張帥

〔內(nèi)容提要〕 日本是世界上人口老齡化程度最高的國家，老齡化問題突出，老年人照護服務(wù)需求也非常強烈。在2000年實施《介護保險法》后，日本逐步形成了以社區(qū)為載體的社區(qū)綜合照護服務(wù)體系，老年照護服務(wù)得到了有效提高。近年來，我國失能老人的照護問題日漸顯露，社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)能力受到了考驗，如何提升社區(qū)老年照護服務(wù)水平，日本的社區(qū)照護服務(wù)體系對我國具有很大的借鑒作用。

〔關(guān)鍵詞〕 長期照護 社區(qū) 養(yǎng)老服務(wù)

一、日本社區(qū)綜合照護服務(wù)體系簡介

日本的老年照護服務(wù)以介護保險為制度保障，受英國社區(qū)照顧理論和美國社區(qū)組織理論的影響，形成了以地域福祉理論為支撐的社區(qū)綜合照護服務(wù)體系。體系強調(diào)自助、互助、共助、公助的結(jié)合，鼓勵政府、養(yǎng)老機構(gòu)、社區(qū)、社會組織等多個主體的照護服務(wù)供給，而社區(qū)扮演管理者和協(xié)調(diào)者的角色，整合各類照護資源，從而保證照護服務(wù)能夠有效開展。

1.社區(qū)援助中心。社區(qū)援助中心是照護體系的樞紐部門，通常由市或町級政府成立，中心配備保健師、社會福利士、護理經(jīng)濟人等綜合事務(wù)管理人員，負責事務(wù)咨詢、護理預(yù)防、生活支援和健康教育等工作。除此之外，由醫(yī)生、護理人員、市民組成社區(qū)綜合援助中心運營委員會，也會定期在社區(qū)提供保健、醫(yī)療、福利以及志愿者活動，協(xié)助中心事務(wù)的正常運轉(zhuǎn)。

2.社區(qū)養(yǎng)老院。社區(qū)養(yǎng)老院是照護服務(wù)的主要提供者，通常規(guī)模較小，只有二三十張床位，但是功能齊全，可以囊括醫(yī)療、保健和老年健康福利等照護服務(wù)。養(yǎng)老院根據(jù)社區(qū)老人實際的照護需求動態(tài)調(diào)整床位、護理人員、護理設(shè)施的分配，保證院內(nèi)護理資源的充分利用。在照護時段上，養(yǎng)老院兼具日托、上門和全護理服務(wù)，老人可以享受到包括直覺康復(fù)訓練、定期體檢、營養(yǎng)指導(dǎo)等的日托服務(wù)，也可以享受1～3個月的短期看護;當老人自理能力嚴重不足，同時家庭照料存在困難時，養(yǎng)老院可以為其提供照顧飲食起居、生活護理等長期服務(wù)。

3.上門照護服務(wù)。上門照護服務(wù)是指針對失能和半失能不便外出的老人，社區(qū)調(diào)配相匹配的社會資源到老人家中進行照護服務(wù)。上門照護服務(wù)包括醫(yī)療服務(wù)、護理服務(wù)、健康指導(dǎo)、生活援助等。當老人患病在床時，醫(yī)療診所、口腔門診等醫(yī)療機構(gòu)會提供定期上門服務(wù)，包括診斷病情、服藥、靜脈注射等醫(yī)療服務(wù);當老人需要護理服務(wù)時，由康復(fù)師、家庭服務(wù)員等提供診療護理、身體護理和康復(fù)訓練等;針對老人家屬，醫(yī)生、營養(yǎng)師、保健護士也會給老人用藥指導(dǎo)、營養(yǎng)指導(dǎo)和應(yīng)急情況處理培訓。同時，社區(qū)也會安排志愿者組織為老人提供洗衣，做飯、清掃、取藥、購物等服務(wù)。

二、日本社區(qū)綜合照護服務(wù)體系的特點

1.系統(tǒng)全面的政策體系。一是在養(yǎng)老人員的激勵和培訓方面。日本早在1987年就頒布《社會福利士及看護福利士法》，并推出相應(yīng)資格證書制度;為了激勵更多人員從事護理工作，在2018年又頒布《為了確保護理從業(yè)者等人才儲備而改善護理從業(yè)者待遇的法律》，通過提高薪金和待遇激活了護理人才市場。二是在養(yǎng)老設(shè)施和適老環(huán)境的建設(shè)方面。日本先后頒布了《對應(yīng)長壽社會的設(shè)計住宅方針》（1995）《關(guān)于促進老年人、殘疾人等移動的無障礙化法》（2000）等，分別從住宅建設(shè)、社區(qū)規(guī)劃、無障礙環(huán)境等方面制定標準與要求，為老人創(chuàng)造了適宜、便捷的社會環(huán)境。除此之外，日本還從老年人力資源雇傭、志愿者管理等多個維度對老年人照護服務(wù)進行了政策規(guī)定，形成了以《介護保險法》為內(nèi)核的“眾星拱月”般的政策體系構(gòu)建，推動老年照護服務(wù)的有效開展。

