就業(yè)結構、沖擊法律和社會倫理關系等突出問題;信息網(wǎng)絡、無人系統(tǒng)、新型武器等對國家安全構成非對稱、不可預測的威脅;技術創(chuàng)新可能加劇“數(shù)字鴻溝”，工作技能“半衰期”縮短;物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)技術引發(fā)侵犯個人隱私的擔憂;合成生物學可能帶來生物安全問題等。

十九屆四中全會要求進一步弘揚科學精神和工匠精神，加快建設創(chuàng)新型國家，強化國家戰(zhàn)略科技力量，健全國家實驗室體系，構建社會主義市場經(jīng)濟條件下關鍵核心技術攻關新型舉國體制。深入理解十九屆四中全會精神，在科技領域推動形成現(xiàn)代化治理體系，要注重構建科技創(chuàng)新能力體系和開放協(xié)同創(chuàng)新要素體系，以及科學高效的組織體系、良好的創(chuàng)新生態(tài)體系、特色區(qū)域創(chuàng)新體系。華為等企業(yè)的經(jīng)驗表明，開展技術創(chuàng)新，需統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)鏈上下游各環(huán)節(jié)研究。

推動科技體制改革和國家創(chuàng)新體系建設，將重點推進以下任務：一是健全科技創(chuàng)新能力體系。強化戰(zhàn)略科技力量統(tǒng)籌布局，明確各類創(chuàng)新主體的功能定位，包括組建國家實驗室，重組國家重點實驗室體系等;培育世界級領軍企業(yè)，建設世界一流科研院所，發(fā)展面向市場的新型研發(fā)機構和科技服務機構。二是構建開放協(xié)同的創(chuàng)新要素體系。促進各類創(chuàng)新要素順暢流動，包括激發(fā)科技人才活力，優(yōu)化創(chuàng)新資源配置，促進科技金融深度融合，推進科學數(shù)據(jù)開放共享等。三是建立科學高效的組織體系。不斷提升科技創(chuàng)新治理能力，包括完善國家科技宏觀管理機制，健全科技創(chuàng)新決策咨詢機制，構建關鍵核心技術攻關機制，促進成果轉化等。四是營造良好創(chuàng)新生態(tài)體系。包括促進科技資源開放共享，形成支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的社會氛圍，營造激勵創(chuàng)新的市場環(huán)境，強化對于創(chuàng)新的法制保障，建立快捷的新技術、新產(chǎn)品準入機制，加強科學技術普及等。五是促進區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展。包括優(yōu)化創(chuàng)新力量空間布局，提高區(qū)域創(chuàng)新能級，打造一批高水平的創(chuàng)新高地，推動區(qū)域創(chuàng)新從創(chuàng)新鏈下游向上游攀升等。六是加快建設創(chuàng)新人才隊伍。包括改革人才培養(yǎng)、使用、評價機制，建立有利于青年科技人才脫穎而出的機制，健全以創(chuàng)新質量、貢獻、績效為導向的人才評價機制等。

（作者系科技部政策法規(guī)與創(chuàng)新體系建設司副司長、一級巡視員）