2.多元化的服務(wù)參與主體。面對日益增長的老年照護服務(wù)需求，日本通過激勵多元主體參與社區(qū)老年照護服務(wù)，提高了照護服務(wù)的供給水平。在社區(qū)中，照護服務(wù)的參與主體除了政府組織，還有民間組織、志愿者、養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)，甚至包括老年人自身。社會組織如福利協(xié)會、社會福利商社等受到政府的資助，提供的服務(wù)質(zhì)量和效率都很高，因此發(fā)展迅速;養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)可以提供更專業(yè)、更及時的照護服務(wù)，介護保險和商業(yè)保險提供了資金支持，老人只需要承擔很少一部分的費用;而社區(qū)中的婦女、大學生和志愿者群體也會加入到生活援助服務(wù)中，如打掃房間、行動照料、生活用品代購等。

3.小規(guī)模多功能的照護模式。日本很少有大規(guī)模的養(yǎng)老機構(gòu)或者老年服務(wù)中心，取而代之的是以社區(qū)為載體的養(yǎng)老院。一方面這些養(yǎng)老院占地面積小，多為30～600平方米不等;服務(wù)對象也少，床位一般只有20～30張，使用人數(shù)限定在30人以下;另一方面卻提供了多樣化的服務(wù)類型，如日間照料、上門服務(wù)和短期暫住等服務(wù)，具體的床位和照護資源根據(jù)本社區(qū)老年人實際情況進行動態(tài)調(diào)整，滿足了老年人不同層次的服務(wù)需求。這樣類型的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)2017年日本共有47049家（厚生勞動省，2018），總體上都具備“小規(guī)模多功能”的特點。

三、對我國的啟示

1.完善長期照護服務(wù)政策體系建設(shè)。一是加快建立長期照護保險。長期照護保險的建立需要結(jié)合我國國情，結(jié)合長期護理保險試點城市的經(jīng)驗和成果，以社會保險的形式明確規(guī)定收益人群、繳費以及待遇給付方式等，應(yīng)當與其他社會保障制度相配套、相協(xié)調(diào)，形成切實可行的社會保障體系。二是應(yīng)當不斷完善相關(guān)配套政策。在失能等級評定上，加快落實照護保險失能評定標準與配套的服務(wù)標準，不同失能等級的老人接受匹配的照護服務(wù)，避免照護資源的浪費;在照護人員方面，完善照護人員的資格認定與培訓管理，提高照護專業(yè)化服務(wù)水平。除此之外，在適老環(huán)境標準化建設(shè)、老年產(chǎn)品市場準入規(guī)則等多方面都需要政策法律來明確約束與管理，確保社會各類照護服務(wù)有法可依、違法必究。

2.優(yōu)化社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資源配置。社區(qū)通過建立綜合型的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心，鼓勵和吸引社會各項服務(wù)主體進入社區(qū)，有效整合各類老年服務(wù)?？蓪⒄樟现行?、老年食堂等單功能場所進行空間上的整合：人流量大、服務(wù)需求大的咨詢臺、老年食堂等設(shè)立在一樓大廳;低樓層設(shè)立活動室、老年教育講堂等，將需要靜養(yǎng)的看護室設(shè)立在高樓層，保證各類資源整合時不會相互干擾，實現(xiàn)空間利用上的“最優(yōu)原則”。這些設(shè)施的分配包含了綜合咨詢、床位護理、醫(yī)療保健、健康教育、生活援助等多種類型的服務(wù)，保證老人在上下樓之間就能夠享受到醫(yī)、養(yǎng)、護服務(wù)，而無需在多個服務(wù)機構(gòu)間奔波輾轉(zhuǎn)。另外，在各項服務(wù)開展的同時，社區(qū)應(yīng)當扮演好“監(jiān)管者”的角色。面對參與各項服務(wù)的主體，社區(qū)應(yīng)當建立系統(tǒng)的服務(wù)反饋與評價體系，實現(xiàn)對各主體的考核，及時剔除能力不足、服務(wù)質(zhì)量低下的機構(gòu)企業(yè)，以確保社區(qū)老人享受到更為專業(yè)的服務(wù)。

3.形成多元主體參與的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)格局。一是社區(qū)應(yīng)當充分發(fā)掘周邊可利用的照護服務(wù)資源，推動更多主體參與到社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中。老年服務(wù)相關(guān)的社會組織可以定期走進社區(qū)，為老人提供社會救助、健康咨詢、文體娛樂等方面服務(wù)，緩解社區(qū)活動開展人力不足的壓力。二是老年服務(wù)企業(yè)通常具備更專業(yè)的服務(wù)設(shè)備與人員，鼓勵物業(yè)服務(wù)企業(yè)、家政公司等商業(yè)機構(gòu)參與到配餐、家政、居住環(huán)境改造等服務(wù)中，可有效提高老人照護質(zhì)量。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心的老年服務(wù)機構(gòu)也可以派醫(yī)生、護理人員定期走進老人家中，為老人提供病情診斷、用藥指導(dǎo)、護理保健等服務(wù)，保證老人的健康狀況可監(jiān)測、可預(yù)判、可控制。三是社區(qū)建立時間銀行的服務(wù)評定與獎勵機制，鼓勵社區(qū)中的婦女、大學生和身體健康的老年人為失能老人提供日常的服務(wù)，如為老人打掃家務(wù)、為老人代購生活用品、陪老人聊天等，方便失能老人生活的同時，也能緩解老人的孤獨感。年輕人可用服務(wù)的時間換取相應(yīng)的物質(zhì)獎勵，年長者也可以用此來換取未來對自身的服務(wù)。

（作者單位：沈陽師范大學管理學院）

責任編輯：宋 爽